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le 29 octobre 2004

N^° 1863

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 26


INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE et LIBERTÉS LOCALES :

SÉCURITÉ INTÉRIEURE, GENDARMERIE
et ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER 11

BAISSE DE LA DÉLINQUANCE ET TROISIÈME TRANCHE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE : DES ENGAGEMENTS TENUS 11

I.− LA BAISSE DE LA DÉLINQUANCE SE POURSUIT, EN ZONE POLICE COMME EN ZONE GENDARMERIE 11

A.− LA BAISSE EST GÉNÉRALISÉE ET LE TAUX D'ÉLUCIDATION PROGRESSE 11

B.− L'ÉVOLUTION PAR CATÉGORIES D'INFRACTIONS EST DIFFÉRENCIÉE 12

II.− LA MONTÉE EN CHARGE DE LA LOPSI EST EN LIGNE AVEC DES OBJECTIFS AMBITIEUX 13

A.− LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE FAIT APPARAÎTRE UN DÉCALAGE CROISSANT ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE 14

B.− LES FORMULES DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ MÉRITERAIENT D'ÊTRE DAVANTAGE UTILISÉES 15

1.− Les projets immobiliers selon la procédure de location avec option d'achat 16

2.− Les contrats de partenariat dans l'immobilier 17

3.− Pour l'équipement matériel, le cas particulier de la renégociation du marché ACROPOL 18

C.− LA RÉORGANISATION INSTITUTIONNELLE SE POURSUIT 19

1.− La nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure est en place 19

2.− L'utilisation plus cohérente et efficace des forces de sécurité intérieure 19

3.− Le renforcement de l'action judiciaire 27

4.− La modernisation de l'organisation des services de sécurité intérieure 31

CHAPITRE II 33

LES CRÉDITS DE LA POLICE NATIONALE 33

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA POLICE EN 2003 ET 2004 33

A.- EN 2003, UNE RELATIVE TENSION SUR LES DÉPENSES EN CAPITAL 33

B.- EN 2004, DE MOINDRES REPORTS 36

II.- LA DEUXIÈME TRANCHE DE LA RÉFORME DES CORPS ET CARRIÈRES CONCENTRE L'ESSENTIEL DE L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL 37

A.- LE PROTOCOLE DU 17 JUIN 2004 PRODUIRA SES EFFETS JUSQU'EN 2012 37

B.- LES CRÉATIONS ET TRANSFORMATIONS D'EMPLOIS TÉMOIGNENT DE LA MODERNISATION DES STRUCTURES 38

2004 (en août) 40

1.- Le rééquilibrage de la pyramide des grades de la police 40

2.- La régularisation des agents au statut précaire 42

C.- LES REVALORISATIONS INDICIAIRES MODERNISENT LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 42

1.- Des provisions indiciaires d'ampleur 42

2.- La prime pour résultats exceptionnels, levier de la réforme de l'État 44

3.- Une nouvelle sous-direction de l'action sociale de la police nationale 44

D.- LES DÉPARTS EN RETRAITE ANTICIPÉE AMORCENT UN REFLUX 45

III.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT CONSOLIDÉS, DES MOYENS D'ÉQUIPEMENT EN FORTE HAUSSE 46

A.- LE FONCTIONNEMENT COURANT BÉNÉFICIE DE MOYENS NOUVEAUX, LES RADARS SONT TRANSFÉRÉS À L'ÉQUIPEMENT 46

B.- LES MOYENS D'ÉQUIPEMENT DEVRONT ÉCHAPPER À LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE 50

1.- L'équipement matériel demeure dominé par ACROPOL 50

2.- L'équipement immobilier souffre d'une consommation erratique des crédits 50

IV.- LA POLICE AUX FRONTIÈRES AU SERVICE DE LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE 52

A.− LE DÉPLACEMENT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL À ROISSY 52

B.− LES TENDANCES GÉNÉRALES DE L'ACTIVITÉ DE LA PAF EN 2003 LAISSENT ENTREVOIR UN REFLUX DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE 54

1.− Une baisse relative de la pression migratoire est observée en métropole 54

2.− Les résultats obtenus par la PAF en matière de lutte contre l'immigration illégale, notamment contre l'immigration organisée, sont positifs 54

3.− Les éloignements effectifs d'étrangers augmentent 54

4.− Les visas de transit aéroportuaire font la preuve de leur efficacité 55

CHAPITRE III 57

LES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE NATIONALE 57

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE EN 2003 ET 2004 57

A.- EN 2003, DEUX MOUVEMENTS NOTABLES EN GESTION 57

B.- À LA MI-2004, DES MISES EN RÉSERVE D'AMPLEUR LIMITÉE 58

II.− UNE HAUSSE GLOBALE DE 3,4 %, 700 EMPLOIS CRÉÉS 59

A.- L'AMÉLIORATION DE LA CONDITION DES PERSONNELS 59

1.- D'importants mouvements au sein du tableau des emplois 59

2.- Des revalorisations indemnitaires ciblées 62

B.- LA CONSOLIDATION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT 63

1.- La surconsommation des crédits de fonctionnement courant 63

2.- De nouvelles livraisons de matériels de soutien 64

a) D'importants programmes d'acquisition de nouveaux matériels se poursuivent 65

b) Les matériels techniques de la police de la route et de la police technique et scientifique seront rénovés 66

c) Les moyens informatiques doivent rester en 2005 au sein des crédits de la gendarmerie 66

3.- Un effort notable pour l'équipement lourd et les réseaux de télécommunications 67

a) Les véhicules blindés et les moyens aériens 68

b) Les télécommunications et les matériels électroniques 68

4.- L'indispensable maintien en condition opérationnelle 70

5.- L'équipement immobilier, sujet d'interrogations 71

a) Les opérations en régie demeurent prédominantes 71

b) Les promesses de l'externalisation se font attendre 72

c) Les subventions d'investissement progressent 73

III.- FAUT-IL MOBILISER AUTANT DE GENDARMES EN OPÉRATIONS EXTÉRIEURES OU EXCEPTIONNELLES ? 74

CHAPITRE IV 77

LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 77

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE EN 2003 ET 2004 77

A.− EN 2003, LA DIFFICILE GESTION DES DÉPENSES EN CAPITAL 77

B.− À MI-2004, DES GELS SUPÉRIEURS AUX REPORTS 79

II.- 2005 SERA MARQUÉE PAR LA MISE EN œUVRE LA LOI DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE DU 13 AOÛT 2004 79

A.− AVANCÉE TRÈS IMPORTANTE, LA LOI DE MODERNISATION AURA PEU D'INCIDENCES POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT 79

1.− Une loi très attendue 79

2.− Des incidences modestes pour le budget de l'État 81

B.− LE TRANSFERT PARTIEL DE LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE POUR LE FINANCEMENT DE L'AVANTAGE RETRAITE DES VOLONTAIRES MÉRITERAIT D'ÊTRE PRÉCISÉ 81

C.− LES DÉPENSES DES SDIS CONTINUENT DE CROÎTRE 82

III.- UN EFFORT TRÈS IMPORTANT EN MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT SERA CONSENTI PAR LE BUDGET DE L'ÉTAT 83

A.− POUR LE PERSONNEL, 60 EMPLOIS BUDGÉTAIRES SUPPLÉMENTAIRES 83

1.− La consolidation des effectifs 83

2.− Les revalorisations indemnitaires 85

B.− L'AJUSTEMENT DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 86

1.− 1,4 million d'euros supplémentaires en dotation initiale pour le fonctionnement général 86

2.− Une redéfinition des priorités en matière d'informatique 88

3.− L'augmentation des moyens de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris 88

4.− La poursuite de la mise en place de l'École nationale 89

5.− Des dépenses d'intervention de l'État qui ne couvrent pas toujours les besoins 90

a) Les subventions versées aux SDIS 90

b) La sous-dotation abusive des secours d'urgence aux victimes 91

c) Un signe de reconnaissance attendu au bénéfice des ayants droit de sapeurs-pompiers décédés en service 92

C.− UN TRÈS IMPORTANT EFFORT D'ÉQUIPEMENT 92

1.− La consommation des crédits d'équipement immobilier s'améliore 92

a) Une politique organisée autour de trois objectifs cohérents 92

b) Les aspects fonciers de la délocalisation de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers 94

2.− L'équipement matériel est presque exclusivement consacré aux moyens aériens 95

3.− L'équipement informatique fait une place prioritaire à l'accueil du système ACROPOL 96

4.− Les actions de recherche connaissent un retard d'exécution 97

5.− Le Fonds d'aide à l'investissement des SDIS recevra 65 millions d'euros en 2005, en hausse de 42,7 % 98

CHAPITRE V 101

LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT 101

I.− L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE EN 2003 ET 2004 101

A.− EN 2003, HORS CRÉDITS DE PENSIONS, UNE EXÉCUTION PROCHE DE L'ÉPURE INITIALE 101

B.− À MI-2004, LES GELS MODÈRENT LA DÉPENSE 103

II.- L'ACHÈVEMENT DE LA GLOBALISATION DES CRÉDITS DES PRÉFECTURES 104

A.− LA GLOBALISATION : BILAN ET PERSPECTIVES 104

1.− Les nouvelles modalités de gestion des préfectures globalisées sont fixées par l'instruction du 25 septembre 2003 105

2.− La politique de rebasage entre préfectures se poursuit 106

3.− Le rôle des préfets évolue avec l'avènement de l'acte II de la décentralisation 107

B.− LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES DIMINUENT 108

1.− Une rationalisation du tableau des emplois 108

2.− Un effort en termes de rémunérations et d'indemnités 109

C.− LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT 111

1.− La réduction mécanique des dépenses de fonctionnement des préfectures non globalisées 111

2.− La structure et l'évolution des dépenses de fonctionnement informatique (chapitre 34-82) 111

3.− L'équipement informatique et les grandes applications 113

a) Les applications réglementaires de délivrance des titres reposent chacune sur un fichier national centralisé 113

b) La régulation budgétaire a pesé sur le programme de 2004 114

c) Les opérations de 2005 combineront projets prioritaires et rénovation de l'existant 115

4.− Les crédits d'équipement immobilier 116

III.- LES CRÉDITS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE MARQUÉS PAR LA FORTE VARIATION DU FINANCEMENT PUBLIC DE LA VIE POLITIQUE 118

A.− LES MOYENS DES SERVICES CENTRAUX 119

B.− LE FINANCEMENT PUBLIC DE LA VIE POLITIQUE 120

1.− Le remboursement des dépenses de campagne électorale est précisément encadré 120

a) Le remboursement des dépenses de la campagne officielle 120

b) Le remboursement forfaitaire des dépenses de la campagne électorale 121

2.− Le coût des opérations électorales demeure sous-évalué 122

3.− L'organisation du référendum de 2005 soulève des interrogations 124

4.− Le financement des partis et groupements politiques 125

a) Les règles applicables ont été modifiées en dernier lieu en 2003 125

b) L'aide versée en 2004 est demeurée inchangée 126

C.- UNE ENVELOPPE DE FRAIS DE JUSTICE À RATIONALISER 128

D.- LE BUDGET DES CULTES RECONDUIT 129

1.− Une double mission de financement et de tutelle 129

2.− Des crédits stabilisés 130

E.- L'IDENTITÉ NATIONALE ÉLECTRONIQUE SÉCURISÉE, UN PROGRAMME AMBITIEUX 131

1.− Le programme a récemment connu une impulsion décisive 131

a) Trois objectifs 131

b) Un calendrier ambitieux, le choix politique d'un projet de loi 132

2.− Les gains associés au programme et son coût global sont encore incertains 132

a) Une triple évaluation du programme est en cours 132

b) Des crédits spécifiques sont prévus dès 2005 133

CHAPITRE VI 135

LA PRÉPARATION DE LA PLEINE ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES EST ENCOURAGEANTE 135

I.- LA MAQUETTE EST MARQUÉE PAR LA PRISE EN COMPTE DE CERTAINS SOUHAITS DES PARLEMENTAIRES 135

A.- LA COHÉRENCE INTERNE DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ » PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE 135

B.- LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » A ÉVOLUÉ 138

C.- LA MISSION « SÉCURITÉ CIVILE » POURRAIT ÊTRE AMÉNAGÉE 139

II.- LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE ET LES PLAFONDS D'EMPLOIS RESTENT À PRÉCISER 140

A.- LES OBJECTIFS ET INDICATEURS NE SONT PAS TOUS HARMONISÉS 140

1.- Les outils de la comparaison entre les programmes de la mission « Sécurité » peuvent être affinés 140

2.- La mission « Sécurité civile » illustre la frontière parfois ténue entre indicateurs de performance et indicateurs d'activité 142

3.- La mission « Administration générale et territoriale de l'État » ou l'art difficile d'inventer les indicateurs adéquats 143

B.- LES AUTRES OUTILS PRÉVUS PAR LA LOLF SONT ENCORE EN COURS D'ÉLABORATION 144

1.- Les plafonds d'emplois seraient fixés selon des catégories propres à chaque ministère 144

2.- Les budgets opérationnels de programme restent à construire 145

3.- Six expérimentations sont prévues en 2005 145

EXAMEN EN COMMISSION 147

INTRODUCTION

Cette année sont regroupés, pour leur examen, les crédits de la sécurité intérieure, de la gendarmerie et de la sécurité civile d'une part, et les crédits de l'administration générale et territoriale d'autre part.

Ces crédits du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (hors concours aux collectivités territoriales) auxquels sont joints les crédits de la gendarmerie inscrits au sein du « bleu » Défense, représenteront en 2005 un total de 15,17 milliards d'euros, en progression de 3,9 % hors crédits destinés au financement de la vie politique (ou de 2,3  % en incluant ces crédits) par rapport ceux votés en 2004, qui s'élevaient à 14,83 milliards d'euros.

L'évolution des crédits présentés est caractérisée par un contexte et trois tendances de fond : le contexte d'une poursuite de l'amélioration de la lutte contre la délinquance, et les tendances de fond que sont l'application de la LOLF, la montée en charge de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et la réforme des corps et carrières, à quoi s'ajoute la mise en œuvre de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004.

À bien des égards, ce budget présenté par Dominique de Villepin porte encore la marque de celui qui, dès le mois de mai 2002, alors que nos forces de sécurité intérieure paraissaient démoralisées, insuffisamment dotées, d'une efficacité contestée, les a remises en ordre de marche : Nicolas Sarkozy.

Le même a, par son engagement et sa détermination, contribué à une amélioration cruciale du projet de maquette des crédits de la sécurité intérieure dans le format prévu par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une amélioration que la mission de suivi de la Commission des finances et votre Rapporteur spécial avaient réclamée avec la plus grande fermeté et la plus ardente conviction : la création d'une mission interministérielle « Sécurité intérieure » composée d'un programme « Police nationale » et d'un programme « Gendarmerie nationale ».

La présentation « à blanc » du projet de budget selon un format proche de celui qui vaudra à partir de l'an prochain, ainsi que les avant-projets annuels de performances qui préfigurent les annexes prévues par l'article 51 de la LOLF, comprennent donc une mission interministérielle « Sécurité » à côté de deux missions ministérielles : « Sécurité civile » et « Administration générale et territoriale de l'État ».

Technique par construction, le propos se veut pourtant, avant tout, politique. À l'image de ministres volontaristes dans leur action, il s'agit de tracer quelques grandes lignes de force, de poser des jalons pour l'analyse de notre politique de sécurité intérieure :

- l'évolution du cadre juridique de certaines opérations d'équipement de la police et de la gendarmerie a été promptement menée, notamment dans le cadre de la loi de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002, de même que les lois du 18 mars et du 26 novembre 2003 ont contribué à renforcer l'efficacité des services ;

- l'organisation interne et l'organisation territoriale de la police, de la gendarmerie, de la sécurité civile et des services communs de l'administration centrale comme des préfectures évolue également dans le sens d'une meilleure reconnaissance des personnels, de leurs métiers et de leurs compétences ;

- les moyens financiers associés à ces réformes d'envergure sont clairement identifiés, programmés et honorés ;

- les résultats sont là, comme l'attestent la poursuite de la baisse de la délinquance sur l'ensemble du territoire et l'amélioration du taux d'élucidation des infractions d'une part, mais aussi le moral retrouvé de la police, de la gendarmerie et des sapeurs-pompiers, ainsi que les progrès enregistrés dans la gestion des préfectures, terreau propice à la mise en œuvre du chantier de l'Identité nationale électronique sécurisée.

Certains progrès possibles sont encore devant nous :

- la nouvelle maquette budgétaire doit mieux recouvrir l'ensemble des crédits de la gendarmerie, en incluant les quelque 500 millions d'euros qui ne figurent pas encore dans le programme « Gendarmerie nationale » ;

- l'impulsion donnée à l'occasion de la réalisation des premières tranches de la LOPSI ne doit pas retomber ;

- en particulier, la bonne marche des ambitieux programmes immobiliers de la gendarmerie nécessite à brève échéance un rattrapage par rapport aux engagements pris ;

- « l'argent des radars » doit cesser d'alimenter des rumeurs infondées ;

- le débat relatif au coût du référendum de 2005 sur le projet de traité constitutionnel européen et les modalités de prise en charge des frais de campagne afférents ne doit pas être escamoté.

Autant de sujets divers et concrets, dont chacun illustre un pan de la réforme de l'Etat que la représentation nationale a vocation à soutenir, à encourager et à expliquer aux Français. Le présent rapport spécial se veut une modeste mais utile contribution à cette belle ambition démocratique.

CHAPITRE PREMIER

BAISSE DE LA DÉLINQUANCE ET TROISIÈME TRANCHE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE : DES ENGAGEMENTS TENUS

I.− LA BAISSE DE LA DÉLINQUANCE SE POURSUIT, EN ZONE POLICE COMME EN ZONE GENDARMERIE

A.− LA BAISSE EST GÉNÉRALISÉE ET LE TAUX D'ÉLUCIDATION PROGRESSE

Au cours de l'année 2003, la criminalité globale s'est caractérisée par une diminution en nombre de 139.188 faits et en pourcentage de − 3,38 % (dont − 3,31 % pour la police nationale et − 3,56 % pour la gendarmerie nationale). Ce résultat traduit une inversion de tendance de l'évolution de la délinquance après les fortes progressions enregistrées en 2000 (+ 5,72 % avec 203.985 faits supplémentaires) et en 2001 (+ 7,69 % avec 289.943 faits supplémentaires) et une stagnation en 2002 (+ 1,28 % avec 52.090 faits supplémentaires).

Le tableau suivant retrace cette évolution :

Au 1^er semestre 2004, avec 1.926.733 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a connu une baisse équivalente à − 3,74 % (soit − 74.864 faits par rapport au 1^er semestre 2003). Surtout, parmi les faits constatés, 31,52 % ont été élucidés (soit 607.216 faits) par la police et la gendarmerie. Le taux d'élucidation au 1^er semestre 2003 était de 28,15 %. Ce taux moyen doit certes être interprété avec prudence, dans la mesure où il recouvre des résultats très disparates, mais il faut se féliciter d'une telle progression, réelle preuve d'efficacité de nos forces de sécurité.

B.− L'ÉVOLUTION PAR CATÉGORIES D'INFRACTIONS EST DIFFÉRENCIÉE

À l'exception de la catégorie des crimes et délits contre les personnes, les trois autres grandes catégories d'infractions sont orientées à la baisse : infractions économiques et financières, vols y compris les recels et autres infractions dont celles à la législation sur les stupéfiants, comme indiqué dans le tableau suivant :

Les vols, qui rassemblent près de 59 % des crimes et délits, enregistrent une baisse de 5,84 % (soit 70.041 faits de moins). Cette tendance globale résulte essentiellement des baisses affectant les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (− 10,57 %), les cambriolages (− 6,07 %), les vols avec violences (− 3,57 %) et les vols à main armée contre des particuliers sur la voie publique (− 8,9 %). À l'inverse, les autres vols simples au préjudice de particuliers connaissent une hausse de 3,14 %.

Les infractions économiques et financières connaissent un important recul. Cette tendance est due à la forte baisse de 8,56 % affectant les falsifications et usages de chèques volés, ainsi que les escroqueries et abus de confiance en recul de 6,58 %. La délinquance économique et financière proprement dite (infractions à la législation sur les sociétés) diminue de 2,94 %. Les infractions à la législation sur les chèques sont en baisse de 16,43 %, tandis qu'à l'inverse, les faux en écriture privée (+ 14,79 %) et les infractions à l'urbanisme (+ 42,71 %) sont en augmentation.

Les crimes et délits contre les personnes restent orientés à la hausse. L'augmentation enregistrée par cette catégorie d'infraction résulte essentiellement des atteintes aux mœurs (+ 17,3 %), des autres atteintes volontaires contre les personnes (+ 8,32 %) ainsi que des coups et blessures volontaires non suivis de mort (+ 4,3 %). Les infractions contre la famille et l'enfant progressent de 3,36 %, résultat principalement imputable au non-versement de pension alimentaire (+ 9,3 %). On peut noter la baisse des tentatives d'homicides (− 8,13 %, soit − 50 faits), ainsi qu'une certaine stabilité des homicides commis (+ 7 faits).

L'orientation globale à la baisse de la catégorie des autres infractions (dont stupéfiants) résulte principalement des moindres destructions et dégradations de biens (− 7,71 %). À l'inverse, sont orientés à la hausse notamment les infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 14,72 %), et les délits à la police des étrangers (+ 12,02 %).

Outre ces catégories d'infractions, la délinquance de voie publique, qui regroupe les infractions qu'une présence policière efficace sur la voie publique est susceptible de faire diminuer (les vols à main armée, les vols avec violences, les vols à la tire, les cambriolages, les vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, les vols d'accessoires automobiles, les vols de véhicules motorisés à deux roues, les vols à la roulotte et les destructions et dégradations autres que les incendies et attentats), elle enregistre une nouvelle baisse au premier semestre de 2004, avec 985.396 faits constatés, soit − 8,47 % par rapport au premier semestre de 2003. Le taux d'élucidation de cette délinquance de voie publique est en progression de 10,01 %, contre + 9,23 % au premier semestre de 2003.

Évoquer ces résultats concrets pour chacun de nos concitoyens en ouverture de la présentation des crédits, c'est mettre en pratique l'esprit de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances : chaque année, ce seront désormais les résultats obtenus, mesurés selon une méthodologie détaillée devant le Parlement, qui serviront de support au vote, au premier euro, des crédits de l'année suivante.

II.− LA MONTÉE EN CHARGE DE LA LOPSI EST EN LIGNE
AVEC DES OBJECTIFS AMBITIEUX

Promulguée le 29 août 2002 ⁽¹⁾, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a tracé pour la durée de la législature le cadre financier et budgétaire de la remise à niveau des forces de sécurité de notre pays, au service de nos concitoyens. En complément, la politique du Gouvernement peut s'appuyer également sur un cadre juridique rénové posé par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ⁽²⁾, qui permet de lutter plus efficacement contre certaines formes de délinquance et de criminalité.

La LOPSI a prévu, en son article 7, que sa mise en œuvre fasse l'objet d'un rapport au Parlement. C'est pourquoi votre Rapporteur spécial entend se limiter ici à souligner certains traits saillants de l'application de cette loi, en mettant l'accent, dans l'esprit de la LOLF, sur l'efficience des politiques menées.

A.− LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE FAIT APPARAÎTRE UN DÉCALAGE CROISSANT ENTRE LA POLICE ET LA GENDARMERIE

Le tableau suivant retrace, pour la police nationale, la mise en œuvre de la programmation financière de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure au 1^er septembre 2004 :

Avec un taux de réalisation prévu à 68 % en 2005, troisième année d'exécution de la LOPSI, le tableau de marche est très satisfaisant. Il faut saluer l'effort de montée en charge rapide accompli dès 2003, malgré la situation tendue de nos finances publiques, car c'est la dynamique ainsi enclenchée qui permet d'assurer un rythme d'exécution soutenu.

Pour la gendarmerie nationale, le tableau d'exécution de la programmation financière de la LOPSI est le suivant :

Le principal sujet de préoccupation, dans un paysage par ailleurs satisfaisant en termes de remise à niveau des moyens de la sécurité intérieure, concerne le décrochage des crédits d'investissement immobilier de la gendarmerie par rapport au tableau de marche de la police. Ce qui n'est pas sans lien avec le sous-emploi des formules originales permises par la LOPSI dans ce domaine.

B.− LES FORMULES DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ MÉRITERAIENT D'ÊTRE DAVANTAGE UTILISÉES

L'article 3 de la LOPSI a prévu plusieurs procédures visant à accélérer la réalisation des projets immobiliers de la police ou de la Gendarmerie ou de mobiliser des financements extérieurs, selon trois modalités : le paragraphe I de l'article 3 permet à l'État de passer un marché public avec un cocontractant en lui confiant une mission globale portant sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles. Cette procédure vise à réduire les délais liés à la multiplicité des intervenants dans le processus de construction et introduit le critère du coût d'entretien et de maintenance dans l'évaluation de la qualité d'un projet. La sélection de la personne ou du groupement de personnes se fait au terme d'une mise en concurrence selon les procédures du code des marchés publics. Toutefois, la mise en œuvre de cette procédure impose de disposer de la totalité des financements dès la signature des contrats. Le paragraphe II, codifié à l'article L. 34-3-1 du code du domaine de l'État, a trait à la technique de la location avec option d'achat, et le paragraphe III aux contrats de partenariat.

1.− Les projets immobiliers selon la procédure de location avec option d'achat

Selon cette procédure déjà utilisée depuis 1994 et assouplie par la LOPSI, après avoir formulé les prescriptions techniques correspondant aux besoins de ses services, l'État choisit, après mise en concurrence, un opérateur privé à qui il confie la maîtrise d'ouvrage du projet. Celui-ci se voit délivrer une autorisation d'occupation temporaire du domaine public qui lui confère un droit réel sur le terrain à bâtir, c'est-à-dire les prérogatives et obligations du propriétaire. Lorsque le bâtiment est construit, le maître d'ouvrage propriétaire et l'État concluent un bail de location assorti d'une option d'achat. La LOPSI a regroupé dans un seul texte les dispositions qui l'autorisent et a permis de fixer le loyer en tenant compte de l'amortissement financier de l'investissement effectué par le bailleur, et non plus seulement par référence aux valeurs locatives environnantes.

L'an dernier, votre Rapporteur spécial s'était ému du retard pris dans la publication du décret d'application nécessaire. Depuis lors est enfin paru le décret n° 2004-18 du 6 janvier 2004. Il a été modifié par le décret n° 2004-732 du 26 juillet 2004 pour tenir compte de l'intégration de la directive « Services » dans la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. En effet, une divergence d'interprétation avec la Commission européenne portait sur la qualification juridique des marchés en cause − marchés de travaux ou marchés de services −, partant sur les règles de concurrence à appliquer. En prévoyant le recours à la procédure de « dialogue compétitif » prévue par la directive, le décret du 26 juillet 2004 résout le problème.

Les projets immobiliers du ministère de l'Intérieur qui bénéficieront en 2005 de la procédure de location avec option d'achat sont les suivants :

− les centres de rétention administratifs de Lille, Le Canet et Rouen ;

− les commissariats de police de Montereau, Château-Thierry, Voiron et Meyzieu ;

− le service d'ordre public et le cantonnement de passage CRS de Meaux ;

− l'hébergement de l'Ecole nationale supérieure de police de St-Cyr-au-Mont-d'Or.

Quant à la gendarmerie, elle a lancé les études nécessaires à la réalisation de 22 appels à la concurrence pour autant d'autorisations d'occupation temporaire du domaine public en vue de la réhabilitation ou de la construction de logements.

2.− Les contrats de partenariat dans l'immobilier

L'article 3-III de la LOPSI vise à encourager les collectivités territoriales à prendre part au financement des commissariats de police et casernes de gendarmerie. Elles sont ainsi autorisées, jusqu'à la fin de 2007, à construire, acquérir ou rénover de tels bâtiments, soit directement, soit par le biais d'un bail emphytéotique de 18 à 99 ans conclu avec un opérateur privé, chargé de l'opération. Dans ce cas, la collectivité devient propriétaire des immeubles, en contrepartie du versement d'un loyer. Ensuite, la collectivité les loue à bail à l'État. Dans ce cadre, une convention entre l'État et la collectivité définit très précisément le programme technique de la construction, la durée et les modalités de mise à disposition des bâtiments. Lorsque cette mise à disposition se fait à titre gratuit, les travaux ainsi réalisés ouvrent droit au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

Il est actuellement prévu, en application de l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, d'étudier le montage du projet de Centre national de formation aux techniques d'intervention de la police selon cette nouvelle procédure des contrats de partenariat. Pour l'ensemble de ces opérations étudiées ou réalisées en montage innovant, le ministère de l'Intérieur recrute actuellement une assistance à maîtrise d'ouvrage.

La gendarmerie a déjà utilisé la technique du bail emphytéotique administratif pour les logements des gendarmes affectés aux pelotons d'autoroute du département de la Corrèze (à Corrèze et Monestier-Merlines). Leur livraison est intervenue en septembre 2003, représentant 26,5 unités-logements. 140 projets initiés selon la même procédure, représentant un total de 2.201,5 unités-logements, sont à l'étude.

3.− Pour l'équipement matériel, le cas particulier de la renégociation du marché ACROPOL

UN EXEMPLE DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ : LA MONTÉE EN PUISSANCE D'ACROPOL

Votre Rapporteur spécial souhaite évoquer le cas exemplaire du marché relatif au programme ACROPOL (Automatisation des communications radioélectriques opérationnelles de la police), le réseau de transmission utilisé par les policiers.

La lenteur du rythme de déploiement d'ACROPOL a conduit le ministère à confier, dans le cadre du plan AIDA (Accélérer et industrialiser le déploiement d'ACROPOL), à la société EADS une prestation globale de recherche, négociation, aménagement et déploiement des sites du réseau ACROPOL dans le cadre d'un marché de location d'un droit d'usage exclusif signé le 25 février 2004. Ce marché, correspondant, pour le ministère, à une mise à disposition par la société EADS de sites « clefs en main » prêts à l'emploi, permet de satisfaire aux nouveaux objectifs qui prévoient un achèvement du déploiement national au profit des services de police en 2006. Un mécanisme de location de droit d'usage du réseau sur 9 ans, sur marché public, avec une option d'achat à terme, permet d'étaler la charge budgétaire, à droit constant, sans même recourir à la possibilité ouverte par l'article 118 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (qui étendait le mécanisme de partenariat public/privé conçu dans le cadre de la LOPSI pour l'immobilier à certains grands équipements).

Le but à atteindre consiste à augmenter très fortement la capacité de production des sites radio (passer de 20 par an en 2002 à plus de 300 par an en 2005), à réduire les délais de production des sites (de 36 mois à 18 mois), à regrouper différents processus techniques de déploiement dont la dispersion engendre des surcoûts et enfin à équiper les forces de police de terminaux.

Pendant près de dix ans, avec des méthodes traditionnelles, l'administration n'est parvenue qu'à déployer le réseau ACROPOL sur 13  % du territoire. Désormais, la mise en place de ce nouveau mécanisme permet le déploiement effectif sur 87  % du territoire et ce en trois ans.

Ce dispositif est fondé sur un objectif de résultats précis souscrit par le co-contractant privé et sanctionné, en cas de non respect du calendrier, par des pénalités de retard. On a là un exemple emblématique de ce que pourrait être la réforme de l'État.

Hors ce cas exceptionnel et une externalisation limitée pour les véhicules de la police ⁽³⁾, les nouvelles procédures apparentées au partenariat public-privé demeurent inemployées, ce que votre Rapporteur spécial regrette vivement, car il y va de la réalisation concrète de la réforme de l'État.

Une cause budgétaire doit cependant ici être soulignée : la problématique du coût des loyers, qui alourdit la charge, au moins dans un premier temps. En matière d'externalisation, les expériences conduites montrent que la difficulté principale des marchés réside dans le mécanisme de prix forfaitaire définitif des marchés à bons de commande, prévu par le code des marchés publics. Ce dispositif ne prend pas suffisamment en compte la nature et le caractère imprévisible de certaines prestations de maintenance, liées notamment aux sinistres, et qui soit peut être de nature à décourager des candidats, soit se traduit par un renchérissement très sensible du prix des prestations, le preneur cherchant à se prémunir d'éventuels coûts réels élevés compte tenu de l'emploi de ces véhicules. Votre Rapporteur spécial n'en demeure pas moins convaincu, comme le ministère, qu'il y a lieu de poursuivre la démarche d'externalisation entreprise en 1999, notamment pour les services de police qui ne disposent pas d'atelier intégré de proximité.

C.− LA RÉORGANISATION INSTITUTIONNELLE SE POURSUIT

1.− La nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure est en place

Aux termes du décret du 15 mai 2002, le Conseil de sécurité intérieure est présidé par le Président de la République, qui nomme son Secrétaire général, placé auprès de lui. Ses travaux, qui ont un caractère confidentiel, orientent et coordonnent depuis son installation la politique menée en matière de sécurité intérieure.

À l'échelon local, les conférences départementales de sécurité, créées par le décret du 17 juillet 2002, sont placées sous la présidence conjointe du préfet et du procureur de la République. Dispositifs à vocation opérationnelle, ces structures mettent en cohérence l'action des services de l'Etat en matière de sécurité des personnes et des biens. Elles animent tout particulièrement la lutte contre les trafics, l'économie souterraine et les violences urbaines ; à ce titre, elles pilotent les groupes d'intervention régionaux (GIR), créés en mai 2002.

Elles assurent également le suivi des différents conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance du département. Ces conseils ont été instaurés par le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance. En confiant au maire la présidence de ces instances, il a été répondu à leur souhait de mieux s'impliquer dans un domaine où les populations qu'ils représentent attendent la plus grande efficacité. À l'issue d'une enquête effectuée par la cellule interministérielle d'animation et de suivi des contrats locaux de sécurité auprès des préfectures sur la mise en œuvre de ces conseils locaux, on recense au 1^er août 2004, 716 conseils créés dont 612 installés. La plupart tiennent deux réunions plénières par an.

2.− L'utilisation plus cohérente et efficace des forces de sécurité intérieure

Mise en application le 12 novembre 2002 en application de l'instruction du 30 octobre de la même année, la nouvelle répartition par zones de l'emploi des forces mobiles de police et de gendarmerie permet de tirer de premiers enseignements.

- Le redécoupage entre les zones de compétence de la police et de la gendarmerie se poursuit

Pour la police, les redéploiements concernent au total, dans 65 départements de métropole et d'outre-mer, 331 communes regroupant 1.756.232 habitants (dont 214 totalisant 973.523 habitants transférées à la police par extension de 77 circonscriptions de sécurité publique et création de 3 autres, et 117 totalisant 782.709 habitants transférées à la gendarmerie par suppression de 40 circonscriptions de sécurité publique, échanges inter-zones ou resserrements d'assise territoriale dans 21 autres). Au 1^er août 2004, 23 circonscriptions ont été dissoutes. Dès septembre 2004, 10 circonscriptions supplémentaires le seront à leur tour.

La mise en œuvre de ces redéploiements repose sur un renfort global de 2.128 policiers actifs pour la prise en compte des zones transférées à la sécurité publique, et un potentiel de 1.814 personnels redéployables à partir des zones transférées à la gendarmerie.

En 2005, 7 commissariats de police seront fermés. Les moyens dégagés par les fermetures de commissariat de police ne permettant pas de satisfaire les besoins nouveaux correspondant aux populations et territoires nouvellement couverts ainsi qu'à la création de 3 nouvelles circonscriptions de sécurité publique, la direction de l'administration de la police nationale a financé, en accroissement de parc, 39 véhicules 4 roues et 5 engins 2 roues.

Pour la gendarmerie, en métropole, 2.447 emplois seront créés en zone gendarmerie dont 1.532 proviendront de transferts d'effectifs actuellement installés en zone police. 915 postes budgétaires seront donc pris sur la ressource allouée par la LOPSI. Le tableau de la réorganisation est le suivant :

Outre-mer, au terme des redéploiements qui s'articuleront entre 2003 et 2007 (avec effort principal entre 2003 et 2005), 450 postes seront créés en zone gendarmerie, dont 250 transférés de zone police. Au total, dans le cadre des redéploiements, 2.897 emplois seront créés en zone gendarmerie dont 1.782 proviendront de transferts d'effectifs actuellement installés en zone police. 1.115 postes budgétaires seront pris sur la ressource nouvelle accordée par la LOPSI.

- La sécurisation s'améliore

Pour la police, en moyenne nationale, 20,42 unités/jour sont consacrées à ce type de mission, avec une augmentation de 10,8 % du nombre de procédures établies par rapport à 2002. Pour les sept premiers mois de l'année 2004, les objectifs fixés par la nouvelle doctrine d'emploi sont tenus : 24,13 unités/jour ont été employées en sécurisation, 332.321 personnes passées au fichier, 172.096 véhicules passés au fichier, 117.030 procédures établies et 13.129 mises à disposition en police judiciaire effectuées.

Pour la gendarmerie, en 2003, ont été déployés, en moyenne quotidienne, 16 escadrons de gendarmerie mobile au profit de la lutte contre la délinquance, contre 14 en moyenne entre novembre 2002 et juin 2003. Au premier semestre 2004, ce chiffre a été porté à 18,5 escadrons. Si l'impact de leur action ne peut être mesurable avec précision, un lien peut être établi entre celle-ci et l'évolution de la délinquance de voie publique, qui a diminué dans 16 des 18 départements ayant bénéficié d'un apport significatif (supérieur à un peloton par jour). L'objectif est donc actuellement de poursuivre l'effort entrepris et d'atteindre l'équivalent de 20 escadrons engagés au quotidien dans ce cadre.

- La disponibilité opérationnelle augmente, mais le débat relatif aux « charges indues » perdure

Pour la police, en 2002, 3,46 unités/jour étaient mobilisées pour les trajets et les missions préparatoires. En 2003, ce chiffre s'élève à 2,78 unités/jour représentant un gain opérationnel de 0,7 unité/jour, soit 64 policiers supplémentaires par jour consacrés à la lutte contre la délinquance. Le nombre de journées/fonctionnaires gagnées par rapport à 2002 est de 23.360. Si le bilan de la première année pleine de nouvelle répartition par zones est satisfaisant, des progrès doivent être encore accomplis et la mise en œuvre d'une logique de résultat au sein des Compagnies républicaines de sécurité pourra y contribuer. Sur ce dernier point, des progrès de productivité sont possibles : selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, 200 fonctionnaires actifs sont affectés en permanence aux foyers bars des CRS.

Par ailleurs, le débat relatif aux « charges indues » demeure d'une grande importance, à juste titre, pour les responsables de la gendarmerie comme pour les syndicats de policiers que votre Rapporteur spécial a rencontrés.

Du point de vue de la gendarmerie, un meilleur emploi des effectifs dans la lutte contre la délinquance repose aussi sur la réduction des gardes statiques, qui concernent principalement la sécurité des résidences de personnalités ainsi que la protection de bâtiments publics et d'implantations diplomatiques sensibles. Or malgré leur diminution depuis le 1^er novembre 2002, les gardes et protections représentent encore aujourd'hui une charge importante pour les escadrons de gendarmerie mobile puisqu'au 30 juin 2004, elles ont mobilisé quotidiennement une moyenne de 16 escadrons (contre 18 à la fin de l'année 2002).

S'agissant de la police, les données statistiques distinguent les gardes statiques permanentes et les gardes statiques temporaires. Les premières sont effectuées tout au long de l'année mais pas nécessairement 24 heures sur 24 ; les secondes sont occasionnelles mais peuvent durer 24 heures sur 24 pendant la période où elles sont exercées. Le tableau suivant indique l'évolution du volume horaire consacré à cette charge.

La charge globale pour l'année 2003 enregistre une hausse de 3,8 % par rapport à l'année précédente. L'importance de cette charge grève l'effectif des services (en tout 1.311 postes de fonctionnaires), entraînant une perte équivalente du potentiel opérationnel des services.

Pour alléger cette charge, des efforts ont conduit notamment à l'installation de systèmes de vidéo-surveillance dans une trentaine de préfectures, telles celles de Bordeaux (gain de 10 fonctionnaires) ou de Foix (gain de 5 fonctionnaires).

Autre charge importante non directement liée au renforcement de la sécurité de nos concitoyens, les concours apportés à la justice recouvrent les missions suivantes :

- les présentations, extractions, comparutions et transfèrements ;

- la police des audiences ;

- la tenue des dépôts ;

- la garde des détenus hospitalisés ;

- les conduites aux soins des détenus.

L'ensemble des ces missions correspond à l'emploi de 2.501 fonctionnaires de police en 2003 pour les circonscriptions de sécurité publique, comme indiqué dans le tableau suivant :

Le conseil de sécurité intérieure du 6 décembre 1999 avait décidé :

- pour ce qui concerne les conduites aux soins, la création de 415 postes au profit de l'administration pénitentiaire, sur deux ans, afin de lui permettre d'assurer 100 % de la charge en 2002. 50 emplois ont été prévus dans le projet de loi de finances pour 2002 et ont fait l'objet d'une affectation établie en concertation entre le directeur de l'administration pénitentiaire, le directeur général de la police nationale et le directeur général de la gendarmerie nationale. L'arrivée des agents dans 18 établissements est intervenue au cours du premier semestre 2003. La direction centrale de la sécurité publique ne possède pas d'élément concernant la création des 365 emplois restants. ;

- dans le cadre de la mise en place des unités hospitalières sécurisées interrégionales, la direction de l'administration pénitentiaire devait prendre à sa charge la garde des détenus hospitalisés dans ces structures. Les forces de police et de gendarmerie conservaient la tâche d'escorte des détenus entre les établissements pénitentiaires et les hôpitaux et si nécessaire, à l'intérieur de ces derniers, ainsi que le contrôle de l'accès de ces unités. Pour l'accomplissement de cette nouvelle mission, les emplois nécessaires devaient être créés à la direction de l'administration pénitentiaire. Par ailleurs, l'arrêté interministériel portant création des huit unités hospitalières interrégionales, où seront dirigés environ 80 % des hospitalisations de détenus (tout détenu hospitalisé pour une durée supérieure à 48 heures) a été signé le 24 août 2000.

La première unité a été inaugurée à Nancy le 17 février dernier ; le premier bilan a permis de supprimer les gardes statiques de longue durée au sein des hôpitaux de proximité. Cet impact est perceptible sur le nombre d'heures consacrées antérieurement à ces missions par les fonctionnaires de police locaux (231 journées soit, pour des gardes assurées 24 heures sur 24, plus de 5.000 heures de travail). Il convient également de noter l'impact positif de la suppression des gardes statiques sur la motivation des fonctionnaires. Les prochaines unités devraient être opérationnelles à Lille et Lyon en fin d'année.

Resteront à la charge des circonscriptions de sécurité publique la garde de détenus hospitalisés pour une courte durée (inférieure à 48 heures) dans les hôpitaux de proximité. Ces gardes, qui devraient représenter 20% des missions de garde de détenus hospitalisés se feront dans des chambres sécurisées. Dans cette optique, un plan de 150 chambres sécurisées est en cours de réalisation (fin prévue en 2004).

Concernant les transfèrements de détenus, la LOPSI prévoit dans son annexe I que « une réflexion sera lancée sur les moyens de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des extractions et transfèrement de détenus ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés », une formulation voisine figurant dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. Ainsi, lors de la réunion interministérielle du 23 septembre 2003, le cabinet du Premier ministre a fixé le principe d'une expérimentation dans le ressort de la direction pénitentiaire régionale de Strasbourg à compter du 1^er janvier 2005, visant à étudier l'impact du transfert à l'administration pénitentiaire des missions d'escortes de détenus pour conduites aux soins dans tout le ressort de la région pénitentiaire de Strasbourg et d'escortes de détenus extraits de l'unité hospitalière sécurisée interrégionale.

M. Emmanuel Belluteau, conseiller référendaire à la Cour des comptes, a rendu le 29 février dernier un rapport d'évaluation des effectifs et ressources nécessaires à l'administration pénitentiaire pour le lancement de l'expérimentation.

- Les GIR poursuivent leur action

Les groupes d'intervention régionaux (GIR) ont été mis en place au sein de chaque région administrative ainsi que dans les départements et autres collectivités d'outre-mer pour lutter contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l'accompagnent, en application de la circulaire interministérielle du 22 mai 2002 ⁽⁴⁾.

En métropole, il existe 29 GIR dont 21 ont une compétence calquée sur le ressort d'une région administrative et 8 sont attachés à la région Ile-de-France avec une compétence départementale. N'étant pas considérés comme des services nouveaux, ces groupes ont été rattachés, soit à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire (19), soit à une section de recherches de la gendarmerie (10). Les GIR métropolitains comprennent une structure permanente, l'unité d'organisation et de commandement. Outre-mer, un pouvoir d'adaptation a été laissé aux préfets et hauts-commissaires.

Les structures permanentes comprennent de 6 à 10 personnes et le volume global des « personnes-ressources » de chaque GIR oscille entre 30 et 100 membres. 287 fonctionnaires et militaires travaillent actuellement dans les unités d'organisation et de commandement. Quant aux « personnes-ressources », il s'agit de policiers, de gendarmes, de douaniers, de fonctionnaires des services fiscaux, de fonctionnaires de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, soit 1.398 personnes.

En termes de budget a été retenu le principe de la consolidation dans le budget globalisé du SRPJ dont relève hiérarchiquement (pour la police) ou géographiquement (pour la gendarmerie) chaque GIR. En ce qui concerne la police, la consolidation a été calculée sur la base des ratios de fonctionnement, soit 5.000 euros par fonctionnaire actif et 4.000 euros par fonctionnaire administratif. Pour la gendarmerie, les crédits mis en place pour le fonctionnement des GIR se sont élevés à 133.000 euros en 2002, 475.000 euros en 2003 et autant en 2004.

- La réserve civile de la police est opérationnelle

La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a précisé les dispositions principales relatives à la réserve civile que huit textes réglementaires de niveaux différents viennent décliner.

Les crédits inscrits à la loi de finances pour 2004 pour la mise en place de ce dispositif étaient de 3 millions d'euros. Depuis la mise en œuvre de la réserve civile, au début du mois de juin 2004, 953.000 euros ont été engagés au titre de l'indemnité journalière de réserve. Depuis le début de l'année 2004, près de 900 volontaires pour intégrer la réserve civile sont venus renforcer le vivier de réservistes et la dynamique se poursuit au fur et à mesure des départs en retraite.

Opérationnelle, la réserve a déjà fait la preuve de son utilité et de son efficacité à l'occasion de la commémoration du Débarquement du 6 juin 1944 en Normandie et de la visite du Pape à Lourdes les 14 et 15 août 2004.

- Les conséquences budgétaires de la réorganisation sont substantielles

L'application de la nouvelle doctrine relative à la déconcentration de la gestion opérationnelle des forces mobiles a un impact sur le régime indemnitaire des fonctionnaires des CRS d'une part, et sur les frais d'hébergement hôtelier d'autre part.

Concernant le régime indemnitaire, 16 jours d'indemnisation correspondant à l'aménagement-réduction du temps de travail sont prévus pour les fonctionnaires des CRS, contre environ deux fois moins pour les autres fonctionnaires de police tous corps confondus. Les heures supplémentaires ont subi au premier semestre de 2004 (7,78 millions d'euros) une baisse de 21,6 % par rapport à l'année précédente. Les indemnités journalières d'absence temporaire (15,04 millions d'euros) ont quant à elles diminué de 2,1 %. Concernant les réquisitions hôtelières (7,78 millions d'euros), la baisse atteint 18,6 % entre les premiers semestres de 2003 et de 2004.

Le redécoupage entre les zones de compétences de la police et de la gendarmerie entraîne la réalisation d'opérations immobilières. Pour la police, elles se traduisent par l'extension de locaux dans les hôtels ou commissariats de police pour l'accueil des effectifs supplémentaires, la mise en place de bureaux de police ou de points de contact de proximité ou le simple aménagement intérieur de commissariats. Compte tenu de la fréquente différence de rythme entre le calendrier du redéploiement des deux forces et les contraintes de réalisation d'une opération immobilière, il est recouru dans certains cas à une solution transitoire à court ou moyen terme.

D'un point de vue budgétaire, sur les quelque 150 opérations immobilières recensées dans le cadre du redéploiement police-gendarmerie, certaines ne font pas l'objet de financement sur le titre V, voire sur le titre III, celui-ci étant assuré par les collectivités locales. Les investissements relevant du titre V peuvent être estimés comme suit :

2003 : 3,7 millions d'euros en autorisation de programme pour 23 opérations ;

2004 : 4,5 millions d'euros en autorisations de programme dont 3,7 déjà affectés, pour 41 opérations

2005 : 2 millions d'euros en autorisations de programme pour 15 à 20 opérations.

Par ailleurs, sur les crédits de fonctionnement, les prises à bail des nouveaux locaux en cours d'année correspondant à des opérations de redéploiement sont estimées en année pleine à 3 millions d'euros. 22 opérations sont concernées en 2004 et 8 autres en 2005. Les opérations outre-mer sont en cours d'évaluation. Enfin, certaines solutions transitoires déboucheront sur des opérations beaucoup plus importantes qui ne sont pas comptabilisées dans la dotation police-gendarmerie fixée à environ 10 millions d'euros au titre V.

Pour la gendarmerie, au plan immobilier, les mesures de redéploiement se traduisent par :

- la prise à bail sur le marché locatif libre des logements supplémentaires pour les militaires affectés en renfort, dans l'attente de la réalisation des casernements et ensembles immobiliers nécessaires ;

- l'extension ou la création de locaux de service et techniques pour les unités renforcées ou créées ;

- la résiliation des baux des logements hors caserne dans les circonscriptions transférées à la police nationale ;

- l'abandon des casernes domaniales ou locatives devenues inutiles aux besoins ;

- le transfert des baux au profit de la gendarmerie des locaux des commissariats repris ;

- le changement d'affectation à titre onéreux des 12 commissariats (dont 2 neufs) propriétés du ministère de l'Intérieur (coût estimé à 7,8 millions d'euros).

Pour l'année 2004, les opérations de redéploiements police-gendarmerie stricto sensu, ainsi que les mesures de réorganisation interne du dispositif territorial de la gendarmerie qui, à cette occasion ont été mises en œuvre, devraient engendrer un surcoût de loyer estimé à 5,32 millions d'euros. Le surcoût global est retracé dans le tableau suivant :

3.− Le renforcement de l'action judiciaire

- Le rééquilibrage entre police de proximité et police judiciaire

Confiée pour sa mise en œuvre à la Direction centrale de la sécurité publique, une instruction ministérielle du 24 octobre 2002 a fixé les principes directeurs de la nécessaire adaptation qui réoriente la police de proximité en privilégiant les modalités pratiques de l'action. Les inflexions retenues ont amélioré le contenu de plusieurs principes de base de la police de proximité :

- la territorialisation, qui traduit la présence de la police sur le terrain et le contact direct avec la population ;

- la polyvalence, mise à profit pour réaliser l'objectif prioritaire de lutte contre la délinquance ;

- l'étanchéité dans la souplesse : une approche pragmatique est privilégiée dans l'utilisation des effectifs qui pourront passer d'une mission à l'autre au cours d'une même vacation ;

- le décloisonnement : la loi sur la sécurité intérieure a étendu la compétence territoriale des officiers de police judiciaire à l'ensemble du département dans lequel ils exercent leurs attributions. Ce dispositif a conduit à la transformation de 43 services ou unités d'investigations et de recherches en sûretés départementales. Cette dénomination valorisante replace la mission judiciaire au cœur de l'action quotidienne de la sécurité publique ;

- la conciliation entre présence dans les quartiers et investigation de terrain ;

- le renforcement de l'initiative opérationnelle et de l'activité judiciaire. Augmenter la présence des policiers en période nocturne et accroître leur efficacité dans le domaine judiciaire sont les orientations de principe qui ont été privilégiées.

Au sein de la Préfecture de police de Paris, depuis sa création en avril 1999, la direction de la police urbaine de proximité a eu pour objectif de conduire une action diversifiée à la fois préventive et répressive, pour satisfaire aux attentes multiples de la population et s'adapter constamment à la délinquance. Les efforts récents ont porté sur les points suivants :

- une meilleure adaptation de la présence policière sur la voie publique, de façon à répondre aux contraintes particulières à certains quartiers, selon les jours ou plages horaires, grâce au redéploiement des effectifs, notamment en soirée et dans la nuit ;

- un renforcement des effectifs dédiés aux enquêtes en flagrant délit. Le traitement judiciaire en temps réel a encore été renforcé ;

- une adaptation des structures pour mieux répondre aux besoins avec un redécoupage des secteurs, la création du Service régional de la police des transports par le décret n° 2003-932 du 1er octobre 2003, la création de la Compagnie de sécurisation le 8 décembre 2003 comme socle de renforts disponibles et force polyvalente pour répondre à tout phénomène émergeant de délinquance et la création d'une Unité de soutien aux investigations territoriales à la fin du mois d'octobre 2003, destinée à intensifier la répression du racolage et la répression du proxénétisme.

La Direction centrale de la police judiciaire a connu depuis 2001 un renforcement de ses moyens. Les principaux bénéficiaires de l'augmentation d'effectifs intervenue depuis lors sont :

- l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains qui a fait l'objet d'un renforcement significatif en septembre 2003, avec un effectif total du service porté à 31 fonctionnaires ;

- l'Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants qui comprend 76 personnes dont 11 affectées à l'antenne Caraïbe de la Martinique ;

- le groupe de surveillance spécialisé créé à la Division nationale anti-terroriste, avec d'importantes réussites qui ont porté un coup d'arrêt à l'activité terroriste de l'ETA en Espagne ;

- la Brigade de recherches et d'investigations financières qui s'appuie sur des groupes de recherches et d'investigations financières en cours de création au sein des directions interrégionales de police judiciaire et qui ont pour mission le soutien opérationnel pour les groupes d'enquêtes régionaux ;

- la Brigade centrale de lutte contre la corruption créée en décembre 2003 qui comprend, depuis septembre 2004, sept des vingt enquêteurs prévus, dont un agent représentant la direction générale des impôts ;

- l'unité spécialisée pour la lutte contre le financement du terrorisme créée en février 2003, placée au sein de l'Office central pour la répression de la grande délinquance financière et renforcé en septembre 2004.

L'action des dix offices centraux de la police judiciaire comme celle des offices centraux de la gendarmerie nationale fait l'objet d'une coordination globale confiée à la Direction centrale de la police judiciaire, conformément aux décisions arrêtée en 2003.

Dernière création en date, l'Office central chargé des personnes recherchées ou en fuite a été institué par le décret n° 2003-1225 du 18 décembre 2003. Il est placé au sein de la Direction centrale de la police judiciaire et associe la gendarmerie à ses activités. L'effectif de l'office s'élève à 29 personnes. Depuis sa mise en place au cours des premiers mois de 2004, l'office a permis l'interpellation de 32 malfaiteurs recherchés depuis plusieurs années.

- Pour la gendarmerie, la création de deux nouveaux offices centraux

Les moyens dévolus aux sections de recherche et plus généralement aux unités de recherche sont en progression depuis 2002 : le budget consacré à leurs équipements de police technique et scientifique de 440.000 euros en 2002 est passé à 1 million d'euros pour les années 2003 et 2004. Il devrait atteindre 1,8 million d'euros en 2005.

Les crédits spécifiques dédiés au financement des cellules d'enquête et confiés au bureau des affaires criminelles de la direction générale de la gendarmerie nationale ont ainsi sensiblement progressé entre 2002 et 2004, passant de 206.000 à 500.000 euros. L'enveloppe consacrée à l'achat de kits buccaux pour prélèvements d'ADN elle atteint 796.400 euros en 2004, contre 592.020 euros en 2003.

Est en outre prévue une dotation de 800.000 euros en 2005 au titre de la création du fichier national automatisé des empreintes génétiques.

L'Office central de lutte contre la délinquance itinérante a été créé au sein de la sous-direction de la police judiciaire du service des opérations et de l'emploi de la direction générale de la gendarmerie nationale afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre la criminalité et la délinquance de certains « malfaiteurs d'habitude », nationaux et internationaux, qui agissent de façon structurée et itinérante en plusieurs points du territoire, et pour lesquels la mobilité est un mode d'action déterminant. L'effectif actuel de l'office est de 30. Un commissaire de police assure les fonctions d'adjoint depuis le 1^er juillet 2004. Pour répondre aux activités de l'office, divers équipements ont été mis en place ou commandés en 2004 : 14 véhicules, 23 pistolets automatiques sub-compacts, 3 pistolets mitrailleurs, 3 fusils à pompe, des gilets pare-balles, ainsi que 6 systèmes de vision nocturne et 24 appareils photographiques pour les missions d'observation et de surveillance.

Également créé au sein de la sous-direction de la police judiciaire de la DGGN, l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique a reçu mission d'animer et de coordonner, à l'échelon national et au plan opérationnel, les investigations de police judiciaire relatives aux infractions entrant dans son domaine de compétence, en centralisant et diffusant l'information, en prêtant assistance aux service de police et de gendarmerie et en assurant des formations spécifiques. Son effectif est en phase de montée en puissance pour atteindre 15 militaires de la gendarmerie en fin d'année 2004 qui seront rejoints par des fonctionnaires de la police et des ministères concernés par la santé publique et la protection de l'environnement. Dirigé par un colonel qui devrait, à terme, être secondé par un commissaire de police, l'office comprendra 3 départements : investigations judiciaires, affaires juridiques et documentation, relations extérieures et formation.

En 2004, un budget de 122.000 euros de crédits de fonctionnement a été alloué à l'Office central de lutte contre la délinquance itinérante, tandis que l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique, créé en cours d'année, n'a pas fait l'objet d'une dotation de fonctionnement individualisée.

Pour 2005, le montant destiné aux équipements techniques de ces deux offices s'élèvera à 360.000 euros (354.000 euros pour la délinquance itinérante et 6.000 euros pour l'environnement). Il devrait permettre l'acquisition de matériels spécifiques : lot de vidéosurveillance pour véhicule, micro caméras, canons son, etc.

Au plan immobilier, ces deux offices devraient, à l'horizon 2008, rallier le pôle judiciaire de la gendarmerie nationale au quartier Lange situé à Pontoise (cf. infra chapitre III).

Par ailleurs, la mise en œuvre des dispositions de la loi du 18 mars 2003 relative au fichier national automatisé des empreintes génétiques se traduit, pour la gendarmerie, par la création d'une unité de génotypage intégrée à l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale, qui doit être opérationnelle à compter du 1^er janvier 2006. L'objectif est d'être en mesure d'effectuer 60.000 profils génétiques par an. Le coût s'élève à 2 millions d'euros en investissement et à 2,5 millions d'euros en fonctionnement.

4.− La modernisation de l'organisation des services de sécurité intérieure

- Pour la police, la modernisation des SGAP se poursuit

Créés en 1971 et réformés à partir de mai 2002, les secrétariats généraux pour la police nationale (SGAP) sont placés sous l'autorité de chaque préfet de zone. Ils sont chargés de gérer les moyens de fonctionnement, le recrutement, les personnels, la logistique et les opérations immobilières de la police nationale et de mettre en œuvre du contrôle de gestion des services de police.

Les moyens mis à disposition des secrétariats généraux en 2004 s'établissent à 313,29 millions d'euros, en légère baisse (- 0,14 %) par rapport à 2003 mais en augmentation de 24,16 % par rapport à 2002.

Les moyens en personnel dont ils disposent s'établissent à 1.154 agents, dont 1.143 personnels administratifs, techniques et scientifiques.

- Pour la gendarmerie, les communautés de brigades sont en place

Au 1^er août 2004, le bilan de la mise en œuvre des communautés de brigades, créées pour mutualiser les ressources de petites unités, est le suivant :

- 91 dispositifs départementaux ont été jusqu'à présent validés ; ces 91 groupements comptent désormais 3.242 brigades qui sont réparties en 1.054 communautés de brigades et 600 brigades autonomes ;

- 93 groupements sur 97 sont concernés par les communautés. Une projection sur le dispositif final des 97 groupements permet d'envisager un format de 3.357 brigades (après dissolutions et créations) qui s'organiseront en 1.161 communautés de brigades et 680 brigades autonomes.

- Police et gendarmerie poursuivent la mise en commun de moyens

La mutualisation des moyens de la police et de la gendarmerie, avec en parallèle le rapprochement de leur action, s'inscrit directement dans la logique de la mise en œuvre de la LOLF ainsi que de la création d'un nouveau ministère de l'Intérieur élargi au concept de sécurité intérieure.

Au titre du plan de coopération police-gendarmerie validé le 16 juillet 2003, un objectif consiste à rendre « interopérables » les systèmes d'information et de sécurité. Il existe aujourd'hui trois niveaux de coopération informatique : des fichiers communs (fichier automatisé des empreintes digitales, fichier national de la fausse monnaie), des fichiers dupliqués communiquant entre eux (fichier des personnes recherchées et fichier des véhicules volés) et des mises à jour journalières de fichiers gendarmerie à partir de fichiers police (fichier national des permis de conduire et fichier national des automobiles).

Il convient de faciliter le développement des synergies par le rapprochement des outils informatiques et de télécommunications :

- centre d'information et de commandement de la police nationale et centre opérationnel de la gendarmerie ;

- terminaux embarqués sur ACROPOL police ;

- système de traitement des infractions constatées de la police et JUDEX (projet saphir 3G) de la gendarmerie ;

- ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie ;

- ACROPOL et CORAIL (réseau analogique des gendarmes mobiles de la gendarmerie).

Certains logiciels de la gendarmerie sont actuellement testés dans des services actifs de la police et feront l'objet, le cas échéant, d'une convention de mise à disposition à titre gracieux entre la DGGN et la DGPN. C'est le cas notamment pour des outils à vocation judiciaire permettant la lecture des cartes SIM des téléphones mobiles (SIM ANALYSTE), l'identification des sites à caractère pédo-pornographique (MARINA) ainsi que l'aide et l'identification des véhicules et des immatriculations (AIV et AII).

Outre la mise en commun de moyens humains dans les offices centraux, le déploiement de matériels communs et le développement d'une coopération opérationnelle au sein des GIR, sont menées conjointement des actions de formation, conformément aux directives de la loi d'orientation sur la sécurité intérieure du 15 juin 2002. En novembre 2003, un accord-cadre a été arrêté en commun au bénéfice de tous les personnels, élèves et stagiaires des deux institutions. Cet accord-cadre est actuellement en cours de signature entre les deux directions concernées, direction générale de la gendarmerie nationale et direction générale de la police nationale.

Dès 2003, une synergie a été impulsée entre l'école nationale supérieure de la police et l'école des officiers de la gendarmerie nationale. En 2004, 75 élèves commissaires ont pu découvrir différents groupements de gendarmerie. S'agissant du corps de commandement de la police nationale, la formation initiale des lieutenants de police prévoit un stage à caractère obligatoire chez les partenaires de la sécurité (gendarmerie nationale, protection civile, sociétés de transports urbains...). Dans ce cadre, la gendarmerie nationale a accueilli, en 2004, des élèves officiers de la police nationale pour des stages d'une semaine en général.

Des actions de formation continue sont également conduites en commun, et il existe enfin un partenariat police-gendarmerie dans le cadre du collège européen de police.

1 () loi n° 2002-1094.

2 () loi n° 2003-239.

3 () En juillet 2004, la seule expérimentation encore active porte sur un marché conjoint d'acquisition et de maintenance automobile (22 véhicules).

4 () Votre Rapporteur spécial avait consacré l'an dernier un rapport d'information à ce sujet : Les GIR, l'innovation administrative au service de l'efficacité, doc. AN n° 1098, octobre 2003.