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mis en distribution

le 26 octobre 2004

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 28


ÉDUCATION NATIONALE, ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR et RECHERCHE :

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jean-Yves CHAMARD

Député

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INTRODUCTION 7

I.- L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE, QUI REPRÉSENTE UNE PART CROISSANTE DU BUDGET DE L'ÉTAT, EST AUJOURD'HUI CONFRONTÉ À DE NOMBREUX DÉFIS 9

A.- PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT, L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE MOBILISE DES CRÉDITS EN CONSTANTE PROGRESSION 9

1.- Un accroissement nettement supérieur à celui de l'État et de la richesse nationale 9

2.- Des raisons tenant principalement à l'augmentation des dépenses de personnel 10

3.- Un coût nettement plus élevé dans le secondaire que dans la moyenne des pays développés 12

B.- UNE MAÎTRISE INSUFFISANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 15

1.- Une hausse continue du taux d'encadrement pédagogique 15

2.- La multiplication des options et des matières rares 17

3.- Un nombre excessif de personnels sous-employés ou en surnombre 18

C.- DES LOURDEURS RÉGLEMENTAIRES INNOMBRABLES 21

1.- Un système centralisé et complexe 21

2.- Un ajustement des moyens entre académies difficile 24

3.- Une gestion du personnel rigide et décourageante 25

4.- Les inconvénients du cloisonnement disciplinaire 28

D.- UNE ÉVALUATION ENCORE LACUNAIRE 29

1.- Des difficultés méthodologiques 29

2.- Des évaluations encore trop partielles 30

3.- L'absence fréquente d'indicateurs de résultats 31

4.- Une prise en compte insuffisante dans le processus de décision 32

E.- UNE EFFICACITÉ D'ENSEMBLE DISCUTABLE 32

1.- Des signes de fragilité 32

2.- Une action publique dont les objectifs gagneraient à être clarifiés 33

3.- Des remplacements pas toujours bien assurés 33

4.- La persistance de nombreuses inégalités 35

5.- Le problème des « sorties » sans qualification 36

6.- La violence scolaire 36

7.- Une politique de l'orientation encore incertaine 37

8.- Un niveau de formation générale qui inquiète 37

II.- LES BUDGETS DE 2003 ET 2004 N'ONT PERMIS DE RÉPONDRE QUE PARTIELLEMENT À CES DÉFIS 39

A.- DES BUDGETS QUI S'INSCRIVENT DANS LA CONTINUITÉ 39

1. L'exécution du budget de 2003 39

2. La mise en oeuvre du budget de 2004 48

B.- LE DÉBAT SUR L'ÉCOLE : POUR UNE AMÉLIORATION GLOBALE DU SYSTÈME 52

C.- LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME : UN PAS VERS UNE MEILLEURE GESTION 56

III.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 POURSUIT L'EFFORT ENGAGÉ 61

A.- L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE RESTE UNE PRIORITÉ DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE 61

B.- DES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES FONDÉS SUR UN SOUCI DE BONNE GESTION ET D'ÉQUITÉ 63

1.- L'adaptation des effectifs à l'évolution du nombre des élèves scolarisés 63

2.- Le développement des assistants d'éducation et de la scolarisation des élèves handicapés 67

3.- Le recentrage des actions du ministère et la poursuite de la réforme de l'État 68

4.- Des mesures catégorielles substantielles pour accroître l'attractivité de la profession 70

5.- Des dépenses de fonctionnement, d'intervention et d'investissement axées sur des mesures d'équité et de restructuration 72

C.- LE CHOIX D'OBJECTIFS PÉDAGOGIQUES STRATÉGIQUES 74

1.- Le renforcement de la maîtrise du français à l'école primaire et au collège 74

2.- La réaffirmation du principe de laïcité et la mise en œuvre de la loi du 15 mars 2004 75

3.- L'amélioration de la scolarisation des élèves handicapés 76

4.- Le développement des technologies de l'information et de la communication 76

5.- Une plus large ouverture du système scolaire sur l'Europe 77

IV.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES OFFRE DE MULTIPLES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION, DONT IL CONVIENT DE TIRER PROFIT 79

A.- UNE DÉMARCHE PLUS COHÉRENTE 79

B.- DES MOYENS DE CONTRÔLE RENFORCÉS 83

C.- UN DISPOSITIF À METTRE AU SERVICE D'UNE POLITIQUE PLUS PERFORMANTE 86

EXAMEN EN COMMISSION 93

A.- AUDITION DE M. FRANÇOIS FILLON, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE, SUR LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME ET SUR LE BUDGET DU MINISTÈRE 93

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 104

ANNEXE 111

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. À cette date, environ 72 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial. Ce résultat traduit un progrès par rapport à l'année dernière, où il n'avait atteint que 64 %. Il demeure cependant insuffisant. D'autant que votre Rapporteur spécial avait, cette année, expressément demandé les réponses pour le 17 septembre. Or, le 30 septembre, seulement 24 % de celles-ci avaient été transmises.

INTRODUCTION

L'enseignement scolaire revêt pour notre pays un triple enjeu stratégique. En premier lieu, ce secteur mobilise une grande partie des fonds publics. Avec 55,5 milliards d'euros de crédits en 2004, il constitue de loin le premier budget de l'État. Ses crédits correspondent à près de 20 % de celui-ci et à 3,4 % du PIB, soit un montant supérieur au produit de l'impôt sur le revenu (53,4 milliards d'euros) ou de l'impôt sur les sociétés (44,8 milliards d'euros) ⁽¹⁾. Si l'on considère l'Éducation nationale, dont l'enseignement scolaire constitue la part la plus importante, ce montant atteint plus de 23 % du budget de l'État. Plus largement, la « dépense intérieure d'éducation du pays » s'établissait à près de 111,3 milliards d'euros en 2003, soit environ 7,1 % de la richesse nationale (PIB) et 1.810 euros par habitant.

En deuxième lieu, ce secteur détermine le niveau futur d'éducation de la population et, partant, l'avenir économique, social, politique et culturel de l'État. De nombreuses études, notamment celles de l'OCDE, montrent en effet combien le niveau de formation conditionne la croissance et le potentiel de développement d'un pays. À cet égard, il convient de rappeler l'importance sociale, économique et politique de ce secteur dans la société française, qui accueille dans ses écoles, ses collèges et ses lycées plus de 12 millions d'élèves et emploie plus d'un million de personnes.

Enfin, l'enseignement scolaire constitue, au travers notamment de l'instruction civique et de l'apprentissage de la vie en société, le cadre essentiel de formation de la citoyenneté.

À ce titre, il est confronté à un triple défi : celui de la compétence, condition de l'insertion et de la réussite professionnelles futures des élèves et des étudiants ; celui du savoir, condition de l'épanouissement personnel et de la capacité d'adaptation dans un monde confronté à des changements rapides ; celui, enfin, de la réforme de l'État, tant il est vrai que l'Éducation nationale a été souvent présentée comme un ministère irréformable ou, en tout cas, frappé de nombreuses rigidités. Les critiques formulées à l'encontre du coût du système, de ses lourdeurs, ou de son efficacité en témoignent notamment. Il est significatif à cet égard que le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, ait retenu « la réforme pour la réussite à l'école » comme l'une des trois priorités du Gouvernement pour 2005.

L'objet de ce rapport est justement de voir, après avoir identifié la nature précise de ces défis, dans quelle mesure les budgets de 2003 et 2004 et le projet de loi de finances pour 2005 permettent d'y répondre. Il tend enfin à examiner comment et dans quelles conditions la mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances permettra d'améliorer l'efficacité de l'action publique dans ce domaine.

I.- L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE, QUI REPRÉSENTE UNE PART CROISSANTE DU BUDGET DE L'ÉTAT, EST AUJOURD'HUI CONFRONTÉ À DE NOMBREUX DÉFIS

A.- PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT, L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE MOBILISE DES CRÉDITS EN CONSTANTE PROGRESSION

1.- Un accroissement nettement supérieur à celui de l'État et de la richesse nationale

De 1990 à 2001, le budget de l'enseignement scolaire a augmenté en euros constants de 38 %, soit 14 milliards d'euros, ce qui correspond à une hausse deux fois et demie supérieure à celle du budget de l'État, dont les crédits ont progressé dans la même période de 15 % ⁽²⁾.

Cet accroissement est d'autant plus significatif que, dans le même temps, les effectifs scolarisés ont connu une baisse de 4,5 %, soit 550 000 élèves de moins, dont 420 000 dans le premier degré et 130 000 dans le secondaire (voir graphique ci-après).

Par ailleurs, plusieurs compétences du ministère ont été transférées aux collectivités locales au cours des vingt dernières années : l'entretien, la construction et la rénovation des établissements publics d'enseignement et le fonctionnement courant de ceux du second degré depuis 1986, ou, à partir de 2005, la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS), notamment.

Cette tendance a continué de s'affirmer au cours des dernières années, les crédits de l'enseignement scolaire progressant de 2,5 % en 2003 (contre 0,5 % pour le PIB), de 2,8 % en 2004 (contre 1,5 % pour le budget de l'État et 2,5 % prévus pour le PIB) et de 2,55 % dans le projet de loi de finances pour 2005 (contre 1,8 % pour le budget de l'État et 2,5 % prévus pour le PIB).

Cette augmentation s'est traduite par un accroissement régulier et substantiel de la dépense moyenne par élève depuis vingt ans, quel que soit le degré d'enseignement considéré ⁽³⁾.

Source : ministère de l'Éducation nationale.

Ainsi, dans le premier degré, la dépense moyenne par élève est-elle passée, entre 1975 et 2000, de 2.200 à 4.200 euros, soit une augmentation de 92 % en euros constants. Dans le second degré, la dépense moyenne par élève, qui était de 4.500 euros en 1975, s'élève à plus de 7.650 euros en 2003, soit une hausse de 72 % en euros constants.

2.- Des raisons tenant principalement à l'augmentation des dépenses de personnel

Les crédits de rémunération de personnel représentent environ 95 % des dotations du budget de l'enseignement scolaire, contre 55 % en moyenne pour l'ensemble des ministères. Compte tenu de la hausse naturelle des dépenses de personnel, sous l'effet en particulier du glissement-vieillesse-technicité (GVT) et des diverses mesures à caractère indemnitaire ou catégoriel, cette particularité tend à s'accentuer. Entre 1985 et 2000, le poids relatif des rémunérations est, selon la Cour des comptes, passé de 91 à 96 %, réduisant d'autant la part des moyens consacrés au fonctionnement ou aux investissements. La Cour rappelle à cet égard qu'une hausse de 1 % du « point fonction publique » se traduit par une augmentation d'un demi-milliard d'euros des dépenses de l'enseignement scolaire.

Cela tient en premier lieu à l'importance des effectifs rémunérés. Ainsi, en 2001, les emplois financés par le budget de l'enseignement scolaire représentaient 56 % de l'ensemble des emplois civils de l'État. Or, entre 1990 et 2001, alors que la population scolarisée a, comme on l'a vu, nettement diminué, 31.000 emplois supplémentaires ont été créés dans l'enseignement scolaire, soit une progression de près de 4 % en 10 ans. Ces créations d'emplois ont principalement profité aux établissements du second degré (où la hausse a atteint 9 % en dix ans) et aux personnels des filières administratives et techniques (avec 5 % d'augmentation). Elles visaient à renforcer l'encadrement pédagogique et administratif des élèves, à poursuivre la lutte contre les inégalités (notamment par le biais de la politique d'éducation prioritaire) et à résorber les écarts de dotations entre les académies.

Cela découle en deuxième lieu, selon la Cour des comptes, des multiples mesures statutaires et indemnitaires (plan Jospin de 1990, protocole Durafour de 1991, plan Lang de 1994, plan Bayrou de 1996...) prises en faveur des personnels de l'Éducation nationale, dont le coût budgétaire peut être estimé à près de 6 milliards d'euros sur dix ans.

En outre, il convient de rappeler, à l'instar du document préparatoire au grand débat sur l'école ⁽⁴⁾, que cette tendance devrait s'accentuer dans les années à venir en raison du poids croissant des pensions. Alors que celles-ci absorbaient 16 % du budget en 1993, elles en représentaient 22,5 % en 2003 ⁽⁵⁾. On estime que plus de 38 % de l'accroissement du budget de l'enseignement scolaire entre 1993 et 2003 est dû aux pensions. Compte tenu, d'une part, de l'évolution mécanique du GVT et de la valeur du point de la fonction publique et, d'autre part, des prévisions de départ à la retraite, les marges de manœuvre budgétaires, déjà étroites, risquent d'être encore plus amoindries. Tous degrés confondus, les départs à la retraite devraient en effet atteindre leur point culminant en 2007 (cf tableau ci-après).

Il convient néanmoins d'observer que ces prévisions, qui ne tiennent pas compte de l'impact de la réforme des retraites de 2003, pourraient connaître quelques modifications, liées à un éventuel étalement plus large des départs.

3.- Un coût nettement plus élevé dans le secondaire que dans la moyenne des pays développés

Comme l'avait rappelé le précédent rapport spécial, la France dépense plus pour l'éducation, en part de richesse nationale, que la plupart des pays de l'OCDE. Ainsi, en 2001 ⁽⁶⁾, 6 % du PIB français était dévolu à l'éducation (hors formation continue), soit plus de la moyenne de l'OCDE (5,6 %) et davantage que le Royaume-Uni (5,5 %), l'Allemagne (5,3 %), l'Italie (5,3 %), l'Espagne (4,9 %), les Pays-Bas (4,9 %) ou le Japon (4,6 %). Notre pays est cependant devancé par les États-Unis (7,3 %) et la Suède (6,5 %).

On observe par ailleurs deux faits. D'une part, la proportion des financements publics dans la dépense d'éducation est plus élevée en France (92 %) que dans l'ensemble des pays de l'OCDE (88 %). D'autre part, celle des dépenses publiques d'éducation par rapport au PIB excède nettement, avec 4 %, la moyenne de l'OCDE (3,6 %), ainsi que le taux de l'Allemagne (3 %), de l'Italie (3,7 %), du Japon (2,7 %), des Pays-Bas (3,3 %), du Royaume-Uni (3,4 %), des États-Unis (3,8 %), de l'Espagne (3 %) ou de la Suisse (3,9 %).

Mais, au-delà des crédits de l'enseignement scolaire dans leur ensemble, c'est le poids des dépenses consacrées à l'enseignement secondaire qui est proportionnellement le plus élevé. Comme le souligne le document préparatoire au débat sur l'école précité, le coût d'un élève du second degré est supérieur de près de 30 % à la moyenne de l'OCDE (soit 7.150 dollars contre 5.465 dollars). Les dernières données de l'OCDE portant sur 2001 ⁽⁷⁾ font apparaître un écart de près de 25 % (8.110 dollars pour la France, contre 6.510 dollars pour la moyenne de l'OCDE).

DÉPENSE MOYENNE PAR ÉLÈVE DANS LE SECONDAIRE

Source : OCDE, Regards sur l'éducation, les indicateurs de l'OCDE 2004, septembre 2004 - données 2001).

Cet écart est plus marqué encore dans le second cycle du secondaire - avec un montant de 8.884 dollars (contre 6.752 dollars en moyenne dans l'OCDE, soit 24 % de plus) - que dans le premier cycle (7.491 dollars contre 5.787 en moyenne dans l'OCDE).

En revanche, les dépenses annuelles au titre des établissements d'enseignement par élève dans le primaire sont en France proches de la moyenne des pays de l'OCDE (4.777 dollars, contre 4.819 dollars). Quant aux dépenses par élève dans le supérieur, elles sont, avec 6.960 dollars, inférieures à la moyenne des pays de l'OCDE (7.200 dollars).

Le précédent rapport spécial avait établi que l'écart entre notre pays et la moyenne de l'OCDE représentait un supplément de dépense d'environ 8,5 milliards d'euros (0,6 % du PIB). Ramené au seul budget de l'enseignement scolaire relatif au second degré, ce supplément correspond à environ 5,8 milliards d'euros, soit près de 20 % des crédits de l'Éducation nationale consacrés au secondaire.

Le ministère invoque trois causes principales à cela. En premier lieu, un taux d'encadrement élevé. Deuxièmement, des salaires d'enseignants, en fin de carrière, supérieurs à la moyenne des pays développés (43.100 dollars PPA ⁽⁸⁾ contre 36.450 pour la moyenne de l'OCDE). Enfin, une durée de scolarisation relativement plus élevée en France.

*

Cette situation appelle à l'évidence une rigueur accrue dans la gestion des crédits de l'enseignement scolaire, en particulier dans le secondaire. Par ailleurs, les faibles marges de manœuvre offertes, compte tenu de la part hégémonique des dépenses de personnel, invitent à des réformes structurelles, qui seules pourront permettre d'amples redéploiements et une meilleure allocation des ressources.

B.- UNE MAÎTRISE INSUFFISANTE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

« Des moyens croissants et difficilement maîtrisés » : tel est le constat établi par la Cour des comptes concernant les crédits de l'enseignement scolaire dans le rapport consacré à la gestion du système éducatif en 2003 ⁽⁹⁾.

1.- Une hausse continue du taux d'encadrement pédagogique

Le taux d'encadrement pédagogique, qui mesure, selon les indicateurs, la proportion des moyens, principalement en personnel, consacrée aux élèves, a connu, selon l'étude réalisée par la Cour des comptes, un accroissement continu. Son diagnostic mérite d'être rappelé :

« Au cours des trente dernières années, l'effectif moyen des classes ou des divisions a ainsi diminué de quatre à cinq élèves dans le premier degré, et d'un peu plus de deux élèves dans l'ensemble du second degré.

S'agissant plus précisément de la dernière décennie, l'enseignement primaire public (élémentaire et préélémentaire) a vu ses effectifs diminuer de plus de 330 000 élèves (- 6 %), alors que, sur la même période, le nombre des enseignants a augmenté d'environ 3.000 personnes (en effectifs rémunérés). Il en résulte, pour l'ensemble du primaire, un sensible allégement des classes dont l'effectif moyen est passé de 24,1 élèves en 1990 à 23 en 2000. Cette tendance est toutefois nettement plus marquée dans l'enseignement préélémentaire, où les classes comptent aujourd'hui 2,2 élèves de moins qu'en 1990 (25,5 élèves à la rentrée 2000, contre 27,9 dix ans auparavant).

En termes de moyens, cette évolution se traduit par un accroissement du ratio P/E, qui mesure, dans le premier degré, le nombre de postes d'enseignants pour 100 élèves. En dix ans, cet indicateur est passé de 4,98 à 5,31. Le surcoût correspondant (en supposant que le P/E ait été maintenu à son niveau de 1990) représente un total d'environ 16.000 emplois budgétaires. Il s'explique essentiellement par une gestion des moyens, qui, tout en accompagnant les hausses d'effectifs et en apportant des moyens supplémentaires aux académies confrontées à un environnement social difficile, a cherché à limiter au maximum les retraits d'emplois dans les départements affectés par la baisse démographique, et ce afin d'éviter des bouleversements trop importants dans le potentiel d'enseignement et la structure scolaire des départements concernés.

En ce qui concerne le second degré public, l'allégement des structures est particulièrement sensible dans le second cycle professionnel, avec une diminution, sur dix ans, de 23,1 à 19,8 du nombre moyen d'élèves par division. L'évolution est également significative dans le second cycle général et technologique, où l'effectif moyen est passé de 31 à 28,5. Au collège, en revanche, la taille des divisions connaît une relative stabilité : 24 élèves en moyenne en 2000, contre 24,3 en 1990. »

En outre, dans les lycées d'enseignement général et technologique, le pourcentage d'heures assurées en groupe et non devant la classe entière dépasse 45 % et approche 55 % dans les lycées professionnels. Cela se traduit par une baisse importante du nombre d'élèves par enseignant, qui passe de 13,9 en 1990 à 12,6 en 2002, soit une variation de l'ordre de 10 % du taux d'encadrement en dix ans.

Selon la Cour, la complexité des organisations pédagogiques du lycée, les contraintes inhérentes à la diversité des enseignements et au système des options s'oppose à une diminution des classes proportionnelle à la baisse des effectifs scolaires. Enfin, « les exigences de diminution d'effectifs, portées aussi bien par les parents d'élèves que par les enseignants, s'opposent fréquemment aux tentatives de resserrement des structures pédagogiques, quand il s'agit de fermer les classes, de supprimer des postes d'enseignants, ou de réduire, proportionnellement à la baisse des effectifs, le niveau des moyens d'enseignement ».

Or, selon les recherches actuellement disponibles, rien ne permet de prouver que la diminution de la taille des classes ait un effet positif. Selon le Haut conseil de l'évaluation de l'école (HCEE), l'effet de cette politique « est observé presque uniquement dans les petites classes de l'enseignement primaire, il ne semble se produire que si l'on procède à une forte réduction de la taille des classes et n'est vraiment visible que pour les enfants des familles défavorisées ». Mais « une politique touchant d'autres niveaux de scolarité ou une politique à visée plus générale n'ont pas, d'après les recherches disponibles, d'effets positifs, ce qui invalide la pratique de réduction de la taille des classes « au fil de l'eau » ou délibérée, telle qu'elle a été réalisée ces dernières années en mettant à profit la baisse démographique ».

Dès lors, le Haut conseil estime que « cela incite à n'envisager cette politique de réduction de la taille des classes que de façon très sélective et après s'être posé la question de savoir si les sommes qui y seraient consacrées ne peuvent pas être mieux utilisées autrement ».

Il résulte de cette évolution que la France connaît aujourd'hui, dans le secondaire, un taux d'encadrement pédagogique plus élevé que dans la plupart des pays développés. Ainsi, le nombre d'élèves par enseignant dans les établissements d'enseignement du secondaire est-il de 12,2 dans notre pays, contre 13,6 dans la moyenne de l'OCDE, et 15,1 en Allemagne, 14,8 au Japon, 14,8 au Royaume-Uni et 15,5 aux États-Unis, pour se limiter à quelques grands pays ⁽¹⁰⁾.

Cet écart est particulièrement marqué dans le deuxième cycle, avec un taux de 10,6 contre 13,1 en moyenne dans l'OCDE. Dans le premier cycle, l'écart est plus resserré avec 13,7 contre 14,4 en moyenne dans l'OCDE. Il convient de souligner, par contraste, que, dans le primaire et le supérieur au contraire, les taux français sont, avec respectivement 19,4 et 17,9, supérieurs à la moyenne de l'OCDE (s'établissant à 16,6 et 15,4).

2.- La multiplication des options et des matières rares

La diversité des matières proposées dans le second cycle de l'enseignement secondaire est une autre particularité coûteuse de notre système éducatif.

Il convient, là encore, de rappeler le constat établi par la Cour des comptes :

« Du fait de la diversité des matières proposées et enseignées, la carte des langues vivantes et des options constitue une des spécificités de l'enseignement général du second cycle et illustre les contraintes et les limites du pilotage académique de l'offre scolaire. La carte des options et des langues vivantes repose tout d'abord sur une organisation pédagogique complexe, où les enseignements s'effectuent rarement en classe entière mais le plus souvent devant des groupes qui peuvent résulter soit d'un dédoublement de la classe, soit d'un regroupement d'élèves issus de divisions, de filières, voire de niveaux différents. Les systèmes d'informations actuels ne permettent pas de rendre compte de cette organisation et les services académiques n'ont en réalité qu'une connaissance très approximative des effectifs réels d'élèves. (...)

Élément sensible de l'offre de formation scolaire, la carte des langues et des options doit faire l'objet d'un pilotage spécifique. Ce travail, qualifié de « remise à plat », a été amorcé depuis peu dans les académies visitées par la Cour. Essentiellement axé, pour l'instant, sur l'enseignement linguistique, il vise à assurer une plus grande cohérence de l'offre académique et poursuit plusieurs objectifs complémentaires, à travers notamment : la continuité des parcours école - collège (afin de garantir la poursuite en 6^ème de la langue commencée à l'école primaire) ; la diversification des enseignements, notamment dans les zones rurales ; et enfin la rationalisation et la mutualisation de l'offre, afin de limiter les effets de concurrence entre les établissements.

Pour autant, les effets de cette politique restent limités et la marge de manœuvre dont disposent les académies apparaît relativement faible (...). Outre les difficultés réelles de gestion des emplois du temps liées aux regroupements d'élèves sur un même site, les établissements restent fortement attachés à leur autonomie et à la maîtrise de leur offre de formation. Placés souvent dans une relation de rivalité, ils tiennent en particulier à conserver un éventail aussi large que possible, afin de garantir l'attractivité de leurs formations. Les efforts de rationalisation des académies se heurtent par ailleurs aux multiples contradictions d'un exercice souvent délicat : la nécessité de garantir la plus grande équité possible sur l'ensemble du territoire ; la volonté ministérielle de diversifier l'enseignement des langues étrangères tout en veillant, au plan local, à limiter les phénomènes de concurrence et de sélection sociale ; le souci d'éviter la fragilisation des établissements les moins renommés constituent autant d'objectifs difficilement compatibles avec l'optimisation des structures et la réduction des coûts d'enseignement. »

Le nombre moyen d'élèves devant un professeur et la part des heures dispensés devant un groupe de moins de 15 élèves dans certaines langues rares sont révélateurs.

Ainsi, plus de la moitié des heures d'enseignement du russe, de l'arabe, du breton, du grec ancien ou du portugais, le sont devant un groupe de moins de 15 élèves, ce taux culminant à plus de 70 % pour le russe (75,5 %) et l'arabe (74,1 %). Il convient également de souligner que, pour l'allemand, qui bénéficie de plus de 150.000 heures d'enseignement hebdomadaire, ce pourcentage avoisine 50 %.

3.- Un nombre excessif de personnels sous-employés ou en surnombre

La difficulté à faire correspondre, matière par matière, l'offre d'enseignement à la demande et celle, corollaire, d'assurer systématiquement les remplacements, se traduisent, selon les académies, par des surnombres ou des emplois plus ou moins importants.

Votre Rapporteur spécial a souhaité avoir une connaissance plus précise de la situation. Il a donc, en juin dernier, avec le Président de votre commission des Finances, M. Pierre Méhaignerie, et son Rapporteur général, demandé à six recteurs de lui fournir des éléments chiffrés, en particulier un état détaillé, discipline par discipline, du nombre d'enseignants du secondaire dont le service réel est inférieur d'au moins 10 % au nombre d'heures légalement dû.

Il convient, en premier lieu, d'observer - et de déplorer - qu'au 1^er octobre 2004, soit plus de trois mois après la formulation de cette demande, seuls deux recteurs sur six avaient répondu ⁽¹¹⁾. Votre Rapporteur spécial juge cette situation inadmissible, qu'elle traduise l'incapacité des rectorats concernés à fournir les éléments demandés ou leur désinvolture vis-à-vis de la Représentation nationale. Ces dysfonctionnements ponctuels inquiètent surtout parce qu'ils révèlent : que penser de la capacité de gestion d'un rectorat incapable de répondre à une lettre de l'Assemblée nationale ?

Les réponses apportées sont également révélatrices. L'état détaillé sur le nombre d'enseignants dont le service réel est inférieur d'au moins 10 % au nombre d'heures légalement dû n'a été fourni que par deux académies.

D'autres éléments d'information intéressants ont en revanche été transmis. Ainsi, dans l'académie de Rennes, par exemple, l'indicateur global de rendement brut entre le nombre de jours de remplacement effectif et le nombre de jours potentiel de remplacement entre la rentrée de 2003 et le 9 juin 2004 est, toutes matières confondues, de 59 %. Cela signifie en pratique que sur 121.731 jours de remplacement potentiel payés, 49.793 n'ont pas été effectués et se sont donc révélés en surnombre. Pour les suppléances de quinze jours et plus, l'indicateur d'efficacité (mesurant le nombre de journées de suppléances assurées sur le nombre de journées de suppléance demandées) est, quant à lui, plus élevé, avec une moyenne globale de 94 %.

S'il ne faut pas méconnaître la difficulté, pour les rectorats, d'ajuster l'offre à la demande, ces chiffres traduisent cependant une déperdition regrettable, que ce soit pour les élèves, les parents d'élèves, les professeurs eux-mêmes, privés en partie de leur exercice, et plus largement le budget de l'État.

Encore l'académie de Rennes fait-elle partie de celles qui, selon les éléments communiqués, enregistrent les meilleurs résultats (voir graphique ci-après).

Ce graphique fait apparaître en effet que si le taux de rendement net (rendement global corrigé des multiples quotités horaires et des indisponibles) s'établit pour l'académie de Rennes à environ 90 %, il est inférieur à 60 % dans les académies de Bordeaux, Poitiers, La Réunion et Montpellier, soit une déperdition d'au moins 40 %. On observe par ailleurs que l'indicateur d'efficacité (taux de couverture des suppléances) est inférieur à 90 % dans les académies de Bordeaux, Créteil, Besançon et Poitiers.

Cela étant, le taux de rendement net ne reflète pas véritablement la réalité, dans la mesure où il ne tient pas compte, selon les informations communiquées, des surnombres disciplinaires, du personnel indisponible (en raison d'une impossibilité provisoire d'enseigner, de missions académiques ou de prêts à divers organismes), ni des quotités de service disponibles inférieures à 33  % de l'obligation réglementaire de service (soit, en général, 6 heures sur 18 heures hebdomadaires). Votre Rapporteur spécial estime que cette situation justifie, outre la réduction des surnombres disciplinaires, l'addition (pour chaque enseignant) des quotités de service non utilisées sous une forme annualisée, afin de permettre de confier plus facilement aux enseignants, en compensation de l'ensemble des heures non effectuées, des missions complémentaires.

Par ailleurs, le ministère estime à 2.400 les « surnombres disciplinaires », en équivalents temps plein, dans le second degré, ce qui reste à vérifier.

C.- DES LOURDEURS RÉGLEMENTAIRES INNOMBRABLES

1.- Un système centralisé et complexe

L'organisation et le fonctionnement de l'Éducation nationale sont encore, malgré les progrès substantiels enregistrés au cours des dernières années, marquées par une forte centralisation et une réelle complexité.

Certes, l'administration centrale a été réorganisée - notamment en 1997, quand la révision de son organigramme a fait passer le nombre de directions de 13 à 11 -, et  les effectifs budgétaires des services administratifs centraux ont diminué de 12 % entre 1997 et 2001, selon la Cour des comptes ⁽¹²⁾. Celle-ci précise que « cette évolution s'est accompagnée d'un renforcement des services déconcentrés et des établissements, dont les effectifs ont respectivement cru de 3 % et de 1,6 % pendant cette période, du fait de redéploiements d'agents d'administration centrale et de créations d'emplois. La baisse des effectifs des services centraux prolonge, en réalité, une tendance antérieure : entre 1985 et 2001, ces effectifs ont diminué de 31,1 %, dont 16,5 % entre 1985 et 1993. »

Toutefois, cela s'est-il traduit par une véritable déconcentration ? Si, comme l'indique le document préparatoire au débat sur l'école, « beaucoup d'actes de gestion sont désormais de la compétence des autorités académiques, recteur à l'échelon régional, inspecteur d'académie à l'échelon départemental (...), trop de domaines, notamment en matière de gestion des personnels et de la pédagogie, sont confiés aux autorités déconcentrées dans un cadre strict de règles et de consignes nationales. Des esprits malveillants ont pu dire, et parfois écrire, que la déconcentration ainsi opérée est un puissant moyen de centraliser la gestion ». Ainsi, le document relève qu'« a été délégué aux recteurs le pouvoir d'affectation des professeurs au sein de son académie, mais en respectant les « garde-fous » d'un barème national ! »

Tel est également l'avis de la Cour des comptes, qui estime que la déconcentration au ministère de l'Éducation nationale « apparaît souvent comme un « trompe l'œil ». Le transfert vers l'échelon rectoral des tâches administratives répond ainsi moins à la volonté de conforter l'autorité académique qu'au souci de désencombrer d'un certain nombre de dossiers les services parisiens. Les mesures de déconcentration sont par ailleurs souvent entravées par le comportement encore très dirigiste des services ministériels qui, dans de nombreux domaines, cherchent à prédéterminer l'action des académies et l'utilisation que ces dernières font de leurs moyens. Enfin, si la masse des crédits déconcentrés au niveau des rectorats et des inspections académiques est tout à fait significative, le cloisonnement budgétaire et le poids des charges obligatoires et des dépenses incontournables limitent les marges de manœuvre et la capacité des recteurs et des inspecteurs d'académie à affirmer leur propre politique ».

En ce qui concerne la déconcentration de la gestion financière, la Cour souligne que si « les services académiques ont la responsabilité de la gestion d'une masse tout à fait significative de crédits », cette responsabilité financière est « assez factice ». En effet, « près de 70 % des crédits délégués concernent les dotations des établissements privés sous contrat, sur lesquels ni l'administration centrale, ni les rectorats n'ont de marge de manœuvre. Le véritable champ de la déconcentration, à l'intérieur duquel les académies peuvent exercer leur responsabilité de gestion, se réduit ainsi à un peu moins de 3 milliards d'euros. Or, on constate que sur ce total plus des deux tiers des crédits correspondent à des dépenses à caractère obligatoire ou réglementaire, principalement au titre des rémunérations ou des frais de déplacement, ce qui réduit d'autant la marge de manœuvre des académies. Les moyens dont les académies conservent réellement la maîtrise se limitent donc, sur l'ensemble des chapitres budgétaires déconcentrés, à environ 750.000 euros. Ce montant doit être par ailleurs relativisé en raison de l'importance des crédits délégués aux établissements scolaires, qui représentent 80 % des moyens déconcentrés au niveau des rectorats et des inspections académiques. Une fois la répartition effectuée entre établissements, et malgré un « fléchage » qui tend à reproduire les directives reçues de l'administration, les services académiques perdent en effet la maîtrise de ces dotations et ne cherchent que rarement à en suivre l'utilisation. »

La Cour précise en outre que « si le véritable champ de la déconcentration est très limité, il est également contraint par le comportement encore largement directif et normatif des services ministériels chargés de piloter les services académiques. Ce comportement est d'abord lié à la structure même de l'administration centrale et aux modes de relation que cette dernière entretient avec les échelons déconcentrés. Cinq directions et au moins vingt bureaux différents se partagent ainsi la gestion et la répartition des moyens délégués aux académies. Chacun de ces bureaux, qui s'estime « propriétaire » de son enveloppe budgétaire, entend en particulier, à l'intérieur de son champ de compétence, préserver sa capacité d'impulsion et d'orientation et mettre en œuvre ses propres priorités. Ce type de gestion se caractérise notamment, en termes de délégations de moyens, par l'existence d'enveloppes ou de dotations dites « fléchées », dont la destination est prédéterminée. Ce fléchage, qui sur certains chapitres peut représenter jusqu'à 30 % des dotations, permet à l'échelon ministériel de pratiquer un mode de gestion encore très centralisé, en fixant les moyens que les académies doivent consacrer à telle ou telle mesure particulière et en les contraignant à inscrire leurs actions dans un cadre et un volume budgétaire déterminé ».

De plus, « en aval de la délégation des crédits, les bureaux ministériels exercent par ailleurs, sur les moyens qu'ils attribuent, un contrôle souvent tatillon sous forme d'enquête de gestion ou de comptes rendus d'utilisation des crédits. Essentiellement tournés vers la régularité financière et le suivi budgétaire, ces contrôles ne portent cependant que rarement sur l'évaluation des résultats, l'utilisation optimale des moyens et l'efficacité de la gestion académique ».

Dans l'ensemble, comme le souligne le document préparatoire au débat sur l'école, contrairement à plusieurs pays européens, les établissements publics locaux d'enseignement disposent de marges d'autonomie étroites.

Cette situation est d'autant plus paradoxale que, comme le note la Cour des comptes, « les établissements ne disposent que de moyens réduits, tant en crédits (leur budget propre varie de 230.000 euros pour un petit collège à 1,5 million d'euros dans un gros lycée), qu'en agents administratifs, ce qui ne fait que creuser l'écart entre les exigences législatives et réglementaires et les enjeux de gestion de ces établissements ». Elle regrette que l'autonomie des établissements d'enseignement ne soit « pas liée à une responsabilité précise en termes d'objectifs, de moyens et encore moins de résultats. Le rôle des chefs d'établissement, qui devraient surmonter le clivage entre les filières pédagogique et administrative, n'est pas encore suffisamment affirmé, ni perçu comme décisif dans le fonctionnement des équipes éducatives ».

À cela, s'ajoute le fait que l'architecture des services déconcentrés (30 académies et 100 inspections académiques) s'accompagne d'une répartition complexe des compétences entre ces services : « les frontières entre les rectorats et les inspections académiques présentent, en effet, des lignes mouvantes, liées, d'une part, à des délégations de responsabilité à géométrie complexe, et d'autre part, à une réflexion non encore achevée sur le niveau optimal de gestion de l'enseignement scolaire » explique la Cour.

Enfin, le document préparatoire rappelle que « les inspections générales ont mis l'accent sur les doublons engendrés par trop de compétences partagées entre ces services ». Il recommande « si l'on juge indispensable de maintenir deux niveaux de services déconcentrés (un seul serait source d'économies considérables de moyens) de s'en tenir à la règle des blocs de compétences bien distincts ».

2.- Un ajustement des moyens entre académies difficile

Il convient, là encore de rappeler, le constat établi l'année dernière par la Cour des comptes :

« La répartition des emplois fonctionnels entre les rectorats est opérée en deux temps : l'administration centrale procède d'abord à un rééquilibrage géographique des dotations existantes, puis à l'attribution éventuelle de nouveaux moyens. Mais pour l'essentiel, la répartition des emplois entre les académies est d'abord le fruit d'une reconduction massive des moyens antérieurs, sans que les disparités constatées entre les académies soient véritablement corrigées.

« Ce rééquilibrage entre les académies, qui est effectué à moyens constants au niveau national, doit permettre de tenir compte des évolutions démographiques qui affectent les effectifs d'élèves dans chaque académie. Ces ajustements sont précédés d'un « état des lieux », qui consiste à dresser une carte des académies en mesurant pour chacune d'elles l'écart entre les besoins recensés et les emplois budgétaires déjà attribués. Les besoins sont évalués sur la base d'un critère dit « normatif », qui rapporte le nombre d'heures d'enseignement nécessaires pour assurer les programmes, les dédoublements de classe, les options et les enseignements facultatifs, au nombre d'élèves. Le résultat est pondéré par un indicateur qualitatif, prenant en compte les disparités sociales, mais dont l'impact était limité en 1999 à 3,2 % des moyens. À l'issue de cette première phase, la Direction de l'enseignement scolaire procède à des retraits d'emplois dans les académies excédentaires et à des allocations supplémentaires dans les académies déficitaires.

« Cette carte montre que certaines académies sont sous-dotées : il manque d'après ce calcul 390 emplois dans l'académie de Versailles, soit 1,24 % des besoins, et 143 emplois dans l'académie de Rennes, soit 1,1 % des besoins. D'autres, au contraire, sont sur-dotées : Limoges compte 126 emplois de plus, soit 2,9 % en plus par rapport à son besoin normatif et Nancy-Metz 174 emplois, soit 1,1 % de ses besoins. L'académie de Paris dispose d'un potentiel supérieur de 2,8 % à ses besoins.

« Les ajustements ainsi opérés demeurent de faible ampleur. Bien qu'ils ne concernent à ce stade que les besoins dits "normatifs", et qu'ils ne tiennent pas compte des particularités de chaque académie, les écarts constatés sont résorbés à un rythme très lent: dans l'état actuel des pratiques observées, il faudrait plus de 12 ans pour satisfaire les seuls "besoins normatifs" de l'académie de Versailles, et presque 20 ans pour ramener les moyens de l'académie de Nancy-Metz à ses besoins normatifs actuels ».

Concernant l'attribution des moyens nouveaux, la Cour relève qu'elle s'est faite, en 1999, « en application de règles peu rigoureuses ». « Tous les besoins supplémentaires ont été intégralement couverts ; en revanche, les baisses ont été amorties en appliquant des coefficients pondérateurs de 0,6 en lycée professionnel et de 0,7 en lycées et en collèges. Les retraits d'emplois ont dans tous les cas été limités à 0,8 % du stock de chaque académie. (...) Cette mesure a permis aux recteurs, en 1999, de maintenir des postes dans des établissements dont le nombre d'élèves diminuait, de conserver certaines options malgré des effectifs très faibles, et d'offrir des postes à des enseignants dont le nombre excède, dans certaines disciplines ou sur certaines zones géographiques, les besoins recensés par la carte des formations. Elle n'est pas de nature à inciter les académies à une gestion rigoureuse de leurs moyens budgétaires. »

3.- Une gestion du personnel rigide et décourageante

Lourdeur administrative parmi d'autres, la rigidité de la gestion du personnel, que tous les enseignants connaissent et déplorent, est peut-être plus grosse de conséquences encore, car, agissant directement sur la psychologie des personnels, leur besoin légitime de reconnaissance, la nécessaire conciliation de leur vie familiale avec leurs obligations professionnelles, elle est un facteur important de démotivation.

Cette lourdeur résulte d'une multiplicité de facteurs, régulièrement évoqués par les rapports parlementaires et la presse.

Elle tient d'abord à la multiplicité des statuts et à l'accumulation, par ce biais, des contraintes de gestion. On sait, par exemple, que pas moins de onze catégories d'enseignants sont susceptibles d'intervenir dans les lycées et collèges.

Or, cette situation ne semble pas s'améliorer. La Cour des comptes estime, en effet, que « les règles statutaires applicables aux enseignants ont, dans de nombreux cas, été révisées dans un sens qui ne fait qu'accroître les contraintes qui pèsent sur la gestion, sans que ces modifications aient toujours été justifiées par une amélioration du service rendu à la collectivité. Ainsi en est-il de la diminution des obligations réglementaires de service : le service hebdomadaire des professeurs de lycée professionnel (PLP) enseignant des matières théoriques est passé de 21 heures à 18 heures en 1990, celui des PLP enseignant des matières pratiques diminuant pour sa part à plusieurs reprises, de 26 heures en 1989 à 18 heures actuellement. Le service des professeurs d'enseignement général des collèges (PEGC) a été également réduit, de 21 heures à 18 heures par semaine. Enfin, le service des enseignants des disciplines artistiques, quel que soit leur statut, a été diminué de deux heures par semaine à compter de la rentrée 2001. De même, le nombre d'heures supplémentaires qu'un chef d'établissement peut imposer à un enseignant d'effectuer pour compléter un emploi du temps a été réduit de moitié en 2000, passant de deux heures à une heure par semaine.

En outre, « dans certains cas, les contraintes tiennent non plus aux réformes statutaires, mais au renoncement progressif de l'administration à faire appliquer des dispositions qui, pourtant, résultent de la réglementation. Il en est ainsi des demandes de temps partiel, de détachement et de disponibilité, des congés formation ou des postes à pourvoir dans l'enseignement supérieur. Ces départs, qui ne devraient être autorisés qu'en considération des besoins dans la zone géographique et la discipline considérée, sont en réalité quasi systématiquement autorisés. Le ministère a également renoncé à faire appliquer le décret n° 50-581 du 25 mai 1950 qui autorise le recteur à affecter un enseignant sur un poste correspondant à une discipline voisine de la sienne. Enfin, dans certaines académies examinées récemment par l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la recherche, il apparaît que le nombre de postes en zone de remplacement est maintenu à un niveau supérieur aux besoins pour ne pas contraindre les enseignants concernés à occuper un poste plus éloigné, notamment en zone rurale.

« Ces différents éléments sont à l'origine de ce que les académies appellent « le rendement décroissant des emplois » : à un emploi budgétaire d'enseignant du second degré ouvert en loi de finances correspond en effet un nombre toujours plus faible d'heures d'enseignement assurées devant élèves. Les académies que la Cour a contrôlées sont généralement en mesure de quantifier très précisément ces déperditions, qui représentent, dans les grandes académies, plusieurs centaines d'heures de travail en moins tous les ans ».

La lourdeur tient également à l'extrême rigidité des règles de mutation. Comme le rappelle la Cour des comptes, au sein de l'Éducation nationale, les mutations s'effectuent de façon quasi exclusive sur la base du volontariat : les enseignants qui souhaitent changer d'affectation déposent une demande à cet effet auprès de leur administration. Un enseignant est en effet réputé « titulaire de son poste », ce qui interdit de modifier son affectation, sauf en cas de suppression de ce poste (fermeture de classe ou d'option). Dans le premier degré, le faible taux de mutation interdépartemental (environ 2 %) rend difficiles les rééquilibrages entre départements, ainsi que l'application des directives relatives aux zones d'éducation prioritaire et aux enseignants débutants ou en situation difficile. Dans le secondaire, les demandes de mutation sont importantes en début de carrière, les jeunes enseignants étant majoritairement affectés dans des académies difficiles. Mais une fois atteint l'objectif géographique recherché, la mobilité est beaucoup plus faible.

Selon la Cour, « il devient quasiment impossible d'assurer un bon ajustement des effectifs d'élèves et d'enseignants, cet équilibre devant notamment être recherché, en collège et en lycée, dans chacune des 350 disciplines enseignées. Ces rigidités expliquent en partie les déséquilibres géographiques et disciplinaires qui ont été constatés par la Cour dans certaines académies, qui continuent de procéder à des recrutements de personnels contractuels alors que tous les enseignants titulaires ne sont pas affectés dans un établissement, ou bien qui disposent d'enseignants non affectés dans certaines disciplines et de besoins non satisfaits dans d'autres ».

Force est par ailleurs de constater la difficulté rencontrée par nombre d'enseignants d'obtenir leur mutation, ou même seulement, parfois, que soit prises en compte leurs demandes, ce qui engendre inévitablement frustrations et découragement.

Enfin, le caractère mécanique et peu opérant de la notation accentue, entre autres, cette lourdeur d'ensemble.

La notation revêt en principe une grande importance, dans la mesure où elle est censée déterminer l'avancement et la promotion. Constituée d'une note administrative, sur quarante points, attribuée par le recteur sur proposition du chef d'établissement, et d'une note pédagogique, sur soixante points, délivrée par l'inspecteur pédagogique, elle ne permet guère en pratique de récompenser le mérite.

S'agissant de la note administrative, on sait qu'elle n'est pas déterminante, dans la mesure où les écarts constatés entre les notes les plus élevées et les notes les plus basses sont faibles. De plus, la péréquation nationale à laquelle elle donne lieu diminue d'autant ces écarts.

Il n'en est certes pas de même des notes pédagogiques, qui peuvent être fort différentes. Mais leur portée est néanmoins limitée. Elles font l'objet d'une correction automatique, consistant à les porter à la moyenne des notes de l'échelon lorsque le délai écoulé depuis la dernière inspection est supérieur à cinq ans, ce qui est assez fréquent. La Cour des comptes rappelle à cet égard que « les organisations syndicales sont en effet attachées à ce que le passage des enseignants à la hors classe soit lié à l'ancienneté ». C'est bien ce qui se produit en pratique : la progression des notes demeure fortement liée à l'ancienneté. Les études effectuées par le ministère attestent que les écarts de départ, déterminés par le classement au concours de recrutement, se perpétuent tout au long de la carrière des enseignants. En conséquence, l'avancement reflète bien plus le rang de classement initial que la qualité des prestations rendues.

Le constat établi par la Cour des comptes est clair : « les promotions sont accordées en priorité aux enseignants les mieux classés lors de leur concours de recrutement et bénéficiant de la plus grande ancienneté. Ce système ne permet pas d'accélérer la carrière de ceux qui consacrent d'importants efforts à leur discipline, à la réussite de leurs élèves et à la vie de leur établissement. Aussi, la reconnaissance de leurs mérites consiste-t-elle souvent, paradoxalement, à les éloigner des élèves, en leur confiant des fonctions d'inspection ou d'encadrement pédagogique de leurs collègues ».

Le voudrait-on, on ne pourrait guère trouver de système plus démotivant. La conscience professionnelle avec laquelle les enseignants et, plus largement le personnel éducatif, continuent à remplir leur mission est d'autant plus méritoire. Mais comment s'étonner que le système puisse engendrer aussi dépressions, absentéisme, résistance au changement, quand la valeur des enseignants est aussi peu reconnue ? Sans doute est-ce là le premier gaspillage de l'Éducation nationale : gaspillage financier, bien sûr, mais aussi et surtout moral. Sans compter les effets indirects sur les élèves et leur niveau futur de formation. Bien qu'il soit impossible à chiffrer, il devrait constituer une priorité de réforme.

Se pose enfin la question d'une amélioration des critères de recrutement - notamment du point de vue des capacités pédagogiques - afin d'éviter d'intégrer dans l'Éducation nationale des personnes qui, tout en ayant le niveau de qualification requis, ne se révèlent pas faites pour enseigner. De même, celle de l'aide - tant psychologique, administrative que de formation - susceptible d'être apportée par l'institution aux professeurs qui rencontrent des difficultés passagères dans leur fonction d'enseignement.

4.- Les inconvénients du cloisonnement disciplinaire

Au cloisonnement géographique lié aux rigidités de la mutation et de la notation, s'ajoute celui de la discipline. Les inconvénients de la monovalence, c'est-à-dire l'enseignement exclusif d'une discipline, ont été maintes fois soulignés.

Le constat établi par les députés Yves Durand et Jacques Guyard en 1999 dans un rapport préconisant le renforcement de la bivalence (ou possibilité d'enseigner deux matières) conserve toute sa pertinence : « Il peut d'abord être judicieux, pour des élèves, d'avoir le même enseignant dans des disciplines connexes. De plus, la monovalence est difficile à gérer pour les petits établissements, ce type d'établissement étant par ailleurs réputé pour permettre la diminution des tensions liées à la violence. Puisque cela facilite, pour les élèves, la transition entre le premier et le second degré, il faut donc encourager la bivalence. Ensuite, d'un point de vue de gestion, la bivalence facilite la tâche des rectorats dans le calcul des moyens et dans la gestion des remplacements ». ⁽¹³⁾

Il existe donc un double inconvénient de la monovalence : inconvénient budgétaire et de gestion, l'ajustement de l'offre de formation à la demande étant largement facilité par la polyvalence des professeurs ; inconvénient pédagogique vis-à-vis des élèves, pour lesquels il est préférable d'avoir un nombre plus réduit d'enseignants, avec lesquels ils peuvent nouer une relation privilégiée - en particulier à partir du collège, les élèves étant auparavant accoutumés, dans le primaire, au modèle d'un maître unique.

Pourtant, les réformes récentes des statuts des enseignants tendent à la généralisation de la monovalence, notamment dans les collèges.

Le constat établi par la Cour des comptes le confirme :

« La disparition de la polyvalence correspond certes, dans ce cas, à une élévation du niveau de formation des enseignants. Elle ne peut cependant se traduire que par un accroissement du nombre d'enseignants qui effectuent un service hebdomadaire inférieur à leur obligation statutaire (...) ».

La Cour avait déjà souligné, dans le rapport public sur la fonction publique de l'État publié en avril 2001, les conséquences négatives de la généralisation de la monovalence disciplinaire, notamment dans les collèges. Le ministère de l'Éducation nationale, dans sa réponse, avait indiqué qu'il avait conscience de ce risque et indiqué qu'il comptait mener « une action incitative afin que les enseignants optent pour un complément de service dans une autre discipline plutôt que dans un autre établissement. » Les enquêtes menées par la Cour en 2001 et 2002 dans plus de 150 établissements n'ont pas permis de constater une quelconque évolution de la situation.

Or, il convient de rappeler qu'au titre de l'article 3, 2°) du décret n° 50-581 du 25 mai 1950, « les professeurs qui n'ont pas leur maximum de service dans l'enseignement de leur spécialité et qui ne peuvent pas le compléter dans un autre établissement d'enseignement public de la même ville peuvent être tenus, si les besoins du service l'exigent, à participer à un enseignement différent. Toutefois, les heures disponibles doivent, autant qu'il est possible, être utilisées de la manière la plus conforme à leurs compétences et à leurs goûts. » Mais cette disposition n'est, selon les informations communiquées, que très partiellement appliquée.

Aux rigidités propres à la monovalence s'ajoute, dans le second degré, l'extrême diversité des disciplines enseignées, soit plus de 350 au total. Dans l'enseignement professionnel en particulier, la variété des disciplines est telle que certaines ne comprennent qu'un nombre très faible d'enseignants : ainsi, selon la Cour, en 2000, 35 des 88 disciplines d'enseignement technologique existantes comptent moins de dix enseignants titulaires sur l'ensemble du territoire national. Si cette situation est, certes, justifiée par la variété des enseignements proposés, dans certains cas, les responsables académiques estiment néanmoins que cette nomenclature pourrait être simplifiée.

D.- UNE ÉVALUATION ENCORE LACUNAIRE

1.- Des difficultés méthodologiques

L'évaluation du système éducatif est compliquée par plusieurs facteurs. D'abord, la difficulté à évaluer avec précision le service rendu. Comment évaluer les qualités pédagogiques d'un enseignant ? Si les résultats scolaires de ses élèves sont un indicateur utile, leur ouverture d'esprit et leur épanouissement personnel, qui ne sont guère aisément mesurables, le sont aussi. Quant aux résultats scolaires, ils sont également le produit des cours des années antérieures et de la cohérence entre les enseignements prodigués, à la fois d'une année sur l'autre et au cours d'une même année. Dès lors, comment déterminer la part de responsabilité de chaque acteur ? Comment apprécier la capacité managériale du chef d'établissement ? Surtout, quand s'ajoutent à cela des affectations retardées ou des remplacements défectueux, ou tout autre fait dont la responsabilité peut incomber au système dans son ensemble, et non à un acteur particulier.

En outre, comment dissocier la part de responsabilité du système éducatif des autres facteurs jouant sur la formation : origine socioculturelle, environnement familial, conditions de travail à domicile, équilibre psychologique, environnement géographique, état de santé... ?

Quant au nombre de diplômes délivrés, ils ne sont révélateurs que dans la mesure où ils sanctionnent des aptitudes et un savoir identiques, ce qui n'est guère le cas lorsque les programmes ou les exigences des correcteurs changent.

Ainsi, la Cour des comptes rappelle que « le fait d'atteindre un taux de 80 % des élèves accédant au niveau du baccalauréat ne peut constituer en lui-même la preuve d'une amélioration puisqu'il peut résulter de choix délibérés. De même, les comparaisons dans le temps, tendant à cerner l'évolution de l'efficacité de l'enseignement à travers les diplômes qu'il dispense, sont délicates à opérer car la seule observation du nombre et du niveau de ces diplômes ne peut rendre compte du savoir qui a été validé à un moment donné. Ces difficultés expliquent une fréquente confusion dans les évaluations conduites sur le système éducatif entre les indicateurs de résultat et les indicateurs d'activité. À titre d'exemple, l'augmentation des effectifs préscolarisés à l'âge de trois ans, la part d'une classe d'âge accédant au niveau du baccalauréat, voire même au premier cycle d'enseignement supérieur, renseignent sur la capacité d'accueil du système éducatif, mais n'indiquent pas si les politiques qui ont justifié cet accueil accru ont effectivement permis de mieux former les jeunes. Il en va de même des indicateurs relatifs au taux d'encadrement pédagogique des élèves, dont l'augmentation est souvent tenue par les gestionnaires et les usagers du système éducatif comme la garantie d'une efficacité accrue du service d'enseignement. » Or, les études disponibles sur ce point montrent, on l'a vu, qu'il n'existe pas de lien avéré entre les performances des élèves et leur effectif par classe, hormis certains cas particuliers.

Loin de devoir limiter l'effort d'évaluation requis par la loi organique, ces difficultés doivent au contraire conduire à mieux définir les indicateurs de résultat et de performance.

2.- Des évaluations encore trop partielles

Les enquêtes menées par la Cour des comptes ont en outre souligné le caractère partiel des évaluations et, en particulier, leur insuffisance à mesurer tant l'efficacité que l'efficience. « S'agissant de la mesure de l'efficacité, les évaluations conduites dans le système éducatif n'apportent que rarement la preuve qu'une politique éducative choisie à un moment donné est meilleure qu'une autre (...). S'agissant de la mesure de l'efficience, les évaluations conduites dans le système éducatif restent insuffisantes. Les publications du ministère permettent certes de décrire le coût global du système éducatif, d'en déduire les dépenses moyennes par élève ou niveau de formation, voire de consolider, non sans incertitudes, les financements à l'échelle d'une académie. Mais elles ne permettent pas de déterminer les dépenses induites par les réformes et les dispositifs pédagogiques, ni même d'appréhender les coûts globaux des opérateurs du système éducatif. Ainsi, le coût de la récente réforme des collèges et des lycées ne peut être chiffré avec certitude. » Il est ainsi impossible de connaître le coût réel d'un établissement, d'un niveau de formation ou d'un enseignement.

Et de conclure : « L'absence d'objectifs précis, des incertitudes constantes pour mesurer objectivement les résultats, une culture pédagogique trop souvent oublieuse des considérations financières ne faciliteront pas, à l'évidence, la mise en œuvre (des dispositions de la réforme budgétaire de l'État) au sein du ministère de l'Éducation nationale. »

Enfin, partielles, les évaluations sont aussi parcellaires, dans la mesure où, l'expérience le montre, elles ne sont pas suffisamment coordonnées et demeurent trop souvent mises en œuvre de façon séparée.

3.- L'absence fréquente d'indicateurs de résultats

L'absence fréquente d'indicateurs de résultats est marquée tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés. Le manque d'outil de comptabilité analytique y contribue largement.

Comme l'a remarqué la Cour des comptes, « les évaluations conduites dans le système scolaire ne sont pas conçues comme des outils au service de l'optimisation des moyens ». S'agissant plus précisément des services déconcentrés, elle observe que « les académies se préoccupent rarement de chiffrer et de quantifier les conséquences de leurs décisions relatives à l'offre de formation scolaire et à son évolution d'une année sur l'autre. Il est également rare qu'elles cherchent à mesurer les coûts induits par les orientations à long terme de la politique académique : coût lié à la ruralité et à la faible taille des établissements, volonté de conforter et de développer la voie professionnelle dans un contexte de stagnation des effectifs, maintien de formations présentant une faible attractivité mais porteuses en termes de débouchés, contraintes liées à la gestion des personnels enseignants et conduisant à des capacités d'accueil surdimensionnées au regard des effectifs scolarisés, etc. Or, réaliser des progrès dans la voie d'une rationalisation de l'offre de formation ne peut faire l'économie de ces éléments ».

La définition et la mise en œuvre d'un ensemble d'indicateurs pertinents de performance pour l'ensemble du système éducatif, tant au niveau central, des rectorats, des académies, que des établissements, s'impose donc comme une priorité. Car, faute d'indicateurs précis, on ne peut évaluer ; et sans évaluation, on ne peut améliorer le système.

4.- Une prise en compte insuffisante dans le processus de décision

L'évaluation n'a de sens que si elle conduit à infléchir la gestion ou les politiques menées pour les améliorer.

Or, il ressort des informations communiquées par le ministère et des enquêtes de la Cour des comptes, que la prise en compte des évaluations dans le processus de décision est insuffisant, tant ex ante, c'est-à-dire avant la mise en œuvre d'une mesure ou d'une politique, qu'ex post, soit après cette mise en œuvre, en vue de lui apporter des améliorations.

Une bonne gestion voudrait au contraire que l'évaluation ex ante soit systématique, afin de s'assurer de la pertinence de la mesure ou de la politique envisagée, notamment au regard du rapport coût/avantages, et que l'évaluation ex post soit effectuée chaque fois que l'enjeu budgétaire, pédagogique ou social le justifie.

E.- UNE EFFICACITÉ D'ENSEMBLE DISCUTABLE

Coûteux, empêtré de multiples lourdeurs, insuffisamment évalué, le système éducatif n'en est pas moins parvenu au cours des quarante dernières années à réussir deux changements capitaux : sa démocratisation, en devenant accessible à tous et en accueillant un nombre croissant d'élèves et, corollairement l'élévation du niveau général d'éducation.

Cela dit, il présente aussi maintes difficultés dans la qualité du service rendu, qui obèrent son efficacité d'ensemble.

1.- Des signes de fragilité

Des informations ou témoignages recueillis, il ressort que la capacité du système éducatif à assurer une formation adéquate présente depuis quelques années des signes de faiblesse.

C'est ainsi que le document préparatoire au débat sur l'école précité juge que « la belle mécanique » s'est enrayée au cours des années 1990, marquées par « une stagnation et un retour en arrière ». Plusieurs faits en témoignent notamment :

- à l'entrée au CE2, 10 % des élèves ne maîtriseraient pas les compétences les plus élémentaires à la compréhension de l'écrit et près de 20 % auraient des compétences encore fragiles ;

- à l'entrée en 6^ème, 3 % des élèves présenteraient des lacunes quasi générales dans tous les domaines de la lecture et 12 % éprouveraient des difficultés graves, dues soit à une extrême lenteur, soit à la non acquisition des apprentissages fondamentaux ;

- à 17 ans, à l'issue de la scolarité obligatoire, si près de neuf jeunes sur dix n'éprouvent pas de difficulté pour l'écrit, 5 à 7 % se trouvent dans une situation qui peut déboucher sur l'illettrisme.

2.- Une action publique dont les objectifs gagneraient à être clarifiés

Les débats sur l'avenir de l'école qui se sont tenus dans le pays ont montré qu'une multiplicité d'objectifs, parfois contradictoires, ont été et peuvent être attribués à l'école. La Cour des comptes a souligné à cet égard une certaine confusion : « La première difficulté est de cerner les objectifs du système éducatif. En l'absence d'objectifs clairement hiérarchisés, il est difficile de savoir si l'école remplit effectivement ses missions. Cette dernière se voit assigner par la société des objectifs très larges qui constituent plus des affirmations de valeurs fondamentales ou des ensembles complexes d'objectifs que des cibles précisément circonscrites : transmettre une culture sous la forme de connaissances, de méthodes de travail et de comportements, former à un métier et préparer les jeunes à la vie citoyenne ».

La cohérence et l'efficacité du système éducatif imposent au contraire la définition d'objectifs clairs et hiérarchisés.

3.- Des remplacements pas toujours bien assurés

Les enquêtes réalisées par la Cour des comptes ont montré les faiblesses du processus de remplacement, qu'il s'agisse des suppléances de courte durée (moins de quinze jours) ou des remplacements de moyenne ou longue durée (plus de quinze jours).

On ne peut que rappeler le constat dressé par elle l'an dernier :

« L'application (des dispositions sur la suppléance) n'a cependant pas permis de répondre de façon plus satisfaisante aux demandes de suppléances, notamment lorsque les absences sont de courte durée : d'une part, ces dernières ne sont pas toujours prévisibles et se renouvellent parfois de semaine en semaine ; d'autre part, elles sont souvent portées tardivement à la connaissance du chef d'établissement qui ne dispose alors plus du temps nécessaire pour y remédier. Les instructions données par le ministère en 1999 pour mieux anticiper les absences dues à l'exercice du droit syndical ou à la formation continue n'ont pas été appliquées de façon durable. Enfin, les chefs d'établissement se heurtent fréquemment au refus des enseignants de l'établissement d'effectuer les heures supplémentaires que réclamerait la prise en charge des élèves.(...)

« Le taux de remplacement (pour les absences de plus longue durée)(...) dépend pour sa part de la disponibilité des enseignants affectés en zone de remplacement, qui est elle-même contrainte à plusieurs titres : d'une part, le fractionnement des disciplines dans le second degré rend plus difficile, et parfois même impossible, le calibrage des effectifs qu'il convient d'affecter en zone de remplacement ; d'autre part, le rattachement des remplaçants à un établissement donné conduit en pratique à leur confier des tâches qui, bien qu'elles soient théoriquement de nature provisoire, limitent de facto leur disponibilité pour répondre rapidement à une demande de remplacement. D'autres facteurs jouent, et notamment l'inégale répartition des effectifs de remplaçants sur le territoire. » En outre, « le nombre de remplaçants constitue en fait un solde, qui résulte des opérations d'affectation, et non pas (...) un objectif en soi. »

D'où le recrutement par les académies d'enseignants non titulaires pour répondre aux besoins de remplacement. Mais « le recrutement de ces personnels n'a cependant pas été toujours suffisamment maîtrisé et les situations de précarité se sont multipliées, sans qu'il soit pour autant certain que les enseignants titulaires aient été employés au mieux des besoins ». De plus, « le nombre d'agents non titulaires ne cesse ainsi d'augmenter depuis 1998 en dépit des plans de titularisation et les prévisions budgétaires sont régulièrement dépassées, imposant de prendre des mesures en cours d'année par décret de virement ou, comme en 2002, par décret d'avance pour couvrir l'insuffisance des crédits ».

Selon les informations communiquées par le ministère, le pourcentage d'heures non assurées pour non remplacement des enseignants aurait été, en 2002/2003, de 5 % dans l'ensemble du secondaire, 5,5 % dans les lycées professionnels, 5,2 % dans les collèges et 3,8 % dans les lycées d'enseignement général.

4.- La persistance de nombreuses inégalités

Plusieurs éléments attestent que le système éducatif laisse, dans une large mesure, perdurer les inégalités. Les nombreuses études menées par exemple sur le caractère autoreproducteur des grandes écoles le montrent. Plus largement, le document préparatoire au débat sur l'école a souligné, par exemple, que 90 % des enfants de cadres accèdent à une classe de seconde générale ou technologique, contre 42 % des enfants d'ouvriers et d'inactifs. De même, 87 % des enfants de cadres supérieurs obtiennent le baccalauréat contre 45 % des enfants d'ouvriers non qualifiés.

Cela ne doit cependant pas faire oublier le très net resserrement des inégalités enregistré depuis un siècle. Ainsi, le taux d'accès au baccalauréat des enfants d'ouvriers non qualifiés était-il de 20 % au début des années 1980 (et 75 % pour les enfants de cadres supérieurs) contre 2 % (et 41 %) dans les années 1930.

5.- Le problème des « sorties » sans qualification

Si le nombre d'élèves sortant du système scolaire diminue sur longue période, il demeure encore trop important. De 300.000 en 1980, 200.000 en 1990, le nombre de jeunes quittant le système éducatif diplômé au mieux d'un brevet est encore de 160.000. Cela signifie qu'environ 20 % des sortants se trouvent dépourvus de diplôme de second cycle du secondaire (CAP, BEP, baccalauréat).

En outre, parmi eux, ceux qui sortent sans aucun diplôme ou qualification sont 60.000, ce qui représente 8 % des sortants du système scolaire.

6. L'illettrisme

Phénomène corollaire, l'illettrisme parmi les jeunes demeure une réalité à tous les niveaux du primaire et du secondaire. De nombreuses statistiques et études publiées par le ministère en témoignent. Rappelons seulement qu'à l'entrée en 6^ème, 3 % des élèves présentent des lacunes générales dans tous les domaines de la lecture (alors qu'ils sont censés savoir lire) et qu'à 17 ans, 5 à 7 % des jeunes scolarisés «  se trouvent dans une situation qui peut déboucher sur l'illettrisme ». ⁽¹⁴⁾

7.- La violence scolaire

Rackets entre élèves, violence verbale, voire physique, envers des professeurs, règlements de comptes entre enfants ou entre bandes rivales..., ces faits, que la presse relate régulièrement, font hélas partie de l'école d'aujourd'hui.

Si le ministère a entrepris des efforts substantiels pour enrayer cette violence, elle reste encore trop présente. Ainsi, le nombre de signalements de faits graves dans les établissements scolaires entre septembre 2003 et fin juin 2004 atteint 80.924 faits, soit une augmentation de 12,8 % par rapport à l'année précédente. Le nombre moyen de signalements par établissement, qui s'élève à 13,8, est également en forte hausse (+ 9,5 %). Parmi les actes ayant connu la plus nette augmentation, trois retiennent particulièrement l'attention : les violences physiques à caractère sexuel (+ 26 %), les tentatives de suicide (+ 27 %) et les infractions liées aux stupéfiants (+ 25 % pour la consommation, +19 % pour le trafic) ⁽¹⁵⁾.

Restaurer pleinement l'ordre au sein de l'école demeure donc plus que jamais un défi dans un monde marqué par une violence quotidienne et dont les médias se font l'écho.

8.- Une politique de l'orientation encore incertaine

La politique de l'orientation a fait l'objet de critiques, notamment de la Cour des comptes ⁽¹⁶⁾. Rappelons que les décisions d'affectation paraissent parfois moins déterminées par l'intérêt des élèves que par les formations disponibles dans l'académie. Ainsi, le taux d'orientation vers les filières professionnelles varierait de 18 à 38 % selon les académies et ce sont dans celles qui présentent la plus forte proportion de lycées professionnels que les taux seraient les plus hauts. S'il est louable de vouloir utiliser au mieux les structures existantes, cela ne doit pas se faire au détriment de l'orientation souhaitable des élèves, mais conduire à une adaptation de l'offre de formation aux besoins constatés et prévisibles.

Or, comme le note la Cour des comptes, l'absence d'une véritable politique d'orientation conduit beaucoup d'académies à ouvrir des formations nouvelles sans en fermer d'autres pourtant devenues obsolètes par rapport aux besoins. Il en résulte une offre de formation surdimensionnée par rapport à la demande des élèves dans les secteurs porteurs et inadaptée dans ceux qui ne le sont pas.

De manière générale, on estime qu'un jeune sur trois est aujourd'hui affecté à une filière de formation qu'il n'a pas choisie.

9.- Un niveau de formation générale qui inquiète

De nombreux ouvrages ont débattu de la capacité globale du système éducatif à assurer un bon niveau de formation générale, en particulier des apprentissages fondamentaux. Certains la mettent aujourd'hui sévèrement en cause ⁽¹⁷⁾.

Une récente étude du ministère tend à leur donner raison ⁽¹⁸⁾. Selon elle, à peine un tiers des écoliers et un quart des collégiens maîtrisent complètement les enseignements de base, tandis que 54 % des écoliers ont encore des compétences jugées « fragiles » et que 15 % des collégiens ne manifestent « pratiquement aucune maîtrise » ou « une maîtrise réduite » des compétences générales attendues.

Les comparaisons internationales tendent cependant à relativiser ce constat. Le niveau de formation général des élèves français se situerait globalement, selon l'OCDE, dans la moyenne des pays développés. Selon l'enquête PISA (Program for international student assessment), reposant sur des tests de compréhension écrite soumis à 265.000 élèves de 15 ans de tous les pays en 2000 ⁽¹⁹⁾, la France, avec un résultat global de 505 points, dépasse légèrement la moyenne de l'OCDE (500 points). Elle reste néanmoins derrière des pays tels que la Finlande (546 points), le Canada (534), la Nouvelle-Zélande (529), l'Australie (528), le Royaume-Uni (523) ou le Japon (522), mais devant l'Allemagne (484), l'Italie (487) ou l'Espagne (493). En mathématiques, le score est un peu plus élevé, avec 517 points, ce qui place la France au 11^ème rang, derrière le Japon (557), la Corée du Sud (547), l'Australie (533), le Canada (533), la Suisse (529) et le Royaume-Uni (529) notamment. Il convient néanmoins d'observer que ces tests - les derniers disponibles - datent de 2000 et que la situation a pu évoluer depuis.

Quoi qu'il en soit, si ces résultats comparatifs sont honorables pour la France, on pourrait s'attendre à mieux de la part d'un pays qui constitue la cinquième puissance économique du monde et dont le rayonnement culturel a toujours été traditionnellement important. Par ailleurs, que penser de la rentabilité globale d'un système qui, tout en dépensant près de 25 % de plus que la moyenne des pays de l'OCDE dans le secondaire, obtient des résultats scolaires à peine supérieurs à celle-ci ?

II.- LES BUDGETS DE 2003 ET 2004 N'ONT PERMIS DE RÉPONDRE QUE PARTIELLEMENT À CES DÉFIS

A.- DES BUDGETS QUI S'INSCRIVENT DANS LA CONTINUITÉ

Avec plus de 54 milliards d'euros en 2003 et 55,5 milliards d'euros en 2004, soit près de 20 % du budget de l'État, le budget de l'enseignement scolaire s'inscrit dans la continuité des années passées : continuité dans la masse des crédits consacrés, qui en fait de loin le premier poste de dépenses de la Nation ; continuité dans l'effort consenti, ces crédits augmentant nettement plus vite que ceux de l'ensemble du budget de l'État (2,8 % contre 1,5 % en 2004, et 2,2 % en 2003) ; enfin, continuité dans l'élan de réforme, avec notamment la poursuite du débat sur l'école, engagé à l'automne 2003, et la mise en place de la stratégie ministérielle de réforme.

1. L'exécution du budget de 2003

Comme les années précédentes, le volume des crédits inscrits pour le budget de l'enseignement scolaire dans la loi de finances initiale a fait l'objet de multiples modifications en cours d'année. Ces modifications ont conduit à faire passer l'ensemble de ces crédits de 54.007,4 à 43.387,9 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter le transfert de 11.572,8 millions d'euros au titre des pensions civiles (mesure habituelle), soit un total de 54.960,7 millions d'euros.

Elles ont d'abord affecté le montant des dépenses ordinaires (titres III et IV), dont les crédits disponibles se sont élevés finalement à 43.283,1 millions d'euros (hors transfert précité de 11.572,8 millions d'euros au titre des pensions civiles), contre 53.923,2 initialement prévus (cf. tableau 1 ci-après). Il convient d'observer que la loi de finances rectificative a abondé l'enveloppe initiale de 816 000 euros.

Quant aux dépenses en capital, elles sont passées, pour les autorisations de programme, de 140,8 millions d'euros (en loi de finances initiale) à 152,5 millions d'euros (la loi de finances rectificative ayant notamment rajouté 2,7 millions d'euros et, pour les crédits de paiement, de 84,2 à 104,8 millions d'euros (la loi de finances rectificative ayant aussi ajouté 2,7 millions de crédits).

BILAN DE GESTION 2003 DÉPENSES ORDINAIRES
-  TITRE III ET IV (MOYENS DES SERVICES ET INTERVENTIONS PUBLIQUES)  -

Source : ministère de l'Éducation nationale.

BILAN DE GESTION 2003 DÉPENSES EN CAPITAL
- TITRE V ET VI (INVESTISSEMENTS DE L'ÉTAT ET SUBVENTIONS D'ÉQUIPEMENT) -

(en euros)

Source : ministère de l'Éducation nationale.

S'agissant des modifications réglementaires concernant les transferts, les virements et les répartitions, sont à signaler, outre l'important arrêté de transfert déjà évoqué relatif aux pensions civiles (chapitre 32-97), des arrêtés de répartition provenant majoritairement du ministère des affaires sociales : 738 millions d'euros au titre de la rémunération des emplois jeunes et 15 millions d'euros au titre des remboursements liés au Fonds social européen.

Deux dispositifs de régulation marquent par ailleurs le budget de 2003 :

- la constitution d'une réserve de précaution et d'innovation. À la suite d'une lettre du 3 février 2003 relative à la constitution de cette réserve, 117,2 millions d'euros ont été annulés sur les crédits ouverts en loi de finances initiale et 50,1 millions d'euros ont été gelés ;

- la mise en réserve d'une part importante des reports. Par lettre du 22 avril 2003, le ministre délégué au budget annonça le blocage d'une partie importante des reports de l'exercice 2002 sur 2003, soit 152,6  millions d'euros sur 163,1 millions d'euros.

En cours d'année, plusieurs crédits ont cependant été débloqués : 80 millions d'euros en juillet, consacrés à rémunérer les nouveaux assistants d'éducation recrutés pour la rentrée de 2003 (chapitre 36-71), ainsi qu'à couvrir des besoins urgents des services (en particulier les dépenses engagées fin 2002 pour les chapitres 34-98, 37-20 et 56-30 ⁽²⁰⁾) ; 9,3 millions d'euros et 14,1 millions d'euros en septembre (le premier déblocage ayant bénéficié en particulier au chapitre des bourses (43-71)).

La répartition des annulations d'autorisations de programme et de crédits de paiement opérées en mars et en octobre se décompose comme suit :

ANNULATIONS D'AUTORISATION DE PROGRAMME
ET DE CRÉDITS DE PAIEMENTS EN 2003

(en euros)

S'agissant des fonds de concours, près de 19,4 millions d'euros sont venus abonder les crédits initialement votés, contre 20,69 millions d'euros en 2002, soit une diminution de 6,65 %. Ils concernent pour 95 % des chapitres de personnel et proviennent de remboursements de mise à disposition.

Quant aux reports de crédits de 2002 sur 2003, ils se sont élevés à 163,18 millions d'euros, soit 40,44 millions d'euros de plus que l'engagement de reports fixé dans le contrat de gestion pour 2002.

Les reports des chapitres du titre III s'expliquent dans la majorité des cas par des engagements comptables et juridiques pris au cours du dernier trimestre de 2002 qui n'ont pu donner lieu à paiement avant la clôture de l'exercice. Cela résulte d'un déblocage tardif des crédits consécutivement au contrat de gestion de l'année 2002. De plus, des crédits rattachés en fin d'exercice au budget de l'enseignement scolaire correspondant à des fonds de concours ou à des crédits en provenance du FSE sur les chapitres 34-98 (449.317 euros), 36-80 (1.622.593 euros) et 37-84 (4.370.577 euros), n'ont pu être mis en place faute de délai suffisant. Enfin, les reports de crédits de paiement découlent principalement des retards constatés sur les opérations de construction et de rénovation. Des appels d'offres infructueux, des problèmes d'indisponibilité de terrains et des défaillances d'entreprises expliquent en grande partie ces retards.

Enfin, on observe que la part de l'ensemble des crédits consommés en 2003 s'établit à 43 337, 4 millions d'euros, contre 42.822,9 millions d'euros en 2002, soit une progression de 1,2 %. Mais ce pourcentage ne tient pas compte de l'accroissement des dépenses de pensions transférées au budget des charges communes (voir plus haut). Cette consommation est globalement conforme au solde des crédits ouverts compte tenu de l'ensemble des modifications réglementaires intervenues en cours d'année (43.387,9 millions d'euros). C'est le cas pour les dépenses ordinaires, comme pour les dépenses en capital. La part d'utilisation des crédits est le plus souvent proche des 100 %. Dans trois cas seulement, elle descend en dessous de 90 % (chapitres 37-83, 37-84 et 37-91, relatifs aux actions pédagogiques dans l'enseignement primaire, à l'insertion professionnelle et aux frais de justice et réparations civiles). Dans trois cas également, cette part a excédé le montant autorisé, en particulier pour les prestations sociales (106,85 %) et les cotisations sociales (101,95 %).

Les dépenses en capital laissent apparaître un taux de consommation des crédits compris entre 80 % (dépenses pédagogiques, technologies nouvelles) et 97 % (subventions d'équipements à caractère éducatif et social).

Les dépenses de personnel se sont élevées en 2003 à 33.476 millions d'euros, contre 33.105,3 millions d'euros l'année précédente, soit une progression (hors charges de pensions) de 1,1 %. Les autres dépenses de fonctionnement ont connu, en revanche, une diminution significative, puisqu'elles ont atteint 2.193,6 millions d'euros, contre 2.365,3 millions d'euros en 2002, soit une baisse de 7,8 %.

Quant aux dépenses d'intervention, elles ont nettement progressé, passant de 7.280 à 7.572,3 millions d'euros de 2002 à 2003, soit une hausse de 4 %. Dans l'ensemble, les dépenses ordinaires, qui se sont élevées à 43.242 millions d'euros, ont enregistré une hausse de 1,1 %. Les dépenses en capital ont, pour leur part, connu un accroissement notable, passant de 72,3 à 95,5 millions d'euros, soit une augmentation de 32 %.

2. La mise en oeuvre du budget de 2004

Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2004 étaient de 55.536,4 millions d'euros. Compte tenu des modifications réglementaires intervenues au cours du premier semestre 2004, ceux-ci sont passés à 43.658,6 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter, comme pour 2003, le transfert des crédits relatifs aux pensions sur le budget des charges communes (12.245 millions d'euros), soit un total de 55.903,6 millions d'euros.

TABLEAU 1 - BILAN DE GESTION : SITUATION PROVISOIRE AU 30 JUIN 2004