Le budget des Charges communes supporte les dépenses de l'État qui ne peuvent pas relever d'un département ministériel particulier. Ces charges concernent les pouvoirs publics, la fonction publique, les dépenses en atténuation des recettes de l'État et certains moyens de fonctionnement courant des administrations.

I.- LES CRÉDITS DES POUVOIRS PUBLICS

Les crédits relatifs aux pouvoirs publics constituent le titre II éponyme du budget des Charges communes, qui n'a pas d'autre équivalent au sein du budget de l'État.

Les dépenses constatées sur le titre II sont, en général, égales aux crédits initiaux. Ceux-ci seraient de 844,4 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 1,6% par rapport aux crédits initiaux pour 2004. L'augmentation des crédits des pouvoirs publics est donc nettement inférieure à celle des moyens des services civils pour l'ensemble du budget général (+ 3%). Le « rapport relatif aux budgets des pouvoirs publics (hors assemblées parlementaires) », annexe « jaune » prévue par l'article 115 de la loi de finances initiale pour 2002, donne des éléments d'information sur le budget de la Présidence de la République, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

· Sous l'effet de la « budgétisation » des fonds spéciaux, décidée au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, les dotations initiales inscrites pour la Présidence de la République sont passées de 9,46 millions d'euros en 2001 à 15,1 millions d'euros en 2002. Elles ont été portées à près de 31 millions d'euros en 2003 et 2004, niveau qui semble désormais constituer leur socle structurel. 31,9 millions d'euros sont demandés pour 2005 (+ 1,8%).

Les crédits initiaux de la Présidence de la République ont décuplé depuis 1997. Ce mouvement n'est en fait que la traduction dès la loi de finances initiale des besoins manifestés par la Présidence, dont les crédits étaient sous-évalués depuis longtemps. Engagé sous la précédente législature, la remise à niveau des crédits s'est inscrite dans un mouvement général de clarification qui semble désormais achevé.

A cet égard, on doit remarquer qu'il a été mis fin à la pratique, suivie depuis 1995, qui consistait à majorer les crédits du chapitre 20-12 « Présidence de la République - Secrétariat général. Cabinet. État-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque » par voie de décret de dépenses accidentelles non publié au Journal officiel. Ces majorations discrètes ont porté sur 6,3 millions d'euros en 2000, 7,7 millions d'euros en 2001 et 9,5 millions d'euros en 2002.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DÉPENSES DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en millions d'euros)

· Le principe d'autonomie financière est expressément inscrit dans l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Celui-ci dispose que « les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent la commission ; ils ont voix consultative dans ses délibérations ».

« Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission mentionnée à l'alinéa précédent ». Concrètement, les demandes de crédits sont inscrites sur le budget des Charges communes.

Les crédits de l'Assemblée nationale et ceux du Sénat augmenteraient de 1,5%. Ils atteindraient, respectivement, 491,9 millions d'euros et 285,4 millions d'euros. Votre Rapporteur spécial rappelle que ces éléments ne portent que sur les chapitres 20-21 et 20-31 du titre II, qui concernent les dépenses « classiques » de l'Assemblée nationale et du Sénat.

En effet, depuis 2001, les dépenses supportées par le Sénat et relatives au Musée du Luxembourg et à l'entretien du Jardin du Luxembourg sont isolées sur le chapitre 20-32 « Sénat - Jardin et Musée du Luxembourg », pour un montant total de 12,8 millions d'euros en 2005, dont 11,3 millions d'euros au titre du jardin du Luxembourg et 1,5 million d'euros au titre du musée du Luxembourg. Cette clarification s'explique par le fait que le jardin du Luxembourg est ouvert au public, donc que les dépenses supportées par le Sénat ne concernent pas le fonctionnement proprement dit de cette institution, et, d'autre part, par le fait que le Sénat assure désormais la gestion du musée du Luxembourg, prenant ainsi le relais du ministère de la Culture.

Par ailleurs, en 2001, la commission commune des crédits a souhaité faire apparaître clairement les dépenses nécessaires au fonctionnement de la chaîne de télévision parlementaire, créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de La Chaîne parlementaire. Les crédits sont inscrits sur le chapitre 20-41 « Assemblée nationale et Sénat - Chaîne parlementaire », doté de 14,9 millions d'euros en 2005 au lieu de 14,7 millions d'euros en 2004.

CRÉDITS ET DÉPENSES DES « POUVOIRS PUBLICS » (Titre II)

(en millions d'euros)

· Les crédits du Conseil constitutionnel sont portés par le chapitre 20-51. Ils progressent de 1,1 million d'euros, soit 19,1%, par rapport aux crédits initiaux pour 2004, et s'établissent à 6,6 millions d'euros. Cette augmentation reflète, en fait, une demande exceptionnelle de 1,3 million d'euros supplémentaires pour financer la rénovation des façades du bâtiment où est implanté le Conseil constitutionnel. Les crédits relatifs aux opérations courantes diminuent, pour leur part, de 227.000 euros.

Votre Rapporteur spécial apprécie la qualité nouvelle des informations portées dans le chapitre du fascicule jaune relatif au budget du Conseil constitutionnel. Les années précédentes, les éléments d'explication apportés à la demande de crédits pouvaient être dénoncés à bon droit comme insuffisants.

Les crédits de la Cour de justice de la République seraient fixés à 0,95 million d'euros, traduisant une stabilité de fait depuis 1995.

· L'entrée en vigueur de la LOLF n'apportera pas de modification substantielle au régime des crédits des pouvoirs publics. Ils resteront établis et consommés dans le respect du principe d'autonomie financière qui leur est attaché, du fait des textes ou de la tradition. Les crédits feront l'objet de dotations et non de programmes, car il a paru impossible aux rédacteurs de la loi organique d'obliger les pouvoirs publics à se fixer des « objectifs » et des « résultats ». De telles notions sont incompatibles avec le concept même de pouvoir public.

Dans la « présentation indicative des crédits du budget général selon les principes retenus dans la loi organique » jointe au projet de loi de finances pour 2005, le Gouvernement a fait apparaître une dotation par pouvoir public. Aux yeux de votre Rapporteur spécial, ceci ne préjuge pas de la possibilité qui doit être préservée d'isoler certains postes de dépenses dans des dotations spécifiques, par exemple les crédits du Jardin du Luxembourg, du musée du Luxembourg ou des chaînes parlementaires de télévision. Il reviendra aux pouvoirs publics concernés, dans cette hypothèse, de faire connaître leur intentions en temps utile au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

II.- LES DÉPENSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE : RÉMUNÉRATIONS, PENSIONS, CHARGES SOCIALES

Le budget des Charges communes comporte plusieurs chapitres où sont inscrits des crédits intéressant l'ensemble de la fonction publique. L'un d'eux porte un crédit global destiné à compléter les chapitres de rémunérations d'autres budgets pour tenir compte de l'impact de mesures générales afférentes aux dites rémunérations. D'autres constituent des « chapitres réservoirs » destinés à recevoir les crédits de pension, en provenance d'autres ministères. D'autres retracent divers transferts entre l'État et certains organismes de protection sociale.

A.- L'ABSENCE DE PROVISION POUR LES MESURES GÉNÉRALES AFFÉRENTES AUX RÉMUNÉRATIONS

A titre principal, les crédits pour rémunérations d'activité sont inscrits sur le budget de chaque ministère. Le budget des Charges communes ne comporte, éventuellement, que des crédits destinés à les abonder, inscrits sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public ».

Une dotation de 875 millions d'euros a été ouverte en 2003, correspondant à l'effet en 2003 de la revalorisation du point d'indice intervenue en décembre 2002, c'est-à-dire postérieurement à l'élaboration du projet de loi de finances. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, « le schéma salarial retenu lors de la construction de la LFI 2003 était + 0,6% au 1^er mars 2002 et aucune mesure en 2003, alors que, finalement, le point fonction publique a été revalorisé également de + 0,7% au 1^er décembre 2002 ». Cette provision a fait l'objet de trois arrêtés de répartition : le 30 octobre 2003, pour un montant de 120 millions d'euros, au profit du chapitre 31-97 du budget de l'Enseignement scolaire ; le 4 décembre 2003, à hauteur de 219,2 millions d'euros, à destination de 22 chapitres de rémunération ou cotisations sociales et à hauteur de 216,8 millions d'euros à destination du chapitre d'imputation des dépenses de pension ; le 12 décembre 2003, pour un montant de 1 million d'euros, à destination d'un chapitre de rémunération du budget de la Santé.

Une dotation de 200 millions d'euros a été ouverte en 2004, correspondant en masse (à titre d'illustration) à l'effet une revalorisation de 0,5% du point d'indice sur une durée de 6 mois, c'est-à-dire prenant effet au 1^er juillet 2004. A la date de rédaction du présent rapport, aucune répartition n'a été effectuée à partir du chapitre 31-94.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 31-94

(en millions d'euros)

(a) Il s'agit des ouvertures et annulations effectuées en cours de gestion, dans le cadre de décrets d'avance, de lois de finances rectificatives ou des arrêtés d'annulation associés.

Aucune revalorisation du point d'indice n'étant officiellement prévue pour intervenir d'ici à la fin de l'année 2004 ni en 2005, aucune dotation n'est demandée sur le chapitre 31-94.

B.- LES CRÉDITS POUR CHARGES DE PENSION

1.- L'architecture des crédits de pensions : de l'ancien au nouveau modèle

· Le chapitre 32-92, où sont inscrits les crédits relatifs au versement de l'État au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État, et le chapitre 32-97, qui porte les crédits relatifs aux pensions civiles et militaires, sont les chapitres d'imputation des dépenses afférentes aux diverses charges de pension.

En effet, dans son article L. 54, le code des pensions civiles et militaires dispose que « les pensions attribuées conformément aux dispositions du présent code sont inscrites au grand livre de la dette publique et payées par le Trésor. Le ministre des finances ne peut faire inscrire ni payer aucune pension en dehors des conditions prévues par la loi. Les ministres ne peuvent faire payer sous quelque dénomination que ce soit aucune pension sur les fonds de leurs départements respectifs ». Concrètement, les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont gérées par le service des pensions, sis à Nantes.

Cependant, depuis la loi de finances pour 1977, les crédits initiaux de pension sont, pour leur grande majorité, inscrits sur les budgets des différents ministères ⁽¹³⁾. Ils sont ensuite transférés sur le budget des Charges communes au début de l'exercice. Cette méthode permet d'afficher sur chaque fascicule budgétaire, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances, une sorte de « coût complet » des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré. Elle constitue un facteur de clarté en termes de ressources humaines et de gestion du personnel.

Pour l'exercice 2004, un arrêté du 19 janvier 2004 a transféré les crédits des chapitres 32-97 de douze budgets vers le chapitre 32-97 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 6,8 milliards d'euros a ainsi été augmentée de 27 milliards d'euros pour être portée à 33,8 milliards d'euros.

De même, un second arrêté du 19 janvier 2004 a transféré les crédits des chapitres 32-92 de six budgets vers le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. La dotation initiale de 17,4 millions d'euros a ainsi été augmentée de 1.062,6 millions d'euros pour être portée à 1.080 millions d'euros.

Pour autant, le mécanisme actuel n'est pas totalement satisfaisant. En effet, dans le projet de loi de finances de l'année n+1, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n - 1), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n+1. De ce fait, certains crédits nécessaires pour couvrir les charges effectives de pension ne peuvent être imputés à un fascicule budgétaire déterminé. Les chapitres 32-92 et 32-97 du budget des Charges communes portent donc une dotation initiale, dont l'encadré ci-après détaille les modalités de calcul.

Le traitement des charges de pension des budgets annexes relève d'une logique différente :

- en règle générale, les budgets annexes ne contiennent pas de chapitre équivalent aux chapitres 32-92 ou 32-97 : les fonctionnaires retraités des budgets annexes sont inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portent, à ce titre, les crédits de pension y afférents ;

- cependant, reprenant la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général, le budget annexe de l'Aviation civile comporte un chapitre 64-11 « Participation aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État » et un chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension ». Les dépenses du chapitre 64-11 sont effectuées à destination du fonds concerné, tandis que les dépenses du chapitre 64-12 sont des dépenses « pour ordre », donnant lieu à un rétablissement de crédits sur le chapitre 32-97 du budget des Charges communes, à partir duquel est effectuée la véritable dépense au profit des agents retraités de l'Aviation civile.

MODALITÉS DE CALCUL DE LA DOTATION INITIALE
DES CHAPITRES 32-92 ET 32-97 DU BUDGET DES CHARGES COMMUNES

_ La dotation initiale du chapitre 32-92 regroupe le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes (hors Aviation civile), de la SEITA et de Météo-France, soit 17,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.

_ Pour la loi de finances de l'année n+1, les budgets des différents ministères portent, sur leurs chapitres 32-97 respectifs, les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n - 1), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n+1.

Le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (articles 10 et 20) voit inscrire les crédits correspondant au différentiel entre le besoin de l'année n+1 et le total des chapitres 32-97 des divers ministères. Cette contribution correspond ainsi à la prise en compte de l'augmentation estimée du nombre et du montant unitaire des pensions pour les années n et n+1. La dotation est complétée par des crédits correspondant aux charges de pension dues au titre des agents fonctionnaires de l'État employés dans divers organismes publics et semi-publics (article 20), des agents de France Télécom et de La Poste (article 30) et des pensions d'Alsace-Lorraine (article 40).

Votre Rapporteur spécial rappelle que, depuis l'année 2000, la loi de finances initiale retrace l'intégralité des crédits pour charges de pension, le Gouvernement ayant décidé de supprimer le financement de certaines de ces charges par voie de fonds de concours, à l'invitation du Conseil constitutionnel.

· La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances conduit à reconsidérer l'ensemble de ce dispositif. D'une part, elle prévoit l'ouverture d'un compte d'affectation spéciale qui aura vocation à retracer toutes les « opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ». D'autre part, elle développe une logique de révélation du « coût complet » des politiques publiques financées par le budget de l'État, qui motive la présentation des crédits par programme, assortis d'indicateurs de performance, et non plus par chapitre.

L'architecture du dispositif à venir s'est précisée au fil des derniers mois. En premier lieu, le périmètre du compte des pensions ne se limitera pas aux seules pensions civiles et militaires de retraite. Il devrait également inclure les allocations temporaires d'invalidité, les pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre et les pensions relevant du régime des ouvriers des établissements industriels de l'État. Les recettes constituées par les cotisations des employeurs ⁽¹⁴⁾, les retenues salariales et les transferts reçus seront directement inscrits en recettes du compte, sans passer par le budget général. Seront inscrites sur le compte les dépenses résultant du versement des pensions à leurs bénéficiaires et des transferts à la charge de l'État (compensations, titulaires sans droits, etc.).

Il revient au budget général d'assurer l'équilibre du compte dans des conditions qui assurent à la fois le respect des exigences posées par la LOLF (les dépenses ne peuvent excéder les recettes) et des principes posés par la loi du 23 août 2003 portant réforme des retraites.

Dans une logique de révélation de son « coût complet », il est normal que chaque programme ait à supporter un coût représentatif des pensions futures des fonctionnaires qu'il emploie aujourd'hui. Les décisions de gestion relatives au nombre et à la qualification des personnes employées devraient ainsi prendre en compte à la fois le coût actuel de ces personnes (rémunérations d'activité et charges sociales) mais aussi le coût futur de leurs pensions, sur la base d'un « taux de cotisation » assis sur la rémunération des agents.

La question s'est posée de savoir s'il convenait d'instaurer un mécanisme à « double détente » : des contributions par programme assise sur l'application à la masse salariale d'un taux de contribution « employeur », assorties d'une subvention à caractère global visant à équilibrer le régime en tout état de cause. Une telle démarche a paru contraire aux principes de la réforme des retraites et semble devoir être écartée définitivement. Au contraire, l'équilibre du régime devrait être assuré par l'intermédiaire du seul taux de cotisation.

En effet, une intervention de l'État, au titre de ses attributions de puissance publique, en faveur d'un régime de retraite ne peut se concevoir qu'en raison d'un déséquilibre démographique qui ne pourrait être solvabilisé par les mécanismes de péréquation existant entre régimes d'assurance vieillesse. Or, en raison d'une situation démographique comparativement favorable, le régime des pensions civiles et militaires est contributeur net dans ces mécanismes de péréquation. Par ailleurs, le principe de « budgétisation au coût complet » qui sous-tend la construction des programmes, dans la loi organique, suggère de traduire dans le taux de cotisation employeur l'intégralité du coût du régime de retraite restant à la charge de l'État.

La politique de recrutement et de gestion des ressources humaines sera répercutée directement dans le montant des « cotisations employeur » qui devront être financées par chaque gestionnaire de programme. Celui-ci ne sera donc plus indifférent - comme dans le système actuel - aux conditions de financement du régime des pensions civiles et militaires de l'État.

La structuration du compte des pensions en programmes et actions n'est pas encore figée. Les orientations les plus récentes suggèrent qu'elle devrait faire apparaître des blocs de crédits et recettes qui peuvent légitimement être mis en regard les uns des autres et pour lesquels le concept d'équilibre est pertinent. Il y aurait ainsi :

- un programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », organisé autour des trois actions correspondantes ;

- un programme « Pensions des ouvriers de l'État » dont les éventuelles actions restent à déterminer ;

- un programme « Pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre et autres pensions », qui pourrait comporter un action « Pensions militaires d'invalidité », une action « Retraite du combattant », une action « Victimes civiles de guerre » et une action « Autres pensions ».

Il convient de noter que la loi organique prévoit l'affectation d'une recette à un compte et non à tel ou tel des programmes qui le composent. La logique qui sous-tend les travaux de préfiguration du compte de pensions pourrait pourtant conduire à sous-affecter les recettes aux programmes dont elles relèvent « par nature », dès lors que chacune sert à financer une dépense de pension bien déterminée. Chaque programme deviendrait, en quelque sorte, une « caisse de pensions », qui assurerait son équilibre indépendamment des autres programmes.

Le silence de l'ordonnance de 1959 faisait prévaloir une logique budgétaire, les recettes « relatives aux pensions » venant abonder le budget de l'État et celui-ci assurant le paiement des pensions quoi qu'il arrive. Au contraire, la loi organique introduit une logique d'affectation directe des recettes aux dépenses : construire le compte des pensions en poussant cette logique à son terme - quitte à interpréter la loi organique au-delà de son texte - n'est pas inconvenant. C'est d'ailleurs le mode de fonctionnement des actuelles sections des comptes spéciaux du Trésor, qui n'étaient pas non plus prévues par l'ordonnance de 1959.

· En conclusion, votre Rapporteur spécial ne peut manque de relever le tournant fondamental qu'introduisent à la fois la LOLF et la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Pour les fonctionnaires civils et militaires, le droit à pension a jusqu'ici été conçu comme le prolongement, pendant la retraite, de la rémunération obtenue pendant la vie active. L'article 1^er du code des pensions civiles et militaires dispose sans ambiguïté que « la pension est une allocation pécuniaire personnelle et viagère accordée aux fonctionnaires civils et militaires [...] en rémunération des services qu'ils ont accomplis jusqu'à la cessation régulière de leurs fonctions ». Pour le code des pensions de retraite, le paiement des pensions relève d'une logique de rémunération et non d'une logique de cotisation et d'équilibre financier ; la notion de « régime par répartition » est étrangère à son univers. D'où les dispositions des articles L. 15 et L. 16 du même code, dans leur rédaction antérieure à la loi du 21 août 2003, qui prévoyaient la transposition aux pensions déjà liquidées d'éventuelles mesures statutaires ou financières relatives à la rémunération des fonctionnaires en activité.

La LOLF et la loi du 21 août 2003 renversent cette logique et mettent la notion d'« équilibre » du régime de retraite au cœur de la construction budgétaire. Il s'agit de donner corps à des mécanismes qui pourraient préfigurer, à terme, la constitution d'une caisse de retraite des fonctionnaires de l'État, nonobstant les contraintes que pourrait représenter, sur ce point, la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En 1994, celui-ci a estimé que « les règles fondamentales de l'unité et de l'universalité budgétaires font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ». Il a, sur ce fondement, censuré une disposition de loi de finances qui mettait à la charge d'un établissement public (le fonds de solidarité vieillesse) le financement d'une dépense à caractère permanent incombant à l'État (il s'agissait d'ailleurs, en l'espèce, de majorations de pensions qui, dans la perspective développée par le Conseil constitutionnel, « constituent des prestations sociales légales dues par l'État à ses agents retraités »).

La création d'une caisse de retraite des fonctionnaires de l'État reste encore une hypothèse d'école. Pourtant, avant la LOLF et la loi du 21 août 2003, les fonctionnaires retraités étaient avant tout des fonctionnaires ; depuis la LOLF et la loi du 21 août 2003, ils sont avant tout des retraités. Indubitablement, la problématique du financement à long terme des régimes de retraite a désormais rattrapé une spécificité peut-être surannée de la fonction publique.

2.- Le régime de retraite des fonctionnaires engagé dans la réforme

· Les retraités de la fonction publique d'État représentent, au 31 décembre 2003, près de 1 440 000 personnes pour les pensions civiles (y compris La Poste et France Télécom) et 567 000 personnes pour les pensions militaires. Le nombre de pensionnés militaires est à peu près stable, alors que celui des pensionnés civils augmente de façon significative, d'environ 2,9% par an.

Cependant, le rapport démographique du régime se comparerait toujours favorablement à celui du régime général. En 2005, le rapport du nombre des actifs cotisants au nombre de pensionnés directs serait égal à 1,8 pour le régime des fonctionnaires civils et militaires ⁽¹⁵⁾ au lieu de 1,7 environ pour le régime général, étant entendu que le rapport démographique des fonctionnaires civils est nettement supérieur à celui des militaires : 2,2 contre 0,8.

Cet avantage devrait s'amenuiser peu à peu, du fait de l'augmentation inéluctable des effectifs pensionnés. Dans son rapport présenté au Premier ministre, le 30 avril 1999, M. Jean-Michel Charpin, commissaire général du Plan, montrait que le rapport démographique de presque tous les régimes étudiés devenait inférieur à un à l'horizon 2040, traduisant en fait une convergence entre les régimes dont la situation démographique est déjà précaire à l'heure actuelle, mais qui ne connaîtraient qu'une dégradation limitée voire une stabilisation, et les régimes plutôt favorablement placés aujourd'hui, qui ressentiraient les effets conjugués du vieillissement de la population et de leur arrivée à maturité, avec la fin de leur « montée en charge ».

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS DE RETRAITE EN PAIEMENT AU 31 DÉCEMBRE (a)

(a) Ce tableau ne recense que les pensions principales et non les accessoires de pension (majorations pour enfants, majorations pour tierce personne, pensions temporaires d'orphelins, etc.).

(b) Pensions exceptionnelles, dotations sur les canaux d'Orléans et du Loing.

Source : Situation de la dette viagère au 31 décembre (Service des pensions)

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire de votre Rapporteur spécial, la direction du budget apporte un éclairage complémentaire à partir des projections établies en 2001 dans le cadre des travaux réalisés par le Conseil d'orientation des retraites. Sur la base d'un scénario de maintien des effectifs, le nombre de pensionnés de l'État (civils et militaires) devrait passer de 2 millions de personnes en 2003 à 2,7 millions de personnes en 2020 puis 3,2 millions en 2040. En terme de calendrier, à législation et comportements inchangés, le choc démographique propre au régime des fonctionnaires s'accentue à compter de 2005, puis atteint un point haut situé en 2009-2011. C'est la conséquence directe du départ à la retraite des classes d'âge nombreuses nées entre 1945 et 1950.

PROJECTIONS DÉMOGRAPHIQUES (tendanciel avant réforme des retraites)

Source : Rapport sur les rémunérations et les pensions de retraite de la fonction publique, PLF 2005.

· Indépendamment de l'évolution démographique, les mécanismes de valorisation des retraites et l'évolution des rémunérations des cotisants exercent une influence déterminante sur la charge budgétaire supportée par l'État. De 1990 à 2003, le montant des pensions civiles exprimé en euros constants de 2003 est passé de 15,6 milliards d'euros à 24,6 milliards d'euros, soit une hausse annuelle moyenne de 3,6%. Dans le même temps, le montant total des pensions militaires (en euros constants de 2003) passait de 7 milliards d'euros à 7,8 milliards d'euros, soit une augmentation annuelle moyenne de 0,8%.

Or, sur la même période, les effectifs de pensionnés civils ont augmenté de 44,3% (soit 2,9% chaque année, en moyenne) et les effectifs de pensionnés militaires ont diminué de 3,1% (soit 0,2% chaque année, en moyenne). L'accroissement de la charge budgétaire découle donc en partie de l'amélioration de la pension moyenne servie aux retraités, qui résulte de cinq facteurs :

- l'élévation de l'indice retenu pour la liquidation des pensions nouvelles, qui résulte à la fois de l'effet des mesures générales ou catégorielles et de l'élévation des qualifications individuelles. L'indice moyen des pensions des fonctionnaires civils partant à la retraite est passé de 471 en 1990 à 579 en 2003 ;

- l'augmentation du taux de liquidation des pensions nouvelles, due à l'allongement de la carrière des personnes faisant valoir leur droit à pension. Ce taux est passé de 65,2% en 1990 pour les fonctionnaires civils ou militaires à 68,4% pour les fonctionnaires civils et 66% pour les militaires en 2003. On observe cependant que le taux de liquidation des pensions civiles a légèrement reculé en 2003 : 68,4% au lieu de 68,5% en 2002. Le taux de liquidation des pensions militaires atteignait 67,2% en 1997 et 1998 ;

- l'effet sur les pensions déjà liquidées des revalorisations du point de la fonction publique. Les pensions sont, en effet, libellées en points indiciaires et servies chaque mois en fonction de la valeur du point fonction publique en vigueur. En l'absence de revalorisation du point en 2003, cet effet n'a pas joué ;

- l'application aux pensions déjà liquidées de certaines mesures incluses dans les accords salariaux de la fonction publique, notamment celles qui concernent l'attribution de points d'indice uniformes ou différenciés ;

- l'application des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction antérieure à la loi du 21 août 2003, qui prévoient l'octroi aux pensionnés de mesures statutaires octroyées aux actifs, sous conditions. Cet effet a joué à hauteur de 40 millions d'euros en 2003.

Votre Rapporteur spécial rappelle que les dispositifs de revalorisation catégorielle des actifs n'auront plus d'effets sur le montant des pensions déjà liquidées, celles-ci étant indexées sur l'évolution prévisionnelle des prix à compter du 1^er janvier 2004. Cependant, malgré la réforme des retraites, certaines revalorisations catégorielles pourront encore intervenir après cette date, en application du IV de l'article 66 de la loi du 21 août 2003.

En effet, l'incidence des plans catégoriels sur les retraites, découlant de l'application de l'ancienne rédaction de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires, n'a pas été supprimée mais mise en extinction. La révision des pensions concédées aux fonctionnaires et à leurs ayants cause à la date de suppression de leurs corps ou grades peut encore concerner, notamment, les gendarmes (au titre d'une révision de l'indemnité spéciale de sujétion de la police) et les instituteurs (au titre de l'assimilation des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles) dès lors que les réformes statutaires correspondantes sont intervenues avant le 1^er janvier 2004.

· Rompant avec l'immobilisme du précédent Gouvernement, le Gouvernement actuel a pris à bras le corps la réforme des retraites. Ce processus courageux s'est conclu par la publication au Journal officiel de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Les dispositions applicables aux régimes de retraite de la fonction publique, visés par le titre III de la loi, peuvent être résumées ci-après.

¬ Le maintien du taux de liquidation existant pour une carrière complète au sein de la fonction publique, en contrepartie d'un allongement de la durée de cotisation. La durée de cotisation est désormais exprimée en trimestres, afin de permettre la mise en œuvre des dispositions nouvelles de l'article L. 14, qui prévoient l'application d'un coefficient de majoration ou de minoration et nécessitent de comptabiliser les périodes d'assurance ou équivalentes effectuées dans des régimes autres.

La durée de cotisation nécessaire aux fonctionnaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension passera de 150 trimestres (37,5 annuités) à 160 trimestres (40 annuités) entre 2004 et 2008. A compter de 2009, un mécanisme d'ajustement permettra de répartir les gains d'espérance de vie entre activité et retraite.

¬ L'introduction de coefficients de minoration et de majoration. Ils sont fondés sur la prise en compte de la durée d'assurance tous régimes confondus, corrélée avec l'âge de départ. Ce dispositif est destiné à permettre aux agents d'arbitrer la date de leur départ en fonction de leurs souhaits et de leurs contraintes.

Le coefficient de minoration est égal à 1,25% par trimestre manquant (dans la limite de 20 trimestres) pour atteindre, soit la durée de services et de bonifications nécessaires pour obtenir le pourcentage maximal de liquidation (75%), soit la limite d'âge du corps concerné. Des dispositions spécifiques sont prévues pour les services effectués à temps partiel (trimestres décomptés comme des services à temps plein) et pour les militaires dont la limite d'âge est inférieure à 55 ans (durée d'activité calculée à partir de la durée nécessaire pour obtenir une mise en pension immédiate de la pension militaire).

Le coefficient de majoration est égal, pour les fonctionnaires civils, à 0,75% par trimestre travaillé au-delà de 60 ans et de la durée de services nécessaire pour obtenir le taux plein.

¬ Un mode d'indexation des pensions qui n'est plus corrélé au mode de revalorisation des traitements d'activité. Cette modification vise à garantir le maintien du pouvoir d'achat des pensions. La possibilité de voir des pensions déjà concédées revalorisées, notamment en fonction de mesures catégorielles intervenant postérieurement à la liquidation initiale de la pension, est ainsi supprimée.

¬ Un nouveau dispositif de cessation progressive d'activité. Celui-ci vise à éviter la rupture brutale qu'imposait jusqu'ici l'obligation de départ à 60 ans (sauf statuts particuliers). Le nouveau dispositif permettra aux agents, fonctionnaires ou non titulaires, de travailler suivant différentes formules de temps partiel rémunérées plus que proportionnellement à la durée effectivement travaillée et de bénéficier de la possibilité de cotiser sur la base d'un traitement correspondant à un service à temps plein en vue d'améliorer leurs droits à pension.

¬ Une application très progressive de la réforme, visant à favoriser des changements de comportement dans la durée. La mise en œuvre de l'allongement de la durée d'activité s'effectue en fonction de l'âge d'ouverture des droits à la retraite pour les fonctionnaires civils et soit de la durée des services effectifs nécessaires pour obtenir une pension, soit de la limite d'âge pour les militaires. Les règles de liquidation applicables sont celles de l'année où l'agent atteint l'âge d'ouverture des droits, même s'il part en retraite ultérieurement.

¬ Un régime additionnel de retraite, à caractère obligatoire, assis sur les éléments de rémunération non pris en compte actuellement. Ce régime a pour vocation d'élargir l'assiette permettant d'obtenir des droits à la retraite et d'accroître le montant des droits que les intéressés sont susceptibles de se constituer. Ce nouveau régime public par répartition tirera ses ressources des cotisations versées par les salariés et des cotisations versées par les employeurs. Les droits s'y acquièrent sous forme de points, en fonction de l'assiette soumise à cotisation. Le régime sera géré par un établissement public à caractère administratif.

¬ La possibilité de compléter ses droits à retraite, sur une base optionnelle. Les années d'études accomplies dans l'enseignement supérieur, sanctionnées par l'obtention d'un diplôme nécessaire pour se présenter à un concours de la fonction publique, pourront être rachetées dans la limite de trois années, qui seront prises en compte dans la durée des services et la durée d'assurance. Les fonctionnaires travaillant à temps partiel pourront demander à verser une retenue pour pension majorée correspondant à un service à temps plein. Ce dispositif permettra d'augmenter la durée des services pris en compte de 4 trimestres au plus. Le temps partiel pour motifs familiaux sera validé gratuitement. Les fonctionnaires pourront poursuivre leur activité au-delà de la limite d'âge, sous réserve de l'intérêt du service, pour une durée maximale de 10 trimestres. D'autres dispositions concernent les nouvelles possibilités d'évolution pour les membres de corps enseignants, le cumul emploi-retraite, l'égalité hommes-femmes, etc.

3.- L'évolution des crédits de pension

En 2005, les crédits de pension progressent de 5,9% par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, sous l'effet conjugué de plusieurs facteurs :

- l'effet de l'indexation des pensions sur les prix, prévue par la loi portant réforme des retraites (+ 1,8%) ;

- une augmentation de 4,7% des pensions civiles (hors La Poste et France Télécom), au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées ;

- une augmentation de 1,8% des pensions militaires, au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées ;

- une augmentation de 3,3% des pensions des fonctionnaires de La Poste et de France Télécom, au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions versées ;

- une majoration de 70 millions d'euros due à l'effet, en 2005, du dispositif de départ anticipé pour cause de carrière longue, prévu par l'article 73 du projet de loi de finances, rattaché au budget des Charges communes.

LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR CHARGES DE PENSION

(en millions d'euros)

4.- Les charges liées aux mécanismes de compensation généralisée et spécifique entre régimes d'assurance vieillesse

· L'article 40 du chapitre 33-91 retrace la contribution de l'État aux mécanismes de compensation généralisée et de compensation spécifique entre les régimes d'assurance vieillesse. Elle s'établirait en 2005 à 2,1 milliards d'euros, reculant de 240 millions d'euros par rapport aux crédits votés pour 2004.

CRÉDITS ET DÉPENSES DU CHAPITRE 33-91, ARTICLE 40

(en millions d'euros)

Il apparaît des décalages récurrents entre la prévision de dépense inscrite dans la loi de finances initiale et le niveau effectif de la dépense. Ces décalages résultent de ce que les compensations généralisée et spécifique reposent sur un système d'acomptes et d'apurements :

- le montant des crédits retenu dans le projet de loi de finances résulte de calculs effectués à partir de données arrêtées au mois d'août. Ces données sont ensuite révisées à l'occasion de la réunion de la commission de compensation, qui a lieu généralement au mois de novembre, puis une nouvelle fois révisées au début de l'année n + 1, au moment où sont arrêtés définitivement le montant et le calendrier des acomptes à verser ou à recevoir par les différents régimes. Or, les montants de compensation sont très sensibles aux fluctuations des paramètres de calcul. Ceci explique que les acomptes à verser par l'État durant l'année n + 1 diffèrent souvent des crédits initiaux votés par le Parlement ;

- par ailleurs, la dépense enregistrée pendant l'année n + 1 doit tenir compte de l'apurement des comptes relatifs aux exercices antérieurs. Le délai d'apurement a été réduit en 2001 et porte, depuis, sur l'année n. Il faut noter, à cet égard, que certains apurements négatifs (mais pas tous) donnent lieu à un encaissement de recettes non fiscales, inscrites sur la ligne 805 de l'état A.

Les crédits du chapitre 33-91, article 40, supportent les dépenses afférentes au régime des pensions civiles et militaires, au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), décrit ci-après, ainsi qu'à France Télécom depuis 1997. En revanche, la Poste verse directement, sur le compte « Compensations » ouvert dans les livres de la Caisse des dépôts et consignations, les sommes dues par elle du fait des mécanismes de compensation.

· Depuis 1998, les charges supportées par le budget de l'État au titre des compensations généralisée et spécifique subissent l'influence des dispositions du contrat de plan entre l'État et la Poste, signé le 25 juin 1998. Le nouveau contrat de plan, qui couvre la période 2003-2007, a été conclu au début du mois de janvier 2004. Il évoque la problématique des pensions, tout en traduisant l'impossibilité, à la date de sa conclusion, de trouver une solution définitive. Les dispositions du contrat relatives à la participation financière de La Poste au financement des retraites des fonctionnaires sont les suivantes.

« L'État et La Poste conviennent qu'il est indispensable de clarifier pour les années qui viennent la charge de retraite supportée par La Poste.

« L'État recherchera avec La Poste, dans le cadre d'un groupe de travail commun, un traitement global du financement des charges de retraites de La Poste, pour une mise en œuvre à compter de l'application à La Poste des normes comptables internationales pour la publication des comptes 2005, de façon à placer l'entreprise dans un cadre stabilisé et soutenable. Ce dispositif, qui ne modifiera pas les droits des fonctionnaires, comprendra notamment un mécanisme de cotisation libératoire pour La Poste.

« En attendant la mise en place de ce nouveau dispositif, I'État renouvelle sa participation au financement des dépenses de pension des fonctionnaires de La Poste, en reconduisant les dispositions du précédent contrat de plan ».

Le contrat de plan de 1998, dont les principes restent donc applicables, prévoit de « stabiliser en [euros] constants au niveau des charges dues au titre de 1997 les charges de retraite de la Poste dues au titre des années du contrat d'objectifs et de progrès ». La stabilisation concerne l'ensemble des charges nettes de retraite, c'est-à-dire les charges de pension et les charges de compensation, dont sont défalquées les retenues pour pensions versées par les agents de la Poste et que la Poste conserve sur son budget. Par ailleurs, cette stabilisation se fait en euros constants, donc est révisée chaque année en fonction de l'inflation.

Les charges nettes de pensions de la Poste ont ainsi été stabilisées à hauteur de 1.945 millions d'euros constants, résultante du montant des pensions remboursées par la Poste à l'État au titre de 1997 (2.077 millions d'euros), auquel est ajouté le total des compensations payées (232 millions d'euros) et dont sont retirées les retenues pour pensions collectées par la Poste (- 364 millions d'euros). Le montant de la contribution versée par la Poste est actualisé chaque année par l'indice prévisionnel des prix associé au projet de loi de finances. Le mécanisme de stabilisation s'impute sur les charges de compensation dues par la Poste.

Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la participation de l'État aux charges de pension de la Poste est passée de 17 millions d'euros en 1998 (première année d'application du dispositif) à 193 millions d'euros en 2003. Elle est évaluée à 221 millions d'euros pour 2004 et à 371 millions d'euros pour 2005.

Le rapport public particulier sur « les comptes et la gestion de La Poste (1991-2002) », publié en octobre 2003 par la Cour des comptes, présente des analyses intéressantes sur la situation et les perspectives des charges de retraites de la Poste. Votre Rapporteur spécial ne peut qu'y renvoyer.

· La dépense constatée en 2003 s'est élevée à 2.249,4 millions d'euros, qui résultent :

- des acomptes dus par l'État au titre de l'exercice 2003, qui se sont élevés à 1.369 millions d'euros pour la compensation généralisée et 707 millions d'euros pour la compensation spécifique, abstraction faite des montants versés directement par la Poste ;

- de la prise en charge de la dérive des charges de pension de la Poste portant sur 193 millions d'euros, en raison de la prorogation des dispositions concernées du contrat de plan, expiré en 2001 mais prorogé sur ce point.

L'apurement de l'exercice 2002 a permis de constater une économie de 45 millions d'euros au titre de la compensation généralisée et de 112 millions d'euros au titre de la compensation spécifique.

· La dotation inscrite en 2004 s'élève à 2.321 millions d'euros. Pour 2005, la dotation de 2.081 millions d'euros a été déterminée sur la base des éléments suivants :

- un léger recul des transferts de compensation généralisée dus par le régime « État » au sens de la commission de compensation, c'est-à-dire incluant les charges dues ou à recevoir au titre de la Poste. Ces transferts passeraient de 1.436,6 millions d'euros en 2004 à 1.396,1 millions d'euros en 2005 ⁽¹⁶⁾ ;

- un recul important des transferts de compensation spécifique définis de la même façon, qui passeraient de 546,9 millions d'euros en 2004 à 432,5 millions d'euros en 2005 ;

- l'hypothèse d'une reconduction de la prise en charge par l'État de la dérive en francs courants des charges de pension de la Poste ;

- une nouvelle diminution du taux de réalisation de la compensation spécifique, qui reviendrait de 24% en 2004 à 21% en 2005. Cette mesure aurait un impact de 45 millions d'euros sur les charges de compensation dues par l'État. En revanche, votre Rapporteur spécial rappelle que l'effet net d'une telle réduction pour l'État est négatif, puisque celui-ci doit compenser (sur d'autres chapitres) les moindres ressources perçues par différents régimes spéciaux qui bénéficient d'une subvention d'équilibre.

· Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005 permet de dresser un panorama global des mécanismes de compensation (pour les régimes d'assurance vieillesse).

¬ Les transferts reçus et versés au titre de la compensation généralisée s'élèveraient à 8.479,9 millions d'euros. Globalement, les régimes de salariés seraient débiteurs de 5.426 millions d'euros au profit des régimes de non-salariés. Les principaux contributeurs seraient le régime général (60,1% du total), le régime État (16,2%) et la CNRACL (17,2%). Les principaux bénéficiaires seraient le FIPPSA (49,8%), le régime des salariés agricoles (26,4%), l'ORGANIC (11,3%), la CANCAVA (5,6%) et le régime des Mines (3,6%).

¬ Les transferts reçus et versés au titre de la compensation spécifique s'élèveraient à 1.976,4 millions d'euros. Les principaux contributeurs seraient la CNRACL (58,9%) et l'État au titre de ses fonctionnaires civils (39,8%). Les principaux bénéficiaires seraient le régime des Mines (43,3%), l'État au titre des fonctionnaires militaires (17,9%), le régime de la SNCF (16,5%), le régime des marins et gens de mer (10,8%) et le FSPOEIE (6,9%).

Votre Rapporteur spécial rappelle que la loi portant réforme des retraites prévoit la suppression, à terme, du mécanisme de compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse. Dans le cadre d'un plan triennal de redressement de la CNRACL, la baisse du taux de réalisation de cette compensation est prolongée en 2005. Le plan prévoit sur la même période un partage de l'effort, qui passe par une hausse des cotisations des employeurs (+ 0,4 point en 2003 et en 2004).

5.- L'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'État

· Pour 2005, le besoin de financement global du régime des pensions (y compris les charges dues aux compensations généralisée et spécifique entre régimes spéciaux de sécurité sociale) est évalué à 37,9 milliards d'euros. Ce besoin de financement est intégralement retracé par les crédits budgétaires demandés sur :

- le chapitre 32-97 du budget des Charges communes (6,87 milliards d'euros ;

- les chapitres 32-97 des autres sections (28,98 milliards d'euros) ;

- le chapitre 64-12 « Participation aux charges de pension » du budget annexe de l'Aviation civile (85,7 millions d'euros) ;

- le chapitre 33-91, article 40, du budget des Charges communes (2,08 milliards d'euros), pour le versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale.

· La capacité de financement du régime de retraite provient de la contribution du budget général (qui peut s'analyser comme une cotisation fictive de l'État employeur ou comme une subvention au régime) et des contributions diverses venant en réduction de la charge budgétaire supportée par l'État, portées sur plusieurs lignes de recettes de l'état A :

- ligne 501 : les retenues sur traitement indiciaire des agents de l'État sont calculées à hauteur de 7,85% du traitement brut ou de la solde brute, à l'exclusion d'indemnités de toute nature (4,47 milliards d'euros) ;

- ligne 508 : la contribution de La Poste aux charges de pension de ses fonctionnaires retraités (2,92 milliards d'euros) ;

L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

(a) Pour la LFI 2004 et le PLF 2005, les parts salariale et patronale sont estimées par l'application de taux de retenue respectifs de 7,85% et 36,75% à une masse indiciaire évaluée à partir du montant porté à la ligne 502 du fascicule des voies et moyens annexé au PLF 2005.

- ligne 502 : la contribution de France Télécom, versée en application de l'article 6 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom. Elle est constituée du produit de la retenue pour pension à la charge des fonctionnaires en activité (7,85% du traitement indiciaire) et d'une contribution « employeur » représentant 36,75% de la masse salariale indiciaire, dont les modalités de calcul sont fixées par le décret n° 97-139 du 13 février 1997. La contribution de France Télécom est fixée à 1,29 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 ;

- ligne 509 : la contribution des organismes publics et semi-publics au titre des retraites de leurs personnels (titulaires ou agents de l'État détachés) soumis au régime général des pensions civiles et militaires (782,8 millions d'euros). Le taux de la contribution de ces organismes est fixé à 33% du montant des émoluments soumis à retenue ;

- ligne 818 : le versement, prévu par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 1997, effectué par l'établissement public gestionnaire de la « soulte France Télécom » (326,8 millions d'euros) ;

- le remboursement par le fonds de solidarité vieillesse des majorations de pension effectuées au titre du minimum vieillesse. Cette contribution - au demeurant minime - n'est pas évaluée en loi de finances initiale. Elle est imputée, de façon non individualisée, sur la ligne 799 qui regroupe les « opérations diverses entre administrations et services publics ».

En 2005, ces contributions représenteraient 9,79 milliards d'euros.

· La charge nette du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires pour le budget général serait donc de 28,1 milliards d'euros en 2005, en augmentation de 5,6% par rapport à celle attendue pour 2004. Cette contribution équivaut à l'application d'un taux de cotisation implicite de 60,2% à une masse de traitements évaluée à 47 milliards d'euros.

6.- Le régime de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État

Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE), institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 65-836 du 24 septembre 1965, est chargé d'assurer le service des pensions (invalidité et vieillesse) concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'État. Il est géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Le champ du FSPOEIE s'étend à divers employeurs, qui représentent plus de 300 établissements. Certains relèvent de la personne morale de l'État : il s'agit, pour l'essentiel, des établissements des ministères et de certains budgets annexes. D'autres relèvent de personnes morales indépendantes, telles que des établissements publics (Conservatoire national des arts et métiers, CNRS, Caisse nationale militaire de sécurité sociale, Institut géographique national de Saint Mandé, Laboratoire national d'essais, Météo-France) ou d'entreprises nationales (GIAT-Industries et l'Imprimerie nationale).

Le fonds est partiellement financé par une retenue sur salaires (7,85% depuis 1991, diminués de la remise forfaitaire) et une contribution patronale portée à 24% depuis 1999 (au lieu de 10,34% de 1991 à 1999), afin d'apprécier de façon plus fine le coût effectif des personnels employés.

En outre, la « contribution Défense » au FSPOEIE finance le dispositif de cessation anticipée d'activité des ouvriers du ministère de la défense, mis en place en 1993 et régulièrement prorogé depuis. Le ministère rembourse ainsi au FSPOEIE le surcoût des départs anticipés à 55 ans avec bonification d'annuité, sur une période de deux ans suivant le soixantième anniversaire de ces agents. L'individualisation de cette dépense budgétaire particulière participe de l'effort de clarification des ressources du FSPOEIE, la dépense supplémentaire supportée par le fonds étant induite par les seuls agents du ministère de la défense.

Toutefois, la principale ressource du régime est constituée par la subvention d'équilibre accordée par l'État (chapitre 32-92), qui est répartie entre les budgets de divers ministères et les budgets annexes de l'Aviation civile et des Monnaies et médailles au prorata du nombre de retraités. Ce régime de pension subit en effet un très fort déséquilibre démographique, dû pour l'essentiel aux possibilités de départ avant 60 ans et à la baisse des effectifs employés par le ministère de la défense. Ainsi, en 2005, selon les estimations établies par les services gestionnaires de la Caisse des dépôts et consignations, le fonds ne compterait que 56 milliers de cotisants pour 106,8 milliers de pensionnés.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS SERVIES PAR LE RÉGIME

Source : direction du budget

Le rapport démographique de ce régime spécial est appelé à se dégrader de façon continue pour les années à venir, moins sous l'effet de la progression des effectifs de pensionnés que sous celui de la baisse des effectifs cotisants qui résulte, notamment, des plans de dégagement des cadres mis en place au ministère de la défense. En effet, on observe depuis le milieu des années 1990 une stagnation relative des effectifs de pensionnés, qui s'explique par la conjonction de plusieurs phénomènes démographiques :

- un âge moyen de l'effectif des pensionnés au 31 décembre en progression régulière d'un mois et une semaine chaque année. Ceci a pour effet de maintenir le nombre de décès aux environs de 5000 à 5200 par an et d'entraîner un vieillissement de la population des pensionnés ;

- une croissance des flux de nouveaux retraités plus faibles qu'avant 1996, en raison du tarissement des plans de dégagement des cadres à la Défense.

Les prévisions d'évolution sont donc élaborées à partir des évolutions constatées pour les années passées tout en intégrant les phénomènes spécifiques liés au ministère de la défense. L'année 2002 a vu une première baisse significative des effectifs pensionnés, qui semble devoir se confirmer depuis, du fait de la non prorogation des plans de dégagement des cadres de la Défense au-delà de 2002.

Le taux de cotisation implicite global assurant l'équilibre du régime (dépenses totales rapportées à la masse salariale soumise à cotisations) est estimé à 112% pour l'exercice 2004 et 112,5% pour 2005. La subvention versée par l'État représente 67,7% du total des dépenses prévues en 2004 et 67,5% en 2005.

En 2005, les charges globales du régime devraient augmenter de 1%, les charges de pension progressant de 1,1%. Cette hypothèse d'évolution repose sur une croissance négative estimée des effectifs de pensionnés (- 1,7%) et une croissance de la pension moyenne évaluée à + 2,5%. Les cotisations patronales progresseraient de 0,7%, ainsi que les cotisations salariales. La contribution Défense passerait de 146,8 millions d'euros à 133,9 millions d'euros (- 8,8%).

En contrepoint, la subvention d'équilibre devrait s'établir à 1.090 millions d'euros (soit + 0,9% par rapport à la loi de finances initiale pour 2004), dont 17,8 millions d'euros inscrits sur le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. Le régime dégagerait un solde positif de 72,4 millions d'euros alors qu'un excédent de 23,8 millions d'euros a été constaté en 2003 et qu'un excédent de 90,2 millions d'euros est prévu en 2004.

ÉQUILIBRE DE FINANCEMENT DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

(a) Perspectives d'exécution pour l'exercice 2004, évaluées au mois de juillet 2004.

Source : direction du budget

C.- UNE FORTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PRESTATIONS SOCIALES

Certains des crédits nécessaires à la couverture des charges sociales de l'État employeur sont inscrits sur les articles 10 et 30 du chapitre 33-91 « Personnel en activité. Prestations et versements obligatoires », doté de crédits évaluatifs. Ils s'élèveraient en 2005 à 2.415 millions d'euros, en augmentation de 726,7 millions d'euros par rapport à 2004. Votre Rapporteur spécial rappelle que les crédits de cotisations maladie versées au titre des personnels civils titulaires, auparavant inscrits sur l'article 20, sont inscrits sur les chapitres 33-90 des différents fascicules budgétaires depuis la loi de finances initiale pour 2001.

· Le versement de l'État à la Caisse nationale d'allocations familiales (article 10) est égal à la différence entre le montant des cotisations dues par l'État employeur sur les rémunérations de ses agents permanents en poste en métropole et celui des prestations familiales directement servies par lui à ses agents. Un arrêté du 26 novembre 1996 a porté de 4,8% à 5,2% le taux de cotisation de l'État. Ce taux est inférieur de 0,2 point au taux de droit commun (5,4%) « en raison des charges de gestion supportées par l'État ».

Au cours des derniers exercices, les crédits consacrés à l'apurement CNAF ont nettement augmenté en raison de l'évolution limitée du montant des prestations familiales servies par l'État à ses fonctionnaires. En particulier, il a été constaté que les allocations familiales et le complément familial de traitement (qui représentent près de 75% du montant des prestations versées) connaissaient une croissance sensiblement inférieure à celle des mêmes prestations versées directement par les caisses d'allocations familiales. Or, par effet de ciseau, le montant de l'apurement à verser à la CNAF augmente comme le différentiel de croissance entre le montant dû à la CNAF (lui-même fonction du dynamisme plus ou moins important des rémunérations principales versées aux agents permanents de l'État, titulaires ou non titulaires) et le montant des prestations qui leur sont directement versées.

Les transferts de l'État intègrent, par ailleurs, l'effet des modifications de périmètre entre l'État et la CNAF. Ainsi, l'allocation de parent isolé a été mise à la charge de l'État en 1999, ce qui a conduit à exclure cette prestation du champ des dépenses de l'État compensables. A contrario, la pérennisation de la majoration dite « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire, qui est intégralement à la charge de la CNAF depuis 2001, conduit à déduire les dépenses de majoration payées par l'État pour ses agents des cotisations familiales auxquelles il est assujetti. Il en est de même pour la création du congé de paternité à compter de 2002.

Enfin, les versements effectués par l'État prennent en compte les régularisations des acomptes versés au titre des exercices passés ainsi que, le cas échéant, leur impact sur les résultats prévisibles de l'exercice courant.

APUREMENT CNAF : DE 2001 À 2005

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour 2005, le projet de loi de finances intègre une dotation d'apurement CNAF de 2.362 millions d'euros, en augmentation de 726,4 millions d'euros par rapport à la dotation initiale pour 2004. Ces crédits correspondent aux charges prévisibles d'apurement pour 2005, à une régularisation prévue au titre de 2004 et à l'effet d'une mesure nouvelle résultant de la modification engagée du mode de versement des prestations familiales due par l'État à ses agents. L'évolution retenue repose sur les éléments suivants :

- une masse salariale prise en compte égale à 49.468 millions d'euros, en augmentation de 0,7% par rapport à 2004. Cette masse salariale conduit à calculer une cotisation théorique de 2.572 millions d'euros ;

- des prestations versées égales à 873 millions d'euros, en augmentation de 0,2% par rapport à 2004, dont 565 millions d'euros au titre des allocations familiales et 308 millions d'euros au titre des autres prestations ;

- un apurement dû en exercice égal à la différence entre la cotisation théorique et les prestations versées, soit 1.699 millions d'euros ;

- un apurement de 20 millions d'euros au titre de l'année 2004, qui ne semble pas devoir couvrir complètement le solde dû par l'État à la CNAF, évalué à 48 millions d'euros par votre Rapporteur spécial. Une partie de l'effort sera peut-être consentie dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2004 ;

- une majoration des crédits de 643,4 millions d'euros, résultant de la réforme des conditions de prise en charge des prestations familiales des agents de l'État en poste en métropole.

En effet, dans le cadre des réformes structurelles destinées à simplifier et améliorer les conditions de fonctionnement de l'État et la vie quotidienne des agents publics, le Gouvernement a décidé que les prestations familiales dues par l'État à ses agents seront désormais servies par les caisses d'allocations familiales. En contrepartie, la cotisation due par l'État sera versée directement par chaque ministère en même temps que la rémunération de l'agent, et non plus de façon centralisée. A titre transitoire, cependant, la cotisation due par l'État est inscrite sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes. Les caisses d'allocations familiales n'étant pas en mesure de prendre en charge en une seule fois l'ensemble des agents de l'État, le transfert aux caisses des personnels des ministères de l'Éducation nationale et de l'Enseignement supérieur sera réalisé au 1^er juillet 2005, au lieu du 1^er janvier pour les autres ministères. De ce fait, pour ces deux ministères, les crédits correspondants sont inscrits en demi année.

La réforme décidée par le Gouvernement s'inscrit également dans le cadre d'une meilleure budgétisation « à coût complet » des dépenses de personnel en vue de la constitution des programmes autour desquels sera construit le budget général à compter de la loi de finances pour 2006. Il n'était pas logique, en effet, qu'une part non négligeable des dépenses de personnel (l'apurement CNAF versé à partir du budget des Charges communes) ne soit pas incluse dans le périmètre des dépenses de personnel supportées par chaque programme.

La mission d'information sur les conditions de mise en œuvre de la LOLF, présidée par M. Michel Bouvard, avait d'ailleurs soulevé cette question à un stade précoce de ses travaux. Le projet de « maquette » budgétaire présenté par le Gouvernement en janvier 2004 et ajusté, en fonction de la majeure partie des remarques formulées par la Commission des finances de l'Assemblée nationale, au début de l'été 2004, porte un programme « Versement à la CNAF » inclus au sein de la mission « Engagements financiers de l'État ». Ce programme, destiné à refléter dans un « format LOLF » les crédits actuels du budget général, a en fait vocation à ne jamais exister : la conséquence logique de la réforme de la prise en charge des prestations familiales des agents de l'État est la disparition pure et simple du mécanisme d'« apurement CNAF ».

· Comme tout employeur, l'État est tenu de verser une contribution au Fonds national d'aide au logement. Conformément au droit commun, tel que défini par l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale, cette contribution est égale à 0,1% de l'assiette salariale plafonnée. Les crédits demandés pour 2005 à ce titre s'élèvent à 52,6 millions d'euros, sur l'article 30 du chapitre 33-91.

III.- LES DÉPENSES ET « QUASI DÉPENSES » DE FONCTIONNEMENT COURANT DES ADMINISTRATIONS

Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes a été « élagué » de plusieurs chapitres portant des crédits pour dépenses de fonctionnement courant dont l'imputation naturelle paraissait être davantage du ressort du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le budget des Charges communes est donc, depuis cette date, recentré sur sa vocation légitime de support des « charges communes », auxquelles il n'est pas illégitime d'adjoindre les crédits afférents aux dépenses en atténuation des recettes de l'État.

A.- UN RALENTISSEMENT DES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DES RECETTES DE L'ÉTAT

Les « quasi-dépenses » de l'État s'ordonnent, d'une part, autour des remboursements et dégrèvements des recettes d'État et, d'autre part, autour des autres dépenses en atténuation de recettes que sont les remises de débets et les frais de poursuites et de contentieux.

1.- Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État

Les crédits de remboursements et dégrèvements de recettes d'État sont inscrits sur les différents articles et paragraphes des chapitres 15-01 et 15-02, abstraction faite des paragraphes 16, 17, 18 et 32 de l'article 10 du chapitre 15-01, qui portent, respectivement, les crédits des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle, de taxe d'habitation, des taxes foncières et des admissions en non valeur sur impositions locales.

Votre Rapporteur spécial rappelle, par ailleurs, que les remboursements et dégrèvements étant à la fois des dépenses et des recettes, ils sont présentés dans le fascicule des « voies et moyens » et que l'évaluation de leur montant pour l'exercice en cours, en l'espèce 2004, fait l'objet d'une révision, comme pour toutes les recettes de l'État.

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SUR RECETTES D'ÉTAT

(en millions d'euros)

(a) Contributions indirectes (chapitre 15-02 sauf article 50) et produits non fiscaux (chapitre 15-02, article 50).

(b) ANV : admissions en non valeur (elles s'imputent sur les impôts directs uniquement).

Les remboursements et dégrèvements de recettes d'État s'élèveraient, en 2005, à 56,8 milliards d'euros, dont 54,8 milliards d'euros pour les remboursements et dégrèvements proprement dits (+ 0,6% par rapport à l'évaluation révisée pour 2004) et 2 milliard d'euros pour les admissions en non valeur sur impôts d'État (+ 11,3% par rapport à l'évaluation révisée pour 2004).

· Les remboursements, dégrèvements et restitutions sur impôts directs, imputés sur le chapitre 15-01, progressent de 2,1% par rapport à l'évaluation révisée pour 2004 et atteignent 17 milliards d'euros.

Les restitutions d'impôt sur les sociétés s'élèveraient à 7,7 milliards d'euros, en légère progression par rapport à 2004 (+ 0,7%).

Les restitutions d'excédents de versements (impôt trop perçu), imputées sur le paragraphe 14, évoluent, en général, à rebours de la situation économique, ce qui suggère que les entreprises ont du mal à anticiper correctement les répercussions de la conjoncture sur leur résultat imposable et à ajuster le niveau de leurs acomptes en conséquence. De ce fait, le ralentissement de 2002-2003 a provoqué une forte augmentation des restitutions d'excédents de versements : le rapport entre ces restitutions et le produit de l'impôt brut est passé de 14,3% en 2001 à 18,9% en 2003. En raison d'un contexte économique plus favorable en 2004 et 2005, il a été fait l'hypothèse que ce rapport reviendrait à un niveau plus normal dans cette phase du cycle, soit 15,5%. Le niveau effectif de la dépense prévue dépend ensuite de la prévision relative au montant brut de l'impôt. Sur la base des premiers recouvrements de 2004, les restitutions d'excédent de versement pourraient atteindre 7 milliards d'euros environ. Le produit brut de l'impôt est attendu en forte progression en 2005, ce qui amène à prévoir un montant de restitutions de 7,6 milliards d'euros environ.

Les remboursements de crédits d'impôts ne font pas l'objet d'une prévision en loi de finances. Ils représentent, en moyenne, une dépense de 350 à 400 millions d'euros, qui provient pour partie du remboursement au terme du délai de 5 ans des créances nées du report en arrière des déficits et, pour une autre partie, des crédits à caractère incitatif (crédit d'impôt recherche, crédit d'impôt formation, etc.).

Les transferts d'acomptes, qui ont représenté 10% environ du montant total des restitutions en 2003, sont très liés au développement des restructurations et des fusions d'entreprises. Ces dépenses ne donnent pas lieu à versement effectif aux entreprises, mais constituent des écritures d'ordre entre comptables publics, qui ont une contrepartie euro pour euro dans les recettes brutes de l'impôt. Le transfert du recouvrement de l'impôt sur les sociétés de la direction générale de la comptabilité publique vers la direction générale des impôts, engagé à compter du 1^er novembre 2004, doit mettre un terme au mécanisme des transferts d'acompte.

Les restitutions relatives à des retenues à la source et aux prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers progresseraient de 2,6% par rapport à l'évaluation révisée pour 2004, fixée à 1.697 millions d'euros. L'évolution de cette catégorie de remboursements est très irrégulière. L'exercice 1997 a vu une diminution de 6,6% du montant desdites restitutions et l'exercice 2000 s'est traduit par un repli de 2,9%. En revanche, des progressions très significatives ont été observées les autres années, avec notamment une progression de 32,2% en 1995 et de 54,8% en 1996. L'année 2002 s'est achevée sur une augmentation de ces restitutions atteignant 20,6% par rapport à l'année précédente et 2003 devrait connaître une augmentation de plus de 12%. Votre Rapporteur spécial n'a pu recueillir aucune information sur les raisons de ce dynamisme.

Les autres remboursements sur impôts directs (8,05 milliards d'euros) incluent les remboursements afférents à l'impôt sur le revenu et aux autres impôts sur rôle, dont les rappels d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires et, surtout, les restitutions effectuées au titre de la prime pour l'emploi (PPE). Votre Rapporteur spécial rappelle que la décision d'inscrire les dépenses budgétaires afférents à la PPE sur un paragraphe spécifique facilite l'analyse des coûts de cette politique publique, étant entendu que, s'agissant d'un crédit d'impôt sur le revenu, une dépense n'est constatée que si le montant du crédit d'impôt excède la valeur de l'impôt dû. L'individualisation de la dépense sur un paragraphe spécifique ne suffit pas, à elle seule, à matérialiser le coût intégral de la PPE, qui se traduit également par de moindres recettes au titre de l'impôt sur le revenu.

La PPE a eu un coût total estimé à 2.210 millions d'euros en 2003, dont 1.687 millions d'euros ont donné lieu à une restitution imputée sur les Charges communes. Pour 2004, le coût total de la PPE est estimé à 2.435 millions d'euros, dont 1.761 donneraient lieu à restitution. Pour 2005, le coût total de la PPE est estimé à 2.450 millions d'euros, dont 1.989 donnerait lieu à restitution.

Par ailleurs, la réforme de la redevance audiovisuelle et son adossement à la taxe d'habitation pour les particuliers et à la TVA pour les entreprises amène à redéfinir le régime des allégements dont peuvent bénéficier certaines catégories de personnes, en raison de leur situation sociale. Les exonérations, dont le montant compensé est jusqu'en 2004 inscrit sur le budget des Services généraux du Premier ministre, seront transformées en dégrèvement. De ce fait, les dotations du chapitre 15-01 sont majorées, en 2005, de 440 millions d'euros. S'agissant d'un mécanisme de dégrèvement, il est clair que les dépenses effectives pourront excéder ce montant. En revanche, la recette effectivement encaissée, au titre de la compensation par l'État, sur le compte d'avance qui retracera, à compter du 1^er janvier 2005, l'encaissement et l'utilisation du produit de la redevance audiovisuelle, sera plafonnée à 440 millions d'euros.

· Les remboursements de produits indirects, retracés sur le chapitre 15-02, sont essentiellement constitués de remboursements de crédits de TVA non imputables (36,7 milliards d'euros), qui représentent 97,1% du total du chapitre. Ces remboursements de TVA sont effectués principalement par la direction générale des impôts (36,7 milliards d'euros) et à titre résiduel par la direction générale des douanes et des droits indirects (22 millions d'euros). En effet, depuis 1993, cette dernière direction n'effectue plus les opérations de perception de la TVA intracommunautaire, transférées à la direction générale des impôts.

Les fondements théoriques des évaluations relatives aux remboursements de TVA paraissent toujours aussi fragiles. L'observation des résultats d'exécution des années précédentes montre, d'ailleurs, des à-coups sensibles, une progression de 1,2% ayant été enregistrée en 1997, puis 28,1% en 1998, 2,9% en 1999, 9,8% en 2000, 9,9% en 2001, - 1,1% en 2002, + 6,8% en 2003, + 7,2% dans l'évaluation révisée pour 2004 et + 3,4% dans l'évaluation initiale pour 2005.

S'il peut paraître acquis que le mécanisme fiscal de la TVA permet de suivre l'évolution des recettes nettes annuelles via un indicateur économique de suivi relativement fiable (indicateur des emplois taxables), les remboursements résultent de phénomènes plus complexes dont la prévision est délicate. En particulier, il est très difficile d'établir un lien précis entre l'évolution des remboursements de crédits de TVA et l'activité économique.

Pourtant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime qu'« un lien a pu être établi entre l'évolution des remboursements de crédits de TVA et l'évolution des investissements et des exportations ». Sur cette base, le ministère indique que l'évaluation révisée pour 2004 « repose sur la prise en compte de l'évolution des exportations et des investissements observée sur la fin 2003 et le premier semestre 2004. La croissance imputable aux facteurs économiques a conduit à retenir une augmentation des dépôts de demandes estimée à 3% à la fin juin 2004, ce qui explique en partie la progression retenue » par rapport à l'évaluation initiale. Pour 2005, la progression moins forte des crédits demandés résulte de « la poursuite de la reprise de l'activité économique ».

Bien qu'ils ne représentent qu'une part modeste des remboursements de produits indirects, il convient de signaler l'évolution singulière des remboursements de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). A la suite de diverses mesures en faveur de professions fortement consommatrices de produits pétroliers, les remboursements se sont accrus de près de 190% en 2000 et de 168% en 2001. En revanche, ils ont diminué de 32,7% en 2002 et 32,5% en 2003. La trajectoire en « montagnes russes » se poursuit puisqu'une hausse de 26,9% est attendue en 2004, qui serait suivie d'un repli de 19,8% en 2005. Ces évolutions contrastées s'expliquent par le caractère parfois transitoire des diverses mesures d'allégement consenties à des publics ciblés.

Compte tenu d'une évolution spontanée réduisant les crédits à hauteur de 190 millions d'euros et de la modification proposée dans le présent projet, relative à la prorogation et à l'aménagement du dispositif de remboursement partiel de TIPP applicable au gazole utilisé par les exploitants de transport routier de marchandises, qui majorerait globalement les crédits de 130 millions d'euros, le montant des remboursements de TIPP reculerait de 60 millions d'euros en 2005, pour s'établir à 243,8 millions d'euros (- 19,8%).

· Les crédits relatifs aux admissions en non-valeur sur impôts d'État (chapitre 15-01, article 31) progresseraient sensiblement entre 2004 et 2005, les évaluations étant fixées à 1.970 millions d'euros, soit une augmentation de 200 millions d'euros (+ 11,3%). L'évolution des dépenses depuis 1998 - année où la nomenclature budgétaire a commencé à distinguer les admissions en non valeur sur impôts d'État des admissions en non valeur sur impositions locales - rappelle que, comme l'ensemble des remboursements et dégrèvements, les admissions en non-valeur sont une catégorie de dépenses qui reste assez réfractaire aux processus classiques de prévision budgétaire.

Ainsi, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie souligne que « le montant des non-valeurs dépend directement de l'irrécouvrabilité des créances. Cette notion, fondée sur l'insolvabilité ou la disparition du redevable, présente par nature un caractère aléatoire (notamment en ce qui concerne les cotes de contrôle fiscal, de montants souvent élevés), qui ne permet pas d'obtenir une stricte maîtrise du volume des admissions en non-valeur ».

ADMISSIONS EN NON VALEUR SUR IMPÔTS D'ÉTAT

(en millions d'euros)

2.- Les frais de poursuite et de contentieux, les décharges de responsabilité et remises de débets

Ces dépenses sont retracées sur les chapitres 15-03 « Frais de poursuites et de contentieux » et 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets », qui portent des crédits évaluatifs.

· En matière de frais de poursuite et de contentieux, la décennie 1990 a été marquée par une vive progression des dépenses. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie attribue cette progression à trois facteurs, qui ont surtout joué entre 1990 et 1994 :

- l'augmentation du nombre de procédures civiles d'exécution, notamment après l'intervention de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 et son décret d'application n° 92-755 du 31 juillet 1992, qui ont rénové le droit des poursuites en mettant à la disposition des créanciers (y compris le Trésor public) des moyens plus efficaces pour amener les débiteurs au paiement de leurs dettes ;

- l'augmentation des indemnités versées aux agents de poursuites du Trésor public. Globalement, les sommes allouées aux agents du Trésor public ont augmenté de 40% entre 1990 et 1994 ;

- l'augmentation des contentieux intentés par des particuliers, concernant les oppositions à poursuites ou la mise en jeu de la responsabilité de l'État, ou les procédures collectives, résultant notamment de la dégradation du contexte économique au début des années 1990. L'accroissement du nombre des contentieux a généré une hausse du montant des honoraires, émoluments et frais payés aux avocats et avoués du Trésor, ainsi que des frais de procédure.

Entre 1990 et 1994, les dépenses sont passées de 164,6 millions d'euros à 245,4 millions d'euros. Depuis cette date, elles oscillent entre 235 millions d'euros et 265 millions d'euros. Les crédits demandés pour 2005 (200 millions d'euros) sont supérieurs de 30 millions d'euros à ceux votés pour 2004, que l'on doit rapprocher de la dépense de 292,3 millions d'euros constatée en 2003.

ÉVOLUTION DES FRAIS DE POURSUITE ET DE CONTENTIEUX

(en millions d'euros)

Votre Rapporteur spécial rappelle que les frais d'actes d'huissiers diligentés par le réseau du Trésor public ont été transférés, dans la loi de finances initiale pour 2002, vers le chapitre 34-98 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour un montant total de 86,2 millions d'euros. Effectivement, ces dépenses sont de véritables dépenses de fonctionnement de l'État et le mouvement effectué est donc tout à fait justifié.

Restent donc imputés sur le budget des Charges communes les frais d'actes de poursuite engagés par voie d'huissiers de justice, les remises, annulations et admissions en non-valeur de frais de poursuite mis à la charge des redevables de certains produits non fiscaux recouvrés par le Trésor public (amendes, redevance audiovisuelle, produits divers du budget, produits locaux).

· Depuis 1990, pas un seul exercice budgétaire n'aura vu les crédits ouverts sur le chapitre 15-06 « Décharges de responsabilité et remises de débets » suffisants pour couvrir le niveau de la dépense effective, à l'exception notable de l'année 2000. Il est vrai que, cette année là, la dotation initiale du chapitre avait été portée de 30,5 millions d'euros à 83,85 millions d'euros. La situation la plus critique a été observée en 1992, où une dépense de 343,7 millions d'euros a largement excédé les crédits ouverts (30,5 millions d'euros).

ÉVOLUTION DES DÉCHARGES DE RESPONSABILITÉ ET REMISES DE DÉBETS

(en millions d'euros)

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a justifié les dépassements observés ces dernières années par la mise en place d'une application informatique relative à la gestion des restes à recouvrer sur impôts directs « qui a permis de visualiser dans des délais très brefs la situation des créances non perçues et frappées de prescription, quelle que soit la date de leur prise en charge ».

Après le rattrapage nécessaire des dotations initiales, engagé en 1999 (45,7 millions d'euros) et confirmé en 2000 (83,9 millions d'euros), le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie semble être entré dans un phase d'« ajustement fin » de la dotation, qui s'appuie sur l'observation statistique des conditions d'exécution de la dépense. Cette démarche a été prise en défaut dès 2002, puisque le montant des dépenses effectives a atteint 123,6 millions d'euros pour une dotation de 75 millions d'euros, non ajustée en cours d'année. Le même phénomène s'est reproduit en 2003. L'ajustement des crédits demandés en 2004 a été modeste : 100 millions d'euros, qui constituent également la dotation demandée pour 2005.

B.- LES CRÉDITS GLOBAUX POUR « CHARGES COMMUNES » DE FONCTIONNEMENT

Les chapitres de dépenses éventuelles (37-94) et de dépenses accidentelles (37-95) portent des crédits globaux qui peuvent compléter, en cours de gestion et sous des conditions précisément définies, des chapitres qui s'avéreraient insuffisamment dotés.

Le chapitre 37-94 « Dépenses éventuelles » porte le crédit global ayant vocation à abonder les chapitres dotés de crédits provisionnels, dont la liste est fixée à l'état G annexé à l'article 60 du présent projet de loi de finances. Le lecteur pourra se reporter au commentaire de l'article précité, dans le tome III du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2005. La dotation demandée (45 millions d'euros) représente 4,4% du montant total des crédits provisionnels.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 2003

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-94 EN 2004
(jusqu'au 10 septembre)

Le chapitre 37-95 « Dépenses accidentelles » porte le crédit global ayant vocation à faire face aux « calamités » ou « dépenses urgentes ou imprévues » mentionnées à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Des décrets pris sur le rapport du ministre chargé des finances peuvent ouvrir des crédits à ce titre sur tout chapitre de toute section budgétaire, y compris les chapitres dotés de crédits limitatifs. La mise en œuvre d'un décret pour dépenses accidentelles est conçue explicitement, par l'ordonnance précitée, comme une « exception » au principe du caractère limitatif des crédits. Il s'agit plutôt d'un procédé permettant d'en atténuer la portée.

Les crédits du chapitre 37-95 sont consommés de deux façons :

- l'augmentation des crédits d'un chapitre du budget général prend la forme d'un décret portant ouverture et annulation de crédits ; les crédits déplacés sont recensés parmi les « répartitions » ;

- l'augmentation des crédits d'un chapitre d'un compte spécial du Trésor prend la forme d'un décret « portant application de l'article 11 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ». Ce décret autorise l'ordonnancement d'une dépense sur le chapitre 37-95, au profit du compte spécial du Trésor. Par la suite, un arrêté pris sur le fondement de l'article 25 de l'ordonnance précitée constate l'existence d'une recette supplémentaire sur le compte spécial susvisé et procède à l'ouverture des crédits correspondants.

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 2003

GESTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95 EN 2004
(jusqu'au 10 septembre)

Votre Rapporteur spécial rappelle que certains décrets de dépenses accidentelles ne sont pas publiés au Journal officiel, notamment ceux qui portent sur des crédits intéressant les activités de défense nationale.

UTILISATION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 37-95

(en millions d'euros)

(a) Ouvertures et annulations effectuées en cours de gestion, dans le cadre de décrets d'avance, de lois de finances rectificative ou des arrêtés d'annulation associés.

(b) Écritures constatées à la date du 9 novembre 2004.

(c) Décret d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001.

Le présent projet propose d'ouvrir 195 millions d'euros. Chacun sait, cependant, que cette dotation est parfois mise à profit pour « gager », au cours de la discussion parlementaire, des majorations décidées par le Gouvernement sur d'autres chapitres budgétaires. Une fois tenu compte de ce phénomène, qui porte sur environ 150 millions d'euros, il apparaît que la dotation demandée pour 2005 est similaire à celle ouverte en 2004.

C.- L'APUREMENT DÉFINITIF DE LA DETTE DE L'ÉTAT AU TITRE DU PROGRAMME RIMBAUD

La dotation demandée en 2005 sur le chapitre 37-07 « Remboursement au titre de services rendus à diverses administrations » serait légèrement réduite, revenant de 15,3 millions d'euros en 2004 à 14,3 millions d'euros.

Un protocole, signé le 18 juillet 2002 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et par le président de France Télécom, a mis fin à un contentieux opposant l'opérateur à l'État, dont l'origine provenait de l'absence de cadre contractuel définissant les règles juridiques et financières applicables au réseau de télécommunications sécurisées RIMBAUD.

Cet accord détermine la propriété du réseau, qui est désormais pleinement intégré au patrimoine de l'opérateur, et les conditions de son usage, l'État disposant en ce domaine d'un droit exclusif associé à des conditions de sécurité et de disponibilité garanties.

L'accord prévoit ainsi l'apurement sur quatre années d'un montant de 60 millions d'euros, que l'État reconnaît devoir à l'opérateur au titre de la constitution du réseau et de son exploitation jusqu'en 2001 inclus. L'accord prévoit également la maîtrise des coûts directs d'exploitation à la charge de l'État sur la période 2002-2006 ainsi que les principes et modalités de juste rémunération de France Télécom au titre du réseau. L'écart entre le montant des facturations émises à l'encontre des abonnés au réseau et le montant certifié des charges d'exploitation assumées par France Télécom fait l'objet d'une facture annuelle adressée par l'opérateur au Secrétariat général de la défense nationale, qui dispose de crédits ouverts à cette fin sur son chapitre 37-01 « Rémunérations pour services rendus dans le cadre du programme RIMBAUD ».

S'agissant du chapitre 37-07 des Charges communes, le versement de la deuxième annuité du règlement de la dette a été réalisé en 2003 pour un montant de 15,24 millions d'euros. La troisième annuité, du même montant, a été versée au premier trimestre 2004, consommant ainsi l'intégralité de la ressource ouverte par la loi de finances initiale pour 2004 sur ce chapitre. La dotation de 14,27 millions d'euros demandée pour 2005 correspond à la quatrième et dernière annuité d'apurement de la dette de l'État qui, conformément aux termes du protocole de juillet 2002, devra faire l'objet d'un versement à l'opérateur au cours du premier trimestre 2005.

CHAPITRE III :
LES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TRÉSOR

Après les changements de structure importants opérés par les lois de finances initiales pour 1999 et pour 2000 et la quasi stabilisation de leur périmètre de 2001 à 2003, les crédits pour dépenses d'intervention du Trésor ne sont modifiés qu'à la marge dans le présent projet.

En effet, le Gouvernement propose de transférer vers le budget de la Santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale les crédits relatifs à la réparation de préjudices résultant de la contamination de transfusés par le virus du sida et aux contentieux transfusionnels.

I.- LES INTERVENTIONS À CARACTÈRE SOCIAL :
UNE LÉGÈRE RÉDUCTION DES CRÉDITS EN 2005

A.- LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE

La loi de finances initiale pour 2000 a regroupé sur le chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale » des dotations précédemment inscrites sur le budget de la Santé et de la solidarité. Ce mouvement a donné plus de cohérence à la présentation des crédits budgétaires, sans pour autant supprimer totalement leur dispersion.

En effet, la participation de l'État aux charges de retraite de la SNCF reste inscrite sur le budget des Transports et la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) reste inscrite sur le budget de la Mer.

1.- La contribution de l'État au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

· Le régime minier est un régime spécial de sécurité sociale (retraite, maladie, accidents du travail, famille) où le risque vieillesse est régi selon des règles très particulières :

- le régime est avant tout un régime professionnel dont les critères d'affiliation conduisent à dégager deux types d'activité : l'extraction proprement dite et le personnel de gestion administrative et sanitaire des sociétés de secours minières (S.S.M.), organismes de base du régime minier ;

- le montant de la retraite est proportionnel à la durée des services effectués et non au salaire ; aucune durée d'assurance minimale n'est exigée (15 ans minimum pour les autres régimes spéciaux) ;

- de nombreuses prestations sont servies en sus de la pension, notamment des prestations de chauffage et logement, à la charge de l'employeur ou de l'État (en espèces ou en nature), qui représentent une masse importante de revenus versés aux mineurs ou à leurs ayants cause, non prise en compte lors des comparaisons entre régimes ;

- l'âge de la retraite est échelonné entre 50 et 55 ans selon le nombre d'années de services au fond (abaissement de la limite d'âge dans la limite de 5 années).

Par ailleurs, la spécificité du régime spécial des mineurs vis-à-vis des autres régimes spéciaux (qui sont des régimes dits « intégrés », c'est-à-dire avec un seul étage de prestations) réside dans l'affiliation parallèle aux régimes complémentaires de droit commun (AGIRC et ARRCO). Ainsi les ressortissants du régime minier disposent de trois prestations : celles du régime minier lui-même, les prestations de chauffage et de logement et les arrérages versés par l'AGIRC-ARRCO.

Le régime minier a été réformé en 2004 : la réforme a fait l'objet d'un vote par le conseil d'administration de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines le 16 juin 2004 et le décret correspondant a été publié au Journal officiel le 4 novembre dernier (décret n° 2004-1172 du 2 novembre 204 modifiant le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines).

LA RÉFORME DU RÉGIME MINIER DE 2004

Cette réforme a pour but d'accompagner la décroissance du nombre de bénéficiaires du régime. Sans en détailler tous les éléments, elle se résume dans les principaux points suivants :

- la fongibilité des différents fonds, qui conduisait à équilibrer artificiellement la branche maladie par la branche vieillesse, elle même financée pour partie par une subvention de l'État, est supprimée. Cette réorganisation s'accompagne de la création du fonds national de modernisation des œuvres du régime minier, de sept fonds régionaux et d'un fonds de prévention et de promotion de la santé ;

- la rationalisation de la gestion s'accompagne de la suppression juridique des sociétés de secours minières et des unions régionales de secours minières et de la création de caisses régionales de la sécurité sociale dans les mines chargées de la gestion des œuvres ;

- le principe de la conclusion d'une convention d'objectifs et de gestion entre l'État et la caisse a été posé ainsi que sa déclinaison en contrats pluriannuels de gestion ;

- la gestion du risque invalidité vieillesse ainsi que le recouvrement des cotisations seront assurés par la Caisse des dépôts et consignations ;

- dans le domaine de l'assurance maladie, les affiliés du régime bénéficieront d'une prise en charge à 100% par le biais de la carte SESAM-Vitale. Les restrictions dans le libre choix du professionnel de santé sont levées et les différentes œuvres du régime seront ouvertes aux assurés des autres régimes.

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2004).

· La contribution de l'État au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer l'équilibre de l'ensemble des opérations d'assurance vieillesse, invalidité et décès de ce régime spécial de sécurité sociale. Versée conformément à l'article 99 du décret du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines, cette subvention vient en complément des autres recettes que sont les cotisations professionnelles, une fraction de la taxe sur les hydrocarbures, les transferts de compensation démographique (généralisée et spécifique), les remboursements du FSV et du fonds spécial d'invalidité.

Les cotisations ne représentent plus qu'une part très marginale des ressources du régime (environ 3%). La part des financements publics est prépondérante, à travers les compensations vieillesse généralisée et spécifique et la subvention d'équilibre versée par l'État.

ÉQUILIBRE EMPLOIS-RESSOURCES SIMPLIFIÉ DE LA BRANCHE VIEILLESSE-
INVALIDITÉ-DÉCÈS DU RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MINES

(en millions d'euros)

Source : année 2000 : direction du budget ; années 2001 à 2005 : Commission des comptes de la sécurité sociale

La subvention de l'État, inscrite sur l'article 60 du chapitre 46-90, se monterait, en 2005, à 576 millions d'euros, en recul de 72 millions d'euros par rapport à 2004. Le montant demandé pour 2005 intègre l'effet de la baisse des transferts de surcompensation, dont le taux passe, en 2005, de 24% à 21%, évalué à 126 millions d'euros au niveau des acomptes au titre de 2005. Il intègre aussi l'effet d'une baisse des cotisations de 7% entre 2004 et 2005 et d'une baisse de 2,9% des effectifs pondérés de pensionnés (291.500 bénéficiaires au 1^er juillet 2005), évalués en pondérant le nombre d'ayants cause par le taux de réversion, égal à 54%). Enfin, un effet de structure procurerait des économies, réduisant de près de 1,2% le montant des pensions de droit direct : selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, les pensions nouvellement concédées correspondent à des carrières plus réduites que celles actuellement en paiement.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « à moyen terme, la charge totale à financer hors compensation est en baisse, notamment suite à la décrue amorcée du nombre de retraités de droit direct, le stock de retraités âgés étant bien plus important que celui des jeune retraités ou de ceux à venir ».

La participation effective de l'État dépendra essentiellement de l'évolution des transferts de compensation, dont votre Rapporteur spécial a déjà exposé qu'ils peuvent connaître des différences significatives par rapport aux évaluations servant à calibrer les crédits des lois de finances initiale. La loi portant réforme des retraites prévoyant la suppression, à terme, des mécanismes de compensation spécifique entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse, la contribution effective de l'État est appelée à s'accroître très sensiblement dans les prochaines années.

· A partir de 2006, les crédits relatifs à la subvention de l'État au régime de retraite des mineurs seront portés par un programme ad hoc, libellé « Régime social des mines » et inclus dans la mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ». Pour des raisons évidentes, le programme comportera une action unique. Comme l'indique le document de préfiguration du futur projet annuel de performances, « la politique publique associée à ce programme est le versement des prestations de retraite aux assurés ». De ce fait, les objectifs du programme se concentrent sur la qualité du service rendu et sur l'efficacité de la gestion. La convention d'objectifs et de gestion, en cours d'élaboration entre l'État et la CNASSM, poursuit ces deux objectifs.

La CANSSM s'est engagée dans le cadre du projet de convention d'objectifs et de gestion (approuvé par son conseil d'administration de juin 2004) à une amélioration de la qualité de service à l'usager, que ce soit par ses propres services ou dans le cadre d'une délégation de gestion. Cette performance peut être mesurée au travers de trois indicateurs axés sur la rapidité de traitement des dossiers de pensionnés.

Une préoccupation majeure des usagers, au moment de la liquidation de leurs droits, est d'éviter une rupture de leurs ressources entre leur départ de la vie active et le versement du revenu de remplacement. Les deux premiers indicateurs portent, en conséquence, sur la rapidité d'intervention des paiements :

- pourcentage d'attribution de droits propres payés dans le mois qui suit le premier paiement dû (résidents en France) ;

- pourcentage d'attribution de droits dérivés payés dans le mois qui suit le premier paiement dû (résidents en France).

Considérant que la part des polypensionnés (affiliés ayant validé des périodes d'activité dans plusieurs régimes de retraite), notamment parmi les nouveaux retraités mineurs, est en croissance rapide, une bonne coordination entre les régimes de retraite est impérative : le régime recevant la demande unique de liquidation doit transmettre dans les meilleurs délais cette demande aux autres régimes partenaires afin qu'ils puissent chacun réaliser les droits validés en leur sein. Le troisième indicateur a justement vocation à suivre cette performance : taux de respect du délai de transmission des demandes de retraite aux régimes partenaires (dans les 10 jours).

Par ailleurs, la CANSSM va chercher à optimiser ses coûts de gestion, même si, par nature, ceux-ci représentent une part limitée des charges d'un régime de sécurité sociale. La gestion du risque vieillesse va être transférée à la Caisse des dépôts et consignations, au moyen d'un mandat de gestion et de performance, afin de mutualiser les moyens humains et informatiques et de profiter de l'expérience de la Caisse des dépôts en matière de gestion de régimes spéciaux de retraite.

2.- La participation de l'État au financement d'autres régimes spéciaux de sécurité sociale

· Les retraites du régime spécial de la SEITA sont garanties par l'État, tant en ce qui concerne leur versement que leur revalorisation. Cette garantie a été maintenue lors de la privatisation de la SEITA. Les prestations sont financées principalement par l'employeur (taux de cotisation fixé à 24,4% des salaires soumis à cotisation), les agents en activité affiliés au régime (taux de cotisation fixé à 7,85%), les transferts de compensation spécifique et une subvention annuelle de l'État, retracée à l'article 20 du chapitre 46-90 « Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale ».

La participation des finances publiques au financement du régime spécial est due notamment au déséquilibre démographique consécutif à la décision d'affilier au régime général des salariés et à un régime complémentaire de droit commun les personnels recrutés depuis 1980. En effet, la loi n° 80-495 du 2 juillet 1980 portant modification du statut du service d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes a mis en extinction le régime spécial de la SEITA, ce qui a naturellement conduit à aggraver un déséquilibre démographique structurel.

La prévision de dépenses pour 2005, fixée à 117 millions d'euros, se fonde sur l'exécution attendue au titre de 2004 et sur la baisse de 24% à 21% du taux de réalisation de la compensation spécifique entre régimes spéciaux. Elle intègre aussi l'hypothèse d'une diminution du nombre de retraités (- 1%) et de cotisants (- 5,7%), qui entraîne une quasi stabilité des charges de pensions et une chute plus marquée des cotisations (- 5%).

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la dégradation du ratio démographique actifs / retraités devrait se poursuivre au cours de la décennie avec l'arrivée des derniers cotisants à l'âge de la retraite. Les charges induites par une telle évolution seraient sensiblement limitées par la mortalité des actuels retraités et par un relèvement progressif du prélèvement opéré sur la soulte, parallèlement à la réduction de la masse des cotisations salariales et patronales. Cette situation devrait conduire à une progression annuelle limitée de la contribution de l'État à paramètres de surcompensation inchangés. En revanche, la suppression progressive de la compensation spécifique (36 M€ en 2002, 22,7 M€ prévus en 2005) conduira à une hausse parallèle et à due concurrence de la subvention de l'État ».

Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le budget des Charges communes accueille également la participation de l'État aux charges de la caisse de retraite de l'Imprimerie nationale, dont les crédits sont inscrits sur l'article 30 du chapitre 46-90. La dotation demandée pour 2005 est stabilisée au même niveau qu'en 2004, soit 180.000 euros.

· A compter de l'année 2006, les crédits relatifs à la contribution de l'État à l'équilibre des divers régimes spéciaux autres que celui des mines seront regroupés au sein d'un programme libellé « Régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale et divers », inclus dans la mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ».

Les crédits seront organisés en six actions : régime de retraite de la SEITA ; caisse des retraites de l'Imprimerie nationale ; caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer ; régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État ; versements obligatoires relatifs au personnel en activité, versement au fonds national d'aide au logement ; versements liés à la liquidation de l'ORTF. La dernière de ces actions concerne des crédits étrangers au budget des Charges communes tel qu'il est configuré depuis de nombreuses années et tel qu'il est présenté pour 2005. Les crédits relatifs au versement de l'État au FNAL au titre de ses agents en activité ont déjà été présentés dans le chapitre précédent.

Le document de préfiguration du futur projet annuel de performances indique que « les objectifs du programme correspondront vraisemblablement à ceux retenus pour d'autres gestions de régimes de sécurité sociale afin d'améliorer la qualité de service et de maîtriser les coûts de gestion. [...] S'agissant du régime de retraite de la SEITA (action 1), un objectif de maîtrise des coûts de gestion est d'ores et déjà prévu. L'indicateur associé sera le rapport entre la rémunération versée à l'Association pour la prévoyance collective et la masse des prestations versées pendant l'année. Le cas échéant, il sera complété par un second indicateur ».

En vertu des conventions qui ont présidé à l'élaboration des documents de préfiguration des futurs projets annuels de performance, l'action « Régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État » retrace les 17,8 millions d'euros qu'il est demandé d'inscrire, en 2005, sur le chapitre 32-92 du budget des Charges communes. Il s'agit du complément de dotation servant à ajuster le montant total de la subvention de l'État à la somme des crédits inscrits sur les chapitres 32-92 des budgets ministériels (et budgets annexes) employant des ouvriers de l'État. Il va de soi que ce complément de dotation - donc l'action correspondante - n'aura plus de raison d'être dans le budget « réel » 2006 en format LOLF. La logique de budgétisation à coût complet implique, en effet, que les programmes employant des ouvriers de l'État portent l'intégralité des charges de personnel y afférentes, en particulier leur part dans la subvention d'équilibre versée par l'État au régime des ouvriers.

B.- LES INTERVENTIONS À DESTINATION DES PARTICULIERS

Votre Rapporteur spécial rappelle que, depuis 2001, la CNAF supporte seule le coût de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. En contrepartie, l'État finance le Fonds d'action sociale pour les immigrés et leurs familles, soit 170,74 millions d'euros de 2001 à 2003 puis 154,3 millions d'euros en 2004 et 171,6 millions d'euros en 2005, inscrits sur le budget de la cohésion sociale.

1.- L'augmentation significative des besoins pour les actions conduites en faveur des rapatriés

L'intégralité des crédits des Charges communes afférents aux rapatriés est portée, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur le chapitre 46-91 « Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'État », qui serait doté, en 2005, de 44,4 millions d'euros au lieu de 6 millions d'euros en 2004. Ce chapitre étant traditionnellement inscrit à l'état H, les crédits disponibles en fin d'exercice sont reportés sur l'exercice suivant.

· L'année 1997 a vu s'éteindre le dispositif destiné à l'indemnisation des rapatriés. Des dépenses résiduelles ont cependant été enregistrées sur l'article 20 du chapitre 46-91 au cours des derniers exercices, quelques dossiers étant encore ouverts, d'une part, au titre du contentieux ou de la succession et, d'autre part, au regard de l'article 1^er de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 qui ne prévoit pas de forclusion.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2001 a confié à l'ANIFOM le soin de répartir entre toutes les parties prenantes l'indemnité globale de 6,1 millions d'euros versée par l'État cambodgien pour l'indemnisation des ressortissants français victimes de spoliations dans ce pays, en application de l'accord franco-cambodgien du 15 mars 1995 relatif à la perte de biens privés français au Cambodge survenue antérieurement aux accords de paix du 23 octobre 1991 (c'est-à-dire, dans les faits, entre 1970 et 1975). La même loi prévoit aussi un versement par le budget général représentatif des intérêts produits par le versement de l'État cambodgien.

La dotation de l'article, nulle depuis 2002, serait cependant portée à 39,1 millions d'euros en 2005. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « ce regain de dépenses est principalement imputable aux dispositions du projet de loi portant reconnaissance de la nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés [adopté par l'Assemblée nationale le 11 juin 2004, en instance au Sénat]. Ce projet de loi ouvre droit à la restitution des sommes prélevées au titre des lois n° 70-632 du 15 juillet 1970 (art. 46) et n° 78-1 du 2 janvier 1978 (at. 3). Le montant de ces restitutions est considérable ; il est évalué à 311 millions d'euros. Elles s'étaleront sur plusieurs années et ne seront prises en compte ni dans l'assiette des d'impôts et taxes recouvrées au profit de l'État, ni dans l'actif successoral. Également, la loi prévoit l'attribution d'une indemnisation forfaitaire pour les personnes ayant fait l'objet de condamnation ou de sanctions liées aux événements d'Algérie et amnistiées ensuite ».

· L'essentiel des autres dépenses supportées par l'État au titre des rapatriés vient de sa participation au rachat de cotisations à l'assurance volontaire vieillesse, dont les dépenses sont imputées sur l'article 40.

L'effort de l'État pour assurer aux rapatriés le bénéfice de pensions de retraite satisfaisantes a pour origine le souci de pallier les insuffisances, voire l'inexistence, des régimes de retraite dans les territoires où ceux-ci étaient installés. Les rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations peuvent bénéficier d'une aide de l'État, la part du rachat prise en charge par l'État étant versée à chacune des institutions des régimes obligatoires d'assurance vieillesse. Le montant des remboursements est égal, pour l'année considérée, à la différence entre la part des pensions liquidées correspondant au rachat des cotisations et le montant des cotisations rachetées par les rapatriés.

L'aide de l'État varie en fonction des revenus du demandeur. Elle atteint 100% pour ceux dont les revenus sont inférieurs au SMIC ; elle est ramenée à 50% du montant racheté pour tous ceux dont les revenus sont supérieurs à deux fois le SMIC ; elle est égale au rapport SMIC / revenu pour tous les autres demandeurs.

De 1996 à 1998, l'État a réglé progressivement des arriérés à l'égard des organismes de retraite concernés (CNAVTS, CNAVPL, ORGANIC et CANCAVA). Les crédits ouverts depuis 1999 reflètent donc l'érosion structurelle des dépenses attendues, puisque la plupart des demandes d'aide ont été présentées par les intéressés et traitées par les organismes concernés. De ce fait, les prises en charge par l'État ne concernent plus que les montants dus sur les nouveaux rachats de cotisations.

Fort logiquement, la dépense constatée a décru de 88,34 millions d'euros en 1998 à 4,6 millions d'euros en 2003. La dépense attendue pour 2004 devrait être approximativement égale à 7,7 millions d'euros et les crédits demandés pour 2005 ont été ramenés zéro au lieu de 1 million d'euros en 2004.

A compter de la loi de finances pour 2006, les crédits relatifs aux rapatriés seront intégrés dans l'action « Rapatriés » du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » de la mission interministérielle « Solidarité et intégration ».

· En dernier lieu, l'État contribue directement au financement de certains régimes spéciaux, dont l'extinction progressive justifie la réduction tendancielle des dotations inscrites dans la loi de finances. Un ajustement aux besoins conduit, au contraire, à porter de 5 millions d'euros en 2004 à 5,3 millions d'euros en 2005 la dotation demandée au titre de la « participation de l'État aux dépenses de la caisse de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer » (article 60).

2.- Les majorations légales de rentes viagères

Les crédits afférents aux deux catégories de majorations légales sont regroupés, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur un seul chapitre 46-93 « Majoration de rentes », dont le libellé a été modifié pour l'occasion.

L'article 20 retrace les crédits inscrits et les dépenses exposées au titre de la participation de l'État à la majoration légale de rentes viagères (hors accidents de circulation). Des majorations sont aujourd'hui versées aux rentes viagères constituées auprès des compagnies d'assurance vie (loi du 2 août 1949), aux rentes allouées en réparation d'un préjudice (loi du 24 mai 1951), aux rentes constituées auprès des caisses autonomes mutualistes et de la caisse nationale de prévoyance par des anciens combattants (loi du 9 juin 1948 et article L. 321-9 du code de la mutualité). L'État participe au financement des majorations légales de rentes viagères selon le mécanisme suivant :

- pour les contrats conclus avant le 1^er janvier 1977 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 97% des majorations versées par la CNP et les caisses autonomes et 80% pour les contrats souscrits auprès des autres compagnies d'assurance ;

- pour les contrats conclus entre le 1^er janvier 1977 et le 31 décembre 1993 par des rentiers qui ne sont pas anciens combattants, l'État rembourse 10% des majorations servies ;

- pour les contrats conclu après le 31 décembre 1993, en vertu de l'article 104 de la loi de finances pour 1996, les rentes autres que celles servies aux anciens combattants ne donnent plus droit à majoration légale et les taux de revalorisation des majorations pour les rentes en service sont gelés ;

- pour les rentes d'anciens combattants, l'État rembourse la totalité des majorations versées.

Le nombre exact de crédirentiers n'est pas connu, les sociétés d'assurance ne fournissant pas comme pièce justificative le nombre de rentes mais le montant total des « pieds de rentes », c'est-à-dire des versements constitutifs des rentes viagères. Les taux de majoration sont revalorisés annuellement en fonction de l'indice prévisionnel des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances.

Depuis la modification législative de 1996, les majorations de rentes ont été stabilisées aux environs de 345 millions d'euros. La dotation a été ramenée à 266,5 millions d'euros en 2002 du fait du transfert vers le budget des Anciens combattants des majorations de rentes allouées aux anciens combattants. Une diminution de 5,1 millions d'euros est prévue en 2005, qui ramènerait les crédits à 243 millions d'euros au lieu de 248,1 millions d'euros en 2004.

II.- DES CRÉDITS D'INTERVENTION ÉCONOMIQUE ÉRODÉS PAR LA RÉFORME DE L'ÉPARGNE LOGEMENT

Les crédits d'intervention économique, qui, aux yeux de votre Rapporteur spécial, concernent les dépenses de garantie, le soutien à l'activité immobilière et les interventions internationales, reculent de 98,9 millions d'euros, soit 6,6%, par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

A.- L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

L'action de l'État en faveur de la construction immobilière est retracée sur le chapitre 44-91 « Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction », doté de 1.367,1 millions d'euros en 2004, et pour lequel des crédits sont demandés à hauteur de 1.264,4 millions d'euros pour 2005.

1.- La gestion des crédits en 2003 et 2004 et les demandes budgétaires pour 2005

L'article 10 porte les crédits relatifs aux bonifications payées à la Caisse des dépôts et consignations au titre des prêts aux organismes HLM, régis par la loi du 24 juin 1950 et le décret du 7 avril 1971.

Les dépenses diminuent constamment par suite de la réduction naturelle de l'encours des prêts et de la multiplication, plus récente, des remboursements anticipés. Elles ne représentent plus que 1,4 million d'euros en 2003 après avoir dépassé 300 millions d'euros au début des années 1990. L'encours des prêts concernés est revenu à moins de 20 millions d'euros au 31 décembre 2003, soit une diminution de moitié par rapport au niveau enregistré un an auparavant. La dotation passe de 0,35 million d'euros en 2004 à 0,22 million d'euros en 2005.

UTILISATION DES CRÉDITS INSCRITS SUR LE CHAPITRE 44-91

(en millions d'euros)

L'article 20 concerne les prêts spéciaux du Crédit foncier de France (prêts antérieurs aux PAP et prêts DOM). Traditionnellement, la dépense constatée était supérieure à la dotation initiale, avec par exemple 120,21 millions d'euros de dépenses en 1994 à rapprocher de 61 millions d'euros de crédits. De 1997 à 1999, les dotations initiales de l'article ont suffi à couvrir l'intégralité de la dépense constatée, mais les année 2000 à 2002 ont connu de légers dépassements : en 2002, la dépense s'est élevée à 19,9 millions d'euros alors que la dotation initiale n'était que de 17,5 millions d'euros.

La tendance naturelle de ce poste de dépenses ne pouvant cependant être infléchie, la dotation a été ramenée à 16,4 millions d'euros en 2004 ; la dotation demandée pour 2005 diminue encore légèrement, à 13,8 millions d'euros.

L'article 30 retrace, à titre principal, les crédits relatifs aux primes d'épargne-logement, imputées sur le paragraphe 20 de cet article. L'année 2001 a confirmé le très vif sursaut des dépenses observé en 2000, qui retrouvent un niveau comparable à celui enregistré au tout début des années 1990. De plus, ce phénomène s'est traduit par un dépassement de la dotation inscrite en loi de finances sur le paragraphe 20, à savoir 1.577,4 millions d'euros de dépenses pour 1.372 millions d'euros de crédits. En 2002, en revanche, la réforme adoptée au cours de la loi de finances initiale pour 2003, à l'initiative du Sénat, a pu provoquer la diminution observée de la dépense, qui est revenue à 1.345,4 millions d'euros alors que des crédits égaux à 1.478,6 millions d'euros avaient été prévus initialement. Cette réforme a pu, en effet, modifier le comportement des détenteurs de plan dans les derniers jours de décembre et inciter certains à surseoir à la clôture de leur plan.

CRÉDITS ET DÉPENSES AFFÉRENTS AUX PRIMES D'ÉPARGNE LOGEMENT

(en millions d'euros)

Un phénomène identique s'est produit en 2003 : les crédits initiaux avaient été maintenus à 1.480 millions d'euros, mais les dépenses ont à nouveau reculé et sont revenues à 1.059,3 millions d'euros.

L'estimation précise des dépenses est effectivement délicate puisque, à côté de paramètres facilement accessibles comme le nombre de plans contractés il y a plus de quatre ans, le versement d'une prime dépend du comportement des épargnants-emprunteurs décidant de clore ou non leur plan en 2005 et du profil des versements intervenus depuis l'ouverture sur les plans qui seront clôturés.

Comme l'indique le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la récente réforme des PEL (prime d'État réservée aux épargnants souscrivant un prêt d'épargne logement) devrait sensiblement modifier l'équilibre du produit et rend à court terme très délicate toute anticipation du rythme de clôture des plans en cours, qui détermine le montant de la dépense budgétaire ».

L'article 80 est relatif aux bonifications et subventions sur les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) et à la dotation d'équilibre du fonds de garantie des prêts aidés. La sensible diminution de la dépense constatée de 1991 (1 milliard d'euros) à 1998 (252,1 millions d'euros) s'explique par la disparition de ce prêt aidé en 1995 et la diminution graduelle des encours de prêts PAP dans le bilan des établissements distributeurs. La dépense a chuté à 0,4 million d'euros en 2003. Les crédits demandés pour 2005 sur l'article 80 sont fixés à 0,4 million d'euros et ne représentent plus qu'un reliquat de commissions de gestion résiduelles ainsi que la dotation du fonds de garantie des PAP.

2.- L'épargne-logement après la réforme de 2003

· Après la quasi stagnation observée en 2000 et une année 2001 en demi-teinte, l'épargne-logement semble avoir retrouvé aux yeux des Français, depuis 2002, un peu du lustre qu'elle avait les années précédentes. Selon les chiffres publiés par la direction du Trésor, l'encours total des dépôts a progressé de 14,9 milliards d'euros par rapport à 2002 pour atteindre 255,4 milliards d'euros. Cette augmentation de 6,2% se compare à celle de 3,3% enregistrée en 2001 et suggère que la réforme intervenue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2003 a incité les épargnants à ouvrir de nouveaux plans et à compléter les dépôts existants pour conserver un produit d'épargne attractif dans le régime applicable avant le 12 décembre 2002.

Les statistiques établies par la Banque de France ⁽¹⁷⁾ montrent que l'épargne-logement (252,7 milliards d'euros) représentait 52,3% du volume total de l'épargne administrée en décembre 2003 (483,1 milliards d'euros). Ce pourcentage est en léger progrès par rapport à celui enregistré en 2001 (51,7%) et 2002 (51,9%) mais reste inférieur au maximum observé en 1999 et 2000 (52,1%) La part de l'épargne logement dans l'épargne administrée n'atteignait que 44,2% en 1995.

L'inertie des caractéristiques financières des comptes et des plans d'épargne-logement explique en grande partie le comportement des déposants et des emprunteurs au cours de la décennie écoulée, dans un contexte de baisse tendancielle des taux d'intérêt.

En effet, en matière de dépôts, la baisse des taux d'intérêt de marché observée à partir du début de l'année 1995 a déplacé au profit des supports d'épargne-logement les termes de la comparaison entre revenus de placements à moyen et long terme. De plus, les baisses administratives des taux de rémunération des PEL ne touchent pas les plans ouverts avant la date d'effet de ces baisses, qui conservent le bénéfice de rémunérations élevées pendant les périodes durables de baisse des taux d'intérêt. En revanche, les modifications du taux de rémunération des dépôts sur les CEL concernent tous les comptes, quelle que soit leur date d'ouverture.

DES PRÊTS D'ÉPARGNE-LOGEMENT MOINS ATTRACTIFS QUE LES PRÊTS DU MARCHÉ

(échelle de gauche : milliards d'euros)

En matière de prêts, la baisse des taux d'intérêt sur les marchés financiers, progressivement répercutée sur le taux de base bancaire et sur les taux appliqués aux emprunts immobiliers, a peu à peu déplacé la ligne de partage entre les financements effectués auprès du secteur privé et ceux effectués par mobilisation d'un instrument d'épargne-logement.

Il résulte de ces phénomènes conjugués un « effet de ciseau » qui, ces dernières années, a fait considérablement chuter le rapport entre l'encours des prêts d'épargne-logement et l'encours des dépôts de même nature. Le décrochage s'est produit entre 1992 et 1993, au moment où le taux de croissance des dépôts est devenu durablement supérieur au taux de croissance des prêts en vigueur.

La décroissance du ratio prêts / dépôts s'est poursuivie sans discontinuer jusqu'en 2003, passant de 40,3% à 8,1%. Votre Rapporteur spécial souligne, cependant, que l'on peut observer un infléchissement de cette tendance en 2000 et que le ratio prêts / dépôts pourrait bientôt parvenir à son étiage.

Une nouvelle rupture s'est produite en 1997, lorsque l'encours des prêts a commencé à diminuer en valeur absolue. La réduction des encours, très vive en 1999 (- 18,3%) a ralenti en 2000 (- 12%) et en 2001 (- 6%) mais s'est légèrement accélérée en 2002 (- 7,8%) et en 2003 (- 12,2%). L'encours des prêts d'épargne-logement est, en 2003, inférieur de 36% à son niveau de 1990.

Il apparaît que la totalité de cette évolution est imputable aux prêts sur plans épargne-logement, l'encours des prêts sur compte épargne-logement restant remarquablement stable, aux alentours de 11 milliards d'euros depuis 1993. En revanche, les prêts accordés à la clôture des plans épargne logement ont fortement chuté à partir de 1997 : leur diminution atteint plus de 70% depuis le maximum de 1996. En termes de flux, les prêts nouveaux se sont effondrés entre 1996 et 1999, alors que les remboursements se sont maintenus sur un sentier légèrement croissant. On observe depuis 2000 une stabilisation globale des nouveaux prêts PEL, marquée cependant par des fluctuations importantes. Les années 2000 à 2003 enregistrent les effets retardés, sur les remboursements, de la chute des prêts nouveaux observée en 1997.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES PRÊTS ET DES REMBOURSEMENTS

(en milliards d'euros)

Graphiques établis à partir des informations publiées par la direction du Trésor

· Les conséquences profondes de la réforme intervenue, de façon quelque peu impromptue, à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2003 ne peuvent être encore cernées. Les statistiques trimestrielles de l'épargne logement montrent que le nombre de plans ouverts au 31 décembre 2002 était supérieur de près de 450.000 au nombre de plans ouverts au 30 septembre de la même année. Clairement, l'annonce d'une modification du régime des plans épargne logement a incité les établissements financiers à « sécuriser » le régime juridique antérieur en incitant leurs clients à ouvrir des plans nouveaux et à ne pas clôturer les plans existants. En ce sens, on peut dire que l'économie budgétaire qui peut résulter de la réforme de l'épargne logement correspond en partie à un report de charge sur les exercices futurs, puisque ces plans finiront bien par être clôturés un jour. Pour autant, une analyse plus précise des modifications de comportement induites par la réforme n'est pas possible aujourd'hui.

Depuis plusieurs années, on sait que la diminution des prêts d'épargne-logement n'est pas en soi un sujet de préoccupation majeur, puisque les fonds laissés disponibles auprès des collecteurs de l'épargne logement (supérieurs à 230 milliards d'euros) sont affectés à des emplois intéressant la construction et l'habitation, définis de façon limitative par la réglementation.

Votre Rapporteur spécial rappelle, à cet égard, que les règles relatives à l'emploi des fonds libres de l'épargne-logement ont été modernisées en 1998, afin de les rendre plus simples et mieux adaptées à la pratique actuelle du financement du logement. Ainsi, les fonds libres d'épargne-logement peuvent désormais être affectés au financement de prêts aux particuliers pour l'habitat (prêts hypothécaires, conventionnés ou non, et autres types de prêts à l'habitat), à la souscription de parts de fonds communs de créance constitués au minimum à hauteur de 90% de prêts à l'habitat, à la souscription de billets à ordre négociables sur le marché hypothécaire ou de titres émis par la Caisse de refinancement hypothécaire.

En 1999, les possibilités d'emploi de ces fonds ont été accrues pour prendre en compte la réforme des sociétés de crédit foncier. Ils peuvent désormais, outre les emplois traditionnels « rénovés » en 1998, être affectés à l'achat ou à la souscription d'obligations foncières émises par des sociétés de crédit foncier dont plus de 90% de l'actif hors valeurs de replacement (au sens de l'article 94 de la loi n° 99-531 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière) est constitué de prêts immobiliers.

En définitive, les évolutions du ratio prêts / dépôts de l'épargne-logement ne signifient pas autre chose qu'un déplacement de la ligne de partage entre l'utilisation purement privée et l'utilisation « privée mais soumise à des objectifs de politique publique » des fonds collectés par l'épargne-logement.

La question de la légitimité d'une intervention de l'État dans le dispositif et du coût de ce dispositif pour les finances publiques - qu'il convient de rapporter aux objectifs fixés par le législateur à l'épargne-logement - s'est donc posée depuis plusieurs années. Elle a trouvé une réponse dans la réforme décidée l'an dernier, dont l'avenir dira si elle a pris correctement en compte l'ensemble des paramètres concernés, notamment le fait que le dispositif d'épargne logement apporte aux établissements financiers des ressources stables à un coût très modique.

En tout état de cause, l'ensemble de l'épargne réglementée devrait être soumis à réexamen, non pas en ce que le soutien public à l'épargne ne serait plus légitime en ces temps où la consommation des ménages semble devoir retenir toute l'attention des pouvoirs publics, mais dans le cadre des actions entreprises et à entreprendre pour pérenniser le financement des systèmes de retraite.

B.- LA STABILISATION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX GARANTIES

Le chapitre 14-01 « Garanties diverses » du budget des Charges communes porte les crédits destinés à couvrir les charges budgétaires résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État. Conformément aux dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, ce chapitre est doté de crédits évaluatifs, tant il est vrai que le « fait générateur » de la dépense est totalement extérieur à la volonté de l'ordonnateur.

La dotation demandée pour 2005 s'élève à 121,36 millions d'euros, soit 3,8 millions d'euros de plus que la dotation initiale pour 2004.

CHARGES DE GARANTIE (chapitre 14-01)

(en millions d'euros)

(a) Garantie de change accordée aux institutions financières spécialisées.

Source : « Budgets votés », lois de règlement, PLF 2005.

1.- Les garanties afférentes à l'exportation

Les crédits inscrits au chapitre 14-01 pour le soutien public des opérations d'exportation sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées, pour le compte de l'État, par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface). L'intervention de l'État consiste à garantir globalement à la Coface l'équilibre financier de chaque régime. L'État verse à cet établissement les fonds nécessaires à l'indemnisation des entreprises assurées, sous forme de provisions périodiques, dès lors que l'on constate ou prévoit un déficit.

Comme l'année précédente, votre Rapporteur spécial s'est interrogé sur la clarification comptable des opérations réalisées par la Coface pour le compte de l'État et avec sa garantie. La Cour des comptes a dénoncé à plusieurs reprises le fait que « ces opérations n'apparaissent distinctement ni dans les comptes de l'État, ni dans les comptes de la Coface ». L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 1997 vise à remédier à ces difficultés. Il prévoit que la Coface devra établir un enregistrement comptable distinct pour les opérations réalisées avec la garantie de l'État et qu'une convention devra être conclue entre l'État et la Coface pour préciser les modalités selon lesquelles cet enregistrement est effectué ainsi que les conditions dans lesquelles il est contrôlé et certifié par des commissaires aux comptes.

L'enjeu de cette disposition législative est donc double. Il s'agit, en premier lieu, de clarifier dans la comptabilité de la Coface ce qui relève de l'activité propre de la société et ce qui relève des procédures publiques, pour lesquelles la Coface ne doit être, en quelque sorte, qu'un exécutant transparent. Il s'agit aussi, en second lieu, de mettre en place les conditions d'un traitement comptable du risque plus conforme aux normes générales de l'assurance, afin notamment de déterminer de façon fiable le niveau des provisions à constituer au titre des procédures publiques. On peut espérer que les relations financières entre le budget et le compte « État » ouvert dans les livres de la Coface refléteront alors mieux qu'auparavant les évolutions économiques affectant la valeur du portefeuille de créances détenues par la Coface au nom de l'État.

La convention précitée a été signée au mois de mars 2001 et le rapport général de l'expert ayant qualité de commissaire aux comptes, relatif aux bilans d'ouverture et de clôture ainsi qu'aux opérations relatives à l'exercice 1999, a été produit le 20 septembre 2000, « après plusieurs reports de calendrier ». Pour autant, l'expert a confirmé que l'organisation générale et les systèmes d'information mis en place par la Coface permettaient l'enregistrement comptable distinct.

Les difficultés se sont poursuivies sur l'exercice suivant. La direction du Trésor a, en effet, apporté à votre Rapporteur spécial les informations suivantes, qu'il lui paraît indispensables de présenter dans leur intégralité, compte tenu des chantiers comptables qui sont ouverts, non plus à la Coface mais au sein même de l'État, pour mettre en œuvre dans de bonnes conditions les exigences posées par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances en matière comptable.

« Lors de l'exercice 2000 et malgré d'importants efforts de refonte des systèmes informatiques et de travaux de fiabilisation des bases de données, le commissaire aux comptes ne s'estimait pas en mesure de certifier les états de synthèse de l'exercice, en raison du caractère encore insuffisant de la piste d'audit permettant de justifier le montant des créances consolidées et de l'existence d'anomalies résiduelles non chiffrables dans les bases de données utilisées pour établir les comptes annuels des opérations effectuées par la Coface pour le compte de l'État. Le commissaire aux comptes certifiait en revanche que l'enregistrement comptable des opérations relevant des procédures publiques était distinct de celui des opérations du compte propre.

« Dans le cadre de la production des comptes de l'exercice clos au 31 décembre 2001, les travaux conduits par la Coface ont permis la mise en place d'une piste d'audit faisant le lien entre les montants inscrits dans les états financiers, d'une part, et les données de gestion correspondantes, d'autre part, pour 95% de la valeur nette comptable du capital total. Ils ont également permis la poursuite des travaux de fiabilisation des bases de données. Cependant, le commissaire aux comptes ne s'est pas estimé en mesure de certifier les états de synthèse de l'exercice 2001. Outre la présence de corrections d'anomalies constatées à l'occasion des travaux de fiabilisation, il a exprimé le besoin (i) de renforcement des procédures de supervision en vue de garantir l'exhaustivité et la validité des données (ii) d'entrée en production des fonctionnalités informatiques visant la mise en place de la production automatique des données comptables (dont la majorité est prévue pour 2003).

« Les nombreux chantiers informatiques mis en place afin d'obtenir des informations rigoureuses et exhaustives devraient permettre de certifier avec réserves les comptes 2002 ». Cela a été le cas.

Le tableau ci-après retrace le bilan du compte État à la Coface au 31 décembre 2001 et 2002, toutes procédures confondues. L'encours de créances est comptabilisé à l'actif du bilan, net des provisions pour dépréciation. Empruntés à la comptabilité des entreprises d'assurance, les mécanismes de provisionnement permettent à la Coface de répartir les provisions en plusieurs classes distinctes : provisions pour sinistres, provisions pour risques et charges, provisions techniques.

BILAN DU COMPTE ÉTAT À LA COFACE

(au 31 décembre, en Md€)

Source : direction du Trésor

· Une nouvelle fois, l'excédent prévu de l'assurance-crédit à l'exportation ne pèserait pas sur les besoins du chapitre 14-01 en 2004, dans la lignée des résultats positifs dégagés les années précédentes.

Les versements de l'État à la Coface, ainsi que les reversements de celle-ci à l'État ont été définis, au cours des dernières années, sur la base du résultat de trésorerie du compte État à la Coface, diminué de montants destinés à couvrir les risques futurs. Cette approche n'était toutefois pas totalement satisfaisante. En effet, les encours de risques de la Coface sont d'environ 56 milliards d'euros en principal, ce qui est nettement supérieur au montant du résultat de trésorerie (de l'ordre d'un milliard d'euros). Ainsi, une variation de seulement 1% de la valeur des 56 milliards d'euros d'encours de l'État aurait un impact en résultat comptable de 560 millions d'euros, du même ordre de grandeur que le résultat de trésorerie.

BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE-CRÉDIT À L'EXPORTATION

(en millions d'euros)

Tableau élaboré d'après des informations communiquées par la direction du Trésor.

La Coface a été mise à contribution, ces dernières années, pour abonder les recettes de l'État, du fait du résultat positif des procédures d'assurance crédit à l'exportation. Le résultat a atteint 1.304 millions d'euros en 2003, supérieur de 605 millions d'euros par rapport à 2002. Les produits ont progressé de 173 millions d'euros et les charges ont reculé de 432 millions d'euros, alors que le développement des annulation de dettes prononcées dans le cadre de l'initiative PPTE aurait pu conduire, comme en 2002, à majorer les charges supportées par la Coface au titre des indemnités à verser aux assurés.

L'actualisation des prévisions pour l'année 2004 fait ressortir un excédent de trésorerie probable d'un milliard d'euros. Pour 2005, les prévisions font ressortir un excédent de trésorerie d'environ 1,4 milliard d'euros.

· L'assurance prospection-foire, gérée par la Coface, a pour objet, d'une part, de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d'une prime, lorsqu'elles recherchent de nouveaux marchés, et d'autre part, de couvrir les frais engagés dans la participation à une manifestation commerciale agréée.

Entre 1997 et 1999, le nombre de nouveaux contrats couverts par cette procédure a diminué de plus de 50%. Ce mouvement s'est poursuivi en 2000, probablement sous l'effet d'un certain attentisme des entreprises, dans la perspective du nouveau dispositif qui a été mis en place en 2001. Selon la direction du Trésor, on n'a pas observé de très grand regain d'intérêt pour cette procédure en 2001.

Le coût budgétaire de la procédure s'est établi à 20,6 millions d'euros en 2002. La baisse d'activité a été interrompue en 2003, le nombre de demandes pour le nouveau produit étant stable. Le coût budgétaire est remonté à 28,3 millions d'euros, en raison de la forte variabilité des provisions pour créances douteuses et contentieuses. La dotation demandée en 2003, égale à 31 millions d'euros, a cependant été suffisante pour couvrir cette charge, ce qui explique sa stabilité entre 2003, 2004 et 2005.

· L'assurance du risque économique, gérée par la Coface, a pour objet de couvrir les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d'exportation conclus à prix fermes ou à prix révisables plafonnés et relatifs à la fourniture d'équipements élaborés.

Depuis le début de la décennie 1990, l'évolution de la dotation budgétaire de la procédure a été marquée par l'impact de la prise en garantie de contrats importants (TGV en Corée, chars Leclerc dans les Émirats arabes unis, etc.). Les retards dans l'exécution de ces contrats ont entraîné des « décalages » importants dans le versement des indemnités. La dotation de 30,5 millions d'euros inscrite en 2002 a été dépassée d'un million d'euros, compte tenu du retard dans l'exécution de certains contrats et donc du report sur 2002 d'indemnisations qui auraient dû être versées en 2001. Les indemnités versées se sont tassées en 2003 (14,1 millions d'euros) dans un mouvement qui a paru temporaire à la direction du Trésor. De ce fait, la dotation de 30 millions d'euros ouverte en 2003 a été reconduite en 2004 et 2005.

· En dernier lieu, l'équilibre de la garantie de change gérée par la Coface (article 73) confirme sa fragilité. Bénéficiaire depuis sa création, cette procédure a constaté un déficit de 9,15 millions d'euros en 1999 et de 1,89 million d'euros en 2000, expliqué par l'appréciation du dollar et du yen constatée contre l'euro.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « dans la continuité des décisions prises les années précédentes pour renouer avec l'objectif de gestion à coût nul pour les finances publiques, des mesures de redressement ont été prises en 2000 (augmentation des primes, modification de la stratégie de couverture pour en diminuer le coût). L'exercice a également été marqué par la mise en place d'une garantie appliquée au domaine spécifique de l'aéronautique, qui est directement à l'origine de l'augmentation de l'encours ».

L'équilibre financier de la procédure a été retrouvé en 2001, à hauteur de 6,7 millions d'euros. Le résultat a été quasiment nul en 2002 et compte tenu des mouvements de grande ampleur des devises au début de l'année 2003, un résultat négatif a été envisagé ; cependant, l'équilibre de la procédure a pu être sauvegardé. Le résultat des années 2004 et 2005 comporte, lui aussi, des risques, compte tenu des incertitudes qui règnent sur le marché des changes. Cependant, aucune dotation en crédits n'est demandée à ce titre.

2.- Les autres garanties

· En 2005, les crédits afférents aux « garanties diverses », retracées sur l'article 90, s'élèveraient à 56,5 millions d'euros, soit 3,9 millions d'euros de plus qu'en 2004. Le paragraphe 17, libellé « divers », concerne tout d'abord des garanties accordées à la Banque européenne d'investissement (BEI), dans le cadre des interventions que celle-ci conduit sous mandat du Conseil européen, pour les pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) signataires de la convention de Lomé.

En cas d'impayés, les États sont appelés par la BEI à faire jouer leur garantie, au prorata de leur souscription à son capital. En 2003, le montant des échéances de prêts impayées par les États ACP, réglé par les cautions, restant à la charge de la France s'est établi à 4 millions d'euros. Malgré la difficulté inhérente à une prévision du niveau des incidents de paiement, les évaluations font apparaître un besoin prévisible de 3,3 millions d'euros en 2004 et en 2005.

Même si le débiteur fait défaut et que les cautions sont appelées en garantie, la BEI reste titulaire d'une créance sur les bénéficiaires des concours concernés et poursuit ses efforts de recouvrement. En cas de succès, elle reverse aux États le montant des échéances précédemment honorées par eux. Ainsi, en 1999, la France a reçu 18,4 millions d'euros au titre de ces reversements, qui constituent des ressources non fiscales. Ce montant est particulièrement élevé au regard de la moyenne des années 1990 à 1998, soit 1,3 million d'euros par an. Aucun recouvrement n'a pu être réalisé en 2000 ni en 2001. Un montant de 0,24 million d'euros a été encaissé en 2003 et un montant de 0,17 million d'euros est attendu pour 2004, l'année 2005 ne faisant l'objet d'aucune prévision.

Les dépenses retracées sur le même paragraphe 17 recouvrent également la mise en jeu de la garantie de l'État sur certains prêts de l'Agence française de développement (AFD), en application de l'article 29 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981 et du décret n° 90-591 du 5 juillet 1990.

L'assiette des prêts concernés est limitée aux prêts d'ajustement structurel, dont l'engagement est décidé par le conseil d'administration de l'AFD sur proposition d'une mission tripartite conduite par un conseiller financier de la direction du Trésor, assisté de représentants du ministère des affaires étrangères et de l'AFD elle-même. Les autres prêts accordés par l'Agence dans les États étrangers ou dans l'outre-mer républicain sont accordés aux risques financiers de l'Agence, sans garantie de l'État. Cependant, les prêts accordés aux États étrangers peuvent être couverts par les dispositifs de remise de dette bilatérale décidés par l'État ou dans le cadre des mesures décidée par le Club de Paris.

La garantie des prêts d'ajustement structurels a occasionné une dépense de 135,6 millions d'euros en 1993, qui a été ramenée par la suite à des montants négligeables. En revanche, la dépense constatée à ce titre en 1999 a atteint 63,3 millions d'euros, puis 48,7 millions d'euros en 2000 et 109 millions d'euros en 2001, pour des prêts d'ajustement structurel consentis au Congo et au Gabon.

Compte tenu du contexte politique et économique prévalant dans certains pays africains sur lesquels l'AFD est particulièrement exposée, notamment le Congo, le Gabon et la Cote d'Ivoire, une dotation de 49,3 millions d'euros a été demandée en 2004, portée à 53,2 millions d'euros en 2005.

Depuis quelques années, les garanties accordées à Natexis au titre des annulations de dettes au profit des pays les moins avancés (§ 21) et des autres garanties Natexis (§ 22) ne mobilisaient plus que des financements résiduels (en exécution, et non en prévision), compte tenu de la disparition quasi-totale des encours concernés. En 2003, une dépense de 24,7 millions d'euros a été constatée, dont 24,6 millions d'euros au titre des annulations prononcées en Club de Paris au profit de la République démocratique du Congo (23,4 millions d'euros) et du Niger (1,1 million d'euros), et 0,13 million d'euros au titre de l'annulation bilatérale dite « de Yaoundé », au profit du Niger. L'encours porté par Natexis ne concerne plus aujourd'hui que le Togo. Celui-ci ne devrait pas conclure d'accord avec le FMI avant 2005 et ne passerait donc pas devant le Club de Paris avant le second semestre 2005.

· Les autres garanties financées sur le chapitre 14-01 font l'objet d'une demande de 7,96 millions d'euros, identique à celle présentée en 2004. Elle concerne : 0,35 million d'euros pour les garanties afférentes au financement du logement (article 20) ⁽¹⁸⁾ ; 0,61 million d'euros au titre des garanties afférentes au financement de l'agriculture (article 40) ⁽¹⁹⁾ ; 7 millions d'euros au titre des garanties afférentes au financement de l'industrie (article 50) ⁽²⁰⁾.

III.- LES RELATIONS FINANCIÈRES DU TRÉSOR AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le classement d'un certain nombre d'interventions du Trésor dans les catégories des interventions économiques ou des interventions sociales est parfois peu évident. Il en est ainsi de la majeure partie des relations financières qu'il entretient avec les collectivités territoriales et qui sont retracées sur le budget des Charges communes.

Une séparation entre économique et social serait ici forcément arbitraire et sujette à la critique. Aussi a-t-il semblé préférable à votre Rapporteur spécial de maintenir une présentation groupée de ces interventions, donnant ainsi la priorité à un critère organique plutôt qu'à un critère fonctionnel.

A.- LES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX EN 2005 : UN FORT IMPACT DES AMÉNAGEMENTS LÉGISLATIFS

En 2005, les dégrèvements d'impôts locaux devraient augmenter de 7,3% par rapport à leur évaluation révisée pour 2004, celle-ci étant inférieure de 9,2% au montant constaté en 2003. Depuis la réforme de la taxe d'habitation décidée par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, le montant des dégrèvements d'impositions locales est fortement perturbé par la multiplication des mesures législatives affectant, tantôt la taxe d'habitation, tantôt la taxe professionnelle. Pour autant, le montant des dégrèvements prévus pour 2005 reste équivalent à celui enregistré en 2000. La rupture reste donc très franche avec la décennie 1990, qui a vu les dégrèvements d'impôts locaux faire plus que doubler.

On analyse souvent les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux comme des subventions implicites aux collectivités locales, qu'il s'agisse de dégrèvements législatifs, de décisions individuelles de dégrèvement ou d'admissions en non valeur. L'argument principal de cette thèse réside dans la substitution de l'État au contribuable local pour la prise en charge effective de l'impôt. La notion de « subvention implicite aux collectivités locales » est retenue dans le texte même du « bleu » budgétaire pour 2005.

Il est exact que la logique des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est différente de celle qui préside aux remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État. Celle-ci est en effet la conséquence directe des mécanismes fiscaux.

C'est pourquoi il serait logique que seuls ces remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts d'État soient déduits des recettes fiscales brutes de l'État, dans le tableau d'équilibre des lois de finances, pour faire apparaître le niveau des recettes fiscales nettes.

ÉVOLUTION RÉCENTE DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX (chapitre 15-01)

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le suivi budgétaire et financier des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux est facilité par une heureuse réforme de la nomenclature budgétaire, qui distingue depuis 1994 au sein du chapitre 15-01 les dégrèvements législatifs concernant la taxe professionnelle (§ 16), la taxe d'habitation (§ 17) et les taxes foncières (§ 18). Cet effort de clarification a été poursuivi grâce à la création, à compter du 1^er janvier 1998, d'un nouveau paragraphe d'imputation de la dépense, qui permet de séparer les admissions en non-valeur relatives aux impôts d'État (§ 31) de celles relatives aux impôts locaux (§ 32), précédemment regroupées sur le paragraphe 13.

1.- Les dégrèvements de taxe professionnelle

Depuis 1994, les dégrèvements législatifs de taxe professionnelle résultent, pour plus de 70%, des mesures de plafonnement des cotisations en fonction de la valeur ajoutée des entreprises. En 2000, cette proportion s'est même élevée à 80,6%. L'année 2001 n'est pas directement comparable avec les années précédentes car elle est affectée par un phénomène de rupture de série : dans les informations chiffrées fournies à votre Rapporteur spécial, les dégrèvements sont désormais pris hors admissions en non valeur, ce qui diminue leur montant apparent et majore, de ce fait, la part des dégrèvements « PVA ». Sur cette nouvelle base, celle-ci s'établit ainsi à 83,1% en 2003. Par ailleurs, en 2003, les dégrèvements dus au plafonnement ont représenté 25% du total des rôles émis, contre 11,8% seulement en 1992.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d'euros)

(a) PVA : plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

(b) Rupture de série : à partir de 2001, les dégrèvements sont pris hors admissions en non valeur.

Source : direction générale de la comptabilité publique.

Les dispositions adoptées en 1995 et 1996 ⁽²¹⁾, destinées à limiter la dérive du coût du plafonnement, commencent à trouver leur pleine efficacité, comme le montre l'évolution récente des ordonnancements.

Certes, dès 1995, le taux de croissance des ordonnancements totaux de taxe professionnelle est revenu à + 3,6%. Mais les deux exercices suivants ont montré une accélération puisqu'en 1997, les ordonnancements ont augmenté de 8,8% sur l'exercice antérieur. Cette dynamique alarmante a été contenue en 1998 (+ 3,9%) et renversée en 1999 (- 1%). Ce repli serait désormais durable, les statistiques établies par la direction générale des impôts faisant apparaître une diminution continue des ordonnancements depuis 1999, à l'exception de l'année 2002 où une progression de 3,3% a été enregistrée, sur laquelle votre Rapporteur spécial n'a pu recueillir aucun élément d'explication.

Il convient de noter que les années 2002 et 2003 ont été le théâtre d'un « basculement » des dépenses d'environ 500 millions d'euros de 2002 vers 2003, pour des raisons techniques. De ce fait, l'évolution des dépenses, qui fait apparaître un recul de 5,9% en 2002 suivi d'une forte augmentation de 17,4% en 2003, ne reflète pas l'évolution des ordonnancements, plus régulière. Une correction de 500 millions d'euros appliquée au montant des dépenses effectives (majoration en 2002, minoration en 2003) montre un profil de dépenses lui aussi plus régulier.

Au vu de leur évolution récente, la prévision relative à l'évolution des ordonnancements DGI, chiffrée à + 2,6% dans le présent projet de loi de finances, est peut-être trop volontaire. Votre Rapporteur spécial doit observer, à cet égard, que l'évaluation des ordonnancements de l'année 2004 effectuée dans le PLF 2004 montrait une régression attendue de 5,8%, qui est révisée à + 0,8% dans le présent projet. En revanche, le recul de 4,3% qui était attendu en 2003 s'est bien concrétisé.

PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS : D'UN PROJET DE LOI DE FINANCES À L'AUTRE
(montant total des ordonnancements DGI)

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

RÉPARTITION DU PRODUIT BRUT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d'euros)

(a) Les frais de dégrèvements et admissions en non-valeurs font partie des cotisations à la charge des entreprises.

Source : direction générale de la comptabilité publique.

Les estimations ont été effectuées selon des hypothèses d'évolution de la valeur ajoutée de + 4% en 2003 et + 4,1% en 2004. Les hypothèses d'évolution de la base d'imposition de la taxe professionnelle ont été fixées à + 1,3% pour 2004 et + 2% pour 2005. Les dégrèvements de taxe professionnelle représentent près de 68% du total des dégrèvements d'impositions locales.

L'évolution attendue des dépenses s'écarte de celle des ordonnancements, en raison du montant exceptionnellement élevé des dépenses enregistré en 2003. De ce fait, l'évaluation révisée pour 2004 s'établit en retrait par rapport à 2003
(- 11,1%), mais l'évaluation pour 2005 progresse de 8,5% par rapport au révisé 2004, de par :

- l'effet de l'évolution spontanée (154 millions d'euros) ;

- l'instauration, prévue par l'article 14 du présent projet, d'un crédit d'impôt de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans les zones d'emploi en grande difficulté (330 millions d'euros) ;

- le renforcement, prévu par l'article 15 du présent projet, du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou d'autocars (60 millions d'euros) ;

- l'effet supplémentaire en 2005 du dégrèvement de taxe professionnelle au titre des immobilisations nouvelles affectées à la recherche, prévu par l'article 82 de la loi de finances initiale pour 2003 (15 millions d'euros) 

En définitive, il apparaît utile à votre Rapporteur spécial de préciser la place des dégrèvements de taxe professionnelle dans le total du produit reçu par les collectivités au titre de cette taxe. La répartition entre les entreprises et l'État est retracée dans le tableau ci-avant (page 154).

Alors que la part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales semblait devoir se stabiliser aux alentours de 31%, l'année 1999 a vu les premiers effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, le montant des compensations prises en charge par l'État augmentant de près de 1,5 milliard d'euros. La part de l'État dans le produit de la taxe professionnelle revenant aux collectivités locales a atteint 34%. Ce processus s'est poursuivi : en 2003, les compensations augmentent à nouveau (+ 1,2 milliard d'euros), les dégrèvements progressent d'un milliard d'euros et la part de l'État passe à 45,1%.

On doit convenir que l'évolution relative des contributions respectives de l'État et des entreprises au produit de la taxe professionnelle ne favorise guère l'initiative locale en matière de fiscalité. Elle montre également que les principes mêmes de la taxe professionnelle doivent être revus, car il n'est pas normal que le produit d'un impôt pèse si peu sur les entités qui doivent normalement en assumer la charge.

2.- Les dégrèvements de taxe d'habitation

Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1992, des dégrèvements totaux de taxe d'habitation étaient accordés d'office aux personnes atteintes d'invalidité, aux titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, aux personnes de plus de 60 ans, aux veufs et veuves, non passibles de l'impôt sur le revenu au sens de l'article 1417 du code général des impôts, aux titulaires de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, ainsi qu'aux bénéficiaires du RMI. En application de l'article 21 de cette loi de finances, ces contribuables ne sont plus, à compter de 1992, dégrevés d'office mais exonérés, à l'exception des bénéficiaires du RMI et de ceux qui ne sont pas traités par une procédure informatique.

La perte de recettes correspondante est prise en charge par l'État au moyen d'une compensation, dont le montant s'élève à 2.111 millions d'euros en 2003, mais seulement 1.141 millions d'euros en 2004 (évaluation révisée) en raison de l'intégration à la dotation globale de fonctionnement des régions de la compensation au titre de la suppression de la part régionale. Les taux constituant une constante dans le calcul de la compensation, l'évolution de celle-ci est calquée sur celle des bases exonérées de taxe d'habitation des personnes de conditions modeste de l'année précédente.

DÉGRÈVEMENTS DE TAXE D'HABITATION

(en millions d'euros)