Document mis en distribution le 16 novembre 2004  N° 1863 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR PAR M. GILLES CARREZ, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 14 COMMUNICATION Rapporteur spécial : M. Patrice MARTIN-LALANDE Député ____ INTRODUCTION 9 CHAPITRE PREMIER : D'IMPORTANTES RÉFORMES DE STRUCTURE SONT ENGAGÉES 15 I.- UNE MISE EN œUVRE DE LA LOLF À AMÉLIORER 15 A.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOLF DOIT ÊTRE SYNONYME DE LISIBILITÉ ACCRUE POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION 15 1.- Le dispositif actuel est particulièrement insatisfaisant 15 2.- La nouvelle maquette assure des avancées significatives 16 B.- UNE MAQUETTE PERFECTIBLE 17 1.- Une maquette incomplète 17 a) Mettre fin au caractère artificiellement interministériel de la mission « médias » 17 b) Regrouper l'ensemble des crédits au sein de la mission « médias » 18 c) Assurer la lisibilité du programme presse 19 2.- Les conséquences de la réforme de la redevance 20 a) La transformation des exonérations en dégrèvements 20 b) Le compte « avances aux organismes de l'audiovisuel public » 21 C.- UN DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE INSUFFISANT 23 1.- La mesure de la performance de l'audiovisuel public proposée est satisfaisante mais peut être améliorée 23 2.- Des efforts significatifs doivent être faits concernant la mesure de performance des aides à la presse 25 II.- L'INDISPENSABLE RÉFORME DE LA REDEVANCE 27 A.- UN IMPÔT PLUS JUSTE 27 1.- Le nouveau champ des exonérations 28 2.- La situation des personnes actuellement exonérés de redevance mais assujettis à la taxe d'habitation 29 3.- Le principe de compensation des exonérations de redevance 30 B.- UN IMPÔT PLUS SIMPLE 31 1.- Inversion de la charge de la preuve : la déclaration sur l'honneur 31 2.- Une seule redevance par foyer 32 3.- Le paiement conjoint avec la taxe d'habitation 32 C.- UN IMPÔT PLUS EFFICACE FACE À LA FRAUDE 33 1.- Le maintien des moyens de contrôle existant 33 2.- Des moyens de contrôle complémentaires 34 D.- UNE RÉFORME PARTICIPANT À LA MODERNISATION DE L'ÉTAT 34 1.- Le constat : un coût structurellement élevé 34 2.- L'indispensable reclassement du personnel dans de nouvelles missions 36 E.- UN DISPOSITIF BUDGÉTAIRE RENOUVELÉ 37 1.- Le maintien d'une ressource affectée à l'audiovisuel public 37 2.- Le compte d'affectation spéciale est remplacé par un compte d'avances 38 III.- MODERNISER LE RÔLE DES ACTEURS INSTITUTIONNELS 39 A.- LE PARLEMENT SORT RENFORCÉ DES ÉVOLUTIONS LÉGISLATIVES CONCERNANT LA REDEVANCE 40 B.- DES CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS INDISPENSABLES 40 C.- MIEUX IMPLIQUER LE PARLEMENT EN AMONT DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS 42 CHAPITRE II : L'AUDIOVISUEL PUBLIC 45 I.- UNE PROGRESSION DES RESSOURCES MODÉRÉE 45 A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES PROGRESSANT MOINS QUE LES ANNÉES PASSÉES 45 B.- L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA RÉFORME 47 1.- Les effets positifs de la réforme 48 2.- La baisse du taux à 116 euros 48 3.- La mise hors champ des résidences secondaires 48 4.- Le plafonnement des remboursements de dégrèvements 49 5.- Garantir les ressources pour 2005 49 6.- Il faudra probablement augmenter la compensation des dégrèvements pour 2006 50 C.- LA PROGRESSION VOLONTARISTE DES RESSOURCES PROPRES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PERMET UNE PROGRESSION DU BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DE 2,6 % 50 D.- LES MOYENS DE RÉGULATION DU SECTEUR 51 1.- La Direction du développement des médias (DDM) : une administration aux missions lourdes, mais aux moyens modestes 51 2.- Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) 51 a) L'exécution du budget 2004 51 b) Le projet de budget pour 2005 52 II.- LA SITUATION DES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC 54 A.- FRANCE TÉLÉVISIONS 55 1.- Le groupe 55 a) Les engagements du contrat d'objectifs et de moyens sont globalement respectés 55 b) Une évolution de l'audience contrastée en 2003 56 c) L'intégration opérationnelle du groupe France Télévisions s'est poursuivie 57 d) Des résultats financiers très satisfaisants 58 e) Une évolution du périmètre du groupe 58 2.- Les projets de budget des chaînes pour 2005 60 a) France 2 60 b) France 3 61 c) France 5 63 d) RFO 64 B.- ARTE 64 1.- Une audience en sensible amélioration 65 2.- Une situation budgétaire saine 65 3.- Le contrôle du GEIE-ARTE : une amélioration bienvenue 66 4.- Un budget 2005 difficile 66 C.- RADIO FRANCE 67 1.- Des résultats d'audience encourageants 68 2.- Une situation budgétaire saine 69 3.- Un dossier immobilier très sensible 70 4.- Des perspectives 2005 restreintes 72 D.- RADIO FRANCE INTERNATIONALE : UNE SITUATION BUDGÉTAIRE ENCORE FRAGILE POUR FAIRE FACE À DES MISSIONS FONDAMENTALES 73 1.- Des résultats financiers encore fragiles 74 2.- La modernisation de l'entreprise s'est néanmoins poursuivie 74 3.- Les perspectives 2005 75 4.- La nécessité d'un contrat d'objectifs et de moyens 75 E.- L'INA 76 1.- Une gestion financière assainie 77 2.- Un plan de numérisation et de sauvegarde ambitieux mais indispensable 77 3.- Un budget 2005 à la hauteur des enjeux 79 III.- 2005, ANNÉE DE PROFONDE MUTATION POUR LE PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS ? 81 A.- 2005 : ANNÉE DE LANCEMENT DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE ? 81 1.- Le calendrier aujourd'hui prévu pour le lancement de la TNT 81 a) Un lancement prévu dès mars 2005 81 b) L'organisation des multiplexes 82 c) La décision du Conseil d'État 82 2.- Quelle place pour la télévision Haute définition sur la TNT ? 83 a) La télévision haute définition, une évolution technologique incontournable 84 b) TNT et Haute définition 85 3.- Les conditions de la réussite du lancement de la TNT 86 a) Une offre publique enrichie 86 b) Une extension de l'offre gratuite privée 87 c) Une démarche promotionnelle volontariste 87 B.- LE DÉVELOPPEMENT DES TÉLÉVISIONS LOCALES 88 1.- Un paysage audiovisuel local sous-développé 88 2.- Un plan de relance ambitieux 88 a) L'assouplissement des règles d'intervention des collectivités territoriales 88 b) Des règles de contrôle des concentrations adaptées à la spécificité des chaînes locales 89 c) Les obligations des chaînes locales : des contraintes sensiblement allégées 89 3.- Le déploiement de la télévision numérique terrestre : une chance pour les télévisions locales 90 4.- Les appels à candidature en cours 90 C.- LA CHAÎNE D'INFORMATION INTERNATIONALE : UN PROJET SUSPENDU ? 91 D.- LA NÉGOCIATION D'UNE CONVENTION COLLECTIVE DE L'AUDIOVISUEL, PUBLIC ET PRIVÉ 93 E.- UN PREMIER BILAN DE L'OUVERTURE DES SECTEURS INTERDITS 94 a) les annonceurs de presse 95 b) les investissements du secteur de l'édition littéraire 96 c) les critiques de la Commission européenne 96 F.- LE SOUTIEN À LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE 97 G.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE ET LES POUVOIRS PUBLICS 98 1.- Quelle réallocation des fréquences ? 98 2.- Moderniser le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale 100 H.- LA RÉVISION DE LA DIRECTIVE « TÉLÉVISON SANS FRONTIÈRES » 101 CHAPITRE III : MIEUX AIDER LA PRESSE D'AUJOURD'HUI NE SUFFIT PAS À PRÉPARER LA PRESSE DE DEMAIN 103 I.- UN SECTEUR EN PROIE À DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES 104 A.- LA SITUATION DE LA PRESSE EN GÉNÉRAL 104 1.- Une baisse de la diffusion de la presse payante 104 2.- Un chiffre d'affaires en léger recul 104 3.- Une sensibilité très forte aux recettes publicitaires 104 B.- UNE PRESSE QUOTIDIENNE PARTICULIÈREMENT FRAGILE 105 II.- DES AIDES DE L'ÉTAT À TOUTES LES ÉTAPES DE LA PRODUCTION 108 A.- LE SOUTIEN AUX ÉDITEURS : PRIORITÉ À LA MODERNISATION SOCIALE 109 1.- Les aides concourrant au maintien du pluralisme de la presse 110 a) Les quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires 110 b) Les quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces 110 c) Le fonds d'aide à la presse hebdomadaire régionale d'information générale et politique 111 2.- Le Fonds de modernisation de la presse 113 a) Le projet de budget pour 2005 : encore optimiste en recettes ? 113 b) Un bilan insatisfaisant de l'utilisation des ressources disponibles 114 c) La nécessaire amélioration du contrôle et de l'évaluation du fonds 116 3.- Le Fonds de modernisation sociale : une innovation indispensable 117 4.- Les dépenses fiscales 118 a) Le régime spécial des provisions pour investissement des entreprises de presse 118 b) Le régime particulier de la TVA sur la presse 119 c) L'exonération de taxe professionnelle 119 B.- UN SOUTIEN RENOUVELÉ À LA DISTRIBUTION 120 1.- Des relations « Presse/Poste/État » modernisées 120 a) Les engagements de La Poste 121 b) Les engagements des éditeurs 121 c) Les engagements de l'État 122 d) Le suivi des accords 122 2.- L'aide au portage : un développement et un soutien encore insuffisants 123 3.- L'aide à la modernisation des NMPP : un engagement fort de l'État 125 a) Les résultats positifs du premier plan de modernisation 125 b) L'impact financier décevant de la réforme 126 c) Perspectives d'évolution des NMPP 127 d) L'aide à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale mise en place depuis 2002 127 4. Les autres aides à la distribution 128 a) Les compensations des réductions tarifaires accordées par la SNCF 128 b) L'aide à la transmission par fac-similé 129 c) Le Fonds d'aide à l'expansion de la presse à l'étranger 130 C.- LA DIFFUSION : UN SECTEUR VITAL MAIS EXTRÊMEMENT FRAGILE 131 1.- La situation préoccupante des diffuseurs de presse 131 2.- Un nouveau plan de consolidation et de dynamisation du réseau 132 3.- Une situation fragilisée par le statut des diffuseurs vis-à-vis de la taxe professionnelle 133 III.- L'AGENCE FRANCE PRESSE : UNE MODERNISATION À CONFIRMER 135 A.- UNE SITUATION FINANCIÈRE ENCORE TRÈS DÉGRADÉE EN 2003 136 1.- Un très lourd héritage 136 2.- Une situation en 2003 encore très fragile 137 B.- LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS : UN OUTIL INDISPENSABLE 137 1.- Les objectifs du contrat d'objectifs et de moyens. 138 2.- Les engagements financiers du contrat d'objectifs et de moyens 138 3.- 2004 : première année d'application du contrat d'objectifs et de moyens 139 EXAMEN EN COMMISSION 141 Article 62 169 Répartition, au profit des organismes de l'audiovisuel public, des ressources de la redevance audiovisuelle 169 ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 171 LISTE COMPLÉTÉE ET CORRIGÉE EN DATE DU 17 NOVEMBRE 2004 171 L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2004. À cette date, 66 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. Le taux de réponse était finalement de 93 % le 10 novembre 2004, date d'examen du présent rapport en Commission des finances. L'État accorde au monde des médias des ressources publiques significatives que ce soit sous la forme de crédits budgétaires ou de ressources affectées. Cette affectation de ressources répond à des objectifs d'intérêt général précis qui ne sont malheureusement pas toujours explicités. Ce dialogue entre les objectifs assignés et les ressources affectées s'inscrit parfaitement dans la logique de la Loi organique relative aux lois de finances qui a pour ambition de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats. L'objectif, qui doit être partagé par tous, est d'utiliser le plus efficacement possible des ressources publiques qui n'ont pas vocation à progresser automatiquement. Votre rapporteur spécial a donc voulu, anticipant quelque peu l'application de la LOLF, orienter son rapport sous l'angle de l'adéquation entre les moyens consacrés à la politique de soutien aux médias et les objectifs qui lui sont assignées. Plus précisément, la question est de savoir si les outils dont dispose aujourd'hui l'État, qui sont le fruit d'une histoire particulière, sont adaptés au monde des médias d'aujourd'hui et, plus encore, de demain. S'agissant de l'audiovisuel, la spécificité de l'action de l'État est qu'elle se situe dans un environnement, le paysage audiovisuel français, devenu hautement concurrentiel. Les différents opérateurs financés sur ressources publiques (si l'on met de côté l'INA) sont donc confrontés à des acteurs privés, que ce soit dans le monde de la radio ou dans celui de la télévision, dont les ressources, essentiellement publicitaires, évoluent à un rythme souvent supérieur à celui souhaitable des dépenses de l'État. Dès lors, à partir du moment où l'État fixe à ses opérateurs des objectifs d'intérêt général, qui seuls justifient l'affectation d'une ressource publique, la progression de leurs ressources doit être fixée dans un cadre pluriannuel, au moins indicatif. C'est pourquoi votre rapporteur spécial souhaite que soit systématisée, conformément à la loi du 1er août 2000, la pratique des contrats d'objectifs et de moyens. Il s'agit d'outils adaptés aux sociétés de l'audiovisuel public. Ces contrats doivent comporter des engagements à la fois de l'État et de la société signataire. En particulier, celle-ci doit s'engager sur des gains de productivité internes. Une affectation de ressources publiques supplémentaires n'est justifiée que si les moyens dont bénéficie la société ne permettent pas d'atteindre ses objectifs. Le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions comportait d'ailleurs un nombre précis d'engagements qui ont jusque là été respectés, ce respect étant chaque année certifié par un cabinet d'audit indépendant. Cette problématique des gains de productivité est absolument essentielle pour l'avenir de l'audiovisuel public et votre rapporteur spécial mènera l'an prochain, avec l'aide de la Cour des comptes, un travail sur ce point. Concernant les aides à la presse, la situation est différente puisque l'État n'est pas, fort heureusement, propriétaire d'un, ou de plusieurs, organes de presse, mis à part l'AFP dont le statut et la mission en font un cas très spécifique. L'État a néanmoins des objectifs précis en ce domaine, le premier d'entre eux étant la préservation du pluralisme des opinions exprimées. De nombreux outils ont été mis en place pour répondre à ces objectifs et le présent projet de loi de finances renforce encore le dispositif d'aides avec la création d'un fonds de modernisation sociale. Malheureusement, la multiplication de ces aides n'a pas permis, jusqu'à aujourd'hui, de freiner la baisse du lectorat des quotidiens, nationaux en particulier, qui traversent une très grave crise. Aussi l'État doit-il réfléchir à l'adéquation de ses outils pour, non seulement, préserver la presse d'aujourd'hui mais, surtout, préparer la presse de demain dont le format, le contenu et le mode de diffusion permettront de satisfaire les attentes d'un lectorat renouvelé. D'ores et déjà, des réformes de structure sont lancées. La mise en œuvre de la LOLF doit permettre une vision plus claire et plus orientée vers les résultats de la politique de soutien aux médias. En outre, la réforme de la redevance qui figure au projet de loi de finances pour 2005 répond parfaitement à l'objectif d'optimisation des moyens car elle permet de remplir un objectif (collecter un impôt sur la détention d'un appareil de réception de télévision et l'affecter aux organismes de l'audiovisuel public) à un coût moins élevé pour l'État et donc pour le contribuable. Votre rapporteur spécial se félicite donc de cette réforme qui permettra d'asseoir plus solidement la légitimité de ce prélèvement pour peu qu'elle donne aux organismes de l'audiovisuel public les moyens d'atteindre les objectifs qui leur sont assignés.
CHAPITRE PREMIER : D'IMPORTANTES RÉFORMES DE STRUCTURE SONT ENGAGÉES I.- UNE MISE EN œUVRE DE LA LOLF À AMÉLIORER La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée à l'unanimité par le Parlement il y a maintenant trois ans sera, intégralement, mise en œuvre l'an prochain : le projet de loi de finances pour 2006 sera en effet le premier budget préparé, voté et exécuté sous le « nouveau régime » de la loi organique et non plus sous « l'ancien régime » de l'ordonnance organique de 1959. Le présent projet de loi de finances constitue donc une étape de transition absolument fondamentale : il s'agit à la fois du dernier budget présenté sous le régime « ordonnance organique de 1959 » et le premier présenté, de manière indicative, sous le régime de la nouvelle loi organique. Le Parlement dispose donc dès aujourd'hui d'une présentation du budget de l'État en missions, programmes et actions. Il dispose également de préfigurations des « projets annuels de performance » (PAP), annexes explicatives du projet de loi de finances qui remplaceront les actuels « bleus ministériels ». Les PAP contiennent la présentation des crédits par programmes et le dispositif d'évaluation de la performance, innovation essentielle de la nouvelle loi organique. Pour les crédits de la communication dont votre rapporteur spécial a la charge, il s'agit d'un changement fondamental, le régime de l'ordonnance organique étant particulièrement insatisfaisant pour ces crédits. Néanmoins, tant la maquette que les objectifs et les indicateurs proposés par le Gouvernement doivent être perfectionnés sur le plan de la précision et de la lisibilité. A.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOLF DOIT ÊTRE SYNONYME DE LISIBILITÉ ACCRUE POUR LE BUDGET DE LA COMMUNICATION 1.- Le dispositif actuel est particulièrement insatisfaisant L'examen par le Parlement du budget de la Communication (audiovisuel public et aides à la presse) est aujourd'hui peu satisfaisant. S'agissant des document budgétaires d'abord : contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser espérer, le bleu ministériel « culture et communication » ne comprend aucun crédit relatif à la communication. La quasi-intégralité de ces crédits figure en effet sur le bleu « services généraux du Premier ministre ». On y retrouve les aides à la presse, l'abonnement de l'État à l'Agence France Presse et, jusqu'au présent projet de loi de finances, les compensations d'exonérations de redevance. Par ailleurs, l'aide au transport postal de la presse, qui constitue budgétairement la principale aide à la presse, figure sur le budget du ministère de l'économie et des finances. Par ailleurs, une part significative de l'action de l'État en faveur des médias transite par des comptes spéciaux du Trésor(1). Or, l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor (y compris le Fonds national pour le développement du sport, le fonds national des courses et de l'élevage...) fait l'objet d'un vote unique, généralement à la suite de l'examen du budget des charges communes et du ministère de l'économie et des finances. Heureusement, l'article de répartition, prévu par l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, permet au Parlement de voter la répartition du produit de la redevance entre ses différents bénéficiaires et, d'une certaine façon, de contourner ce vote unique. Ainsi, le Parlement est-il amené, lors de l'examen du budget de la Communication, à discuter de crédits qui ne figurent pas sur le budget du ministre les défendant, discussion qui s'achève sans vote sur ces crédits puisque ceux-ci sont juridiquement adoptés avec ceux des services généraux du Premier ministre ou du ministère de l'économie et des finances. La situation actuelle est donc particulièrement insatisfaisante pour le Parlement et pour la lisibilité de cette politique publique. La mise en œuvre de nouvelle loi organique est une occasion unique d'améliorer de façon significative cette présentation. 2.- La nouvelle maquette assure des avancées significatives Dans la maquette qui a été présentée par le Gouvernement le 16 juin dernier (après consultation du Parlement), l'action de l'État en faveur des médias est retracée au sein de deux missions interministérielles. La mission interministérielle « médias » comprend deux programmes : - le programme « Presse » rattaché au Premier ministre : ce programme porte les crédits d'aides à la presse ainsi que les crédits d'abonnement à l'Agence France presse, inscrits au budget général et gérés par la Direction du développement des médias ; - le programme « audiovisuel » rattaché au ministère de la culture et de la communication comprend les crédits du budget général consacré aux remboursements des exonérations de redevance. La mission interministérielle « soutien aux médias » comprend deux programmes : - le programme « modernisation de la presse », rattaché au Premier ministre, est constitué par les crédits de la 1ère section du compte d'affectation spéciale n°902-32 ; - le programme « soutien à l'expression radiophonique locale », rattaché au ministère de la culture et de la communication, est constitué par les crédits de la 2ème section du compte d'affectation spéciale n°902-32 ; Le responsable de l'ensemble de ces programmes serait le directeur du développement des médias. Cette présentation comporte aux yeux de votre rapporteur de nombreux avantages. S'agissant des informations disponibles, elle permet la rédaction d'un projet annuel de performances pour chacun des programmes. Or l'une des innovations de ces documents consiste en le rattachement des dépenses fiscales afférentes ; s'agissant des aides à la presse, cela constituera une information particulièrement utile. Par ailleurs, cette présentation se traduira par le vote par le Parlement de ces deux missions, unités de vote du Parlement, à la suite d'un débat entièrement consacré au budget de la communication. Le Parlement votera les crédits de la mission « médias » ainsi que les crédits de la mission « soutien aux médias » qui constitue le support des comptes spéciaux du trésor. Le lien entre discussion du budget et vote des crédits sera donc établi. Il s'agit donc là d'un progrès incontestable. Pour autant, cette architecture comporte encore un certain nombre de lacunes et certaines incertitudes consécutives à la réforme de la redevance doivent être levées. a) Mettre fin au caractère artificiellement interministériel de la mission « médias » Un premier reproche peut être formulé à cette maquette : il s'agit de son caractère interministériel. Le programme « presse » est en effet censé continuer de dépendre du Premier ministre. Ceci traduit une vision quelque peu dépassée et conservatrice de l'action de l'État en ce domaine et ignore la réalité de la pratique administrative et politique en ce domaine : en effet, les décrets d'attribution ministériels ont durablement confié, depuis de nombreuses années, la responsabilité de la communication au ministre chargé par ailleurs de la culture, pour des raisons qui paraissent légitimes, en mettant en conséquence la Direction du développement des médias à sa disposition. Il serait plus simple de confier le programme au ministère de la culture qui aurait alors la responsabilité de deux missions devant la Parlement « Culture » et « Médias », conformément à ce qui se fait aujourd'hui dans l'organisation des débats où l'on n'a jamais vu le premier ministre défendre les crédits des aides à la presse. Il serait également utile de faire évoluer la dénomination du ministre en charge de ces questions : le terme traditionnel « communication » est aujourd'hui utilisé mais il est source d'ambiguïtés car il renvoie à une terminologie que l'on retrouve plus souvent dans le monde de l'entreprise. Le terme « médias » est plus moderne et correspond plus à la réalité de l'action publique en ce domaine. On ne peut donc que se féliciter que la maquette LOLF utilise ce terme et donc souhaiter que la structure ministérielle prenne en compte cette heureuse évolution. b) Regrouper l'ensemble des crédits au sein de la mission « médias » Comme l'avait fait remarquer la Mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances dans son dernier rapport(2), la maquette présentée ci-dessus comporte un certain nombre d'insuffisances car elle ne regroupe pas l'intégralité des crédits participant à la politique publique suivie. L'ensemble des crédits participant à telle ou telle politique publique doit être rassemblé au sein d'un même programme. Une dispersion des crédits entre des programmes alors qu'ils participent d'une même politique serait inacceptable, ce pour deux raisons : du point de vue du Parlement, cela réduirait grandement la lisibilité de la politique et l'on risquerait de revenir aux errements constatés sous le régime de l'ordonnance de 1959 ; du point de vue du responsable de programme, comme l'expliquaient nos collègues dans leur rapport, « le principe de responsabilisation suppose que chaque gestionnaire, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise tous les moyens prévus pour mener à bien la politique dont il a la charge. Par conséquent, l'intégralité des crédits participant à une politique données, quelle que soit la nature de ces crédits, doit être regroupée au sein d'un même programme ». Or, aujourd'hui, les crédits d'aide au transport postal de la presse restent en grande partie inscrits sur le budget du ministère de l'économie et des finances et figureront donc sur le programme « développement des entreprises » de la mission « développement et régulation économique ». Cette situation est inacceptable et d'autant moins légitime que se profile l'ouverture du secteur postal à la concurrence : la subvention budgétaire pourrait, à terme, devenir une aide aux différents opérateurs postaux pour le transport de la presse. Par ailleurs, la solution retenue est incohérente avec celle appliquée pour ce qui concerne l'aide au transport ferroviaire, qui est inscrite dans les aides à la presse, et non sur le budget des Transports, bien qu'il s'agisse d'un remboursement à la SNCF. Votre rapporteur spécial tient à rappeler que l'aide au transport postal de la presse constitue la principale aide à la presse, budgétairement parlant ; son rattachement au programme « presse » de la mission « Médias » est donc indispensable. De même, l'imputation budgétaire envisagée des crédits de la Direction du développement des médias (DDM) et du Conseil supérieur de l'audiovisuel est insatisfaisante. Il est aujourd'hui prévu que ceux-ci figurent sur le programme « coordination du travail gouvernemental » de la mission « direction de l'action du gouvernement ». Ce qui conduirait à cette situation quelque peu paradoxale où les crédits de rémunération et de fonctionnement de l'administration chargée de gérer une politique publique figureraient sur un programme différent. La rémunération du responsable du programme, le Directeur du développement des médias risque donc d'être imputée sur un programme autre que ceux dont il a la charge. Un rattachement des crédits de la DDM avec ceux de la mission « médias » aurait en outre l'intérêt de rapprocher cette administration de son véritable utilisateur, c'est-à-dire le ministre chargé de la communication. La situation du CSA est plus compliquée. Cette autorité administrative indépendante participe à l'évidence à la politique publique de régulation des médias en France et ses crédits ont donc vocation à être votés au sein de la mission « médias ». Un rattachement au programme « audiovisuel » était envisageable sans que cela ne traduise une quelconque atteinte à l'indépendance de cette AAI. Malheureusement, la transformation des exonérations de redevance (qui sont des crédits limitatifs) en dégrèvements (qui sont des crédits évaluatifs) rend cette opération impossible, puisque ces crédits figurent désormais sur la mission « remboursement et dégrèvement ». Une solution serait de créer un programme « support » au sein de la mission « médias » qui comprendraient les crédits de la DDM et ceux du CSA. Le responsable de ce programme, dans l'hypothèse, malheureusement probable, où ce programme resterait rattaché au premier ministre, pourrait être le secrétaire général du Gouvernement, afin de préserver l'indépendance du CSA. c) Assurer la lisibilité du programme presse Une dernière remarque concerne la nomenclature du programme presse. Aujourd'hui, seules deux actions sont envisagées, reprenant les deux chapitres figurant dans la Loi de finances pour 2004 : « Abonnements de l'État à l'AFP » et « Aides à la presse ». Cette ventilation est insuffisamment fine aux yeux de votre rapporteur : d'une part, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit un nouveau chapitre « aide à la modernisation et au transport postal de la presse d'information politique et générale » que l'on ne retrouve pas dans la nomenclature en actions ; d'autre part, la ventilation par articles est aujourd'hui beaucoup plus précise que ce qui est proposé pour le futur. Votre rapporteur spécial souhaite que la présentation par actions et sous-actions, qui n'aura qu'une valeur indicative et n'obérera donc pas la liberté de gestion du responsable de programme, soit la plus précise possible pour que l'information fournie au Parlement soit complète. Une présentation au niveau des sous-actions de chaque fonds ou mécanisme de soutien (aide au transport ferroviaire, aide au portage, aide aux quotidiens à faible ressource publicitaire...) serait particulièrement utile. 2.- Les conséquences de la réforme de la redevance La réforme de la redevance proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances a deux conséquences importantes s'agissant de la maquette budgétaire : d'une part, elle transforme les exonérations de redevance en dégrèvements, et donc les crédits correspondant en crédits évaluatifs ; d'autre part, elle remplace le compte d'affectation spécial par un compte d'avances. a) La transformation des exonérations en dégrèvements En alignant les exonérations de redevance sur celles de la taxe d'habitation, la réforme de la redevance inscrite dans le projet de loi de finances en élargit non seulement le périmètre mais en modifie également la nature budgétaire. Les crédits permettant leur compensation par le budget général de l'État ne sont plus inscrits sur le budget des services généraux du premier ministre mais sur celui des charges communes. Les 440 millions d'euros prévus viennent donc se fondre dans la masse des remboursements et dégrèvements inscrits au chapitre 15-01 du budget des charges communes qui sont des crédits évaluatifs, c'est-à-dire que la dotation inscrite sur ce chapitre dans le projet de loi de finances n'est qu'une évaluation qui peut être dépassée si les remboursements et les dégrèvements sont supérieurs aux prévisions. Quelles sont les conséquences de cette transformation pour l'architecture LOLF ? Les dégrèvements de redevance sont désormais intégrés à la mission « remboursements et dégrèvements » au sein du programme « remboursements et dégrèvements d'État ». Le statut des remboursements et dégrèvements a fait, et continue de faire, l'objet d'une discussion approfondie entre votre commission des finances et le gouvernement. Votre commission des finances considère que ces dégrèvements, qui représentent plus de 68 milliards d'euros dans le projet de loi de finances, doivent être ventilés en fonction de leur finalité, conformément à l'esprit comme à la lettre de la loi organique. Ainsi, les crédits finançant le crédit d'impôt-recherche, élément essentiel de notre action en faveur de la recherche, auraient-ils vocation à figurer dans un programme spécifique (on ne peut, pour des raisons évidentes, mélanger au sein d'un même programme des crédits évaluatifs et limitatifs) voté au sein de la mission « recherche et enseignement supérieur ». De même, les crédits finançant la prime pour l'emploi auraient vocation à figurer au sein de la mission « Travail ». Cette proposition a malheureusement été refusée par le Gouvernement. Dans une lettre du 20 septembre 2004 adressée à votre président de la commission des finances, M. Pierre Méhaignerie, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire, indiquaient ainsi que « présenter, dès 2006, ces remboursements et dégrèvements selon leur vocation économique ou sociale se heurte à des difficultés ». Il existe en effet des difficultés techniques indéniables, ces dispositifs étant aujourd'hui comptabilisés essentiellement par nature d'impôt. Or, pour un même impôt, l'impôt sur les sociétés par exemple, plusieurs dispositifs peuvent se superposer, rendant difficile leur identification. Même si votre rapporteur spécial partage le scepticisme de votre commission quant à cette difficulté technique (particulièrement concernant la prime pour l'emploi, parfaitement identifiée), celle-ci n'existe nullement pour la redevance puisque l'ensemble des dégrèvements est clairement identifié. Il semble donc indispensable d'identifier clairement au sein d'un programme spécifique les remboursements de dégrèvements de redevance qui n'ont leur place dans aucun des deux programmes prévus dans la mission « remboursements et dégrèvements » puisqu'il ne s'agit ni d'un impôt d'État, ni d'un impôt local. Faut il pour autant rattacher ce programme à la mission « médias » ? Après réflexion, cela semble dangereux : les dégrèvements de redevance ne constituent nullement des dépenses publiques en faveur de l'audiovisuel ; il s'agit de dégrèvements pour motifs sociaux (ce qui justifie leur remboursement par le budget général conformément à l'article 53 de la loi de 1986) qui ne participent pas à la politique publique en faveur de l'audiovisuel. Leur rattachement à la mission « médias », longtemps envisagé et qui peut sembler naturel, risquerait de gonfler artificiellement cette mission avec des crédits dont la finalité n'est pas culturelle mais avant tout sociale. La difficulté est que la mission « médias », dans l'état actuel de la maquette, est désormais mono-programme ce qui est strictement interdit par la loi organique : en effet, seul le programme « presse » subsiste. Il est pourtant indispensable que cette grande avancée qu'a constituée l'identification d'une mission « médias » subsiste et que le programme « presse » ne soit pas rattaché, par exemple, à la mission « direction de l'action du gouvernement ». Cela rend d'autant plus indispensable la constitution d'un programme « régulation des médias » qui regrouperait les crédits de la DDM et du CSA. b) Le compte « avances aux organismes de l'audiovisuel public » Contrairement à ce qui était envisagé, la mission « soutien aux médias » ne pourra pas rassembler les trois comptes spéciaux du Trésor participant aux politiques publiques en faveur des médias. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit en effet la clôture du compte d'affectation spéciale et son remplacement par un compte d'avances. En 2006, ce compte d'avances devra être transformé, conformément à l'article 19 de la loi organique en compte de concours financiers. Or, il est impossible que cohabitent au sein d'une même mission des comptes de catégories différentes. Il sera donc nécessaire d'établir une mission « avances aux organismes de l'audiovisuel public » qui fera l'objet d'un vote spécifique du Parlement. L'interdiction des missions mono-programmes est moins stricte pour un compte spécial du trésor que pour une mission du budget général, aussi un programme unique retraçant l'ensemble des avances faites aux opérateurs bénéficiant de la redevance serait envisageable pour peu que l'article de répartition soit maintenu. Une autre solution a néanmoins la préférence de votre rapporteur : elle consisterait en la création d'un programme par opérateur. Cela permettrait de respecter le principe de répartition de la redevance par le Parlement sans qu'un article spécifique soit nécessaire en deuxième partie. Le Parlement dispose en effet, de par l'article 47 de la loi organique, d'un pouvoir général d'amendement entre programmes d'une même mission. Par ailleurs, cela permettrait d'identifier des objectifs et des indicateurs propres à chaque programme, donc à chaque opérateur, objectifs et indicateurs qui auraient naturellement vocation à être ceux figurant dans les contrats d'objectifs et de moyens (COM) que votre rapporteur spécial souhaite voir signé entre l'État et chacun des opérateurs. Ainsi, votre rapporteur spécial souhaite-t-il que la maquette du budget qu'il lui reviendra d'analyser lors du projet de loi de finances pour 2006, si votre Commission lui accorde de nouveau sa confiance, se rapproche du modèle ci-dessous : - Une mission « médias » composée de deux programmes « presse » et « régulation des médias » ; - Un programme « remboursements des dégrèvements de redevance » au sein de la mission « remboursements et dégrèvements » ; - Une mission « soutien aux médias » composée d'un programme « Fonds de modernisation de la presse » et d'un programme « soutien à l'expression radiophonique locale » ; - Une mission « avances aux organismes de l'audiovisuel public » composée de cinq programmes : « France Télévisions », « Arte », « Radio France », « Institut national de l'audiovisuel » et « Radio France International ». C.- UN DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE INSUFFISANT Comme l'explique la préface du guide de la performance rédigé par tous les acteurs de la procédure budgétaire, l'ambition de la loi organique est de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats ! Cette attention portée à la performance suppose qu'elle puisse être mesurée de façon objective. C'est ce que prévoit l'article 51 de la loi organique lorsqu'il dispose que la présentation des actions de l'État est faite au regard « des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ». Concernant la mission médias, un travail intéressant a été mené concernant la partie audiovisuelle. Par contre, concernant les aides à la presse, le travail doit être approfondi et amélioré. 1.- La mesure de la performance de l'audiovisuel public proposée est satisfaisante mais peut être améliorée Les objectifs et les indicateurs proposés aujourd'hui se réfèrent à une maquette qui, du fait de la réforme de la redevance, est en partie caduque. Pour autant, le travail de fond effectué garde toute sa pertinence pour peu qu'il soit redéployé au sein de la nouvelle maquette. Sept objectifs, communs à tous les opérateurs de l'audiovisuel public, sont aujourd'hui proposés, chaque objectif étant lié à deux ou trois indicateurs. L'encadré ci-dessous présente les objectifs proposés et les indicateurs qui y sont associés. Objectif 1 : Proposer une programmation diversifiée - Indicateur n°1.1 : Nombre de genres diffusés sur les chaînes du groupe France Télévisions entre 20 h 30 et 22 h 30 - Indicateur n°1.2 : Évolution de la part de chanson d'expression française dans la programmation musicale de Radio France - Indicateur n°1.3 : Évolution de la part des nouveaux talents dans la programmation musicale de Radio France Objectif 2 : Proposer une programmation de qualité dans le but d'éduquer, d'informer et de distraire le public - Indicateur n°2.1 : Évolution du budget d'approvisionnement en programmes de culture et de connaissance du groupe France Télévisions par rapport à l'évolution de la ressource publique affectée au groupe - Indicateur n°2.2 : Évolution de la part des programmes d'information dans le volume total de programmes diffusés par Radio France Internationale (pour les programmes en français et en langues étrangères) Objectif 3 : S'adresser au public le plus large - Indicateur n°3.1 : Évolution de l'audience cumulée hebdomadaire des chaînes de France Télévisions - Indicateur n°3.2 : Évolution du pourcentage des programmes de France Télévisions adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne - Indicateur 3.3 : Évolution du pourcentage des programmes d'ARTE France adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne Objectif 4 : Développer les programmes de proximité - Indicateur 4.1 : Évolution de la part des programmes propres dans le total des programmes télévisuels diffusés sur RFO - Indicateur 4.2 : Part des programmes locaux dans le total des programmes diffusés sur Radio France Objectif 5 : Assurer la conversation et la valorisation du patrimoine audiovisuel - Indicateur 5.1 : Évolution du coût d'une heure sauvegardée par l'INA - Indicateur 5.2 : Évolution de la part du chiffre d'affaires des directions « marketing » et « ventes » et « archives » sur le chiffre d'affaires « patrimoine » de l'INA Objectif 6 : Gérer efficacement les fonds publics consacrés à l'audiovisuel en donnant priorité aux dépenses de programme - Indicateur 6.1 : Évolution de la part du coût de grille (hors information et sports) dans les charges opérationnelles des chaînes du groupe France Télévisions - Indicateur 6.2 : Évolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation d'ARTE France - Indicateur 6.3 : Évolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation de Radio France Objectif 7 : Assurer la maîtrise de l'emploi et de la masse salariale - Indicateur 7.1 : Part des charges de personnel dans les charges d'exploitation (tous organismes) - Indicateur 7.2 : Évolution de la part de l'emploi non-permanent sur l'emploi total (tous organismes et secteur audiovisuel public) Aussi, votre rapporteur spécial estime-t-il qu'il serait plus judicieux de prévoir un Projet annuel de performance par opérateur, conformément à la proposition de maquette décrite ci-dessus. Ceci permettrait d'identifier des objectifs et des indicateurs spécifiques à chaque opérateur, qui pourraient utilement être choisis au sein du contrat d'objectifs et de moyens que chaque opérateur a l'obligation légale, mais malheureusement non respectée, de signer avec l'État. Une telle architecture n'empêcherait nullement que l'on retrouve certains objectifs identiques dans plusieurs programmes, comme par exemple ceux concernant la priorité accordée aux dépenses de programme ou la maîtrise des dépenses de personnel. Cela serait même très utile pour comparer les performance de chacun des opérateurs. 2.- Des efforts significatifs doivent être faits concernant la mesure de performance des aides à la presse Le dispositif proposé pour le programme presse comporte deux objectifs (un pour chaque action) auxquels sont associés deux indicateurs. L'encadré ci-dessous présente ce dispositif. Action 1 : abonnements de l'État à l'AFP - Objectif 1.1 : Contribuer au développement et à la modernisation de l'Agence France Presse Indicateur 1.1.1 : Résultat net de l'AFP Indicateur 1.1.2 : Pénétration commerciale par zone géographique (nombre de clients) Action 2 : aides à la presse - Objectif 2.1 : Contribuer au développement de la diffusion de la presse et veiller au maintien de son pluralisme Indicateur 2.1.1 : Diffusion des titres les plus aidés Indicateur 2.1.2 Nombre de titres d'information politique et générale pour 100.000 habitants Ce dispositif de mesure de la performance est, aux yeux de votre rapporteur spécial, très insuffisant, insuffisance qui est en partie expliquée par une ventilation de ce programme en actions peu satisfaisante. Concernant l'Agence France Presse, on a la chance de disposer d'un Contrat d'objectif et de moyens signé l'an dernier. Pour assurer la cohérence de la démarche contractuelle et de la démarche budgétaire de l'État, le COM doit inspirer la définition des objectifs et des indicateurs budgétaires. L'objectif proposé est utile mais il est trop restreint. Il devrait être complété par un objectif plus directement lié au rôle que l'État confère à l'AFP sous un double angle de soutien à la presse et d'expression d'une voix originale et forte dans le paysage médiatique mondial. S'agissant des aides à la presse, la mesure de la performance est encore plus insuffisante. L'ensemble de la politique d'aide à la presse menée par l'État se résumerait à un seul objectif ! Celui-ci n'est assurément pas discutable mais il gagnerait assurément à être scindé en deux. Garantir le pluralisme et assurer la diffusion sont deux objectifs différents. Un autre objectif pourrait utilement compléter le dispositif : celui d'accompagner la modernisation de la presse écrite. Ceci illustrerait la nécessité pour cette politique publique de ne pas se contenter d'assurer la survie de tel ou tel titre, ou mode de diffusion mais bien de favoriser les inévitables mutations de ce secteur économique, qui ne saurait rester à l'écart des grandes évolutions technologiques affectant l'ensemble des médias. Quant aux indicateurs, les deux proposés sont très largement insuffisants et ne permettent pas, face à la diversité des leviers d'action utilisés, de mesurer l'efficacité de chacun de ces leviers. Des indicateurs plus directement liés à tel ou tel outil doivent donc impérativement être développés, par exemple concernant le portage, l'accompagnement des mutations sociales, l'expansion de la presse à l'étranger... II.- L'INDISPENSABLE RÉFORME DE LA REDEVANCE Votre Assemblée a voté le 22 octobre dernier une réforme ambitieuse de la collecte de la redevance que votre commission des finances, et plus particulièrement son Président, son rapporteur général et votre rapporteur spécial, appelaient de leurs vœux. On ne peut que se féliciter de ce vote qui traduit la volonté réformatrice de votre Assemblée. Il s'agit en effet d'une réforme exemplaire puisqu'elle permet une modernisation de l'activité de l'État, sans conflit social majeur grâce un plan d'accompagnement social ambitieux, et un redéploiement de ressources vers de nouvelles activités de l'État. Cette réforme correspond pour l'essentiel aux propositions que votre rapporteur spécial avait formulé dans son rapport d'information consacré à la redevance (3) : maintien d'une ressource affectée, adossement du recouvrement sur celui de la taxe d'habitation, réduction du coût de recouvrement, réduction du taux de fraude. Quant au fait générateur, deux solutions étaient possibles : le maintien du lien avec la détention d'un appareil de réception de la détention ou l'alignement sur le fait générateur de la taxe d'habitation. C'est la première solution qui a été retenue par un souci légitime de continuité et de sécurité juridique : la deuxième solution aurait pu conduire à une fragilisation du régime de la redevance face à la réglementation européenne concernant les aides publiques au secteur concurrentiel. Cette solution permet en outre de maintenir un lien entre le paiement de la redevance et le service rendu. Le dispositif proposé correspond donc aux attentes de votre rapporteur car il permet à la fois de rendre cet impôt plus juste, plus simple et plus efficace, de moderniser l'État et de garantir à l'audiovisuel public une ressource affectée. Étant un impôt forfaitaire, la redevance audiovisuelle fait souvent l'objet de critiques quant à son caractère injuste. Pour votre rapporteur spécial, ces critiques doivent être relativisées car le montant est modeste comparé à celui pratiqué dans plusieurs pays voisins et surtout notre système fiscal dispose d'autres outils, et au premier chef l'impôt sur le revenu des personnes physiques, lui permettant d'assurer une progressivité globale du système. Pour autant, un certain nombre d'exonérations de redevance ont été accordées depuis 1998 à des catégories de personnes à faible niveau de ressources ce dont on ne peut que se féliciter, pour peu que ces exonérations soient compensées par le budget de l'État et ne viennent pas grever les ressources de l'audiovisuel qui n'a pas pour mission de porter la politique sociale de l'État. Aujourd'hui, 4,38 millions de foyers sont exonérés de redevance. Le dispositif du projet de loi de finances prévoit un élargissement des personnes exonérées de redevance : il est en effet nécessaire, pour des raisons de simplification administrative, d'aligner les conditions d'exonérations de la redevance sur celles de la taxe d'habitation ce qui permet d'exonérer 1 million de nouveaux foyers. Pour autant, le gouvernement propose de maintenir, au moins jusqu'en 2007, les droits acquis des personnes aujourd'hui exonérées de redevance mais qui, étant assujettis à la taxe d'habitation, devraient être imposées dans le nouveau dispositif. Au total, c'est près de 5,1 millions de foyers qui seront exonérés de redevance. En outre, votre assemblée a adopté, à l'initiative de votre rapporteur spécial, un amendement prévoyant la mise hors champ (il ne s'agit pas à strictement parler d'une exonération puisqu'elle n'a pas vocation à être compensée par le budget de l'État) des jeunes de moins de 21 ans, même non étudiants, rattachés au foyer fiscal de leurs parents et des étudiants qui, certes paieraient la taxe d'habitation, mais seraient également rattachés au foyer fiscal de leurs parents. 1.- Le nouveau champ des exonérations (4) Le dispositif aligne donc les conditions d'exonération de la redevance sur celles de la taxe d'habitation. Seront désormais exonérés : - les personnes titulaires de l'allocation supplémentaire versée par le fonds de solidarité vieillesse ou par le fonds spécial d'invalidité ; - les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), lorsque le montant de leur revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas ??? 7.165 euros ; - les contribuables âgés de plus de 60 ans et des veufs et veuves (quel que soit leur âge) dont le revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas 7.165 euros ; - les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence, lorsque leur revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas 7.165 euros ; - enfin, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion qui sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur résidence principale. Le tableau suivant présente la répartition des exonérations au titre de la taxe d'habitation en 2003, sur un total de 3,63 millions de foyers exonérés : NOMBRE DE REDEVABLES EXONÉRÉS
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. S'ajoutent à ces foyers exonérés les foyers dégrevés au titre du RMI, soit 569.568 foyers. Le nombre total de foyers exonérés au titre de l'alignement sur la taxe d'habitation devrait s'élever à 4,2 millions. Ces exonérations ne recouvrent pas totalement le champ des personnes actuellement exonérées de la redevance. Elles représentent, par rapport aux personnes actuellement exonérées, environ 1 million de nouveaux foyers. Ce million de nouveaux foyers exonérés se répartirait comme suit : NOUVEAUX DÉGRÈVEMENTS
(1) Pour les trois premières catégories, les dégrèvements sont sous condition que le revenu fiscal est inférieur à un montant (7.165 € en 2004 pour un foyer comportant une part de quotient familial). Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il convient de souligner que ce chiffre de 1 million de foyers inclut l'ensemble des foyers dont le redevable de la redevance audiovisuelle est titulaire du RMI, ce qui ne reflète pas la réalité des personnes nouvellement exonérées puisque, de fait, 300.000 foyers seraient aujourd'hui déjà exonérés au titre du RMI sur leur demande (ils ne sont pas très précisément recensés car plusieurs motifs justifient souvent leur exonération). 2.- La situation des personnes actuellement exonérés de redevance mais assujettis à la taxe d'habitation Les deux champs d'exonération à la redevance et à la taxe d'habitation ne se recouvrent pas. Le tableau suivant présente la répartition des personnes exonérées de redevance dans le régime actuel mais assujetties à la taxe d'habitation. FOYERS ACTUELLEMENT EXONÉRÉS DE REDEVANCE
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 900.000 foyers actuellement exonérés ne seraient plus couverts par les dispositions du nouvel article 1605 bis du code général des impôts. Les personnes âgées de plus de 65 ans non imposables à l'impôt sur le revenu mais ayant un revenu fiscal de référence supérieur à 7.165 euros pour 2004 pour la première part de quotient familial représentent 600.000 foyers et les foyers dont l'un des membres est invalide, mais pas la personne redevable de la taxe d'habitation, 300.000 foyers. Au regard des conditions actuelles d'exonération de la redevance audiovisuelle, le maintien des exonérations acquises au 31 décembre 2004 a été prévu. Afin que des personnes âgées ou invalides dont la condition modeste a été décrite ci-dessus n'aient pas à acquitter la redevance suite à la réforme, le Gouvernement propose que les personnes exonérées au 31 décembre 2004 le demeurent au titre de l'année 2005. Elles le seraient également au titre des années 2006 et 2007 sous certaines conditions. Le gouvernement fixe donc un rendez-vous au législateur au terme de cette période de trois ans pour réexaminer, s'il le faut, les conditions dans lesquelles la situation particulière des personnes actuellement exonérées de la redevance audiovisuelle, mais qui ne le seraient plus du fait de l'adossement de la collecte de la redevance à celle de la taxe d'habitation, doit être regardée. 3.- Le principe de compensation des exonérations de redevance La loi de 2000 relative à l'audiovisuel a modifié la loi de 1986 pour prévoir, en son article 53, que « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'État ». Ce principe est absolument essentiel : les exonérations de redevance décidées par le gouvernement pour des motifs sociaux, aussi justifiées soient elles, ne doivent pas pénaliser les opérateurs de l'audiovisuel public. Une application stricte de ce principe aurait conduit l'État à compenser l'exonération de plus de 5,1 millions de foyers, soit un coût budgétaire de plus de 500 millions d'euros à comparer aux 418 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2004. Le gouvernement propose donc de plafonner ce remboursement à 440 millions d'euros en 2005. Votre rapporteur spécial prend acte de la nécessité d'un plafond exceptionnel pour 2005, s'il ne remet pas en cause la garantie de financement de l'audiovisuel public en cette année de réforme. Cette mesure doit néanmoins rester exceptionnelle et être considérée comme une parenthèse avant un retour à la norme, c'est-à-dire la compensation intégrale des exonérations. Le second avantage de cette réforme est qu'elle permet de rendre plus simple, plus lisible, et donc plus légitime, un impôt dont le mode de recouvrement était trop complexe. 1.- Inversion de la charge de la preuve : la déclaration sur l'honneur Désormais, pour toutes les personnes physiques imposées à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation (que la résidence soit secondaire ou principale), la redevance sera due si le contribuable détient un appareil de télévision ou assimilé au 1er janvier de l'année. Cette condition de détention d'une télévision sera regardée comme remplie dès lors que le contribuable n'aura pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire. Concrètement, le contribuable ne détenant pas de télévision devrait cocher une case nouvelle dans la déclaration de revenus, déclarant ainsi sur l'honneur ne pas détenir de télévision au 1er janvier de l'année, que ce soit dans sa résidence principale ou dans sa résidence secondaire. Ce nouveau mode de déclaration sur l'honneur constitue un pilier de la réforme proposée. Il était auparavant nécessaire de déclarer au service de la redevance être en possession d'un appareil, l'omission ou la méconnaissance des procédures étant souvent avancée par des contribuables de bonne foi ou prétextée par d'autres de mauvaise foi. Le contribuable devra désormais déclarer sur l'honneur, sur une ligne de sa déclaration de revenus, ne pas détenir de télévision, sans qu'il soit possible de prétexter ne pas avoir compris la question posée ou ne pas avoir été au courant de la déclaration à produire. Votre rapporteur spécial regrette néanmoins que cette déclaration sur l'honneur ne concerne pas la détention d'un « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision » comme le prévoit le texte du projet de loi de finances. Le fait générateur y est en effet défini comme la détention d'un « appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l'usage privatif du foyer ». Il s'agit de la définition actuellement en vigueur, définition qui n'est pas appliquée puisque, en pratique, seule la détention d'un appareil de télévision est taxée. Malheureusement, la maquette de la future déclaration de revenus (sur laquelle les particuliers devront faire une déclaration sur l'honneur de non-détention) continue à ne faire référence qu'à la détention d'un appareil récepteur de télévision. Il est indispensable que la notion de « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision » figure sur la déclaration de revenus pour préparer l'esprit des contribuables aux évolutions des modes de réception. Stricto sensu, ce n'est pas la détention d'un poste de télévision qui est taxée mais bien la possibilité qu'elle offre de recevoir la télévision publique. Même simplification est effectuée s'agissant des comptes professionnels, puisque la déclaration se fera par l'intermédiaire de la déclaration de la taxe sur la valeur ajoutée. 2.- Une seule redevance par foyer Toujours dans un souci de simplification, le gouvernement propose de prévoir le paiement d'une seule redevance par foyer quand bien même celui-ci disposerait de plusieurs résidences, toutes équipées d'un poste de télévision. Il ne s'agit pas, à strictement parler, d'une exonération des résidences secondaires puisqu'un particulier ne possédant une télévision que dans sa résidence secondaire sera dans l'obligation légale de payer une redevance. Néanmoins, concrètement, cela revient à sortir de l'assiette l'essentiel des résidences secondaires. Ce choix a suscité de nombreuses critiques auxquelles il convient de répondre. La taxation des résidences secondaires, outre qu'elle n'était pas toujours connue, était très mal comprise par nos concitoyens qui faisaient valoir, avec raison, qu'une même personne ne pouvait pas être devant sa télévision en même temps dans sa résidence principale et dans sa résidence secondaire. En outre, le contrôle sur les résidences secondaires était rendu très difficile par la faible présence des propriétaires, conduisant ainsi à un coût du contrôle disproportionné par rapport aux recettes espérées. Enfin, le développement des moyens modernes et mobiles de réception, via le téléphone ou l'ordinateur portables, auraient pu conduire à des inégalités : le vieux poste de télévision venant finir sa vie « à la campagne » aurait été taxé mais pas les moyens mobiles de réception qui auraient été à coup sûr rattachés par leurs propriétaires au domicile principal. Le principe d'une redevance par foyer se traduit bien par des pertes de recettes, que l'on peut évaluer à un peu moins de 60 millions d'euros, mais ces pertes dont largement compensées par les bénéfices de la réforme en termes de recouvrement et de lutte contre la fraude. 3.- Le paiement conjoint avec la taxe d'habitation Pour les particuliers, le paiement s'effectuera donc en même temps que la taxe d'habitation avec un seul titre interbancaire de paiement. Cette solution est indispensable pour réaliser des économies de gestion substantielles. Comme pour la taxe d'habitation, ce paiement pourra être plus largement fractionné et mensualisé. Rappelons que le taux de mensualisation pour la taxe d'habitation est aujourd'hui de 27 %. Malgré ce paiement conjoint, il est essentiel qu'il n'y ait aucune confusion entre la taxe d'habitation, impôt local dont le taux est décidé par et pour les collectivités locales (communes et départements) et la redevance, imposition de toute nature affectée à l'audiovisuel public, dont le montant est voté par le Parlement. L'Association des maires de France et l'Association des départements de France sont vigilantes sur ce risque de confusion et ont proposé des mesures permettant de le réduire. Pour éviter cela, deux conditions doivent être remplies : d'une part, une campagne d'information et d'explication doit être menée auprès des contribuables en deux temps, au moment de la déclaration sur le revenu (y compris dans le texte signé du ministre) et au moment du paiement de la taxe d'habitation et de la redevance. D'autre part, les avis d'imposition envoyés au contribuable doivent très clairement distinguer, graphiquement et textuellement, les deux impôts. Les projets d'avis d'imposition que votre rapporteur spécial a pu obtenir répondent selon lui à cette exigence, mais il serait utile que les maquettes définitives soient transmises pour avis à l'Association des maires de France et à l'Association des départements de France. C.- UN IMPÔT PLUS EFFICACE FACE À LA FRAUDE L'un des objectifs de cette réforme est la lutte contre une fraude si importante qu'elle mine la légitimité de cet impôt. Le dispositif proposé conserve donc l'ensemble des moyens de contrôle existant et les renforce en prévoyant la fourniture d'informations strictement limitées par les opérateurs de la télévision payante à la demande de l'administration fiscale. 1.- Le maintien des moyens de contrôle existant Les commerçants, constructeurs et importateurs en récepteurs imposables sont aujourd'hui tenus de faire souscrire par leurs clients une déclaration à l'occasion de toute vente de matériel et d'adresser une déclaration collective à l'administration fiscale. Ils doivent ensuite souscrire une déclaration collective regroupant les déclarations individuelles. Cette déclaration doit être adressée à l'administration chargée du recouvrement de la redevance. Ces obligations sont bien sur maintenues. Cet élément du contrôle est jugé comme étant absolument indispensable car il constitue une base de données, certes imparfaite et parfois inexacte, mais très large et qui est à l'origine de la plupart des contrôles effectués. 2.- Des moyens de contrôle complémentaires Le dispositif du projet de loi de finances prévoit que les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision seront tenus de fournir certains éléments des contrats de certains de leurs clients à la demande de l'administration. Afin de compléter les données fournies par les vendeurs de récepteurs, il est proposé que les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision soient tenus de fournir à l'administration, sur sa demande, les éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle. Ces informations se composeraient exclusivement de l'identité du client, de son adresse et de la date du contrat. La formulation de cet article, aussi précise et restrictive que possible, permet de limiter l'accès de l'administration aux fichiers des diffuseurs ou distributeurs. Seuls les éléments limitativement énumérés des contrats de certains des clients devraient être transmis, à la demande de l'administration, ces éléments devant être strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance. Cette disposition est donc très différente de celle que votre commission des finances avait rejetée l'an dernier qui prévoyait le croisement intégral des fichiers entres les services de la redevance et ceux des opérateurs de télévision payante ce qui avait, à juste titre, suscité l'inquiétude de la CNIL et provoqué son rejet par votre Assemblée. Le dispositif proposé est très encadré et, selon les renseignements recueillis par votre rapporteur, ne devrait jouer qu'un rôle assez faible dans les opérations de contrôle. D.- UNE RÉFORME PARTICIPANT À LA MODERNISATION DE L'ÉTAT La réforme de la redevance proposée permet une modernisation des structures administratives en charge du recouvrement de la redevance. Le service spécifique à qui était confié cette tâche va donc disparaître d'ici la fin 2005, tout du moins dans sa partie recouvrement puisque les 400 agents chargés du contrôle seront bien sûr maintenus. 1.- Le constat : un coût structurellement élevé Le constat dressé par votre rapporteur spécial dans son rapport consacré à la réforme de la redevance (5) reste d'actualité : le coût de gestion de la redevance ne peut guère se réduire très significativement, compte tenu des multiples caractéristiques du prélèvement qui en alourdissent par nature la gestion. Doivent notamment être pris en compte : - la relative modicité du montant unitaire de ce prélèvement au titre duquel doivent être gérés plus de vingt-trois millions de comptes, avec une croissance moyenne de 310.000 comptes par an depuis dix ans ; - la complexité de la réglementation, notamment des exonérations, générant un volume considérable de courriers d'information ; - les charges découlant des efforts de contrôle et de recoupements de fichiers nécessaires pour améliorer le paiement ; - l'importance des frais de contentieux, en particulier rapportés au montant unitaire ; - la forte croissance des exonérations, qui réduisent d'autant le produit perçu, tout en accroissant les charges de gestion. Globalement, le coût direct apparent du Service, tel qu'imputé en dépenses du compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle, s'élève à 73,5 millions d'euros en 2004. Mais ce coût, comme l'indiquait le rapport de l'inspection générale des finances de novembre 1999, ne comprend pas celui du recouvrement contentieux effectué par la DGCP pour le compte du Service, ni les rémunérations accessoires des agents d'encadrement, ni de l'équivalent de l'occupation domaniale des locaux, ni, enfin, des cotisations patronales « maladie » supportées par le budget des charges communes. Globalement, la mission de l'IGF estimait à près de 60 millions d'euros, le supplément de coût d'intervention de l'administration fiscale dans la gestion de la redevance, soit un taux complet d'intervention de 7,06 %, plus de quatre fois supérieur à la moyenne des administrations fiscales (1,6 %). Cette situation n'a pas évolué depuis 2000 : les coûts de recouvrement contentieux continuent à représenter une fraction de près du tiers du coût complet d'intervention de l'administration dans la gestion de la redevance. Lors de son audition devant la Mission d'évaluation et de contrôle, le directeur général de la comptabilité publique indiquait que, selon les dernières informations dont il disposait, le coût global d'intervention de l'administration s'élevait à 6,3 %. Ce taux doit être comparé à celui de la gestion de la taxe d'habitation, de 4,2 %, qu'il dépasse donc de 50 %. Pour l'État, la réforme de la gestion de la redevance représentait donc, globalement et à terme, un enjeu financier d'environ 100 à 130 millions d'euros. Votre rapporteur spécial tient à préciser que la qualité et la compétence des personnels du service de la redevance n'est nullement mise en cause. Elles sont excellentes et sont la conséquence d'un attachement fort de ces personnels à l'audiovisuel public, nombre d'entre eux ayant appartenu à l'ORTF à l'époque où le service de la redevance en faisait partie. On peut comprendre qu'une partie du personnel vive cette réforme comme une injustice dans la mesure où ils n'ont pas démérité, au contraire puisqu'ils ont fourni ces dernières années des efforts de productivité significatifs, malheureusement insuffisants au vu des contraintes structurelles liées au mode de recouvrement de la redevance. La réforme permet le redéploiement de 1.000 postes actuellement affectés au recouvrement, tout en conservant les 400 postes consacrées au contrôle. Financièrement, à partir de 2006, ne sera plus prélevé, pour frais de gestion, sur le produit de la redevance que 23 millions d'euros (soit 1 % du montant de la taxe). Cette réforme se traduit donc par des surplus de recettes au profit des organismes de l'audiovisuel public que l'on peut évaluer à 50 millions d'euros. L'État fera lui aussi des économies de cet ordre grâce aux économies sur, entre autres, les rémunérations accessoires des agents d'encadrement, l'équivalent de l'occupation domaniale des locaux, et enfin, des cotisations patronales « maladie ». 2.- L'indispensable reclassement du personnel dans de nouvelles missions La suppression de 1.000 postes consacrés au recouvrement ne signifie, bien sûr, et heureusement, pas le départ des agents concernés dont la compétence n'est nullement remise en cause. Ces agents ont vocation à être redéployés au sein du réseau du Trésor public. Compte tenu des départs à la retraite, 900 agents sont concernés par ce reclassement. Lorsque votre rapporteur les a rencontrés, les organisations syndicales une manifesté une réelle inquiétude quant à ce reclassement. Les principales revendications formulées concernent la garantie de pouvoir rester dans le même département et celle de fournir aux agents des activités pérennes. Le ministre d'État, ministre de l'économie, des Finances et de l'Industrie a présenté le 7 octobre dernier aux organisations syndicales un plan d'accompagnement social de la réforme qui entend répondre à ces exigences. Des nouvelles activités, sur les sites des centres actuels, vont être proposés qui devraient permettre d'employer 680 personnes : - 260 agents seront affectés à la gestion des amendes radars à Rennes ; - 275 agents à des « Centre services » (à Toulouse, Lyon, Lille et Strasbourg) qui seront chargés de traiter des questions des usagers qui appellent ou écrivent à l'administration fiscale ; - 110 agents à des pôles régionaux d'apurement administratif (à Rennes et Toulouse) chargés de contrôler la qualité des comptes des petites collectivités locales ; - 15 agents seront affectés sur Toulouse à un pôle national d'assistance « contrôle de la redevance » ; - enfin, un nouveau centre de gestion des concours sera créé à Lille, employant 20 agents. Par ailleurs, 220 agents seront réaffectés dans les autres services du Trésor public en bénéficiant d'une priorité de mutation au sein de leur département actuel d'affectation. Ces agents bénéficieront par ailleurs d'une « indemnité exceptionnelle de mutation ». S'agissant des 400 agents chargés du contrôle, ils gardent leur métier et leur affectation géographique. Un groupe de travail doit néanmoins être constitué d'ici la fin du mois de novembre avec pour mission de définir le contenu et l'organisation des missions de contrôle suite à leur intégration aux Trésoreries générales. Ce plan d'accompagnement social de la réforme semble répondre aux attentes du personnel de la redevance, qui va incontestablement traverser une période de mutation toujours difficile. Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à la mise en place de ce plan et vous en présentera un premier bilan dès l'année prochaine. E.- UN DISPOSITIF BUDGÉTAIRE RENOUVELÉ 1.- Le maintien d'une ressource affectée à l'audiovisuel public Le dispositif de réforme de la redevance réaffirme un principe essentiel qu'est l'existence d'une ressource affectée au financement de l'audiovisuel public. La solution, souvent proposée, d'une suppression de la redevance et son remplacement par des crédits budgétaires est donc écartée. Votre rapporteur spécial se félicite de cette solution qu'il avait proposée : cela permet d'assurer un financement pérenne de l'audiovisuel public, loin des risques de la régulation budgétaire. Mieux, le dispositif proposé éloigne encore plus qu'aujourd'hui le financement de l'audiovisuel public de ce risque. En effet, le développement des exonérations compensées par le budget de l'État a conduit à une budgétisation partielle du financement puisque ces compensations étaient des crédits budgétaires inscrits sur un chapitre limitatif des services généraux du Premier ministre. Or, ces crédits ont régulièrement fait l'objet ces dernières années de gels puis d'annulations (17,5 millions d'euros l'an dernier, 5 millions d'euros cette année), fragilisant ainsi les ressources de l'audiovisuel public. L'alignement des exonérations de redevance sur celles de la taxe d'habitation a comme conséquence de les transformer en dégrèvements inscrits dans le chapitre 15-01 du budget des charges communes, doté par définition de crédits évaluatifs, et donc non susceptibles de faire l'objet de régulation. En outre, la transformation en dégrèvements rend la compensation quasi-automatique sans qu'il soit nécessaire de procéder, de façon souvent obscur, à des traitements statistiques du nombre de comptes exonérés par le taux de recouvrement réel. 2.- Le compte d'affectation spéciale est remplacé par un compte d'avances L'adossement de son recouvrement sur celui de la taxe d'habitation (pour les particuliers) et de la TVA (s'agissant des professionnels), modifie considérablement le rythme d'encaissement de la redevance. À ce jour, en effet, la redevance est encaissée régulièrement tout au long de l'année, ce qui permet un versement étal de son produit à partir du compte d'affectation spéciale n° 902-15 aux organismes attributaires deux fois par semaine (le mardi et le vendredi) en fonction du montant collecté par le service de la redevance. L'adossement du recouvrement de la redevance sur celui de la taxe d'habitation conduirait pour sa part à concentrer la majeure partie de son encaissement au mois de novembre. En effet, compte tenu du taux de mensualisation de la taxe d'habitation de 29 % en 2004 et de la possibilité qu'auront les redevables d'opter pour la mensualisation de la redevance dès 2005 (hypothèse fixée à la moitié de la taxe d'habitation, soit 15 %) ainsi que du calendrier prévisionnel de recouvrement des comptes professionnels, le calendrier de recouvrement de la redevance audiovisuelle en 2005 serait, en moyenne, de l'ordre d'une trentaine de millions d'euros par mois de janvier à mars et de juin à octobre, de 70 à 90 millions d'euros en avril et mai, d'environ 1.400 millions d'euros en novembre et de 350 millions d'euros en décembre. Or, les crédits d'un compte d'affectation spéciale ne peuvent être ouverts qu'après constatation de l'encaissement de la ressource qui les finance : la logique d'affectation de ressource rend ainsi strictement équivalents le rythme de l'encaissement des recettes et celui des engagements des dépenses. Dès lors, le maintien de l'actuel mode de financement de l'audiovisuel public exercerait un impact extrêmement fort sur la trésorerie des organismes qui devraient attendre la fin de l'année pour pouvoir bénéficier du produit de la redevance. Le recours à un compte d'avances permet a contrario d'assurer le versement aux organismes de l'audiovisuel public des ressources régulières tout au long de l'année, l'État procédant à l'avance du produit anticipé de la redevance. Ce compte serait débité du montant des avances consenties par l'État au profit des organismes de l'audiovisuel public. Ces avances seraient versées de manière mensuelle, leur montant correspondant à 1/12ème du produit prévisionnel de la redevance net des frais d'assiette et de recouvrement et des intérêts sur avances. Et il serait crédité des remboursements d'avances correspondant au produit de la redevance audiovisuelle (puisque la taxe serait désormais affectée aux organismes de l'audiovisuel public) nets des frais d'assiette et de recouvrement et des intérêts dus sur les avances consenties et du montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l'État. En effet, l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que les avances accordées doivent être assorties, sauf dérogations par décret en Conseil d'État, d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Le dispositif prévoit donc que le montant des intérêts sur les avances est déduit du produit de la redevance créditant le compte d'avances. Selon le rapport général (6), ces intérêts dus au titre des avances seraient égaux à un montant de l'ordre de 25 millions d'euros ce qui, selon le rapporteur général, apparaît élevé au regard du niveau actuel des bons du Trésor à court terme : « Le profil prévisionnel des recouvrements de redevance permet d'apprécier le montant mensuel des avances à 150 millions d'euros entre janvier et octobre (compte tenu des recouvrements effectifs prévus pour ces mois), et un peu moins de 100 millions d'euros en avril et mai. L'application d'un taux d'intérêt annualisé de 2,5 % implique un montant dû au titre des avances ainsi accordées de l'ordre de 10 millions d'euros en année pleine ». Par ailleurs, dans les prévisions financières des conséquences de la réforme, ces intérêts sont évalués à 19 millions d'euros. Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif sur ce point lors de l'examen de loi de finances rectificative pour 2005 et de la loi de règlement. III.- MODERNISER LE RÔLE DES ACTEURS INSTITUTIONNELS Depuis le vote de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, la situation institutionnelle de l'audiovisuel public a profondément évolué. Des contrats d'objectifs et de moyens ont été signés avec certains opérateurs, sans qu'ils soient malheureusement toujours respectés ; tirant les conséquences de la loi organique du 1er août 2001, la loi de finances pour 2004 a transformé la redevance audiovisuelle en imposition de toute nature, évolution confirmée par la réforme proposée dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a donc semblé utile à votre rapporteur spécial de faire un premier bilan des dispositions institutionnelles de la loi de 2000, c'est-à-dire essentiellement la mise en œuvre des contrats d'objectifs et de moyens, à la lumière des évolutions législatives récentes et de proposer des modifications. Trois principes directeurs sont apparus, qu'il convient de concilier dans un équilibre fragile mais indispensable : - le respect des prérogatives du Parlement ; - assurer une visibilité pluriannuelle aux opérateurs de l'audiovisuel public ; - permettre à l'État de respecter sa signature. A.- LE PARLEMENT SORT RENFORCÉ DES ÉVOLUTIONS LÉGISLATIVES CONCERNANT LA REDEVANCE La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a programmé un processus d'extinction des taxes parafiscales qui s'est achevé l'an dernier avec la loi de finances initiale pour 2004. La redevance audiovisuelle est donc devenue, à compter du 1er janvier 2004, une imposition de toute nature. Votre rapporteur spécial rappelle que jusque là, le caractère de taxe parafiscale de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision avait été confirmé systématiquement tant par le Conseil d'État que par le Conseil constitutionnel. Jusqu'à l'an dernier, le Parlement se contentait d'adopter, selon un vote formel, le principe de l'évolution du produit attendu, et autorisait la poursuite de la perception de la redevance, perdue au milieu de la liste des taxes parafiscales. Le taux et l'assiette étaient donc fixés par le Gouvernement. Cette situation était inacceptable pour le Parlement et, au fond, non-conforme à l'article 34 de la Constitution qui dispose que « la loi fixe les règles concernant [...] l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Désormais, il appartient au Parlement de voter chaque année, en loi de finances, le taux et l'assiette de la redevance. Il s'agit là d'un changement fondamental car, contrairement au régime précédent, il est désormais certain que le Parlement sera le théâtre, chaque année, d'un débat sur la redevance et donc sur son utilisation par les opérateurs de l'audiovisuel public. Or, cette question fait, très légitimement, l'objet de débats passionnés au sein du Parlement et, singulièrement, au sein de votre commission des finances. La redevance audiovisuelle, et le débat sur l'audiovisuel public, ont donc acquis une nouvelle lisibilité, qui est plus récurrente. Mais cela peut être source de légitimité (cet impôt est désormais voté par la représentation nationale et non fixé par le gouvernement) autant que de fragilité. Cette innovation est d'autant plus importante qu'elle semble difficile à concilier avec la demande de visibilité budgétaire pluri-annuelle des opérateurs de l'audiovisuel public. B.- DES CONTRATS D'OBJECTIFS ET DE MOYENS INDISPENSABLES Si l'on met le cas de l'Institut national de l'audiovisuel à part, les sociétés de l'audiovisuel public bénéficiant de la redevance sont toutes des sociétés de droit privé évoluant dans un contexte économique fortement concurrentiel et particulièrement dynamique. Ces sociétés ont donc besoin - comme leurs concurrents - d'une certaine visibilité à moyen terme quant aux ressources que leur actionnaire, c'est-à-dire l'État, est prêt à lui accorder. Or, aujourd'hui, jusqu'au vote définitif de la loi de finances et sa promulgation à la fin du mois de décembre, elles ne disposent pas d'une information sûre quant à la part de la ressource publique qui leur sera affectée. Cette incertitude est bien sûr encore plus grande, en raison du principe d'annualité budgétaire, pour les années ultérieures. Les contrats d'objectifs et de moyens, institués en 2000 par modification de l'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication, ont, entre autres objectifs, celui de surmonter cette difficulté. Ils vont néanmoins bien au-delà puisqu'ils déterminent, pour chaque société ou établissement public : « - les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création ; - le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d'exécution et de résultats qui sont retenus ; - le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ; - le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ; - les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d'un prix. » Trois contrats d'objectifs et de moyens ont été signés depuis la promulgation de la loi : avec l'INA pour la période 2000-2003, soit quatre années ; avec France Télévisions pour la période 2001-2005 et avec Arte pour la période 2002-2005. De l'avis unanime des dirigeants de ces entreprises que votre rapporteur spécial a rencontrés, ces contrats d'objectifs et de moyens ont joué un rôle très positif dans la modernisation de ces entreprises. Ils permettent de fixer les grandes lignes d'un projet d'entreprise apte à mobiliser le personnel sur des objectifs précis et quantifiés qu'il est plus facile de faire partager et respecter. Votre rapporteur spécial regrette donc particulièrement qu'aucun contrat d'objectifs et de moyens n'ait été signé avec Radio France, ou avec Radio France International, alors qu'il s'agit bien d'une obligation légale. On peut espérer que les changements de présidence intervenus cette année à la tête de ces deux entreprises seront l'occasion de signer ces contrats d'objectifs et de moyens. De même, il est indispensable qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens soit rapidement signé avec l'INA. Enfin, une réflexion doit être engagée rapidement pour qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens prenne le relais dès 2006 des contrats de France Télévisions et d'Arte quand ceux-ci s'achèveront. Il est vrai que ces derniers contrats d'objectifs et de moyens n'ont pas été strictement respectés par l'État, en particulier dans sa dimension des recettes affectées à ces sociétés. Votre rapporteur spécial rappelle que cette sous-exécution du volet recettes était alors pleinement justifié par le retard pris dans le lancement de la Télévision numérique terrestre. Pour autant, ce décalage aurait dû faire l'objet d'un avenant au contrat pour que les choses soient clarifiées et explicitées. Plus généralement, si le contrat d'objectifs et de moyens doit être un document permettant aux deux signataires d'avoir une perspective pluriannuelle, il ne doit pas être figé. Ainsi, en cas d'alternance politique, il est tout à fait légitime que le nouveau gouvernement souhaite confier des missions différentes à un opérateur avec lequel le précédent gouvernement avait signé un contrat d'objectifs et de moyens. Pour autant, ceci doit être explicité dans un avenant au texte existant ou, si le changement est radical, un nouveau contrat doit être négocié et conclu. De même, il semble logique que le contrat d'objectifs et de moyens coïncide le plus possible avec le mandat du président de l'organisme signataire. Dans l'hypothèse d'un mandat de cinq ans, il est indispensable que la première année soit consacrée à la négociation d'un contrat d'objectifs et de moyens qui aurait ensuite vocation à s'appliquer sur les quatre années suivantes. Le contrat d'objectifs et de moyens est, aux yeux de votre rapporteur spécial, l'outil moderne indispensable pour gérer la relation entre les organismes de l'audiovisuel public et leur actionnaire. Pour autant, sa dimension pluriannuelle doit être conciliée avec le caractère annuel du vote par le Parlement de sa principale ressource, c'est-à-dire la redevance audiovisuelle et la compensation des dégrèvements. C.- MIEUX IMPLIQUER LE PARLEMENT EN AMONT DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS Le Parlement est aujourd'hui impliqué dans la procédure des contrats d'objectifs et de moyens mais exclusivement en aval et très ponctuellement. L'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication stipule en effet que « le Président de la société France télévisions présente chaque année devant les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens ». Il s'agit là d'une procédure utile, le document présenté maintenant depuis trois ans étant particulièrement riche, précis et rigoureux. En effet, la conformité des données relatant la réalisation des objectifs figurant au contrat d'objectifs et de moyens est certifiée par un cabinet d'audit indépendant, KPMG, que votre rapporteur spécial a pu rencontrer. Pour autant, il est indispensable que cette procédure ne concerne pas que France Télévisions et soit étendue aux autres organismes signataires d'un contrat d'objectifs et de moyens. Il serait logique dans l'esprit de la LOLF, et notamment de son objectif de la mesure de la performance, que la commission des Finances soit également associée à la présentation du rapport sur l'exécution du COM. Par ailleurs, le Parlement doit être associé, en amont, à la procédure du contrat d'objectifs et de moyens qui doit lui être transmis pour examen avant sa signature. C'est la seule solution pour que le Parlement se sente engagé par la signature de l'État. En l'absence d'une telle transmission, le Parlement pourrait légitimement se sentir dépossédé d'un pouvoir, nouveau, celui de voter le montant et l'assiette de la redevance, puisque le gouvernement s'engagerait dans le contrat d'objectifs et de moyens sur un montant de redevance au profit de l'opérateur. Un vote n'est bien sur pas possible, ni même utile. Néanmoins, une transmission du contrat d'objectifs et de moyens avant sa signature aux deux commissions concernées, la commission des finances et la commission chargée des affaires culturelles, est un minimum. Il est nécessaire, pour votre rapporteur spécial, que la commission des finances soit également destinataire de ce document car il lui reviendra d'examiner, année après année, le projet de loi de finances permettant à l'État de respecter, ou non, ses engagements en fonction du respect par l'opérateur de ses obligations contractuelles. Votre rapporteur spécial vous proposera donc un amendement modifiant l'article 53 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication afin de prévoir cette transmission ainsi que la possibilité d'un débat dans l'hémicycle. Pour des raisons constitutionnelles, il est impossible de rendre ce débat obligatoire mais instaurer une pratique en ce sens serait un progrès important pour notre Parlement. Votre rapporteur spécial proposera un autre amendement visant à élargir aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat la présentation par le président de France Télévisions du rapport d'exécution du contrat d'objectifs et de moyens. Commission saisie au fond quant à une éventuelle évolution du montant de la redevance, il est essentiel que la commission des finances de chaque assemblée soit correctement informée de l'utilisation de cette ressource. CHAPITRE II : L'AUDIOVISUEL PUBLIC I.- UNE PROGRESSION DES RESSOURCES MODÉRÉE La réforme de la collecte de la redevance inscrite au projet de loi de finances permet, en 2005, de garantir une certaine progression des ressources de l'audiovisuel public. Celle-ci est néanmoins limitée du fait du plafonnement des remboursements des dégrèvements décidés par le Gouvernement. Son adéquation aux besoins nouveaux de l'audiovisuel public en 2005 n'est pas garantie, en raison des nouvelles charges qui vont peser sur ces entreprises. Avant d'aborder la problématique du financement de l'audiovisuel public en 2005, votre rapporteur spécial souhaiterait attirer l'attention de votre Assemblée sur l'exécution 2004. Le budget de l'audiovisuel public pour 2004 était en effet construit sur l'hypothèse d'une affectation de 32,4 millions d'euros d'excédents de collecte sur l'exercice 2003. Or, une partie (15 millions d'euros) de cet excédent de collecte a été utilisé dans le cadre du collectif 2003 pour compenser les annulations de crédits de compensation d'exonérations. Ce sont donc 15 millions d'euros qui ont été comptabilisés pour 2003 et pour 2004, et qui manqueront donc à l'exécution 2004. Or, les encaissements de redevance constatés depuis le début de l'année ne permettent pas d'espérer des excédents permettant de combler ce manque. Bien au contraire : les renseignements que votre rapporteur spécial a pu obtenir auprès du service de la redevance font état d'une exécution très juste par rapport aux prévisions d'encaissements. À cela vient s'ajouter l'annulation de 5 millions d'euros sur le chapitre de compensation des exonérations. Votre rapporteur spécial souhaite que le ministre indique, dès le débat relatif au projet de loi de finances pour 2005, comment le gouvernement comblera-t-il ce manque, s'il s'avère, au moment de l'examen du collectif pour 2004, que les ressources de l'audiovisuel public sont moindres que prévues ? A.- DES RESSOURCES PUBLIQUES PROGRESSANT MOINS QUE LES ANNÉES PASSÉES Le projet de budget du Gouvernement prévoit que les crédits publics augmenteront de 62,5 millions d'euros TTC par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, soit une augmentation de 2,4 %. Votre rapporteur spécial rappelle que l'an dernier, cette progression était, dans le projet de loi de finances, respectivement de 75 millions d'euros et de 3 %. La croissance de la ressource publique résulte des éléments suivants : - le produit en 2005 des encaissements nets de redevance audiovisuelle s'élèvera à 2.201,8 millions d'euros (TTC nets du coût du service) en progression de 83,6 millions d'euros TTC, soit + 3,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ; - les crédits budgétaires versés au compte d'avances au titre de la compensation des dégrèvements pour motifs sociaux passent de 428 en loi de finances initiale (donc avant annulation) à 440 millions d'euros ; - la subvention du ministère des affaires étrangères à RFI est quant à elle en augmentation de 1 % : elle s'élève en 2005 à 72,13 millions d'euros. Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dotations publiques depuis 2001 :
La structure de financement de l'audiovisuel public reste largement dominée par les ressources publiques comme le démontre le tableau ci-dessous :
Cette moindre progression des ressources publiques affectées à l'audiovisuel public s'explique par les choix budgétaires effectués par le gouvernement s'agissant de la réforme de la redevance. B.- L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA RÉFORME Le tableau ci-dessous décrit l'équilibre financier de la réforme tel que présenté par le ministère de l'économie pour les années 2005 et 2006. On constate, très clairement, que, si la réforme permet une progression significative des encaissements en 2005, la situation est moins assurée pour 2006. L'équilibre pourra alors être assuré par un déplafonnement des compensations.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 1.- Les effets positifs de la réforme L'adossement de la collecte de la redevance sur celle de la taxe d'habitation permet une amélioration substantielle du taux de recouvrement de l'année qui passerait ainsi de 82,5 % à 92,5 %. En outre, en 2005, les encaissements bénéficieront des paiements relatifs à l'échéance de décembre de l'année 2004 (payés traditionnellement avec retard en janvier ou février). Cet effet ne se renouvellera bien sûr pas en 2006 puisque la quasi-totalité des paiements spontanés sera réalisée en novembre-décembre, sans report sur l'année suivante. Autre effet positif, la baisse du taux de fraude. Les recettes supplémentaires envisagées seraient de 28 millions d'euros en 2005 et de 53 millions d'euros en 2006. Il s'agit là d'hypothèses prudentes puisque cela correspond à une baisse du taux de fraude sur les résidences principales de un point en 2005 et de deux points en 2006. On peut raisonnablement estimer que la conjonction de la déclaration sur l'honneur avec le droit de communication vis-à-vis des opérateurs de la télévision payante devrait permettre une baisse du taux de fraude plus importante encore. 2.- La baisse du taux à 116 euros Pour des raisons techniques, il n'était pas possible de conserver le montant de 116,5 euros. Le choix a été fait de le baisser à 116 euros et non de le monter à 117 euros. Cette décision a suscité de nombreux débats au sein de notre assemblée. Votre rapporteur spécial approuve cette décision, bien qu'elle coûte dix millions d'euros, pour deux raisons : d'une part, le gouvernement est engagé dans une politique de baisse des prélèvements obligatoires qu'une augmentation de la redevance ne pourrait que brouiller ; d'autre part, la réforme proposée bénéficie à tous les acteurs du système : l'État, qui fait un certain nombre d'économies, l'audiovisuel public, qui voit tout de même ses ressources augmenter, et les personnes à faible revenu, grâce à l'élargissement des exonérations. Il eut été paradoxal que les seuls à ne pas bénéficier des fruits de cette réforme, et même à être pénalisés, fussent les particuliers assujettis à la redevance. 3.- La mise hors champ des résidences secondaires Comme votre rapporteur spécial l'a déjà expliqué, la mise hors champ, de facto sinon de jure, des résidences secondaires est tout à fait justifiée. Elle a néanmoins un coût qu'on ne saurait nier. Il est aujourd'hui évalué à 58 millions d'euros par les services de Bercy en se fondant sur l'hypothèse de 500.000 résidences secondaires payant leur redevance aujourd'hui. Il ne s'agit là que d'une hypothèse car le service de la redevance ne sait pas aujourd'hui distinguer, entre les comptes payants, ceux relevant d'une résidence principale ou ceux relevant d'une résidence secondaire ; il n'en dénombre aujourd'hui de façon certaine, au vu des demandes de réexpédition des avis d'imposition que 200.000. Si le nombre de ces dernières est plus élevé que 500.000, la perte de recettes sera plus élevé, et inversement. L'hypothèse retenue semble néanmoins rationnelle et prudente aux yeux de votre rapporteur spécial. 4.- Le plafonnement des remboursements de dégrèvements La principale perte concernant les encaissements de redevance est la conséquence de l'élargissement des exonérations par leur alignement sur celles de la taxe d'habitation. Ceci réduit les recettes de 75 millions d'euros. Conformément à l'article 53 de la loi de 2002, encore renforcée par la transformation de ces exonérations en dégrèvements, cette perte de recettes aurait dû être intégralement compensée par le budget général de l'État, soit un coût global de plus de 500 millions d'euros. Hors seuls 440 millions d'euros sont prévus dans le tableau ci-dessus. Ceci constitue certes une augmentation de 12 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 mais qui est très insuffisante pour compenser l'intégralité des dégrèvements. Le gouvernement a en effet décidé de plafonner les dépenses du budget général à 440 millions d'euros et c'est ce plafonnement qui explique pour l'essentiel la modestie actuelle des gains de ressources pour l'audiovisuel public procurés par la réforme. Votre rapporteur spécial comprend la nécessité de ce plafonnement, dans le contexte budgétaire actuel, mais, d'une part, le plafonnement doit rester exceptionnel, d'autre part, il est trop bas pour procurer à l'audiovisuel public les ressources dont il a besoin. 5.- Garantir les ressources pour 2005 Comme toute réforme, celle proposée par le gouvernement suite aux recommandations de votre commission des finances comporte un certain nombre d'incertitudes. Celles-ci sont limitées, les hypothèses faites par les services du ministère de l'économie et des finances étant prudentes et raisonnables. Malgré cette prudence, il est important d'envoyer un signal de confiance aux opérateurs de l'audiovisuel public en leur garantissant que le niveau d'augmentation des ressources publiques prévu pour 2005 sera bien de 2,41 %. C'est pourquoi votre assemblée a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement instaurant cette garantie. Ainsi, si les encaissements nets sont inférieurs aux 2.201,8 millions d'euros prévus (par exemple en raison d'un nombre de résidences supérieurs ou d'une moindre baisse du taux de fraude), le plafond des compensations des dégrèvements sera remonté à due concurrence. Cet amendement permet une visibilité accrue pour les organismes de l'audiovisuel public dans la gestion de leur trésorerie. Ils sont en effet assurés de disposer tous les mois 1/12 des 2.587,5 millions d'euros prévus par le projet de loi de finances. 6.- Il faudra probablement augmenter la compensation des dégrèvements pour 2006 Le tableau ci-dessus présente également des prévisions d'encaissement et de recettes pour 2006, prévisions qui seraient quelque peu inquiétantes s'il n'existait pas une marge de plus de 60 millions d'euros de déplafonnement des compensations versées par l'État. En effet, le montant des encaissements nets baisse entre 2005 et 2006, en raison de la fin du surplus exceptionnel de recettes qui sera constaté en 2005. Si cette situation devait se confirmer, il serait donc indispensable de revenir sur l'actuel plafonnement des dégrèvements de manière à couvrir les besoins du service public de l'audiovisuel. Pour le moment néanmoins, il faut considérer ces prévisions avec circonspection : avec la marge des compensations, l'État dispose des moyens d'éviter toute crise du financement de l'audiovisuel public en 2006. Il faudra par contre surveiller de très près l'exécution 2005 qui permettra de vérifier l'exactitude des hypothèses formulées. Votre rapporteur spécial y veillera tout particulièrement. C.- LA PROGRESSION VOLONTARISTE DES RESSOURCES PROPRES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC PERMET UNE PROGRESSION DU BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DE 2,6 % Les objectifs de ressources propres des organismes de l'audiovisuel public sont relevés de 3,4 % par rapport aux budgets adoptés en 2004, pour atteindre 803,5 millions d'euros. Bien que moins élevé que l'an dernier (la progression avait été fixée à 5,6 %), cette évolution relève d'un objectif ambitieux compte tenu du contexte publicitaire encore morose. Votre rapporteur spécial a souhaité faire un point sur le volume de publicité diffusée, objet de controverse répété quant à l'identité du service public. DURÉES PUBLICITAIRES DIFFUSÉES : ENSEMBLE DE LA JOURNÉE
DURÉES PUBLICITAIRES DIFFUSÉES : PREMIÈRE PARTIE DE SOIRÉE 19H-22H
Source : TNS - Sécodip D.- LES MOYENS DE RÉGULATION DU SECTEUR 1.- La Direction du développement des médias (DDM) : une administration aux missions lourdes, mais aux moyens modestes Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 2février 2003 relatif à l'organisation de la direction du développement des médias en sous-directions, « la direction du développement des médias comprend, sous l'autorité de son directeur, assisté d'un chef de service : - la sous-direction de la presse écrite et de l'information ; - la sous-direction de la communication audiovisuelle ; - la sous-direction du développement et de la société de l'information - un département des statistiques, des études, et de la documentation sur les médias ; - ainsi qu'un secrétariat général. » Cette organisation de type vertical s'est substituée à celle mise en place à la fin de l'année 2000 qui avait vu la DDM organisée en 3 entités fonctionnelles correspondant aux grandes missions fondant la politique publique dans le domaine des médias : évaluation des normes juridiques, mise en œuvre des ressources budgétaires publiques, capacité d'expertise et de prospective, réforme qui s'était, à l'expérience, révélée entraîner un besoin accru de coordination. En 2004, les effectifs budgétaires de la DDM représentent 87 emplois d'agents titulaires et 10 emplois d'agents contractuels auxquels s'ajoutent des crédits correspondant à la rémunération de 3 agents contractuels et de vacataires. Par ailleurs, la DIDM comporte également un certain nombre d'agents mis à disposition et atteint ainsi un effectif global de 119 agents en 2004. En 2005, deux emplois budgétaires seront créés afin de reprendre certaines fonctions jusqu'ici assurées par la société Télédiffusion de France en matière de défense nationale. 2.- Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) Une régulation audiovisuelle efficace, face à des opérateurs puissants, exige pour le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel) des moyens adéquats, tant humains et matériels que juridiques. Pour 2004, le budget voté par la loi de Finances initiale s'élève à 32,687 millions d'euros en diminution de 7,08 %, soit - 2,49 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Les crédits de personnel, avec 13,287 millions d'euros, enregistrent une augmentation de 1,768 millions d'euros soit +15,33 %. Cette forte augmentation résulte essentiellement de l'ouverture des crédits nécessaires à la l'intégration dans le règlement de gestion du CSA de 46 emplois jusque là mis à disposition du CSA par TDF (+2,095 millions d'euros). Cette mesure est financée sur les crédits de fonctionnement. Les crédits de fonctionnement diminuent de 4,258 millions d'euros (soit -18 %) et atteignent 19,40 millions d'euros. Cette baisse se décompose de la façon suivante : - - 2,095 millions d'euros : financement de l'intégration des emplois TDF ; - 0,226 million d'euros : ajustement des crédits relatifs à la convention de prestations TDF ; - + 0,04 million d'euros : renouvellement du parc informatique ; - - 1,975 millions d'euros : planification de la télévision numérique terrestre (ajustement des crédits relatifs aux mesures sur le terrain- crédits de personnel- coordination internationale). Les crédits issus de la loi de finances initiale ont augmenté de 7,073 millions d'euros après le 1er janvier. En effet, tout comme l'année précédente, l'évolution exceptionnelle que connaît l'exercice 2004 résulte du report de la totalité des crédits de fonctionnement non consommés de l'exercice 2003 (7,034 millions d'euros). Les prévisions de dépenses de fonctionnement de l'exercice 2004 s'avèrent très sensiblement inférieures au budget, sachant que le montant du report précité est par avance destiné à financer, d'une part, les importantes opérations de déménagement et de réaménagement des locaux du Conseil dans le cadre et à l'issue des travaux de désamiantage opérés par le propriétaire de la tour Mirabeau entre fin 2003 et 2005 et, d'autre part, la poursuite des travaux de planification de la TNT et l'acquisition d'un nouvel outil de planification. b) Le projet de budget pour 2005 Le projet de budget du CSA pour l'exercice 2005 tel qu'il figure au projet de loi de finances pour 2005 s'élève à 31,949 millions d'euros, en baisse de 0,737 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Cette évolution globale de - 2,26 % résulte principalement de l'ajustement technique à la baisse des crédits relatifs à la poursuite de la mise en place de la télévision numérique terrestre, et d'une relative augmentation de crédits de personnel avec le maintien de la rémunération d'un conseiller sortant, la transformation de 20 emplois et un ajustement de la ligne souple. Les moyens dédiés au fonctionnement courant et habituel du Conseil restent donc stables. Les crédits de personnel passent de 13,286 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004 à 13,710 millions d'euros en 2005 et enregistrent ainsi une augmentation de 0,424 million d'euros expliquée par : - une mesure d'ajustement pour le maintien pendant un an de la rémunération de 1 conseiller dont le mandat s'achève en 2005 (+0,147 million d'euros) ; - la revalorisation des prestations sociales (+0,002 millions d'euros) ; - un ajustement des crédits pour le versement d'allocations de perte d'emploi (- 0,012 million d'euros ; - une mesure nouvelle pour la transformation de 20 emplois d'assistants du 2ème groupe en 16 emplois d'assistants du 1er groupe, 2 chargés de mission du 1er groupe et 2 chargés de mission hors catégorie (+0,286 million d'euros). Cette mesure importante permet de mieux adapter la structure des emplois budgétaires du CSA à la technicité exigée par les missions du CSA. Les crédits de fonctionnement connaissent une diminution de 1,161 million d'euros en s'inscrivant à 18,239 millions d'euros contre 19,4 millions d'euros pour 2004. Cette diminution est le résultat des mouvements suivants : - - 0,064 million d'euros au titre de la participation du CSA à la maîtrise des dépenses publiques ; - - 0,97 millions d'euros : restitution du solde des crédits encore ouverts en loi de finances initiale pour 2004 pour les prestations de mesures nécessaires à la mise en place de la télévision numérique terrestre, les crédits accordés depuis 2000 ayant fait l'objet soit des commandes prévues, soit, pour leur partie non consommée, d'un report automatique pour des engagements et mises en paiement sur les années suivantes ; - - 0,127 millions d'euros au titre du financement de la mesure à l'ajustement de la ligne souple. II.- LA SITUATION DES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC Le tableau ci-dessous présente l'ensemble des ressources publiques dont disposeront les acteurs de l'audiovisuel public en 2005.
Cumulé avec leurs ressources propres, le budget de chacun des opérateurs est présenté ci-dessous : ÉVOLUTION DES BUDGETS TOTAUX (en millions d'euros hors taxes)
(*) Chiffre d'affaires des budgets et du pré-cadrage budgétaire pour 2005(**) le chiffre d'affaires ne comprend pas la redevance d'équipement (2,27 millions d'euros en 2005) Dans les développements suivants, votre rapporteur s'attachera à mettre en perspective les moyens dont disposent les opérateurs de l'audiovisuel public avec les objectifs qui leur sont assignés. Pour cela, une attention particulière sera portée à : - la réalisation des objectifs du contrat d'objectifs et de moyens quand il existe ; - les résultats d'audience qui doivent constituer un indicateur, certes non exclusif, mais essentiel ; - la situation financière de l'organisme : bénéficier de ressources publiques non seulement n'exonère pas des contraintes d'une gestion saine et rigoureuse, mais, au contraire, la rend encore plus indispensable ; - les perspectives budgétaires pour 2005. a) Les engagements du contrat d'objectifs et de moyens sont globalement respectés Il n'y a pas lieu de retracer ici l'ensemble des résultats de l'exécution de la troisième année pleine du contrat d'objectifs et de moyens, qui sont présentés et analysés de manière très détaillée dans le rapport présenté par le Président de France Télévisions au Parlement. Cette présentation a également donné lieu à une audition du président de France Télévisions devant la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, au compte-rendu de laquelle votre rapporteur spécial vous renverra. Conformément à ce qui a été défendu plus haut, on est en droit d'espérer que l'an prochain, cette présentation se fera également devant votre commission des finances. Votre rapporteur spécial se contentera de résumer certains points du rapport qui, sous l'angle de la gestion de l'entreprise, lui paraissent essentiels. La mise en œuvre du projet Synergia en 2003 (indicateur 6.4.1) s'est poursuivie et a permis de dégager 48,2 millions d'euros d'économies et de synergies dépassant les objectifs fixés dans le contrat d'objectifs (28,6 millions d'euros hors numérique de terre dans le COM). Les économies et synergies réalisées en 2003 se répartissant de la manière suivante : - 9,1 millions d'euros sur les achats de fonctionnement ; - 19,2 millions d'euros sur la diffusion et le transport dont 18,9 millions d'euros provenant de la renégociation en 2002 du contrat de télédiffusion analogique avec TDF ; - 17,7 millions d'euros sur les programmes dont la majorité est due à une optimisation de la politique de programmation ; - 0,1 million d'euros sur les rédactions. Ce montant résulte, d'une part, de 11,1 millions d'euros d' «économies et de synergies brutes » réalisées (optimisation de prestations techniques pour 4,1 millions d'euros, meilleure planification des moyens humains pour 3,0 millions d'euros, etc.) et, d'autre part, des dépenses non prévues au budget de 11,0 millions d'euros principalement liées à la guerre en Irak (7,2 millions d'euros) et au lancement du magazine « Face à l'image ». - 4 millions d'euros sur les sports ; - 2,5 millions d'euros sur les fonctions support résultant d'une meilleure planification des personnels, d'actions sur l'organisation des structures et de différés de recrutement. - 0,9 millions d'euros sur la filière de production ; - 3,0 millions d'euros sur le plan Anapurna dont 1 million d'euros d'économies réalisées sur le programme national (réaménagement de la grille en faveur des programmes régionaux) et 2 millions d'euros réalisées sur une meilleure planification de l'activité et sur l'optimisation de l'approvisionnement des grilles régionales (en développant notamment la politique d'inter-régionalité). - - 8,4 millions d'euros de surcoûts divers principalement liés à des indemnités et provisions sur les frais de personnel. On ne peut que se féliciter de ces résultats dont la présentation est validée par un cabinet indépendant, KPMG, que votre rapporteur spécial a pu rencontrer et dont le rapport d'audit confirme la sincérité des chiffres présentés dans le rapport d'exécution du contrat d'objectifs et de moyens. Votre rapporteur spécial s'interroge néanmoins sur ces 8,4 millions d'euros de surcoûts divers liés à des indemnités et à des provisions sur les frais de personnel. On constate également que l'objectif de faire baisser la part de la masse salariale dans les charges opérationnelles de 28,4 % en 2002 à 28,0 % en 2003 n'a pu être atteint puisque ce pourcentage est resté stable. Les efforts du groupe en ce domaine devront donc être accentués. b) Une évolution de l'audience contrastée en 2003 En 2003, le groupe a consolidé sa part d'audience à 39,5 %, enregistrant seulement un léger retrait de 0,1 % par rapport à l'année précédente. Comme en 2002, le détail des audiences montre une situation contrastée entre les 3 chaînes du groupe : France 2 et France 3, sont les parts d'audience s'établissent respectivement à 20,5 % et 16,1 % enregistrent toutes deux un léger repli (0,3 %) tandis que France 5, dont la part d'audience s'élève à 6,3 % sur sa tranche de diffusion, poursuit sa progression (+1,2 point soit +25,5 %). Ces évolutions doivent être replacées dans un contexte de diminution globale de l'audience des chaînes hertziennes. ÉVOLUTION DE LA PART D'AUDIENCE DE FRANCE TÉLÉVISIONS ET (en %)
(*) L'audience en mesure quotidienne est deux fois moindre. Le taux présenté ici tient compte de la diffusion hertzienne seulement sur la moitié de la journée. Source : Médiamétrie/Mediamat. c) L'intégration opérationnelle du groupe France Télévisions s'est poursuivie Au cours de l'exercice 2003, France Télévisions s'est attachée à améliorer le fonctionnement interne du groupe, devenu pleinement opérationnel en 2002. Dans cette perspective, de nouvelles directions transversales ont été constituées : la direction des affaires immobilières, la direction de l'audit interne, ainsi qu'une structure de coordination des achats de fonctionnement. Cette dernière structure a permis la réalisation d'économies de gestion sur de nombreux postes : l'objectif de professionnaliser et de réorganiser la fonction achats ainsi que de mieux négocier des accords cadres pour l'ensemble du groupe a été largement atteint. La mission de cette structure consiste à: - définir la politique et mettre en œuvre la coordination des achats de fonctionnement au niveau du groupe; - établir des stratégies d'achat sur les principales familles de dépenses de fonctionnement; - négocier les contrats cadres, sélectionner et qualifier les fournisseurs groupe; - moderniser les structures et pratiques d'achats existantes (procédures, relations fournisseurs, processus d'appels d'offre, achats en ligne, etc.). L'année 2003 a vu la mise en œuvre de négociations groupe sur divers domaines d'achat, générant des économies globales significatives. Par ailleurs, une attention particulière a été portée à la mise en place d'initiatives méthodologiques visant à améliorer les processus d'achat: méthodologie de gestion de projets d'achat, méthode de calculs d'économies, conditions générales d'achat, procédure de signature de contrats cadres, documents de consultation type, de contrats type de prestations de service, etc. Enfin, une étude approfondie sur le choix d'un futur système d'achat en ligne (e-procurement) a été menée par le groupe. Ce système, intégré avec le futur système de gestion financière, dotera France Télévisions d'un outil moderne permettant la mise en œuvre d'une politique d'achat performante. Alors que France Télévisions était jusque là en retard dans ce domaine, le développement de ces nouveaux outils devrait la placer en bonne position stratégique dans le domaine de la gestion des achats. d) Des résultats financiers très satisfaisants Le chiffre d'affaires consolidé du groupe s'est établi à 2.372 millions d'euros en 2003, soit une progression de 3,9 %. La redevance représente 63,2 % de ce montant. La bonne performance des recettes de publicité et de parrainage a permis d'accroître raisonnablement les charges de programme par rapport aux budgets initiaux : au final, le coût de grille du groupe progresse de 3,9 %. Ce renforcement des programmes en cours d'année a été réalisé dans la cadre d'une maîtrise des charges, ce qui permet une amélioration du résultat d'exploitation (40,3 millions d'euros contre 35,1 en 2002). Outre la bonne tenue de l'activité diffuseur des chaînes publiques, cette amélioration résulte également de la bonne performance des filiales cinéma et des activités de France Télévisions Distribution qui étaient déficitaires en 2002. Le résultat net atteint 14,2 millions d'euros contre 11,2 en 2002 (hors cession TPS). La trésorerie nette du groupe passe de 106,7 millions d'euros au 31 décembre 2002 à 114,8 millions d'euros au 31 décembre 2003. La capacité d'autofinancement dégagée sur la période est de 117 millions d'euros et couvre les besoins engendrés par les investissements du groupe. e) Une évolution du périmètre du groupe La perspective de lancement de la TNT a été l'occasion d'une certaine réorganisation du périmètre du groupe France Télévisions. Les pouvoirs publics ont en effet fait savoir en décembre 2003 que seule Festival, et non Histoire, serait retenue pour une diffusion gratuite sur le numérique terrestre. Les actionnaires privés de la chaîne Histoire (Pathé, Suez et Wanadoo représentant 47,5 % du capital) ont alors fait connaître officiellement leur volonté de se désengager de la chaîne et de ne plus participer à son financement à partir de 2004, en raison d'un déficit pour 2003 de plus de 700.000 euros. Il n'a pas été jugé utile par leurs tutelles que les actionnaires publics (France Télévisions et ARTE) s'engagent dans un rachat des participations privées. De nouveaux partenaires ont donc été recherchés et TF1 a présenté l'offre financière la plus élevée et le projet recevant le plus l'assentiment des salariés de la chaîne. La cession a donc été finalisée le 23 juin 2004. Parallèlement, la décision des pouvoirs publics de retenir Festival pour être la « nouvelle chaîne » du service public diffusée sur la TNT a conduit le groupe France Télévisions, conformément à l'article 44 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication, à racheter les 33 % de la chaîne détenu pat le groupe Carlton Communications PLC. Cette transaction a été conclue le 7 avril 2004. Enfin, l'année 2004 aura été celle de l'intégration de RFO (réseau France Outre-mer) au sein du groupe France Télévisions. France Télévisions et la société RFO, en charge de l'audiovisuel public dans l'outremer, avaient constitué en septembre 2003, à la demande du ministre de la culture et de la communication et de la ministre de l'outremer, un groupe de travail qui avait établi un rapport sur les perspectives, le projet stratégique et l'intégration de RFO au sein du groupe France Télévisions. Les modalités de cette intégration ont été incluses dans la loi du 9 juillet 2004 sur les communications électroniques et les services de communication audiovisuelle. À moyen terme, l'intégration de RFO à France Télévisions devrait permettre : - d'améliorer la qualité des antennes de RFO au travers d'un renforcement de l'offre de programmes de proximité et de réseau et d'une meilleure complémentarité éditoriale avec France 2, France 3 et France 5 ; - de rationaliser la gestion de RFO, notamment par la réalisation de synergies et économies d'échelle au travers de l'application à RFO des politiques « holding » (directions communes, SIG, SIRH, Plan Synergia, dispositif de mobilité du personnel, évolution des métiers...). La marge de manœuvre financière ainsi dégagée pourra, en grande partie, servir au développement et à la modernisation de RFO, et au renforcement de sa dimension de proximité. L'apport par l'État à France Télévisions de la totalité des actions de RFO Participations et de l'ensemble des créances détenues par l'État a pris effet au 1er juillet 2004. Le directeur général de RFO a été nommé par le conseil d'administration de France Télévisions du 22 juillet 2004 sur proposition de son président. Enfin, la mise en conformité des statuts de France Télévisions et de RFO avec la loi du 9 juillet 2004 doit être opérée dans les 3 mois suivant la publication de la loi. Enfin, l'année 2004 et les premiers mois de l'année 2005 permettront aux équipes de RFO, en étroite liaison avec celles de France Télévisions, de mener une réflexion approfondie sur le projet éditorial, les perspectives de développement de RFO, les axes de synergies et de coopération avec les autres structures de France Télévisions, et la mise en conformité avec les règles de gestion du groupe France Télévisions, notamment à travers la mise en place des outils de gestion groupe. 2.- Les projets de budget des chaînes pour 2005 Globalement France Télévisions recevra en 2005 une dotation-redevance à hauteur de 1781, 08 million d'euros, soit une progression de 39,7 millions d'euros ou 2,3 %. C'est moins que ce que prévoyait le contrat d'objectifs et de moyens en cas de lancement de la TNT. Les ressources propres doivent quant à elles progresser à un même rythme. La répartition précise de l'affectation de redevance pour 2005 n'a pas encore été définitivement arrêtée par la holding, à laquelle elle est globalement attribuée. C'est en effet au conseil d'administration de celle-ci qu'il revient, en application du IV de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986, d'approuver un état prévisionnel des recettes et des dépenses de la société et des filiales, et d'approuver la répartition du montant de la redevance entre celles-ci. Les données relatives aux prévisions de recettes et de dépenses pour les sociétés France 2, France 3 et France 5, indiquées ci-dessous, n'ont donc qu'une portée très indicative dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi de finances pour 2005, puis d'une adoption en conseil d'administration du budget du groupe pour 2005. PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 2 POUR 2004 ET 2005 (en millions d'euros)
Pour France 2, chaîne généraliste grand public, l'exercice 2005 s'inscrit dans la continuité des exercices précédents, c'est-à-dire la difficulté. France 2 est en effet la chaîne du groupe dont les ressources publiques ont le moins progressé depuis quelques années. La part des ressources de publicité et de parrainage y est donc très importante, 39 %. France 2 a d'ailleurs régulièrement dépassé ces objectifs budgétaires ces dernières années lui permettant ainsi d'assurer une progression du coût de grille supérieure (+3,6 % en 2003). Parallèlement, la chaîne a réussi à maîtriser ses charges de personnel (+1,1 % en 2003) : le nombre de permanents n'a pas augmenté depuis 2001 sans que cela se traduise par une hausse du nombre de jours payés à des non-permanents. La chaîne est donc très dépendante du marché publicitaire ce qui l'oblige à proposer des programmes populaires pour concurrencer TF1 avec des moyens inférieurs. En outre, France 2 dispose d'une rédaction bien supérieure en nombres à celle de son principal concurrent car elle programme, conformément à son cahier des charges, un nombre important de journaux et de magazines d'information. La hausse de 1,2 % de redevance inscrite dans le pré-cadrage budgétaire pour 2005 doit permettre de financer le coût de la diffusion TNT et le développement du sous-titrage. Pour les autres investissements, France 2 devra compter sur des ressources propres dynamiques et des gains de productivité. La hausse du coût de grille devrait être limitée à 2 % ce qui semble bien peu par rapport à ses concurrents. PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 3 POUR 2004 ET 2005 (en millions d'euros)
Source : France Télévisions. En 2003, 20.000 heures de programme ont été diffusées sur France 3 (soit une hausse de 6,1 % par rapport à 2002) dont 12.000 heures régionales. Rappelons qu'une chaîne nationale « standard » diffuse 8.500 heures de programme. France 3 est en outre engagée dans un programme de régionalisation des programmes baptisé « horizon 2008 ». Ce programme est absolument indispensable pour faire face à la concurrence annoncée des télévisions locales et remplir les missions de service public dont France 3 a la charge. En effet, ces télévisions locales se concentreront sur les grandes agglomérations susceptibles d'attirer une part de marché publicitaire. Il reviendra alors à France 3 d'assumer sa vocation « régionale » en s'adressant, aussi, aux populations délaissées par l'initiative privée. Selon le pré-cadrage dont l'on dispose, France 3 bénéficierait d'un surplus de redevance de 23 millions d'euros. 5 millions d'euros devront financer le coût de diffusion numérique et une partie importante devra financer l'évolution structurelle des charges de personnel. Celles-ci constituent en effet 35 % des charges de la chaîne et ont progressé en 2003 de 9,6 millions d'euros, soit une hausse de 2,6 %. Par ailleurs, des efforts devront être faits sur la grille nationale (information, sports, obligations de production) laissant ainsi peu de marges à la régionalisation des programmes. France 3 devra donc dégager des ressources propres suffisantes. Le pré-cadrage prévoit une augmentation des recettes de publicité et de parrainage de 2,35 % ce qui semble raisonnable. Néanmoins, France 3 connaît une situation dégradée en termes d'audience depuis cette année. La part d'audience moyenne est restée inférieure à 16 % depuis le début de l'année alors qu'elle était de 17,1 % en 2001. Depuis la rentrée, elle n'est que de 15,5 %. Cette perte d'audience est due à l'arrêt de certaines émissions populaires et à des choix de programmation ambitieux. Elle n'a pas encore eu de conséquences sur les recettes publicitaires mais des effets négatifs pourraient se faire sentir dès 2005, rendant plus difficile la réalisation des objectifs de France 3. PRÉVISIONS DE BUDGET DE FRANCE 5 POUR 2004 ET 2005 (en millions d'euros)
C'est pour France 5 que l'année 2005 sera la plus synonyme de changement. En effet, grâce à la TNT, la chaîne éducative disposera d'un canal complet et verra donc sa diffusion continuer après 19h, heure à laquelle elle laisse aujourd'hui la place à Arte. Cela revient, pour France 5, à programmer 2.300 heures supplémentaires. France 5 connaît un réel succès en termes d'audience, succès d'autant plus remarquable dans un contexte général de recul des chaînes hertziennes. La grille 2003-2004 a permis à la part d'audience moyenne (PDA) de la chaîne de progresser de 8,2 % pour atteindre 6,6 %. Après un été réussi malgré une concurrence très forte, la rentrée 2004 a confirmé cette réussite puisque la PDA est désormais proche de 7 %. Le pré-cadrage pour 2005 prévoit une augmentation de la ressource publique de 2,7 millions d'euros, soit une hausse de 2,59 %. Les ressources publicitaires doivent quant à elles augmenter de 1,3 million d'euros, ce qui semble très raisonnable étant donné les résultats d'audience atteints. Au total, le budget de la chaîne doit progresser de 4 millions d'euros. La difficulté pour France 5 sera de financer une grille de soirée suffisamment attractive sans sacrifier sa grille de journée qui fait aujourd'hui son succès. PRÉVISIONS DE BUDGET DE RFO POUR 2004 ET 2005 (en millions d'euros)
Pour RFO, 2005 sera l'année de l'intégration dans le groupe France Télévisions. Celle-ci suscite une forte attente de la part des personnels et de l'environnement institutionnel des chaînes et des radios. RFO est en déficit depuis maintenant 4 ans, déficit qui devrait se répéter en 2005 mais avec une moindre ampleur. Deux enjeux attendent la nouvelle direction de RFO : la maîtrise des charges de personnel qui représentent près de 60 % des dépenses ; la conquête de nouvelles recettes publicitaires pour mettre un terme à leur érosion constatée depuis trois exercices. Pour cela, les synergies avec le groupe, et en particulier avec France Télévisions Publicité, seront essentielles. Si l'année 2004 aura été pour ARTE celle du lancement d'une nouvelle grille des programmes, 2005 sera, si le calendrier TNT est respecté, celle d'un élargissement de sa diffusion : ARTE bénéficiera en effet d'un canal entier qui lui permettra de diffuser une grille de journée aujourd'hui seulement accessible sur le câble ou le satellite. Votre rapporteur spécial regrette que les moyens consacrés à ARTE n'évoluent que faiblement au regard des nouvelles charges qui vont lui être imposées. 1.- Une audience en sensible amélioration ARTE a réussi, depuis sa création il y a maintenant plus de dix ans, à s'installer durablement dans le paysage audiovisuel franco-allemand, en tout cas français. Pour 2004, ARTE s'est fixée un certain nombre d'objectifs d'audience pour chacune des cases de diffusion ainsi que pour l'ensemble de la chaîne (de 19 heures à 3 heures du matin, du lundi au dimanche). La grille des programmes lancée en janvier 2004 a d'ores et déjà rencontré le public en France. Au 31 août 2004, ces objectifs d'audience y sont en effet atteints avec une part de marché moyenne sur la cible 15 ans et + initialisés (source Médiamat Médiamétrie) de 3,8 %. ARTE a donc progressé de 9 % par rapport à la période équivalente en 2003 (3,5 % au 31/08/03) et de 27 % par rapport à 2002 (3,0 % au 31/08/02). En Allemagne, ARTE est diffusée sur le câble et le satellite, et donc confrontée à une forte concurrence (plus de 30 chaînes). Afin d'élargir son temps d'antenne, ARTE a changé de transpondeur satellitaire début 2003, ce qui a eu comme contrepartie de reculer sa position sur les décodeurs allemands. L'audience de la chaîne sur le satellite en a pâti et a reculé à 0,3 % au 31/07/03 (contre 0,6 % une année auparavant) les téléspectateurs allemands ne trouvant plus la chaîne sur la fréquence habituelle. En 2004, ARTE a largement regagné les téléspectateurs perdus suite à cette opération et affiche une progression de 40 % sur le satellite. 2.- Une situation budgétaire saine En 2003, ARTE-FRANCE a affiché un résultat d'exploitation de 3,37 millions d'euros. Les recettes se sont élevées à 192,7 millions d'euros, constituées à 98 % de redevance et pour 2 % de ressources propres. Les charges d'exploitation sont inférieures de 2 % au montant budgété pour atteindre 188,66 millions d'euros. Le coût de grille s'est en effet établi à 90,67 millions d'euros contre 93,13 prévus. Cet écart résulte de la politique de programmation de GEIE-ARTE, qui a diffusé un peu moins de programmes apportés par ARTE France que ne le prévoyait le budget. Le déséquilibre dénoncé l'an dernier par votre rapporteur spécial est donc corrigé ce dont on ne peut que se féliciter. Les économies réalisées sur les charges ont permis de limiter le prélèvement sur fonds de roulement inscrit au budget, il s'établit à 0,38 million d'euros contre 1,3 prévu. Votre rapporteur spécial souhaiterait souligner l'effort mené par ARTE dans la maîtrise de ses coûts de gestion, conformément au contrat d'objectifs et de moyens conclu en mars 2002. Les indicateurs de gestion concernant les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement sont inférieurs aux objectifs. Ceci a permis de dépasser l'objectif de pourcentage des ressources accordées aux dépenses de programme (68,66 % en 2003 pour un objectif de 60 %). 3.- Le contrôle du GEIE-ARTE : une amélioration bienvenue Votre rapporteur spécial a eu l'occasion ces deux dernières années de dénoncer l'absence de disposition de contrôle externe sur le GEIE-ARTE dans le traité bilatéral du 2 octobre 1990 instituant ARTE. Il s'agit d'un problème de principe de respect des exigences du contrôle démocratique. En effet, l'article 1er du traité interétatique du 2 octobre 1990 prévoit uniquement un contrôle interne du Groupement, confié à ses seuls membres. Aussi le contrat de formation du GEIE-ARTE ne prévoit pas d'autres contrôles des comptes que ceux des contrôleurs de gestion et des commissaires aux comptes, la compétence de la Cour des comptes française ayant été rejetée par l'assemblée générale du GEIE. Suite aux critiques dont cette disposition a pu faire l'objet, l'assemblée générale d'ARTE a décidé le 29 octobre 2003, à la demande du comité de gérance, d'instaurer un groupe de travail chargé d'élaborer une proposition de contrôle externe, qui tienne compte à la fois de la situation spéciale d'ARTE créée par un traité interétatique, et du souci d'un contrôle externe indépendant. Le 28 avril 2004, une assemblée générale extraordinaire du GEIE a approuvé les propositions de ce groupe de travail qui a proposé de délimiter clairement cet audit des missions confiées aux autres organes de contrôles prévus par le contrat de formation du GEIE, pour éviter les doubles emplois (commissaires aux comptes et contrôleurs de gestion). Le contrôle externe du GEIE-ARTE prendra donc la forme suivante : contrairement aux contrôles actuels, annuels, il n'interviendra que tous les quatre ans et portera sur la durée du mandat d'un comité de gérance. Le premier audit aura lieu en 2006 et portera sur la période 2003-2006. Cet audit portera notamment sur la mise en œuvre du projet d'entreprise, sur l'efficacité de l'organisation interne et de l'utilisation des fonds. Le cabinet mandaté pourra proposer des mesures visant à améliorer l'efficacité de gestion et des contrôles internes ainsi qu'à prévenir les risques. Un appel d'offre restreint doit donc être lancé début 2005 ce dont se félicite votre rapporteur spécial. Dans le projet de loi de finances pour 2005, ARTE bénéficie, comme les autres télévisions publiques, d'une progression de sa ressource 2,3 % soit 4,5 millions d'euros supplémentaires. Il s'agit là de l'essentiel de ses ressources (98 %) en l'absence d'un accès au marché publicitaire. Or, en 2005, ARTE devra faire face à des coûts inéluctables qui représentent plus de deux millions d'euros : financement de la diffusion TNT, compte de soutien, sous-titrage pour les sourds et les malentendants, glissement salarial. Par ailleurs, à peu près 900.000 euros seront consacrés au financement du GEIE. Il ne restera donc que 1,1 million d'euros pour développer les programmes d'avant 19 heures et pour renforcer ceux de soirée, qui seront confrontés à une concurrence plus forte l'année prochaine dans le cadre de la TNT. Aujourd'hui, ARTE ne prévoit d'assurer une diffusion sur la TNT que de 14 heures à 3 heures du matin en semaine (c'est-à-dire ce qui est diffusé sur le câble et le satellite) et d'ouvrir des matinées le week-end. Le projet d'ouvrir la tranche 12h-14h lundi au vendredi semble avoir été abandonné. Votre rapporteur spécial regrette cette perspective dont on peut tirer deux conclusions : d'une part, ARTE doit s'interroger sue le coût de sa grille qui, s'il est probablement une condition de la qualité de ses programmes, en fait, en termes de coût horaire, une chaîne particulièrement onéreuse. Par ailleurs, lors de la signature du contrat d'objectifs et de moyens, l'État s'était engagé, dans la perspective de la TNT, à dégager un financement supplémentaire pour le développement de la grille de journée. Le report du lancement de la TNT a, en toute logique, reporté ce financement supplémentaire. Le calendrier doit désormais être respecté, ce qui n'est malheureusement pas le cas dans le projet de loi de finances pour 2005. Enfin, votre rapporteur spécial souhaite qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens soit négocié l'année prochaine. L'actuel contrat d'objectifs et de moyens prendra fin à la fin de l'année 2005 et il est indispensable que l'entreprise dispose d'une visibilité stratégique pour les années à venir. Radio France a connu un début d'année particulièrement difficile puisqu'elle a été marquée par le conflit le plus long des dix dernières années, une grève des journalistes longue de dix-huit jours sur la question des disparités de rémunération de l'audiovisuel public. Ce conflit, auquel il a été mis fin par un protocole d'accord signé le 13 février, a laissé des traces profondes, en termes d'audience et en termes budgétaires, juridiques et psychologiques. L'année 2004 a également été marquée par un changement à la tête de l'entreprise avec l'arrivée de Jean-Paul Cluzel ce qui a conduit, naturellement, à un certain renouvellement de l'équipe de direction. Enfin s'est poursuivi au cours de cette année le traitement du très lourd dossier immobilier de Radio France. 2005 sera une année décisive : des décisions stratégiques vont être prises s'agissant du futur de la Maison de la Radio et, plus généralement, du projet d'entreprise que la nouvelle direction entend promouvoir. Aussi semble-t-il particulièrement opportun à votre rapporteur spécial qu'un contrat d'objectifs et de moyens soit négocié et signé avant la fin 2005 pour couvrir la période 2006-2009. 1.- Des résultats d'audience encourageants Au cours de la saison radiophonique, septembre 2003 - juin 2004, le nombre d'auditeurs de la radio un jour moyen de semaine (audience cumulée) a été de 41.710.000 personnes soit 83,9 % de la population âgée de 13 ans et plus. Ce taux marque un recul de 436 000 auditeurs par rapport à la saison précédente, année record pour le média, mais représente une progression sur deux ans. En revanche, pour la deuxième année consécutive, les auditeurs ont consacré moins de temps à l'écoute de la radio. La durée d'écoute par auditeur est de 172 minutes, soit 10 minutes de moins en un an et 18 minutes en deux ans. Dans ce contexte treize millions six cent mille personnes (27,4 %) ont écouté au moins un programme produit par Radio France et y ont consacré près de deux heures. Le groupe représente 22 % de la consommation totale du média soit une part en léger tassement par rapport à l'an dernier (23,2 %). France Inter, avec une audience cumulée de 10,6 % soit 5.250.000 auditeurs, est en retrait de 0.6 point par rapport à l'an dernier. A l'instar de la quasi-totalité des stations, sa durée d'écoute quotidienne (130 minutes) diminue France Inter se classe dans le trio de tête des radios dans 31 des 97 agglomérations mesurées par Médiamétrie en nombre d'auditeurs. Dans quinze d'entre elles, elle est leader. La station obtient son meilleur score à Rennes (21,4 %). France Inter est également leader à Paris intra-muros. France Info, avec 10 % d'audience cumulée, enregistre une perte de 500.000 auditeurs en un an. Cette baisse est en partie imputable à la période de grèves du début de l'année 2004. France Info est écoutée 59 minutes par jour, soit un tassement de 4 minutes. Cependant sa part dans l'écoute globale de la radio demeure quasiment stable à 4,1 %. France Info est sur les trois premières marches du podium dans 34 des 97 agglomérations sondées. Elle est première à Lyon, Nantes et Aix en Provence ainsi qu'à Paris + Petite Couronne. Avec 3.400.000 auditeurs, France BLEU est en progression pour la deuxième saison consécutive. Avec une audience cumulée établie à 6,9 %, ce réseau généraliste est le seul à améliorer son score de l'an dernier. Les auditeurs de France BLEU lui ont consacré quotidiennement 116 minutes, soit 18 minutes de moins que l'an dernier. Dans 25 des 40 zones de service, France BLEU se classe dans les trois premières places. Elle est leader dans 10 d'entre elles. France Culture, comme lors de la saison précédente, enregistre son meilleur résultat sur un jour moyen avec 1,3 % d'audience cumulée. Les 642.000 auditeurs sont restés en moyenne 89 minutes à l'écoute. L'auditoire de France Culture est constitué de nombreuses personnes qui viennent occasionnellement en fonction de leurs centres d'intérêt et de leur disponibilité. Ainsi, en l'espace d'une semaine, l'auditoire de France Culture atteint 2.600.000 personnes et, en trois semaines, 4 500 000 personnes soit 9,1 % de la population. France Musiques est écoutée un jour moyen par 900 000 personnes soit 1,8 % de la population. À l'instar de France Culture, France Musiques accroît fortement son auditoire grâce à des écoutes ponctuelles. En une semaine 3.400.000 personnes sont venues à l'écoute de la station et en trois semaines 5.700.000 personnes soit 11,4 % de la population. L'audience de FIP reste stable depuis la saison précédente en Île de France avec 2,3 % d'audience cumulée, soit 215.000 auditeurs, et à Strasbourg avec 4,4 % d'audience cumulée soit 16.300 auditeurs. La station progresse à Bordeaux, 4,1 % soit 27.100 auditeurs contre 3,4 % l'an dernier, et à Nantes, 4,9 % soit 23.000 auditeurs contre 3,4 % l'an dernier. Avec seulement 17 fréquences, Le Mouv' est écouté chaque jour par 454.000 personnes soit 0,9 % de la population âgée de plus de 13 ans. Les meilleurs scores du Mouv' sont obtenus à Toulouse (8,5 %), Dijon (7,8 %), Brest (6,9 %) et Rennes (6,8 %). La radio pour les jeunes n'a pas encore atteint ses objectifs d'audience dans d'autres régions, notamment en Île-de-France (0,9 %). 2.- Une situation budgétaire saine En 2003, le résultat d'exploitation est devenu positif, pour la première fois depuis de nombreuses années, en raison notamment de la progression des produits d'exploitation. Le chiffre d'affaires de chiffre d'affaires s'est établi à 505,9 millions d'euros, dont 89,4 % de redevance et 10,6 % de ressources propres. Contrairement aux recettes de parrainage qui ont été moins bonnes que prévues, les recettes de publicité sont largement supérieures au montant budgété. Ce surcroît de recettes publicitaires (+ 5,7 millions d'euros soit + 27,3 %) s'explique par l'absence de prise en compte, dans le budget 2003, de la forte hausse constatée en 2002. Votre rapporteur spécial tient néanmoins à rappeler, comme il l'avait fait l'an dernier, que le volume et le contenu de la publicité sur le service public de la radio ne doivent pas se développer au-delà d'un certain niveau, notamment sur les créneaux horaires les plus porteurs, sous peine de voir disparaître l'une des principales différences entre celui-ci et les concurrents privés, qui justifie précisément le financement par la redevance. S'agissant des charges d'exploitation, elles ont progressé de 4,4 % en 2003, soit un dépassement significatif par rapport au budget prévu à hauteur de 6,8 millions d'euros. Ce dépassement est en grande partie imputable aux charges de personnel : les dépenses de personnel permanent sont en effet supérieures au budget à hauteur de 8 millions d'euros en raison, d'une part, du versement d'une prime exceptionnelle à l'ensemble du personnel début 2004, comptabilisée en 2003 et, d'autre part, de la hausse de l'effectif liée en partie à l'intégration des personnels cachetiers et pigistes. La structure financière de Radio France continue donc de s'améliorer et le fonds de roulement a progressé de 1,8 millions d'euros courant 2003 grâce à la bonne tenue de la capacité d'autofinancement. 3.- Un dossier immobilier très sensible À la suite des résultats des études engagées depuis 1999 sur la résistance au feu des bâtiment de la Maison de Radio France, le préfet de Police de Paris a notifié le 10 mars 2003, et confirmé le 16 avril 2003, sa décision de n'autoriser la poursuite de l'exploitation de Radio France qu'à la condition expresse que les parties centrales en structure métallique de l'immeuble soient évacuées (tour, radiales et petite couronne) afin d'y entreprendre des travaux permettant d'utiliser à nouveau ces espaces dans les conditions de sécurité requises. Le conseil d'administration de l'entreprise a pris acte, le 1er avril 2003, de cette décision préfectorale qui obligeait Radio France à devoir évacuer 19.061 m². Quatre types de déménagement pour une évacuation progressive de la zone interdite des hommes et matériaux qu'elle contient sont intervenus. Ils ont commencé dès novembre 2003 et se sont achevés à la fin du mois de septembre 2004. Conformément au calendrier approuvé par la Préfecture de Police de Paris, l'ensemble de la zone centrale métallique a été évacué : - transfert dans une société spécialisée des archives administratives de Radio France devant légalement faire l'objet d'une conservation ; - transfert et conservation de 75 % des fonds documentaires se trouvant actuellement dans la zone interdite dans des entrepôts dans le 18è arrondissement de Paris et gestion à distance de ces fonds (conservation, restauration, acheminements etc.) ; - déménagement temporaire de directions et services dans un immeuble se situant en toute proximité de la Maison de Radio France, 17/21 avenue du général Mangin, dont 7 830 m² ont été loués à compter du 1er août 2003. L'emménagement dans l'immeuble dit « Mangin » est maintenant achevé. 540 postes de travail y sont maintenant opérationnels. Ils concernent des directions dites « administratives » (emménagement intervenu en avril 2004), la phonothèque de l'INA (emménagement en mai 2004), l'atelier de fabrication de Radio France Publicité (emménagement prévu en septembre 2004) et France Inter dont l'emménagement s'est achevé fin juillet. La prise d'antenne - entièrement numérisée - à partir de ses nouveaux locaux est intervenue le 12 juillet dernier ; - déménagements dans les emprises de la Maison de Radio France non frappées par l'interdiction d'exploitation de la Préfecture, en lieu et place des locaux libérés par les directions ayant emménagé dans l'immeuble du général Mangin ou de surfaces qui auront été réaménagées pour assurer de nouvelles activités : studios et cellules techniques, accueil des fonds documentaires et des collaborateurs devant les exploiter. Le surcoût global des opérations liées à ces déménagements est, pour 2003 / 2004, en investissements et en fonctionnement de 13,8 millions d'euros, Radio France ayant bénéficié d'une redevance de fonctionnement supplémentaire de 7,2 millions d'euros. Un cabinet d'architectes, entouré d'un économiste du bâtiment, d'un bureau de contrôle, assisté de bureaux d'études techniques spécialisés et des services compétents de Radio France a été commandité pour élaborer le schéma directeur de mise en sécurité du bâtiment du 116 avenue du président Kennedy demandé par la Préfecture de Police. Ses conclusions ont été remises au mois de janvier dernier. Radio France et son actionnaire disposent ainsi d'un document présentant divers scénarios de réhabilitation de l'ensemble du siège social de l'entreprise et de son coût prévisible. Ce schéma, qui n'est pas un schéma de programmation de travaux, prévoit une mise en sécurité du bâtiment par tranches, un chantier dont la durée est estimée à 8 ans (phases de choix d'une maîtrise d'œuvre et d'études préalables comprises). Son coût prévisionnel en investissement a été estimé au printemps 2004 à 179 millions d'euros (valeur janvier 2004), que Radio France avait alors proposé d'autofinancer à un peu plus de 40 %. À la demande conjointe du nouveau président de Radio France et du Gouvernement, deux expertises du schéma directeur proposé par Radio France ont été conduites entre mai et fin juillet. D'une part, une expertise immobilière conduite par l'ICADE mandaté par l'Agence des Participations de l'État ; d'autre part, une mission conduite par l'Inspection générale des Finances, sollicitée également dans sa lettre de mission pour émettre un avis sur des propositions complémentaires à ce schéma directeur. Au termes des discussions engagées avec les autorités de tutelle, sur la base des expertises précitées, le Conseil d'Administration réuni le 29 septembre a approuvé le schéma directeur de réhabilitation de la Maison de la Radio et autorisé le Président Jean-Paul CLUZEL à engager la procédure de dialogue compétitif en vue du recrutement du maître d'œuvre. Est donc écartée l'hypothèse, un temps envisagée, de construction d'un nouveau siège. Le coût total des travaux a quant à lui été estimé à 238 millions d'euros par l'Inspection Générale des Finances. Ce total inclut les frais de fonctionnement (y compris les frais de location de l'immeuble Mangin sur la durée du chantier), financés depuis 2004 dans la dotation versée à Radio France, et est cohérent avec le précédent chiffrage, à quelques modifications de périmètre près. Pour 2005, une dotation spécifique d'un peu plus de 2 millions d'euros est prévue, dotation qui explique les 0,4 point d'évolution de redevance supplémentaire accordé à Radio France. Ceci permettra de financer la phase d'études approfondies qui se déroulera sur l'exercice 2005. Reste un choix fondamental s'agissant du mode de financement de cette très lourde opération immobilière : soit l'État accorde à Radio France une dotation supplémentaire d'investissement sur la période de construction ; soit l'État autorise Radio France à s'endetter pour financer l'investissement en lui garantissant des ressources suffisantes sur 20 ans (durée probable de l'emprunt) pour faire face aux échéances. Votre rapporteur spécial estime la première solution plus sage budgétairement : elle suppose certes que l'État, ou le contribuable via le redevance, supporte une charge importante pendant quelques années mais cela lui reviendra probablement moins cher que de financer un emprunt sur deux décennies. Votre rapporteur spécial espère que le gouvernement pourra rapidement prendre une décision sur ce point, qui est un préalable à la négociation d'un contrat d'objectifs et de moyens. 4.- Des perspectives 2005 restreintes Dans le projet de loi de finances pour 2005, Radio France bénéficie d'une hausse de la redevance de 2,7 % soit une hausse de 12,9 millions d'euros dont un peu plus de 2 millions d'euros seront donc consacrés aux travaux d'études évoqués ci-dessus. Cette dotation apparaît particulièrement modérée au regard de l'évolution spontanée des charges de personnels. Celle-ci devrait atteindre près de 13 millions d'euros en 2005 en raison d'engagements passés : elle résulte pour moitié du dépassement du budget de personnel constaté en 2004 et qui va se reporter en 2005 ; elle est constituée pour l'autre moitié de l'engagement pris au moment de la grève des journalistes de l'hiver dernier de procéder en 2005 à une évolution salariale importante. Le protocole d'accord de fin de grève signé en février 2004 prévoit en effet la création d'un outil salarial collectif supplémentaire, concernant, dans un premier temps, les journalistes mais ayant vocation à être élargi à l'ensemble du personnel. Cet accord prévoit en outre le versement d'une prime exceptionnelle en 2005. La direction de Radio France, conformément à l'accord, a versé un acompte de 400 euros au mois de mars 2004, la régularisation de cet acompte intervenant lors du versement effectif de cette prime en 2005. Par ailleurs, à l'issue du conflit, le syndicat SJA-FO représentatif des journalistes, a entamé un procès contre Radio France, afin de contraindre l'entreprise d'appliquer une disposition de bilan annuel de l'accord dit « accord Servat », signé en 1994, et fondateur des accords ultérieurs de règlement des disparités externes pour ce qui concerne les journalistes. Radio France a été condamnée par le Tribunal de grande instance de Paris, le 4 mai 2004, à tenir une réunion annuelle de bilan de résorption des disparités et à inclure dans le périmètre des négociations l'analyse des disparités par rapport à France Télévision. La direction a alors demandé à un cabinet indépendant (Altedia) une étude afin de nourrir la négociation. Sur ce point, votre rapporteur spécial estime bien sur légitime que les syndicats portent les revendications salariales des personnels, journalistes et personnels techniques et administratifs. Pour autant, un alignement des rémunérations des journalistes de radio sur celles de la télévision lui parait dangereux. Une comparaison avec les autres opérateurs de radio privée lui semblerait plus pertinente. La spécificité du service public ne doit pas résider dans le niveau des rémunérations mais bien dans la qualité des programmes. D.- RADIO FRANCE INTERNATIONALE : UNE SITUATION BUDGÉTAIRE ENCORE FRAGILE POUR FAIRE FACE À DES MISSIONS FONDAMENTALES Opérateur essentiel de notre action audiovisuelle extérieure, Radio France internationale (RFI) se trouve dans une situation de fragilité financière importante. Ce à un moment où elle est soumise aux attentes d'un public beaucoup plus exigeant qu'auparavant et où l'offre médiatique est sans cesse croissante, avec non seulement les autres grandes radios internationales, mais aussi des radios locales souvent très professionnelles, et surtout les médias plus récents que sont la télévision et l'internet, qui traversent désormais les frontières et dont la consommation progresse chaque année. RFI reste aujourd'hui le troisième radiodiffuseur international, après la BBC et la Voice of America, et compte plis de 45 millions d'auditeurs dans le monde. RFI doit donc mener une réflexion stratégique avec ses tutelles, sur ses missions, ses objectifs et les moyens pour y parvenir. La nouvelle Direction générale de RFI mise en place cet été a lancé ce chantier qui doit aboutir dès la fin de l'année à un projet d'entreprise qu'il reviendra à l'État de valider sous la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens, conformément à la loi. Votre rapporteur spécial soutient totalement cette démarche. 1.- Des résultats financiers encore fragiles En 2003, comme en 2002, la société n'a présenté un budget conforme aux attentes de ses tutelles que tardivement, en juin 2003. De ce fait le dynamisme des dépenses sur le premier semestre a dû être pris en compte. Néanmoins RFI d'est employé à améliorer la tenue de ses charges et est ainsi parvenue à présenter des résultats plus satisfaisants. Le résultat d'exploitation s'établit pour l'exercice 2003 à 2,75 millions d'euros. Ce résultat, quoique négatif, traduit cependant une nette amélioration (4,2 millions d'euros) par rapport à l'exercice précédent. Le chiffre d'affaires s'élève à 127,2 millions d'euros, la ressource publique en représentant 96,3 % (52,3 millions d'euros au titre de la redevance et 70,3 millions d'euros de subvention du ministère des affaires étrangères). Les ressources propres représentent 3,6 % du chiffre d'affaires, soit un peu plus que les prévisions, ce malgré des ressources de publicité moins élevées que prévues. S'agissant des charges d'exploitation, elles excèdent de 1,4 million d'euros le montant budgété. Des dépassements sont ainsi constatés sur l'information en français et en langues étrangères. La masse salariale est également supérieure de 0,6 million d'euros au montant prévisionnel : la société est parvenue à contenir la masse salariale des permanents mais la maîtrise des contrats à durée déterminée a été plus difficile. Il s'agit là d'un des points essentiels de la gestion 2005. 2.- La modernisation de l'entreprise s'est néanmoins poursuivie Le dispositif de diffusion a continué d'évoluer en 2003 selon les mêmes orientations que dans les années récentes : aménagement du dispositif de diffusion en ondes courtes, fort développement de l'implantation de relais FM, maintien d'une veille attentive sur de nouveaux modes de diffusion. Par ailleurs, a été décidé le lancement du processus de régionalisation à travers la création d'une « rédaction Afrique » par le regroupement des moyens dédiés à ce continent, tant au sein de la rédaction en français que des rédactions en langues étrangères. Enfin, sur le plan de la gestion interne, l'année 2003 a été marquée par la réalisation d'un nouveau système d'information financière. L'objectif principal de ce nouveau système est d'améliorer le contrôle de gestion de la société et fournir des outils de pilotage adaptés à tous les niveaux de responsabilité, de la Présidence aux services opérationnels. Ce nouvel outil de gestion a été effectivement mis en service au 1er janvier 2004. Néanmoins, le chantier, essentiel de la numérisation, n'est pas encore abouti, ce qui explique en partie la progression des charges de personnel. Ce chantier est bien avancé au plan technique mais reste inabouti faute de certains accords sociaux. Alors que la numérisation devait être achevée en octobre 2003, le retard pris dans le dialogue social a indéniablement généré un retard. L'année 2005 verra RFI disposer d'un budget public en très faible augmentation, seulement 1,1 % pour atteindre 125,84 millions d'euros. La subvention du ministère des affaires étrangères n'augmente que de 1 % et le montant de la redevance affectée à RFI de 1,3 %. Cette situation risque de rendre l'exécution 2005 difficile. En effet, à défaut d'événements sportifs de même dimension qu'en 2004, les recettes publicitaires ne pourront s'établir au niveau connu en 2004. Par ailleurs la stabilisation de ses effectifs permanents obtenue par RFI ne suffit pas à empêcher la progression de la masse salariale, qui obéit à certaines progressions mécaniques. Cette conjonction de facteurs imposera à RFI, pour assurer l'équilibre de son budget et, a fortiori pour financer de nouveaux développements, de réduire significativement tous ses frais variables dont le montant ne résulte pas d'engagements contractuels. Votre rapporteur spécial regrette cette situation et, en particulier, la faible évolution de la dotation du ministère des affaires étrangères. Le chapitre 42-14 de ce budget est en effet constant depuis 2002, donc en régression en francs constants. Ainsi, le subvention spécifique à RMC-Moyen Orient est elle stable depuis 1996 à 4,27 millions d'euros. Cela est particulièrement insuffisant au regard de l'importance stratégique ce cet outil : il est essentiel que la France dispose d'un média dans le monde arabe, capable de relayer sa parole à la fois forte et originale. Il semble que le ministère des affaires étrangères soit à même de dégager une dotation supplémentaire en 2004 de 600.000 euros au profit de RMC-Moyen Orient ce dont on ne peut que se féliciter. Cet investissement supplémentaire, absolument indispensable, devrait néanmoins être pérennisé ce qui malheureusement ne semble pas être le cas dans le projet de loi de finances pour 2005. 4.- La nécessité d'un contrat d'objectifs et de moyens En 2003, le principe d'un audit avait été arrêté entre l'entreprise et les tutelles. Un rapport de l'inspection des finances a ainsi été remis en avril 2004, au moment du changement de présidence. Ce document doit être utilisé pour nourrir, de manière non exclusive bien sur, la réflexion stratégique actuellement en cours. Le contrat d'objectifs et de moyens doit permettre à RFI de redéfinir son positionnement international pour mieux l'adapter aux récentes évolutions mondiales, accroître son rayonnement comme son audience et assurer la mobilisation des personnels autour d'un plan résolument tourné vers l'avenir. La première étape, dans les mois qui viennent, comporte trois objectifs : - revalider les missions et les priorités stratégiques par le biais d'une réflexion générale sur les cibles (expatriés, francophones, élites locales, opinions publiques) suivant les zones géographiques de diffusion et procéder à une évaluation des contenus - en Français comme pour les langues étrangères - en s'appuyant notamment sur le concept du «tout info» international qui a, sans conteste, fait ses preuves ces dernières années ; - définir les conditions du redéploiement des moyens techniques et rédactionnels et procéder, si possible, à leur mise en œuvre dès l'automne 2005. Il s'agit, d'une part, de poursuivre et de finaliser le déploiement de la numérisation de la production. D'autre part, s'agissant de la fabrication, un plan de refonte des rédactions a été mis à l'étude ; - tracer les pistes de développement. Au stade actuel de la réflexion, deux priorités ont d'ores et déjà été identifiées : une relance volontariste de RMC-Moyen-Orient et une action plus dynamique en Europe. Enfin, l'avenir de RFI passe certainement par la prestation de services de reportages vidéo pour la future chaîne d'information internationale, à condition naturellement que soit optimisé le maillage géographique des différents partenaires. Ainsi, votre rapporteur souhaite qu'une réflexion s'engage sur une coopération approfondie entre les rédactions de Radio France et de RFI : un partage des tâches entre le national et l'international pourrait être envisagé. Votre rapporteur spécial souhaite, en tous cas, que cette réflexion stratégique soit relayée par les autorités de tutelle et qu'un contrat d'objectifs et de moyens soit signé dès le début de l'année prochaine. La Fédération internationale des Archives de Télévision (FIAT) qui rassemble plus de 350 participants représentant 130 institutions ou entreprises et plus de 80 pays, a lancé le 18 octobre dernier un appel à des mesures d'urgence pour sauver les archives audiovisuelles du monde, menacées de détérioration accélérée. Cet appel a été baptisé « appel de Paris », signe du caractère pionnier de la politique de préservation du patrimoine audiovisuel menée en France. Il s'agit en effet de la principale mission confiée à l'institut national de l'Audiovisuel (INA). L'année 2003 a marqué la dernière étape du contrat d'objectifs et de moyens qui liait l'INA à l'État depuis 2000. Au terme de la période, l'INA a globalement rempli les objectifs qui lui étaient assignés. Le rapport d'audit réalisé par un organisme extérieur (Veritas consulting) permet de constater que sur 39 indicateurs 28 atteignent, voire dépassent, les objectifs fixés à l'INA pour 2003. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une augmentation très significative de la dotation-redevance accordée à l'INA, ce afin de financer la montée en charge du plan de numérisation et de sauvegarde. 2005 doit être également l'année de signature d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens qui couvrirait la période 2005-2009. Votre rapporteur spécial regrette qu'au final, au moins plus d'un an se sera déroulé entre la fin du premier contrat d'objectifs et de moyens et la signature du second. 1.- Une gestion financière assainie Les comptes 2003 font apparaître des résultats en ligne avec le contrat d'objectifs et de moyens et se soldent par un résultat net comptable positif de 1 million d'euros. Le chiffre d'affaires s'établit à 98,7 millions d'euros, soit une progression de 1,4 % par rapport à l'exercice 2002. Il comprend 68,3 millions d'euros de redevance et 30,4 millions d'euros de ressources propres. L'exercice 2003 est marqué par des efforts de gestion mais aussi par le décalage sur 2004 de diverses charges (investissements et frais de personnel). Ces mesures ont permis à l'INA de ne pas recourir au prélèvement sur fonds de roulement prévu dans le budget 2003. S'agissant du budget 2004, la situation au 30 juin permet d'anticiper des recettes commerciales supérieures au budget ce qui permettrait d'éviter le prélèvement sur fonds de roulement budgété et d'augmenter les investissements de 1 million d'euros. Votre rapporteur spécial se félicite de ces résultats, signe d'une gestion raisonnable. Tournant la page d'une gestion particulièrement critiquable qui avait fait l'objet d'observations très sévères de la part de la Cour des comptes, l'INA a su améliorer ses procédures, sa gestion et son équilibre financier, ce sans remettre en cause les objectifs inscrits au contrat d'objectifs et de moyens. 2.- Un plan de numérisation et de sauvegarde ambitieux mais indispensable La sauvegarde du patrimoine audiovisuelle est la principale mission de l'INA. Or, celui-ci est particulièrement menacé. Aujourd'hui, le patrimoine audiovisuel de l'INA a deux origines : - les fonds de télévision et radio provenant des chaînes publiques (auxquels il faut rajouter un fonds d'actualité cinématographique) ; - les fonds en provenance du dépôt légal. VOLUMÉTRIE DES FONDS INA (au 31 décembre 2003)
(1) Total consolidé après neutralisation des heures détenues en commun par les Archives professionnelles et le Dépôt Légal. Source : Institut national de l'audiovisuel Les profils de ces deux fonds en termes de conservation sont très différents. Parce que le dépôt légal date de 1995, ses fonds ne connaissent pas de problème particulier à l'heure actuelle. Ils sont en format bêta SP ou sous fichiers numériques MPEG. Ces fichiers numériques sont eux-mêmes reportés sur des disques optiques ou sur des supports magnétiques informatiques. Les fonds des archives des chaînes publiques remontent, eux, aux années 40 pour la radio et aux années 50 pour la télévision. Et ceux des Actualités Françaises couvrent les années 40. Ils se trouvent donc sur des supports anciens qui ont été altérés au fil du temps. Les films et les bandes sons dont le matériau de construction était l'acétate de cellulose sont victimes d'une réaction chimique appelée « syndrome du vinaigre », les bandes magnétiques anciennes sont soumises à toutes sortes de décrépitudes liées à la chaleur et à l'humidité. Et les matériels de lecture, notamment les têtes de lecture des magnétos ne sont pratiquement plus fabriqués. Pour relever ce défi, l'Ina a lancé en 1999 un Plan de sauvegarde et de numérisation (PSN) : - pour garantir la sauvegarde du fonds « ancien » ; - pour faciliter l'exploitation du fonds et en améliorer l'accès ; - pour répondre à sa mission patrimoniale. Le premier Contrat d'objectifs et de moyens a permis de définir les préalables nécessaires au processus de sauvegarde : nature des menaces, identification des volumes, stabilisation des normes et des technologies de traitement de masse. Tout en conservant les acquis du premier Contrat, le second COM sera tourné vers la préservation massive des fonds. A la fin de l'année 2002, un audit conduit par la Bureau Veritas Consulting a validé le processus engagé par l'Ina, précisé les volumes d'heures menacées et évalué les coûts de traitement. Sur un total de fonds patrimoniaux professionnels de l'ordre de 1 200 000 heures, 830 000 heures sont menacées à des titres divers (dégradation du support, obsolescence des équipements de lecture..), sur lesquelles 125 000 heures sont d'ores et déjà traitées à fin 2003. Ce même audit a fixé à 2015 l'échéance maximale de traitement des fonds pour minimiser les risques de perte des contenus. Sur ces bases, les coûts de traitement qui restent à financer sont de 111 millions d'euros (évaluation Veritas), auquel s'ajoutent les compléments indispensables à la mise en œuvre du plan (travaux de vérification et de contrôle des supports, équipe de pilotage, consommables divers) et à la conservation des supports sauvegardés (construction d'unités de stockage en environnement contrôlé). Au total, 147 millions d'euros de financement doivent être mobilisés sur 12 ans (2004 - 2015) pour sauver les fonds. L'Ina est en mesure de prendre à sa charge 77 millions d'euros : Il faut donc trouver 70 millions d'euros supplémentaires. PLAN DE SAUVEGARDE ET DE NUMÉRISATION (en millions d'euros)  Source : Institut national de l'audiovisuel Sur la période du prochain COM (2005 - 2009), qui, compte tenu des contraintes de délai, représente la phase haute du plan, le besoin de financement s'élève à 75 millions d'euros. Sur la même période, l'Ina peut prendre à sa charge 35 millions d'euros. Le complément nécessaire représente 40 millions d'euros. 3.- Un budget 2005 à la hauteur des enjeux Les pouvoirs publics ont pris conscience des enjeux patrimoniaux de ce plan puisque l'INA verra sa dotation-redevance progresser de 5,7 %, soit 3,9 millions d'euros supplémentaires. Il s'agit là de la plus forte augmentation des dotations des organismes de l'audiovisuel public. Cette priorité, au coût budgétaire au demeurant limitée, est tout à fait justifiée aux yeux de votre rapporteur. Les recettes commerciales envisagées sont par contre modestes puisqu'elles sont inférieures à celles budgétées pour 2004. Votre rapporteur spécial souhaite qu'un effort particulier soit fait s'agissant des recettes commerciales pour que celles-ci participent pleinement à l'effort consenti par la collectivité. Pour cela, un certain nombre de difficultés juridiques relatives à la gestion des droits d'auteurs doivent être levées. Aujourd'hui, alors que les possibilités techniques d'exploitation du fonds se sont multipliées, celui-ci l'est encore insuffisamment. Seule une licence légale instaurée spécifiquement au profit de l'INA permettrait à celui-ci de commercialiser, conformément à la mission qui lui a été confiée, les fonds de l'audiovisuel public qu'il est chargé de conserver et qu'il lui est parfois interdit de commercialiser faute d'informations suffisamment précises dans les dossiers de production, et notamment en l'absence des contrats de travail passés avec les artistes-interprètes, normalement exigés préalablement à toute demande d'autorisation et à tout calcul des droits. Votre rapporteur spécial souhaite que ce problème soit évoqué, et réglé, lors de l'examen du projet de loi n°1206 relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information. III.- 2005, ANNÉE DE PROFONDE MUTATION POUR LE PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS ? A.- 2005 : ANNÉE DE LANCEMENT DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE ? Véritable serpent de mer du paysage audiovisuel français, la télévision numérique terrestre (TNT) devrait devenir une réalité pour bon nombre de Français dès l'année prochaine. Les multiplexes ont été constitués et le calendrier de lancement a été annoncé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Cette technologie va profondément modifier le paysage télévisuel par l'arrivée de nouvelles chaînes. Elle offrira à la très grande majorité des Français de bénéficier, à un coût d'investissement raisonnable, d'une offre élargie de programmes quand ils doivent se contenter aujourd'hui de seulement cinq chaînes gratuites en réception hertzienne terrestre. D'ici là, néanmoins, deux préalables doivent être levés et certaines conditions doivent être remplies. Le premier préalable est d'ordre juridique : le Conseil d'État a annulé le 20 octobre six des vingt trois autorisations d'émettre délivrées par le CSA le 10 juin 2003 et ce dernier est donc contraint de lancer un nouvel appel à candidatures. Le second préalable est d'ordre technique, il s'agit du choix de la norme de compression. La norme aujourd'hui retenue est la MPEG2, que certains acteurs souhaiteraient voir remplacée par le MPEG4, seul à même, selon eux, de permettre la diffusion de la télévision en haute définition sur la TNT. Enfin, deux conditions sont à remplir pour que le lancement de la TNT soit un succès et que les téléspectateurs acceptent d'investir, il faut que l'offre gratuite supplémentaire (publique et privée) soit suffisamment attractive et fasse l'objet d'une promotion efficace. 1.- Le calendrier aujourd'hui prévu pour le lancement de la TNT a) Un lancement prévu dès mars 2005 Le CSA a annoncé le 9 juin dernier les dates de démarrage de la TNT. Pour les chaînes gratuites, et les plages en clair de Canal+, cette date a été fixée au 1er mars 2005. Pour les chaînes payantes, le début des émissions interviendra entre le 1er septembre 2005 et le 1er mars 2006. Le démarrage de la TNT s'effectuera grâce à la mise en service, en mars 2005, des 17 premiers sites permettant de couvrir environ 35 % de la population française. Les principales agglomérations desservies lors du démarrage seront Paris et la région parisienne, Bordeaux, Brest, Lille, Lyon, Marseille, Niort, Rennes, Rouen, Toulouse et Vannes. Le calendrier de mise en service des autres sites fera l'objet de décisions ultérieures du CSA sachant que l'objectif est d'atteindre 50 % de la population couverte en septembre 2005 (avec 32 sites), 65 % de la population couverte à la fin du premier semestre 2006 (avec une soixantaine de sites) et un total de 80 à 85 % de la population en 2007 (avec environ 115 sites). Comme il l'a déjà exprimé dans ses rapports précédents, votre rapporteur s'inquiète de connaître précisément de quelle manière et selon quel calendrier les 15 à 20 % restant seront bénéficiaires d'une offre équivalente de télévision numérique. b) L'organisation des multiplexes Quelles seront les chaînes alors diffusées ? L'État avait, dans un premier temps, réservé sept canaux pour le service public (France 2, France 5, France 3 et ARTE) ainsi que trois autres canaux pour de nouvelles chaînes éditées par France Télévisions. Suite au rapport Boyon, le gouvernement a décidé que France Télévisions n'éditerait qu'une nouvelle chaîne en TNT, la chaîne Festival. Il a ainsi pu restituer au CSA deux des trois canaux initialement préemptés ce qui a permis au CSA de regrouper l'ensemble des chaînes publiques (dont La Chaîne Parlementaire) sur un seul multiplexe, le R1, libérant ainsi totalement un multiplexe, le R5. RÉPARTITION DES SERVICES DE TÉLÉVISION À VOCATION NATIONALE
Suite à ce regroupement, le CSA a modifié par une décision en date du 27 janvier 2004, la composition des multiplexes, répondant ainsi à la demande de certains opérateurs privés. Le tableau ci-dessous présente la composition actuelle des multiplexes, les chaînes gratuites étant en gras et les payantes en italique. Par ailleurs, les éditeurs de service regroupés sur chaque multiplexe ont indiqués au CSA les noms des opérateurs désignés pour assurer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion auprès du public de leurs programmes. c) La décision du Conseil d'État Une récente décision de la haute juridiction administrative vient quelque peu déstabiliser le calendrier prévu. Dans un arrêt daté du 20 octobre, le Conseil d'État a annulé 6 des 23 autorisations de diffusion des chaînes sur la TNT ; les six autorisations concernent les chaînes (CanalJ, I MCM, Sport+, iTélé, Ciné CinémaPremier et Planète) que le groupe Canal+ avait proposées, soit en propre, soit via les sociétés co-détenues avec le groupe Lagardère via Multithématiques et Lagardère Thématiques. C'est précisément en se fondant sur l'existence d'une convention d'actionnaires liant Canal+ et Lagardère Images, au sein de Lagardère Thématiques, et non prise en compte par le CSA, que le Conseil d'État a pris sa décision. Il a estimé qu'en juin 2003, le groupe Canal+ disposait de sept autorisations alors que, à l'époque, la loi n'en autorisait que cinq, et a donc annulé toutes ces autorisations, sauf celle de la chaîne Canal+, qui est une extension de son autorisation d'émettre sur l'analogique hertzien. Suite à cette décision, qualifiée de « déconvenue » par le président du CSA, l'autorité de régulation a décidé, dès le lendemain, de lancer une consultation publique pour occuper les six canaux désormais disponibles. Cette consultation, ouverte jusqu'au 1er décembre, devrait être suivie d'un appel aux candidatures, conformément à la législation en vigueur. Celle-ci a évolué puisque la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a relevé de cinq à sept le nombre maximum d'autorisations par groupe. Au total, selon le CSA, un appel à candidatures rapidement mené devrait permettre de rétablir le niveau de l'offre en moins de huit mois. Ainsi, au moment du lancement de la TNT gratuite en mars 2005, seul IMCM manquerait à l'appel ce qui, selon le CSA et votre rapporteur spécial partage cet avis, ne saurait justifier un report de ce lancement. Enfin, cette décision juridictionnelle pourrait permettre un réaménagement de l'offre à l'initiative de certains opérateurs privés. L'enrichissement de l'offre gratuite par une chaîne d'information continue semble ainsi envisagé ce qui constituerait une voie prometteuse. 2.- Quelle place pour la télévision Haute définition sur la TNT ? Un deuxième préalable doit être levée, et ce très rapidement, afin que le calendrier de lancement de la TNT fixé, conformément à la loi, par le CSA soit respecté. Il s'agit du choix de la norme de compression utilisée pour la diffusion. Aujourd'hui, cette norme est fixée par l'arrêté du 24 décembre 2001 relatif à la télévision numérique terrestre fixant les caractéristiques des signaux émis. Il s'agit de la norme MPEG2. Il a été envisagé de remplacer cette norme de compression par la norme MPEG4, plus performante mais dont le niveau de développement technique et commercial est moins élevé. A terme, cette norme permettait de doubler le débit disponible ce qui permettrait soit de doubler le nombre de chaînes diffusés, soit de diffuser un certain nombre de chaînes en Haute définition. C'est cette deuxième solution que les promoteurs de ce changement de norme mettent en avant, la TNT devant être l'occasion de fournir aux Français une télévision de meilleure qualité. Un débat ayant été lancé, bien que tardivement au vu des échéances, le gouvernement a souhaité disposer d'éclairages précis sur cette question et a commandé deux rapports : l'un, à l'initiative du ministre délégué à l'industrie, au Conseil général des technologies de l'information, l'autre, par le Premier ministre, à Daniel Boudet de Montplaisir. Ces deux rapports, aux conclusions contrastées, ont été rendus publics très récemment. Pour votre rapporteur spécial, le maintien de la norme MPEG2 comme norme de lancement de la TNT est indispensable. Même si la télévision haute définition a vocation, à terme, à concerner tous les téléspectateurs, son support naturel de lancement semble plus être les moyens de diffusion payants, comme le câble ou le satellite, non limités en bande passante et qui servent aujourd'hui de supports privilégiés aux programmes bénéficiant le plus de la Haute définition que sont le sport et le cinéma. En outre, l'adoption de la norme MPEG4 aurait pour conséquences, non seulement le report d'au moins un an du lancement de la TNT, mais également la diminution du nombre de chaînes disponibles sur le hertzien, alors même que le lancement de la TNT est justifié par l'élargissement du nombre de chaînes gratuites mises à disposition du téléspectateur. a) La télévision haute définition, une évolution technologique incontournable La volonté de procurer aux téléspectateurs une image et un son de la meilleure qualité possible n'est pas discutable. Ainsi l'objectif d'une généralisation de la télévision haute définition, dont la résolution est bien supérieure à celle de la simple définition aujourd'hui disponible, est partagée par tous. En outre, on constate que les téléspectateurs sont devenus de plus en plus exigeants en termes de qualité de l'image : le développement des DVD a rehaussé le standard de l'image animé, ainsi que divers équipements domestiques tels que les appareils photos numériques ou les consoles de jeu. Enfin, les écrans plats de grande dimension font clairement ressortir les insuffisances de la simple définition. Il existe donc aujourd'hui une demande de la part des consommateurs pour une qualité d'image améliorée. Pour autant, comme le souligne le rapport de M. Boudet de Montplaisir (7), « la réussite de la Haute définition dépend d'une bonne synchronisation entre les deux extrémités de la chaîne audiovisuelle : - le téléspectateur doit disposer d'équipements de réception fiables et attrayants, dont le supplément de prix doit être en rapport avec le supplément d'agrément ; - producteurs et éditeurs de programmes doivent proposer des contenus abondants et susceptibles de provoquer l`achat de nouveaux récepteurs. » Ainsi, passer en Haute définition suppose en amont de la diffusion, de pratiquer de très hautes résolutions, c'est-à-dire constituer une « chaîne de la HD » qui lie la captation, les travaux de post-production, le montage et la régie finale. Or, en France, les chaînes HD complètes sont encore l'exception. En diffusion, le passage en HD exige de transmettre des données supplémentaires jusqu'au téléviseur puis d'afficher suffisamment de points visibles sur un écran pour que l'effet séduise le spectateur. L'acquisition d'un téléviseur haute définition (à ne pas confondre avec les téléviseurs à écran plat), suffisamment grand (une diagonale minimale de 70 cm est nécessaire pour voir la différence) est donc nécessaire, en bout de chaîne, pour que le téléspectateur bénéficie de ce saut qualitatif. Or, aujourd'hui, malheureusement, le prix de ces téléviseurs reste très élevé, 4.000 euros. En 2007, ce prix devrait baisser, grâce à l'extension du marché, mais rester proche des 2.000 euros. C'est pourquoi il est généralement considéré que les modes de diffusion payants, type câble et satellite, constituent le premier domaine d'élection de la Haute définition, du fait de leurs abondantes ressources spectrales, mais aussi de la sélection naturelle que les opérateurs payants pratique en identifiant les téléspectateurs les plus enclins à dépenser pour la télévision. Même s'il ne constitue pas le mode « naturel » de diffusion de la Haute définition, le numérique terrestre doit il être réservé à la simple définition ? La situation dans les autres pays est contrastée : le Japon, les États-unis, l'Australie ou encore la Corée du Sud ont tous fait le choix de lier TNT et Haute définition. En raison de la norme de lancement choisi, le MPEG2, cela a conduit à limiter la TNT aux grands opérateurs hertziens existants, à l'exclusion de nouveaux entrants. Par contre, dans les pays européens ayant lancé la TNT (ici encore avec la norme MPEG2), comme la Grande-Bretagne, l'Allemagne ou l'Italie, aucun lien n'a été fait entre la TNT et la télévision haute définition, ceci n'empêchant pas son développement sur le câble et le satellite. Ici, le choix a été fait, comme en France, de privilégier l'augmentation de l'offre de chaînes disponibles. S'agissant de la France, les promoteurs de la norme MPEG4 souhaitent transformer une faiblesse (le retard accumulé dans le lancement de la TNT) en avantage : le lancement de la TNT avec une norme de compression plus efficace, permettant la réception de la télévision haute définition. Votre rapporteur spécial doit avouer son scepticisme quant à cette solution : - d'une part, le choix de la norme MPEG4 se traduira nécessairement par un report du calendrier de lancement que les plus optimistes évaluent à six mois mais qu'il serait plus réaliste d'évaluer à au moins 18 mois ; - en outre, les décodeurs MPEG4 seront nécessairement plus chers que les décodeurs MPEG2 déjà amortis, rendant plus difficile le passage des téléspectateurs de l'analogique au numérique ; - enfin, si l'on considère que l'intérêt de la norme MPEG4 est, non pas de multiplier par deux le nombre de chaînes diffusées, mais bien de permettre une diffusion des chaînes prévues (soit 29 chaînes) en haute définition, le choix du MPEG4 se traduira nécessairement par une réduction du nombre de chaînes. En effet, du fait des capacités des encodeurs, un même multiplexe ne pourra contenir que trois chaînes haute définition, contre six chaînes simple définition aujourd'hui. L'objectif du législateur de multiplier le nombre de chaînes disponibles (en particulier gratuites) sur le hertzien ne pourrait donc être atteint. Votre rapporteur spécial souhaite donc que la norme de compression MPEG2 soit maintenue comme norme de lancement de la TNT, pour le gratuit comme pour le payant : de l'avis de tous les interlocuteurs rencontrés, la pire des solutions serait que des normes différentes soient retenues selon le caractère payant ou gratuit de la chaîne. Pour autant, l'idée d'utiliser le multiplexe R5, aujourd'hui disponible, pour mener des expérimentations en haute définition sur le hertzien parait séduisante et mérite d'être examinée avec soin par le CSA, seule autorité compétente en ce domaine. 3.- Les conditions de la réussite du lancement de la TNT a) Une offre publique enrichie L'offre publique sera renforcée. Arte et France 5 disposeront chacune d'un canal complet, leur permettant d'élargir leur temps de diffusion. La Chaîne Parlementaire disposera elle aussi d'un canal complet lui permettant d'élargir considérablement son initialisation, aujourd'hui limitée au câble et au satellite. Enfin, une nouvelle chaîne, Festival, sera diffusée par le groupe France Télévisions. Pour France 5, le passage de la diffusion sur 24 heures devrait coûter quelques 10 millions d'euros, en raison du coût de diffusion et de l'enrichissement de la grille. Quant à Festival, aujourd'hui réservé au câble et au satellite, son passage sur le hertzien s'accompagnera d'une certaine transformation. La chaîne devra d'abord être complémentaire des autres chaînes du groupe France Télévisions : elle visera donc à atteindre des publics que le service public touche peu aujourd'hui, c'est-à-dire un public jeune, entre 20 et 50 ans, ainsi qu'un public féminin. Une large place sera faite à la fiction, au documentaire, ainsi qu'aux manifestations culturelles. Un nouvel habillage, probablement un nouveau nom seront élaborés avant le lancement, le budget prévisionnel de la chaîne étant de 15 millions d'euros. Au total, y compris les coûts diffusion en numérique de France 2 et France 3, le passage à la TNT coûtera au moins 25 millions d'euros au groupe France Télévisions. Concernant Arte, votre rapporteur spécial vous renvoie au développement qui lui est consacré plus tôt dans le rapport. Pour La Chaîne Parlementaire, la TNT sera un changement radical. Le principal problème de cette chaîne aujourd'hui est son faible taux d'initialisation, qui explique sans doute, en partie, sa trop faible audience. La TNT permettra de rendre cette chaîne accessible à un plus grand nombre. Ce passage doit être l'occasion de rationaliser le fonctionnement de cette chaîne, ou plutôt de ces deux chaînes. En effet, aujourd'hui comme demain sur la TNT, ce sont deux chaînes, LCP-Assemblée nationale et PublicSénat, qui se partagent un même canal, selon des modalités qui, même si elles ont progressé, restent insatisfaisantes. Une plus grande exposition de ces chaînes rendra encore moins acceptable pour le téléspectateur les difficultés de coordination qui sont parfois apparues. Votre rapporteur spécial souhaite que des efforts soient faits dans ce sens, ce qui permettrait également de rationaliser les moyens budgétaires pour les réorienter en partie vers la production de programmes. Rappelons que pour 2005, les budgets respectifs de LCP-AN et PublicSénat sont de 7,03 et 7,89 millions d'euros, budgets qui n'intègrent pas les coûts de diffusion en numérique, ce qui est regrettable. b) Une extension de l'offre gratuite privée Les exemples étrangers, en particulier anglais, ont montré qu'une des clefs, sinon la clef déterminante, de la réussite de la TNT est la qualité de l'offre gratuite. Ceci est particulièrement vrai en France où seuls 30 % des foyers sont prêts à payer pour recevoir la télévision. Aujourd'hui, mais cette situation est susceptible d'évoluer, l'offre gratuite privée nouvelle comprendra : Direct-8 (à vocation généraliste), i-MCM à vocation musicale (si, bien sur, elle remporte de nouveau avec succès l'appel d'offres), M6 Music (également musicale), NRJ TV (généraliste et musicale), NT1 (informations et films) et TMC (généraliste). Il est bien sûr impossible aujourd'hui d'évaluer la qualité de ces chaînes et, surtout, leur capacité à attirer un public nouveau de l'analogique vers le numérique. c) Une démarche promotionnelle volontariste Même si le calendrier prévu est respecté, le succès de la TNT est loin d'être garanti. Il suppose effectivement que les téléspectateurs rentrent dans une démarche volontariste d'achat d'un boîtier, (le terme « décodeur » traditionnellement utilisé a l'immense défaut de renvoyer à une logique de télévision payante) qu'il faudra ensuite brancher sur son téléviseur. La démarche est simple et surtout unique. Il n'y aura bien sûr pas d'abonnement à acquitter, sauf pour la partie payante, et le seul investissement sera l'achat du boîtier permettant de décoder le signal numérique. Votre rapporteur spécial avait proposé l'an dernier que l'État participe au financement de ce boîtier comme il l'avait fait pour le Minitel. Ceci n'est peut être plus nécessaire étant donné la baisse continue du prix de ce dispositif, qui avoisine aujourd'hui les 70 euros. En revanche, il serait utile que l'État participe financièrement à l'indispensable campagne de promotion qui accompagnera le lancement de la TNT, ce qui ne semble malheureusement pas prévu dans le projet de loi de finances pour 2005. B.- LE DÉVELOPPEMENT DES TÉLÉVISIONS LOCALES De manière générale, en matière de télévision de proximité, la France apparaît en retard par rapport à ses voisins européens et à l'Amérique du nord, tant en termes de nombre de chaînes locales que de reconnaissance de leur rôle social, économique et culturel dans le paysage audiovisuel. Cependant, le plan de relance conduit par le Gouvernement et les nombreux appels à candidature lancés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel vont donner un essor important à cette composante essentielle du paysage audiovisuel, ce dont se félicite votre rapporteur spécial. 1.- Un paysage audiovisuel local sous-développé Aujourd'hui les télévisions de ville sont présentes dans de grandes agglomérations en diffusion hertzienne et sont reprises sur le réseau câblé lorsqu'il existe. A l'heure actuelle, elles sont au nombre de cinq : Télé Toulouse, Télé Lyon Métropole, TV 7 Bordeaux, Clermont 1ère et Canal 32 (Troyes). TV Nantes Atlantique et Télé Nantes, qui ont été sélectionnées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour partager la fréquence disponible dans l'agglomération nantaise, devraient commencer à émettre au cours du second semestre 2004. Les télévisions dites « de pays » ont vocation à couvrir un territoire à dominante rurale, plus étendu que celui des télévisions de ville. Elles sont au nombre de cinq : TV8 Mont-Blanc, Télé 102, Télé Sud-Vendée, TLP Luberon et Télé Loire 7. Leur but premier est la diffusion de l'information locale mais elles cherchent également à mettre en valeur le patrimoine local et à développer des thématiques ayant un lien avec les caractéristiques géographiques et économiques de la région. Elles laissent un espace d'expression important à la vie associative et aux diverses composantes de la société civile. 2.- Un plan de relance ambitieux Depuis l'an dernier, le Gouvernement a pris toute une série de mesures législatives et réglementaires permettant l'essor des télévisions locales : a) L'assouplissement des règles d'intervention des collectivités territoriales Le Gouvernement a proposé d'étendre aux chaînes hertziennes les possibilités d'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des canaux locaux du câble. Cette proposition a été approuvée par les deux assemblées lors de l'examen de la loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle. b) Des règles de contrôle des concentrations adaptées à la spécificité des chaînes locales La loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle comprend plusieurs dispositions législatives destinées à favoriser le développement des télévisions locales en allégeant, pour ce qui les concerne, le dispositif de contrôle des concentrations prévu par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, relative à la liberté de communication : - la levée de l'interdiction de posséder plus de 50 % du capital d'une chaîne locale hertzienne, conformément aux préconisations du rapport complémentaire de M. Michel Boyon ; - l'assouplissement de la règle interdisant de cumuler une autorisation hertzienne nationale et une autorisation hertzienne analogique locale : l'interdiction ne devrait plus concerner que les services nationaux dont l'audience moyenne dépasse 2,5 %, leur participation étant alors limitée à 33 % ; - la levée totale de l'interdiction de cumuler une autorisation hertzienne nationale et une autorisation hertzienne numérique locale, conformément aux suggestions de M. Boyon ; - le relèvement de six à dix millions de téléspectateurs du plafond de cumul de plusieurs autorisations locales par un même opérateur. c) Les obligations des chaînes locales : des contraintes sensiblement allégées Les télévisions locales diffusant par voie hertzienne en mode analogique sont exonérées de l'obligation de consacrer une part de leur chiffre d'affaires au développement de la production cinématographique et audiovisuelle dès lors qu'elles diffusent sur une zone géographique regroupant moins de 10 millions d'habitants. Le décret du 4 novembre 2003 aligne le régime des chaînes locales de la télévision numérique terrestre sur celui des chaînes locales analogiques hertziennes en ce qui concerne la contribution au développement de la production cinématographique et audiovisuelle : ces chaînes sont donc exonérées de cette contribution lorsqu'elles desservent un bassin de population de moins de 10 millions d'habitants. Il offre en outre à ces chaînes un régime souple en matière de publicité en leur appliquant des dispositions identiques à celles qui valent pour les chaînes du câble et du satellite. 3.- Le déploiement de la télévision numérique terrestre : une chance pour les télévisions locales Le CSA a décidé de réserver 3 canaux par zone couverte aux chaînes locales et régionales, canaux qui pourront être partagés par plusieurs diffuseurs. En région parisienne, un septième multiplex sera constitué, permettant d'offrir au total 9 services à vocation locale. Le déploiement de la télévision numérique terrestre offre ainsi l'occasion de desserrer la contrainte de la rareté des fréquences, qui figure au nombre des difficultés qui ont fait obstacle au développement des télévisions locales. La loi du 9 juillet 2004 a élargi le droit au simulcast numérique à l'ensemble des chaînes locales hertziennes autorisées avant la lancement des appels aux candidatures TNT dans la zone concernée (et non plus seulement celles qui étaient autorisées avant le 1er août 2000). Ainsi, les chaînes autorisées dans le cadre des appels aux candidatures en mode analogique menés actuellement par le CSA bénéficieront d'un droit de reprise en mode numérique. 4.- Les appels à candidature en cours Suite à une étude technique menée au printemps 2003, qui a permis de recenser la disponibilité de fréquences en mode analogique, puis une consultation des candidats potentiels, le CSA vient de lancer trois vagues d'appels aux candidatures : - agglomérations de Marseille, Montpellier et Nîmes (novembre 2003) ; - agglomérations du Mans, d'Orléans et de Tours (janvier 2004) ; - agglomérations d'Angers et de Grenoble et département de la Dordogne (mars 2004). En ce qui concerne la première vague d'appels, le CSA a déjà présélectionné les dossiers recevables et auditionné les candidats. Il devrait faire connaître son choix définitif rapidement. Les réponses aux appels des deuxième et troisième vagues sont en cours d'instruction et la liste des candidats n'a pas encore été rendue publique. L'ensemble de ces appels à candidature constitue évidemment un pas en avant important vers la généralisation des chaînes locales de plein exercice. En effet, parmi les aires urbaines comptant plus de 400 000 habitants, et si l'on met à part le cas très particulier de Paris, seules celles de Douai-Lens, Toulon, Rouen, Metz et Nancy ne disposeront pas d'une chaîne locale (des canaux locaux du câble existent à Nice, Strasbourg et Rennes). Dès 2005 donc, le nombre de télévisions locales pourrait être doublé pour couvrir 10 millions d'individus. Selon une étude conjointe de NPA Conseil et de Carat TVMI, le franchissement de ce seuil devrait permettre d'attirer la publicité nationale vers les télévisions locales. Cumulé avec l'accès réservé, jusqu'en 2007, de la publicité « grande distribution » aux télévisions locales, ceci pourrait permettre de faire leur volume de recettes publicitaires brutes de 17 millions d'euros en 2004 à 125 ou 160 en 2007. C.- LA CHAÎNE D'INFORMATION INTERNATIONALE : UN PROJET SUSPENDU ? L'an dernier, votre rapporteur spécial notait que le projet de chaîne d'information internationale (CII) constituerait « sans doute l'enjeu majeur de l'année 2004 en matière de télévision publique ». Le projet n'a malheureusement que peu progressé depuis l'an dernier alors que l'intérêt et la nécessité de ce projet ne sont discutés par personne. Pour répondre au souhait clairement exprimé du Président de la République en février 2002, différents projets avaient été envisagés. Trois rapports ont été rédigés : après le rapport de M. Philippe Baudillon, en mars 2003, remis au ministre des Affaires étrangères, puis le rapport d'étape de la mission d'information conjointe de l'Assemblée nationale, présidée par M. François Rochebloine, présenté en mai 2003, notre collègue M. Bernard Brochand, avait présenté au Premier ministre, le 22 septembre 2003, son rapport de parlementaire en mission. Après avoir entendu l'ensemble des acteurs en place ou potentiels de ce dossier, la mission parlementaire avait, pour sa part, choisi de préconiser un rapprochement ambitieux de l'ensemble de la sphère de la communication publique nationale, sous forme d'un groupement d'intérêt public, associant également des structures internationales comme TV5 ou Euronews, et des entreprises privées comme TF1 (au titre de LCI) ou Canal plus (au titre de i-Télé), de façon à profiter au maximum des synergies théoriquement possibles. Ce GIP aurait conservé le nom de CFI sous l'appellation de CFI-24, aurait été fondé sur une double structure de banque d'images et de chaîne éditrice, aurait commencé à émettre sur la zone Europe-Afrique-Moyen-Orient en français, anglais et arabe, avant une diffusion ultérieure en espagnol, portugais, chinois,... La ligne éditoriale aurait été définie de manière indépendante et responsable, pour diffuser dans le monde une vision française de l'actualité mondiale, avec un journal de 30 minutes toutes les heures, une distribution par les services de distribution d'Euronews ou de TV5, et par des prestataires extérieurs, puis, dans un second temps, par câble, satellite et sur la TNT. L'ensemble aurait été doté d'un budget de 80 à 100 millions d'euros, avec un financement essentiellement budgétaire, et, à titre complémentaire sur la redevance, mais sans prélèvement sur les moyens des autres opérateurs. Pour sa part, le rapport de Bernard Brochand, qui fut également un temps membre de la même mission, recommandait une solution sensiblement différente. Celle-ci reposerait sur une association paritaire des deux principaux groupes français public et privé présent dans le domaine de l'information, écartant notamment le groupe Canal +. La proposition faite par notre collègue prévoyait une rédaction entièrement autonome d'environ 220 journalistes, à constituer, faisant éventuellement appel aux prestations de l'AFP ou de RFI, dotée d'un financement entièrement public pour une audience attendue de toute manière très limitée, avec une diffusion sur 24 heures sans doute uniquement à l'étranger et prioritairement sur les zones Europe, Afrique, Proche et Moyen-Orient, mais avec plusieurs langues dès le départ pour au moins une partie des programmes (français, anglais, arabe et espagnol). C'est cette dernière solution qui semblait avoir été retenue par le gouvernement l'an dernier. France Télévisions et TF1 ont dès lors décidé, en septembre 2003, de s'associer en vue de la création de cette chaîne. Les deux groupes ont ainsi transmis à l'État, en décembre 2003, une étude détaillée analysant la faisabilité du projet dans les domaines éditoriaux et techniques, administratifs, juridiques et financiers, ainsi que du point de vue de la distribution. Cette démarche étant achevée, il revenait à l'État de notifier formellement à la Commission européenne le projet de CII pour que celle-ci statue sur la conformité du projet avec les règles en matière d'aides d'État. Cette notification ne semble toujours pas avoir eu lieu, retardant d'autant le lancement du projet. Le gouvernement semble vouloir mettre à profit ce décalage pour, selon les termes de la réponse adressée au questionnaire de votre rapporteur spécial, « procéder à une évaluation du projet France Télévisions/ TF1, à la lumière, notamment, des moyens financiers qu'il exigerait et de sa complémentarité avec les autres opérateurs de l'audiovisuel public extérieur ». Votre rapporteur spécial souhaite que cette « évaluation » soit menée le plus rapidement possible pour qu'un arbitrage définitif soit rendu avant la fin de l'année. Il peut être utile de rappeler les recommandations de la Cour des comptes dans la partie du Rapport public 2002 consacré à l'action audiovisuelle extérieure : - éviter, si possible, de créer une nouvelle structure dédiée à l'audiovisuel extérieur, eu égard au nombre déjà considérable d'opérateurs publics (Euronews, TV5, RFO, Arte, CFI, RFI, Radio-France, France 2, ...), sans en supprimer aucune ; - rationaliser l'ensemble du dispositif, manifestement très coûteux par rapport à son efficacité, en raison de sa dispersion. La seule certitude dont l'on dispose aujourd'hui est que le projet de loi de finances ne prévoit aucune dotation spécifique pour la CII, que ce soit sur le budget du ministère des affaires étrangères, celui du ministère de la culture et de la communication ou sur le compte d'avances « redevance ». Si cette situation ne constitue pas en soi une réponse sur le lancement de la CII l'année prochaine (des crédits peuvent être ouverts en cours d'année par décret d'avances, puis régularisés en loi de finances rectificative), elle traduit bien les hésitations qui entourent ce projet pourtant essentiel pour le pluralisme de l'information télévisée dans le monde. D.- LA NÉGOCIATION D'UNE CONVENTION COLLECTIVE DE L'AUDIOVISUEL, PUBLIC ET PRIVÉ Votre rapporteur spécial avait souhaité mener un travail approfondi sur les conventions collectives de l'audiovisuel public qui sont une donnée essentielle de la gestion de ces entreprises. Pour cela votre commission des Finances a souhaité pouvoir s'appuyer sur l'analyse indépendante, impartiale, contradictoire et exhaustive qui est la marque de la Cour des comptes, conformément l'article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Suite aux travaux de la Cour des comptes, votre rapporteur spécial a pu présenter devant votre commission des finances un rapport d'information proposant de moderniser le cadre juridique des entreprises de l'audiovisuel public pour mieux valoriser ses ressources humaines. Sans rentrer dans le détail des analyses et des propositions formulées dans ce rapport (8), l'un d'entre elles préconisait une sortie « par le haut » par la négociation d'une convention de branche couvrant l'ensemble des acteurs, publics et privés, de l'audiovisuel. La mise en place d'une convention de branche relèverait d'une ambition politique réelle et du souci de construire un cadre solide à la fois pour l'audiovisuel public et, plus généralement, pour le secteur audiovisuel dans son ensemble. La négociation d'une convention de branche présenterait de multiples avantages : - elle pourrait constituer un socle commun harmonisant les qualifications et les salaires minimaux, dans le cadre d'une démarche fondée sur la négociation collective, et succédant nécessairement à un état des lieux social commun à l'ensemble de la profession ; - la négociation d'une telle convention permettrait également de poser les principes d'une protection sociale complémentaire commune et d'un niveau supérieur à celle, actuelle, de l'audiovisuel public ; - elle pourrait éventuellement distinguer radio et télévision, dont les métiers, mais aussi les moyens, diffèrent sensiblement ; - cette perspective témoignerait également du souci de consolider juridiquement un sous-secteur économique financièrement fragile, la production audiovisuelle ; - enfin, sinon surtout, la mise en place d'une telle convention permettrait à la profession de disposer d'une instance de concertation, enceinte indispensable pour gérer collectivement des problèmes qui se posent de manière collective, à l'instar de celui du recours à l'emploi des intermittents du spectacle. Pour le secteur public, une convention de branche pourrait englober toutes les entreprises publiques, y compris Arte, la holding France Télévisions et France 5. Elle permettrait, en conséquence, pour le groupe France Télévisions, de mettre en place un accord de groupe, qui faciliterait naturellement la mobilité entre les sociétés, aujourd'hui trop faible. Les circonstances sont aujourd'hui particulièrement favorables : cette démarche serait aujourd'hui particulièrement justifiée par le fait que l'accord national interprofessionnel «historique » du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation professionnelle tout au long de la vie, comme d'ailleurs la loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, fait de la branche le niveau optimal pour sa mise en œuvre. En effet, la mise en œuvre effective de l'accord interprofessionnel est subordonnée à la conclusion préalable d'accords de branche. Constatant cette situation, les professionnels en ont tiré les conclusions, en décidant dès le mois de décembre 2003, avec une diligence dénotant une capacité de réaction étonnamment rapide, de mettre en place une commission paritaire nationale pour l'emploi-formation professionnelle/audiovisuel (CPNEF/AV), réunissant tous les partenaires professionnels, y compris la production. Pour autant, cette première étape ne saurait, à l'évidence, être considérée à elle seule comme traduisant un souhait spontané et unanime des principaux acteurs, en concurrence frontale sur le même marché, de négocier une convention de branche. En revanche, elle montre de manière indubitable que les écarts peuvent se réduire lorsque chacun y trouve intérêt, ce qui paraît être aujourd'hui le cas. On ne peut donc que se féliciter de la toute récente création d'un Syndicat des télévisions privées (STP) regroupant Canal+, TF1 et M6, structure qui faisait auparavant cruellement défaut. Comme le précise le communiqué conjoint annonçant cette création : « cette initiative marque la volonté commune des trois grands acteurs du monde audiovisuel privé de prendre leur place au sein des organismes paritaires du secteur et de mettre en commun leurs réflexions sur les évolutions en cours dans le domaine social ». E.- UN PREMIER BILAN DE L'OUVERTURE DES SECTEURS INTERDITS Après une longue phase de concertation avec l'ensemble des professionnels, plusieurs projets successifs et de nombreuses démarches du Gouvernement français vis-à-vis des autorités communautaires, est paru, le 8 octobre 2003, le décret assouplissant les règles d'accès à la publicité télévisée de certains secteurs jusqu'ici interdits. En l'occurrence, le nouveau décret, qui modifie très sensiblement l'article 8 du décret du 27 mars 1992, est entré en vigueur au 1er janvier 2004, avec l'économie suivante : - il exclut la presse, dès cette date, des secteurs interdits ; - il conserve l'interdit pour l'édition littéraire, « sauf sur les services de télévision exclusivement distribués par câble ou diffusés par satellite » ; - pour le secteur de la distribution, le Gouvernement a partiellement suivi l'avis du CSA en décidant l'ouverture au 1er janvier 2004 sur les chaînes du câble, du satellite et de la TNT, puis en l'élargissant aux services à vocation nationale hertziens analogique au 1er janvier 2007. Les opérations de promotion resteront en revanche interdites de publicité télévisée, de façon à éviter de faire perdre une part de marché importante aux radios locales indépendantes et à la presse quotidienne régionale ; - l'interdiction est maintenue pour le cinéma, pour des raisons de protection de la diversité culturelle entre producteurs de cinéma à moyens disproportionnés. Les investissements effectués par les annonceurs de la presse sur le premier semestre 2004 sont de 264 millions d'euros bruts, (+ 51 % par rapport à la même période de l'année précédente), dont près de 50 millions d'euros en faveur des chaînes de télévision ; soit près du double de ce qui avait été anticipé. Ces 50 millions représentent 19 % de l'ensemble des dépenses publicitaires de la presse, ou encore 56 % des dépenses supplémentaires consenties entre les premiers semestres 2003 et 2004. INVESTISSEMENTS DES ANNONCEURS DE LA PRESSE DEPUIS LE 1ER JANVIER 2004 (en millions d'euros bruts (9))
Source : Secodip Les chaînes nationales privées ont bénéficié de près de 81 % de cet investissement, les chaînes publiques de 11 % et les chaînes du câble et du satellite de 8 %. INVESTISSEMENTS DES ANNONCEURS DE LA PRESSE PERÇUS PAR CHAÎNE DEPUIS LE 1ER JANVIER 2004 ET PART DE MARCHÉ (en millions d'euros bruts)
Source : Secodip Cet investissement représente 1,7 % des recettes publicitaires perçues par les chaînes pendant le premier semestre. L'évolution globale du marché télévisuel publicitaire a, quant à elle, été de + 6,5 %. b) les investissements du secteur de l'édition littéraire Les annonceurs de l'édition littéraire, sur le premier semestre 2004, ont dépensé près de 72 millions d'euros d'investissements publicitaires en faveur des médias (+ 7,6 % par rapport à la même période de l'année précédente), dont : - 42 millions d'euros en presse (- 11 %) ; - 24 millions d'euros sur la radio (+ 70 %) ; - 2 millions d'euros sur les chaînes du câble et du satellite. 7 éditeurs ont lancé une campagne publicitaire sur les chaînes du câble et du satellite. c) les critiques de la Commission européenne Comme l'on pouvait s'y attendre, dans le cadre de la procédure relative au contentieux sur l'ouverture des secteurs interdits, la Commission européenne a incité la France à ouvrir plus largement les secteurs de l'édition et du cinéma. Elle suggérait d'ouvrir la publicité télévisée pour ces deux secteurs aux professionnels des autres États membres (producteurs européens non français, distributeurs de ces producteurs, exploitants de salles d'autres États membres, éditeurs et distributeurs des autres États membres). En mai dernier, à la suite d'une consultation des professionnels français concernés, les autorités françaises ont fait savoir à la Commission qu'elles n'envisageaient pas une ouverture supplémentaire des secteurs du cinéma et de l'édition. En effet, une ouverture plus large de la publicité télévisée pour le cinéma et l'édition renforcerait le déséquilibre de la promotion en faveur de quelques grandes productions américaines, déjà dominantes sur le marché et, s'agissant de l'édition, en faveur des plus grands succès commerciaux. Une telle déréglementation remettrait en cause ainsi les équilibres nécessaires à la diversité de l'offre. Le 7 juillet 2004, la Commission a adressé au Gouvernement français un avis motivé selon lequel elle considère que l'interdiction de la publicité télévisée pour les secteurs de l'édition et du cinéma contrevient au principe de la libre prestation des services. En revanche, la Commission classe les volets « presse et distribution », considérant que le droit français en la matière est désormais conforme au droit communautaire. Le Gouvernement ayant, avec raison, refusé de modifier la réglementation dans les trois mois suivant la transmission de cet avis, la Commission va très probablement saisir la Cour de Justice des Communautés européennes. Votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement mette tout en œuvre pour apporter aux juges communautaires les éléments propres à démontrer que l'interdiction partielle de la publicité pour les secteurs du cinéma et de l'édition est conforme au droit communautaire et aux objectifs de maintien de la diversité culturelle. F.- LE SOUTIEN À LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE Le dispositif de crédit d'impôt cinéma adopté en loi de finances rectificative pour 2003 peut aujourd'hui être considéré comme un vrai succès. Sur les sept premiers mois d'application, les chiffres sont très encourageants : 69 % des films tournés ont ouvert un dossier et le nombre de semaines de tournages en France contre celles à l'étranger (72 %/28 %) a augmenté de près de dix points en un an, signe que le mouvement de délocalisation a été enrayé. Ce dispositif, qui existait déjà sous une forme analogue dans de nombreux pays (Belgique, Canada, Royaume-Uni mais sous une forme plus complexe) a donc clairement répondu aux attentes des professionnels. Pour autant, la limitation de son périmètre à la seule production cinématographique, en excluant la production audiovisuelle, avait déjà fait l'objet de débats à l'Assemblée nationale, suite à un amendement déposé par votre Rapporteur et revenant sur cette limitation. La production audiovisuelle mérite en effet autant, sinon plus, une aide ciblée lui permettant de relocaliser ses productions sur le territoire français. Sa situation financière est en effet souvent très fragile, en raison du caractère très disséminé des structures, et elle représente un nombre potentiel d'emplois sensiblement supérieur (800 entreprises, pour un chiffre d'affaires annuel de 900 millions d'euros). Surtout, l'un des principaux objectifs de cet instrument fiscal réside dans l'incitation à la relocalisation des tournages en France, difficulté à laquelle la production audiovisuelle est, en pratique, confrontée aujourd'hui encore plus fréquemment que le cinéma. Ainsi, selon la FICAM (Fédération des industries du cinéma, de l'audiovisuel et du multimédia), 33 % de la production de fiction audiovisuelle française, en valeur, est actuellement délocalisée, contre 22 % seulement il y a cinq ans. Ces délocalisations ne sont, pour une part importante (65 % selon le CNC), pas liée au besoin de coproduction internationale, mais uniquement à des motifs économiques de différentiels de coûts, notamment de figuration. Globalement, il est vrai que tourner une fiction audiovisuelle à l'étranger peut permettre une économie pouvant atteindre jusqu'à 20 % par rapport au même tournage en France. Ce phénomène a encore été accentué en 2003, avec la délocalisation d'une proportion supplémentaire estimée entre 10 % et 15 % des tournages. La production audiovisuelle a donc besoin de financements efficaces pour compenser les surcoûts des tournages en France, surtout si l'on veut résorber le problème des abus en matière de recours aux techniciens intermittents du spectacle. Or, contrairement au cinéma, le mécanisme des SOFICA est quasiment marginal pour l'audiovisuel, auquel il n'est pas véritablement adapté. Il convient donc d'étendre sans délai le dispositif de crédit d'impôt au financement de la production audiovisuelle. Le gouvernement a annoncé son intention de mettre cet outil dès l'année prochaine. Pour autant, cette disposition ne figure pas dans le présent projet de loi. Interrogé sur ce point par votre rapporteur lors du débat de première partie, le secrétaire d'État au budget a confirmé que ce dispositif figurerait dans la loi de finances rectificative pour 2004. G.- LE PAYSAGE RADIOPHONIQUE ET LES POUVOIRS PUBLICS 1.- Quelle réallocation des fréquences ? Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel s'est efforcé de construire au cours des années et des appels à candidature un paysage radiophonique varié et pluraliste avec un équilibre entre les différentes catégories de radios dans le souci du respect des critères imposés par l'article 29 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Les impératifs prioritaires sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels, la diversification des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante. La loi du 1er août 2000 a introduit de nouveaux impératifs de partage des fréquences. Le CSA doit veiller à ce qu'une part suffisante des fréquences soit attribuée aux radios associatives accomplissant une mission de communication sociale de proximité. Il doit veiller au juste équilibre entre réseaux nationaux et services locaux ou régionaux indépendants ; il doit également s'assurer que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. Le paysage radiophonique qui s'est construit depuis 20 ans présente donc une très grande diversité. Les radios associatives qui accomplissent une mission de communication sociale de proximité (547 opérateurs de catégorie A sur 874 fréquences) offrent une grande variété : radios communautaires, confessionnelles, radios rurales et de pays, radios scolaires et pédagogiques, socio-éducatives, culturelles, de découverte musicale. Les radios locales et régionales commerciales (149 opérateurs de catégorie B sur 511 fréquences) se répartissent entre des radios locales qui gardent un ancrage local fort et assurent une vraie mission de proximité et les réseaux régionaux qui se sont développé sur des bassins de population plus importants à taille régionale ou interrégionale. Les radios affiliées à un réseau national (360 opérateurs de catégorie C sur 665 fréquences) et les réseaux nationaux (17 opérateurs sur 970 fréquences) offrent une grande diversité de formats musicaux pour tous les goûts et pour les différentes tranches d'âge. Enfin les trois radios de catégorie E (autorisées sur 492 fréquences) contribuent à l'information politique et générale de façon pluraliste. Plusieurs opérateurs se plaignent de ne pas avoir une couverture suffisante et de ne pas pouvoir obtenir toutes les fréquences nécessaires à leur développement. Mais le Conseil est confronté à une situation de pénurie de fréquences. L'article 28-1 de la loi, en instaurant le principe de la reconduction des autorisations hors appel à candidature pour 15 ans, a contribué à figer le paysage radiophonique. Peu de fréquences ont été remises en jeu ces dernières années et lorsqu'une fréquence se trouve disponible dans une zone, il peut y avoir plus de vingt candidatures. Néanmoins, entre 2006 et 2008, beaucoup d'autorisations viendront à échoir au terme de ces quinze ans. La question se pose cependant de savoir si les plans de fréquences pourront être optimisés et si de nouvelles fréquences pourraient être dégagées. C'est pourquoi, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a décidé lors de sa réunion plénière du 3 février 2004 de créer un groupe de travail dénommé "FM 2006". Ce groupe est chargé d'apprécier les perspectives et les coûts d'une refonte de la bande FM susceptible de dégager des fréquences supplémentaires. Une étude d'optimisation des méthodes de planification de la bande FM est conjointement conduite par le CSA et la DDM. Par ailleurs, en application de l'article 105-1 de la loi du 30 septembre 1986, le Conseil a lancé dans la première quinzaine d'octobre une consultation contradictoire relative, d'une part, à l'aménagement du spectre hertzien et à l'élaboration d'un nouveau plan de fréquences en vue du développement optimal de la diffusion radiophonique, au plan national, et d'autre part, à l'optimisation de la diffusion et de la couverture des services associatifs, locaux, régionaux et thématiques indépendants. Les conclusions de cette consultation seront rendues publiques et serviront de support à la réflexion du CSA en ce domaine. En tout état de cause, votre rapporteur spécial souhaite que la réallocation prévue à l'horizon 2006-2007 recherche les voies d'un équilibre plus satisfaisant entre radios nationales, indépendantes, associatives et du service public. 2.- Moderniser le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale La taxe sur les publicités radio-télévisées, affectée au financement du Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) a été transformée en imposition de toute nature par l'article 47 de la loi de finances pour 2003. Le régime d'aide à l'expression radiophonique a fait l'objet d'une procédure de notification à la Commission européenne. Les discussions menées à cette occasion ont conduit à des modifications mineures de l'assiette de la taxe, qui ont été intégrées dans l'article 22 de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations. La Commission européenne s'est montrée satisfaite de ces modifications et, dans un courrier adressé le 28 juillet 2003 au Gouvernement français, le Commissaire à la concurrence a validé le régime d'aide pour une durée de dix ans. Les radios associatives sont ainsi assurées de la pérennité de ces aides essentielles pour leur existence même ; de dont se félicite votre rapporteur spécial. On peut par contre regretter que l'occasion de la réforme du régime juridique de la taxe parafiscale n'ait pas été saisie pour simplifier son barème singulièrement complexe. Peut-on réellement justifier la nécessité de maintenir un barème comportant 46 montants fixes par tranches de chiffre d'affaires trimestriel de publicité radio, d'une part, et télévisée, d'autre part ? Par ailleurs, on constate, et l'exercice 2003 l'a encore confirmé, l'augmentation régulière des dépenses du fonds de soutien depuis plusieurs années : 18,5 millions d'euros en 2000, 21,1 millions d'euros en 2001, 22,7 millions d'euros en 2002 et 24,7 millions d'euros en 2003. Chaque année, de nouvelles radios viennent solliciter l'aide du fonds (de 567 en 2002 à 574 en 2003). Parallèlement, on a relevé en 2003 un niveau plus faible qu'attendu des recettes issues de la taxe fiscale sur les recettes publicitaires (20,08 millions d'euros contre 22,1 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale). Les dépenses engagées en 2003 ont néanmoins été honorées grâce aux recettes restant à recouvrer au titre de la taxe parafiscale en 2002. Malheureusement, cette situation ne se renouvellera pas en 2004. Les dépenses devraient continuer de progresser et dépasser les 25,4 millions d'euros tandis que le montant des ressources disponibles, dans l'hypothèse où les prévisions de recettes seraient respectées, serait de 23,4 millions d'euros. Il risque donc de manquer 2 millions d'euros pour l'exécution 2004. De même, le projet de loi de finances pour 2005 ne prévoit-il pas d'augmentation des recettes. Le soutien aux radios associatives est primordial : en moyenne, les subventions du FSER représentent plus du tiers des ressources de ces radios. Néanmoins, une augmentation des ressources du Fonds devra impérativement s'accompagner d'une réforme de son fonctionnement, afin de mieux encadrer la progression des dépenses. H.- LA RÉVISION DE LA DIRECTIVE « TÉLÉVISON SANS FRONTIÈRES » Même si le sujet ne revêt pas d'incidence financière directe apparente, votre rapporteur spécial a souhaité faire le point sur le processus de révision de la directive dite « Télévision sans Frontières » ou TVSF, n° 89/552/CEE du 3 octobre 1989, qui établit le cadre réglementaire général pour l'exercice des activités de radiodiffusion télévisuelle dans l'Union Européenne. Lors d'un colloque organisé à sur ce thème par votre rapporteur à l'Assemblée nationale (10), Mme Viviane Reding, alors membre de la Commission européenne en charge de l'Éducation, de la Culture, de l'Audiovisuel, de la Jeunesse et du Sport, présentait très clairement quelques unes des garanties apportées par la directive : « - la garantie que les événements d'une importance majeure soient accessibles sur la télévision libre ; - la promotion et la diffusion de programmes européens ; - la protection des mineurs ; - la protection du droit de réponse » La commissaire a également indiqué lors de ce colloque que « les parlementaires européens s'étaient interrogés sur la nécessité de revoir la directive européenne. Nous avons donc organisé une consultation auprès des membres de la profession. Les parties intéressées - organismes publics, privés, les États membres, artistes, etc...- ont toutes participé à cette consultation. C'est sur la base des résultats que nous avons recueilli que nous élaborerons une nouvelle politique en la matière ». Le 16 décembre 2003, la Commission européenne a adopté une communication proposant un calendrier de travail à horion 2005, renonçant ainsi à bouleverser rapidement la législation communautaire en ce domaine. Dans un premier temps, la Commission a adopté une communication interprétative, qui ne modifie donc pas les règles, de la directive sur les questions relatives à la protection des mineurs et sur les règles de publicité à la télévision. Dans un deuxième temps, une consultation d'experts indépendants a été lancée sur trois sujets : la réglementation du contenu audiovisuel, le niveau de détail concernant la réglementation de la publicité et, enfin, le droit à l'information ainsi que le droit pour les reportages courts. La présidence, alors irlandaise, a souhaité que les États-membres aient un dialogue franc sur les éléments suivants : - le champ d'application de la directive révisée ; - le rôle de la radio et de la télédiffusion au regard de la diversité culturelle et linguistique ; - la possibilité de continuer à disposer d'une réglementation efficace au niveau national ; - les défis posés par les nouvelles techniques publicitaires ; - l'accessibilité des services de radio et de télévision pour les personnes handicapées ; - la viabilité de l'autorégulation et de la corégulation dan un futur cadre réglementaire. Les consultations sur l'évolution de la directive TSF doivent maintenant se poursuivre jusqu'au printemps 2005. Pour que cette révision ait un sens, il est indispensable que le champ d'application de la directive relative aux services dans le marché intérieur exclue totalement les services audiovisuels contrairement à ce que semble souhaiter la direction des marchés intérieurs de la Commission européenne. 1 () Compte d'affectation spécial 902-15 « compte d'emploi de la redevance audiovisuelle » ; compte d'affectation spécial 902-32 « fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, et de soutien à l'expression radiophonique locale. 2 () Rapport d'information n°1554 « une nouvelle architecture du budget de l'État pour une plus grande efficacité de l'action publique » Mai 2004, Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard. 3 () Rapport d'information n° 1019 « Réformer la redevance, pour assurer le financement de l'audiovisuel français », M. Patrice Martin-Lalande. 4 () Au sens large du terme. À strictement parler, il conviendrait d'utiliser le terme dégrèvement. 5 () pages 21 à 23 du rapport cité ci-dessus. 6 () Rapport général n°1863 tome 2 « Projet de loi de finances pour 2005. Conditions générales de l'équilibre financier » Gilles Carrez rapporteur général. 7 () « Télévision numérique et Haute définition », Rapport établi à la demande du Premier ministre par Daniel Boudet de Montplaisir, octobre 2004 8 () Rapport d'information n° 1801 de Patrice Martin-Lalande « Moderniser le cadre juridique pour mieux valoriser les ressources humaines de l'audiovisuel public », septembre 2004. 9 () Les seules données disponibles sont en euros bruts, c'est à dire avant remises accordées par les annonceurs et commissions d'agence incluses. 10 () « Une nouvelle voie pour l'audiovisuel pour l'Europe ? » Colloque organisé par Patrice Martin-Lalande, novembre 2003 - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
