Document mis en distribution le 17 novembre 2005  N° 2568 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540), PAR M. GILLES CARREZ, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 27 AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Rapporteur spécial : M. MARC LAFFINEUR Député INTRODUCTION 7 I.- L'EXÉCUTION EN 2004 DES CRÉDITS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » 11 A.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION (TITRE IV) 11 1.- Le chapitre 41-51 article 50 11 2.- Le chapitre 41-52 article 10 11 a) Les communes en difficulté financière 11 b) Les communes forestières 12 c) Les communes minières 12 3.- Le chapitre 41-56 (DGD) 12 4.- Le chapitre 41-57 (DGD Corse) 14 B.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT (TITRE VI) 14 1.- Le chapitre 67-50 14 a) Les ponts détruits par faits de guerre (article 22) 14 b) Constructions publiques (article 51) 15 c) Regroupement communal (article 70) 15 d) Autres opérations (article 90) 15 e) Sécurité des établissements scolaires (article 60) 15 2.- Le chapitre 67-51 16 3.- Le chapitre 67-52 16 a) La DGE des communes (articles 10 et 20) 16 b) La DGE des départements (article 30 et 40) 17 c) La DDR (article 50) 17 4.- Le chapitre 67-54 17 5.- Le chapitre 67-56 (dotations d'équipement scolaire) 18 II.- PÉRIMÈTRE, OBJECTIFS ET INDICATEURS : LES LIMITES DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » 21 A.- LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » : UNE VISION TRÈS PARTIELLE DE L'EFFORT DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 21 B.- QUATRE PROGRAMMES COMPOSITES 23 C.- LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE ASSOCIÉS À LA MISSION 25 1.- Des crédits qui se prêtent mal à une logique de responsabilisation sur des objectifs et indicateurs de performance 25 2.- L'action « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » 26 3.- L'action « Aides à l'équipement des départements » 27 4.- Le programme « Concours spécifiques et administration » 27 III.- LA RECONDUCTION EN 2006 DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 29 A.- LES PRINCIPES RÉGISSANT LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 29 B.- LE PÉRIMÈTRE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ 30 C.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2006 31 1.- Le calcul du montant de l'enveloppe normée 31 2.- L'ajustement du contrat de croissance et de solidarité par la dotation de compensation de la taxe professionnelle 34 IV.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2006 35 A.- LA DGE 35 1.- La dotation globale d'équipement des communes 35 2.- La DGE des départements 36 a) La première part de la DGE 36 b) La seconde part de la DGE 38 c) La suppression de la première part de la DGE des départements à compter de 2006 39 d) Les mesures d'accompagnement de la suppression de la première part 39 e) L'économie réalisée par l'Etat 44 B.- LA DDR 44 C.- LE CONCOURS SPÉCIFIQUE RÉGISSEURS 45 D.- LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION 46 1.- La dotation générale de décentralisation (DGD) 46 a) Le contenu de la DGD 46 b) La DGD des communes 49 c) La DGD des départements 50 d) La DGD des régions 51 e) La « DGD Corse » 55 f) La « DGD STIF » 57 g) La « DGD formation professionnelle » 57 2.- Les dotations d'équipement scolaire 57 a) La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) 58 b) La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) 58 E.- LE PROGRAMME « CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION » 58 1.- L'action n° 01 : « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » 58 a) Subventions aux communes minières 58 b) Subventions aux communes forestières 59 c) Subventions aux communes en difficulté 59 d) Reconstruction de ponts détruits par faits de guerre 60 e) Aides aux regroupements 60 f) Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours 60 g) Subventions d'équipement aux collectivités territoriales pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques 60 h) Subventions pour travaux divers d'intérêt local 61 2.- L'action n° 02 : « Administration des relations avec les collectivités territoriales » 61 a) Les dépenses de fonctionnement courant 61 b) Les dépenses d'immobilier 63 c) Dépenses d'informatique 63 V.- L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPOTS LOCAUX 65 A.- LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT 66 B.- LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT INDEXÉES SUR LE TAUX D'ÉVOLUTION DE LA DGF 67 1.- La dotation spéciale instituteurs 67 2.- La dotation élu local 69 3.- La compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle aux FDPTP 70 C.- LE FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA) 71 D.- LE PRÉLÈVEMENT AU TITRE DES AMENDES FORFAITAIRES DE LA POLICE DE LA CIRCULATION 72 E.- LA COMPENSATION DES PERTES DE BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE ET DE REDEVANCE DES MINES 72 F.- LE PRÉLÈVEMENT SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU PROFIT DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE ET DES DÉPARTEMENTS DE CORSE 73 G.- LA COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE 73 1.- Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale 74 2.- L'évolution des dégrèvements d'impôts locaux 75 3.- La dotation de compensation de la taxe professionnelle 77 VI.- LES TRANSFERTS DE FISCALITÉ 79 A.- LA COMPENSATION FINANCIÈRE AUX DÉPARTEMENTS DE LA DÉCENTRALISATION DU RMI 79 B.- LA COMPENSATION FINANCIÈRE AUX RÉGIONS ET AUX DÉPARTEMENTS DES TRANSFERTS RÉSULTANT DE LA LOI RELATIVE AUX LIBERTÉS ET AUX RESPONSABILITÉS LOCALES 80 1.- Les principes régissant la compensation 80 a) Une compensation intégrale 81 b) Une compensation concomitante 81 c) Une compensation contrôlée 82 d) Une compensation conforme au principe d'autonomie financière 82 2.- Les modalités du transfert en 2005 d'une part du produit de la TIPP aux régions et d'une part du produit de la TSCA aux départements 83 3.- Le champ de la compensation donnant lieu à un transfert de fiscalité en 2006 et les modalités de ce transfert pour les départements et les régions 86 a) Le droit à compensation des départements et des régions en 2006 86 b) À compter de 2006, le transfert aux régions d'une part du produit de la TIPP obtenue par application d'une fraction du tarif à une assiette régionale 92 c) Les difficultés techniques auxquelles se heurte la « départementalisation » de la TSCA ont conduit le Gouvernement à abandonner cette option. 94 C.- LA SUBSTITUTION POUR LES DÉPARTEMENTS D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TSCA À UNE PART DE LA DGF 94 D.- LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA VIGNETTE PAR L'ATTRIBUTION AUX DÉPARTEMENTS D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TSCA 95 VII.- LA MISSION « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » 97 1.- Le programme « Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer 97 2.- Le programme « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes 97 EXAMEN EN COMMISSION 103 Article 82 : Dotation de développement rural (DDR) : extension de son objet au développement des services publics en milieu rural 107 Article 83 : Réforme des concours de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs au financement des bibliothèques 115 Article 84 : Aménagement de la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) 120 Article 85 : Mise en œuvre du droit d'option posé par l'article 109 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales 133 L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires le 10 octobre. A cette date, 33% des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, qui a pu in fine travailler avec la totalité des réponses. Votre Rapporteur spécial remercie les services pour leur efficacité et leur disponibilité. INTRODUCTION La mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace la part des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Cette mission, qui représente un montant de 2.898,34 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2006, comporte quatre programmes : un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements et régions) et un programme général (« Concours spécifiques et administration »). La mission aura en 2006 pour principal objectif d'accompagner l'investissement public local par le renforcement de l'effet incitatif des concours de l'Etat aux collectivités territoriales et la lutte contre le « saupoudrage » des crédits. À cet effet, le présent projet de loi de finances propose la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements qui exerce aujourd'hui un effet de levier insuffisant sur l'investissement public local en raison du très faible taux de concours de sa fraction principale (2,77%). Cette suppression s'accompagne de dispositifs de compensation en faveur des départements dans le cadre de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements. Un effort particulier sera porté sur le maintien et le développement des services publics en milieu rural : il est prévu de créer une enveloppe de crédits de 20 millions d'euros au sein de la dotation de développement rural (DDR) au profit des opérations conduites par les communes et groupements de communes pour le maintien et le développement des services publics dans les territoires ruraux. Cette mesure doit permettre de dynamiser l'utilisation de cette dotation. La mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne reflète que très partiellement l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités territoriales car les prélèvements sur recettes financent l'essentiel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales (environ 74 % en 2006). C'est pourquoi des objectifs et indicateurs de performance associés aux prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales figurent en annexe du bleu « Relations avec les collectivités territoriales ». Compte tenu de ces éléments, votre Rapporteur spécial commentera cette année comme les années précédentes l'évolution de l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. L'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, évolue de 61,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2005 à 64,5 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2006, soit une majoration de ces concours de 3.085 millions d'euros (+ 5%) à structure constante. (1) Cette évolution s'explique notamment par la reconduction en 2006 du contrat de croissance et de solidarité. En dépit des restrictions imposées aux finances de l'Etat dans un contexte budgétaire difficile, marqué par la stabilisation des dépenses de l'Etat en volume, le Gouvernement propose de reconduire, en 2006, le contrat de croissance et de solidarité, selon des modalités d'indexation identiques à celles appliquées en 2005. Le taux d'indexation de l'enveloppe normée, dans laquelle figure l'essentiel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, s'établit ainsi en 2006 à 2,37% ce qui se traduit par une progression de 1.012,237 millions d'euros de cette dernière dont le montant total s'élève à 43.587,9 millions d'euros. Au sein de l'enveloppe normée, la dotation globale de fonctionnement (DGF), principal concours de l'Etat aux collectivités territoriales, progresse de 2,7% en 2006, ce qui se traduit par une augmentation de près de 1 milliard d'euros de son montant, qui atteint plus de 38 milliards d'euros. L'évolution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales s'explique également par l'application des règles spécifiques d'indexation de la plupart des dotations et l'évolution des compensations relatives aux réformes de la fiscalité locale qui sont assurées dans le respect des dispositions législatives en vigueur. Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit notamment, à hauteur de 140 millions d'euros, la compensation de l'exonération de 20% de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles en faveur des agriculteurs exploitants. Par ailleurs, les transferts de fiscalité aux collectivités territoriales se poursuivent en 2006, essentiellement au titre de la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et dans le respect des principes de compensation intégrale, concomitante, contrôlée et conforme au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Le financement des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 se traduit ainsi, pour les régions, par un transfert d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour un montant de 945 millions d'euros, et pour les départements, par un transfert d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) d'un montant de 119 millions d'euros. Les départements sont par ailleurs destinataires d'une part supplémentaire du produit de la TSCA d'un montant de 146 millions d'euros qui se substitue au produit de la vignette résiduelle dont le présent projet de loi de finances prévoit la suppression. Enfin, parmi les évolutions significatives, il convient de souligner que les crédits du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » de la mission « Remboursements et dégrèvements » enregistrent une progression très importante de près de 2 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2005, augmentation qui résulte principalement de la montée en charge du financement du dégrèvement de taxe professionnelle pour investissements nouveaux. ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EXÉCUTION (en millions d'euros)
(a) Le financement de l'intercommunalité est intégré dans la dotation globale de fonctionnement à compter de 2002 et consolidé en base en 2003. (b) Y compris les dépenses effectuées sur crédits transférés du budget de la Culture. (c) Ces dotations ont été intégrées dans la DGF en LFI 2004.
(c) Ces dotations ont été intégrées dans la DGF en LFI 2004. (d) La loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit la suppression des droits de consommation sur les alcools affectés à la collectivité territoriale de Corse. En contrepartie, quatre points supplémentaires du produit de TIPP mis à la consommation en Corse sont affectés à la collectivité. I.- L'EXÉCUTION EN 2004 DES CRÉDITS DE LA MISSION A.- LES CRÉDITS D'INTERVENTION (TITRE IV) 1.- Le chapitre 41-51 article 50 L'article 102 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit que les communes et groupements de communes auprès desquels le préfet a créé une régie pour percevoir le produit de certaines contraventions sont tenus de verser au nom et pour le compte de l'Etat une indemnité de responsabilité aux régisseurs des polices municipales. Ce versement fait l'objet d'un remboursement par l'Etat. La loi de finances rectificative pour 2004 a ouvert à cet effet un montant de crédits de 1.735.580 euros qui est délégué en 2005. 2.- Le chapitre 41-52 article 10 Les crédits imputés sur le chapitre 41-52 article 10 sont destinés, conformément à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales, au versement de subventions exceptionnelles de fonctionnement à des communes dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières. Le chapitre 41-52 permet par ailleurs d'attribuer des aides aux communes minières, d'une part, et aux communes forestières sinistrées lors des tempêtes de décembre 1999, d'autre part. Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 s'élevaient à 11.762.245 euros. Compte tenu des reports de crédits 2003 qui s'établissaient à 1.239.337 euros, le total des crédits disponibles pour 2004 s'élevait à 13.001.582 euros. Par ailleurs, 1.120.000 euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2004 pour répondre aux besoins de communes en difficultés financières. 331.000 euros ont fait l'objet d'un virement de l'article 10 sur l'article 20 du chapitre portant le montant des crédits disponibles à 13.790.582 euros. En 2004, le taux de consommation s'élève à 93,28%. a) Les communes en difficulté financière Ces subventions de fonctionnement sont attribuées à des communes dont le budget présente un déficit incompressible après examen par la chambre régionale des comptes dans le cadre des articles L. 1612-5 et L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales. Le montant total des aides versées pour 2004 au titre des communes en difficulté a été de 2.675.000 euros et se décompose de la façon suivante : SUBVENTIONS ALLOUÉES EN 2004
Source :DGCL. En 2004, seuls 100.000 euros n'ont pas été consommés sur les 8,989 millions d'euros délégués aux 14 départements concernés, soit un taux global de consommation de 99 %. Le chapitre 41-52 article 10 du budget du ministère de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales permet aussi de verser des aides aux communes minières des bassins houillers prévues par les décisions des C.I.A.T des 24 février et 19 novembre 1981 et du 6 mai 1982. En application de ces décisions, les communes intégrant dans leur patrimoine des équipements qui appartenaient aux houillères de bassin bénéficient d'une aide dégressive sur trois ans. En 2004, le montant de cette aide s'est élevé à 122.537 euros. Le chapitre 41-56 regroupe les dotations de fonctionnement liées aux transferts de compétences (dotation générale de décentralisation (DGD) des communes, des départements et des régions) qui progressent comme la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale. En 2004, les montants affichés correspondent au solde de la DGD n'ayant pas été intégré dans la DGF. Les montants inscrits en loi de finances initiale s'élèvent à 641,62 millions d'euros. Ces données correspondent aux montants après indexation dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité et excluent les crédits relatifs à la culture qui font l'objet, en cours de gestion, d'un virement en provenance du budget du ministère de la culture et de la communication. Toutefois, hors contrat, ces dotations ont bénéficié d'un certain nombre d'abondements ou d'ajustements techniques. Ainsi, en 2004 la loi de finances initiale a prévu le basculement au sein de la DGF de 95 % de la DGD due aux régions et départements au titre de 2003, à l'exception des crédits consacrés aux concours particuliers départementaux (ports maritimes de pêche et de commerce et bibliothèques départementales de prêt). Cette mesure correspond à une réduction de DGD en valeur 2003 de 3,65 milliards d'euros pour les départements et de 2,11 milliards d'euros pour les régions. La DGD 2004 correspond donc à la base 2003 ainsi réduite actualisée du taux de progression de la DGF pour 2004, conformément à l'article L.1614-1 du code général des collectivités territoriales, soit + 1,93051%, et corrigée de différentes mesures d'ajustement et mesures nouvelles. Pour les départements, les principales mesures d'ajustement sont les suivantes : - la régularisation des mouvements afférents aux partages de services opérés en application des lois du 11 octobre 1985 (préfecture, DDASS, DDAF, DDE...) et du 2 décembre 1992 relative au partage des services déconcentrés de l'équipement ; - l'ajustement de la provision ouverte en loi de finances initiale 2002 pour la compensation aux départements de la perte de ressources fiscales consécutive aux exonérations de la vignette automobile prévues par l'article 24 de la loi de finances initiale pour 2002 ; - l'ajustement, en application de l'article 72 de la loi de finances rectificative pour 2002, du prélèvement opéré au titre du transfert à l'Etat de l'aide médicale. Cette réduction s'effectue à due concurrence des dépenses exceptionnelles résultant d'une part, de la constitution de provisions ou du règlement de litiges par voie contentieuse ou transactionnelle portant sur les dépenses d'aides médicales au titre d'exercices antérieurs à l'année 1997 et d'autre part, du paiement de cotisations d'assurances personnelles, en 1997, de sommes correspondant à une période excédant une année (5 trimestres ou 13 mois). Les mesures nouvelles enregistrées ont trait aux prévisions initiales des transferts à effectuer, en 2004, dans le cadre de la poursuite de la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des personnels des services placés sous leur autorité (préfectures, DDASS, DDAF, DDE...). En outre, la DGD des régions a été abondée d'une part, d'une provision d'un montant de 225,8 millions d'euros, transférée à partir du budget du ministère de l'Equipement et visant à compenser la hausse des péages sur les services régionaux de voyageurs et d'autre part, d'une compensation d'un montant de 3.025.928 euros pour le transfert, à la région Martinique, du patrimoine des routes nationales et de l'exercice des compétences en matière d'entretien, de gestion et d'aménagement de ce réseau routier, tel que prévu par l'article 46 de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation sur l'outre-mer. 4.- Le chapitre 41-57 (DGD Corse) Le chapitre 41-57 correspond à la dotation de fonctionnement versée à la collectivité territoriale de Corse au titre des compétences qui lui ont été transférées, dotation dite « DGD Corse ». Les montants inscrits en loi de finances initiale s'élèvent à 235,797 millions d'euros. Ces données correspondent aux montants après indexation dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité et excluent les crédits relatifs à la culture qui font l'objet, en cours de gestion, d'un virement en provenance du budget du ministère de la culture et de la communication. La DGD revenant à la collectivité territoriale de Corse en 2004 correspond à celle inscrite en 2003 actualisée du taux de progression de la DGF pour 2004 (soit + 1,93051%) et corrigée des mesures d'ajustement et mesures nouvelles suivantes : - un ajustement de la provision ouverte en loi de finances initiale 2002 pour la compensation de la perte de ressources fiscales consécutive aux mesures d'exonérations de la vignette automobile prévues par la loi de finances initiale pour 2002 pour 173.318 euros ; - une provision visant à compenser la prise en charge pour l'exercice 2004 des personnels gérant les réserves naturelles pour 138.080 euros. B.- LES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT (TITRE VI) Ce chapitre ne bénéficie plus de crédits de paiement en loi de finances initiale depuis 1995 hors réserve parlementaire. La gestion 2004 fait apparaître les éléments suivants : a) Les ponts détruits par faits de guerre (article 22) Une délégation de crédits de paiements d'un montant de 1.952.779 euros a été effectuée au titre de l'exercice 2004 (cette délégation correspond à la totalité des crédits ouverts sur cet article). Sur les 1.952.779 euros, 1.185.051 euros ont été consommés par les préfectures concernées (Calvados, Manche, Meuse, Moselle, Orne, Pas-de-Calais et Vosges), soit un taux de consommation de 60,69%. b) Constructions publiques (article 51) Une délégation de crédits de paiements d'un montant de 30.490 euros a été effectuée au titre de l'exercice 2004 au profit du département de l'Yonne (CFA de Sens). c) Regroupement communal (article 70) Le solde disponible, compte tenu des reports 2003, s'élevait à 609.898 euros en 2004. 184.000 euros de crédits de paiement ont été délégués en 2004. Sur les 184.000 euros délégués, 168.563 euros ont été consommés par les préfectures concernées (Maine-et-Loire, Manche et Deux-Sèvres), soit un taux de consommation de 53,04%. d) Autres opérations (article 90) Sur les 3.297.030 euros de CP disponibles (968.400 euros de crédits disponibles au 31 décembre 2003 + 651.385 euros de crédits sans emploi au titre de la gestion 2003 + 24.000 euros inscrits en loi de finances initiale 2004 au titre de la réserve parlementaire + 653.244 euros de virement dont 450.000 euros provenant de l'article 10 et 203.244 euros provenant de l'article 52 1.433.360 ont été consommés, soit un taux de consommation de 43,47%. Ce faible taux de consommation s'explique essentiellement par la non consommation par la région Corse des 450.000 euros de crédits délégués au titre du financement du projet de télévision numérique Corse Méditerranée d'une part, et de la non consommation dans les départements concernés des 204.000 euros délégués au titre de la sécurisation des lieux de culte et des établissements de la collectivité juive, d'autre part. e) Sécurité des établissements scolaires (article 60) Les crédits figurant sur cet article budgétaire ont vocation à financer les travaux du plan de mise en sécurité des établissements scolaires engagés par les collectivités territoriales. Cet article n'est alimenté depuis 2001 que par les seuls crédits de report de l'année précédente, les crédits de paiement (CP) inscrits initialement en loi de finances étant suffisants pour couvrir l'intégralité des opérations du plan. Pour 2004, sur 16,941 millions d'euros reportés, 11 millions d'euros ont été annulés et 1,66 million d'euros ont été délégués aux préfectures pour versement aux collectivités territoriales concernées. L'attribution des subventions est régie par le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 et l'arrêté interministériel du ministre de l'Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés Locales et du ministre délégué au Budget et à la Réforme Budgétaire du 2 octobre 2002, qui précise que les travaux d'équipement des collectivités territoriales ne peuvent être subventionnés qu'à un taux maximum de 50 % et dans la limite de 200.000 euros. Les décisions attributives de subventions font l'objet d'un arrêté du ministre de l'Intérieur qui précise les collectivités bénéficiaires et le montant de la subvention. Plusieurs milliers de subventions sont ainsi attribuées chaque année au titre du chapitre 67-51, leur montant étant très variable et inférieur ou égal à 200.000 euros. En 2004, le montant minimum des affectations s'est élevé à 200 euros et le maximum à 200.000 euros. Par ailleurs, le montant moyen des affectations s'est élevé à 19.089 euros (montant total des affectations / nombre total d'opérations = 119 651 922 / 6 268 ). a) La DGE des communes (articles 10 et 20) La DGE des communes s'est élevée en 2004 à 428,516 millions d'euros en AP. Après déduction des crédits attribués au titre de la quote-part TOM-Mayotte (6,765 millions d'euros), la DGE s'est élevée pour la métropole, les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon à 421,751 millions d'euros. Les AP ouvertes en loi de finances initiale ont été déléguées en totalité. Ces crédits sont répartis en totalité entre les départements, conformément aux modalités énoncées à l'article L. 2334-34 du code général des collectivités territoriales. Les CP ouverts en loi de finances initiale pour 2004 s'élevaient à 246,527 millions d'euros. Des virements de crédits internes au chapitre 67-52 et provenant de la DDR sont venus abonder les crédits ouverts à hauteur de 68,263 millions d'euros. Sur les 393.114.677 euros de CP disponibles (78.039.600 euros de crédits disponibles au 31 décembre 2003 391.796.000 euros ont été consommés, soit un taux de consommation de 99,66%. b) La DGE des départements (article 30 et 40) Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 se sont élevés à 475,953 millions d'euros en AP et à 464,149 millions d'euros en CP. Conformément à l'article R. 3334-4 du code général des collectivités territoriales, ces crédits ont été répartis sur la base des CP ouverts. Sur les 548.366.491 euros de CP disponibles (84.217.489 euros de crédits disponibles au 31 décembre 2003 + 464.149.000 euros ouverts en loi de finances initiale pour 2004), un total de 461.939.173 euros a été délégué. 449.869.560 euros ont été consommés, soit 97,4% des crédits délégués et 82,04% des crédits disponibles, ce dernier taux s'expliquant par un gel de 85.820.113 euros dû à la régulation budgétaire de l'exercice 2004. La dotation de développement rural, qui était gérée jusqu'en 2003 sur un compte de tiers de l'Etat, alimenté par un prélèvement sur recettes, a été basculée par la loi de finances pour 2004 en crédits budgétaires. Les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2004 ont fait l'objet d'une annulation de crédits à hauteur de 21 millions d'euros. Sur les 26.904.000 euros de CP disponibles (116.104.000 euros ouverts en loi de finances initiale pour 2004 - 68.200.000 euros de virement vers l'article 20 Les préfectures ont continué à consommer en priorité, au titre de l'exercice 2004, les crédits restant sur l'ancien compte 466-7212 « FNPTP-DDR », ce qui explique la forte disponibilité des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 et le montant réel de la consommation des crédits budgétaires. 101.908.442 euros ont été mandatés en 2004 sur prélèvements sur recettes, le plus souvent au titre d'opérations antérieures. Sur les 120.855.480 euros de CP disponibles pour les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales au titre des calamités naturelles (dont 72.855.000 euros de crédits disponibles au 31 décembre 2003, 48.000.000 euros provenant de deux décrets pour dépenses exceptionnelles d'une part et d'une ouverture de crédits en loi de finances rectificative pour 2004 d'autre part), un total de 94.653.000 euros a été délégué. 65.037.727 euros ont été consommés, soit un taux de consommation de 53,81%. 5.- Le chapitre 67-56 (dotations d'équipement scolaire) Le chapitre 67-56 regroupe les dotations dont l'objet est le financement des transferts de compétences en matière scolaire. Il s'agit pour les départements de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et pour les régions de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). Les règles d'indexation des crédits de la DDEC sont les mêmes que celles de la DGE (art. L. 3334-16 du code général des collectivités territoriales). Ainsi, le montant de la DDEC inscrit en loi de finances est déterminé chaque année par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administration publiques prévu pour l'année à venir tel qu'il résulte du rapport économique social et financier joint au projet de loi de finances. Le montant de la DDEC inscrit au projet de loi de finances pour 2004 s'est élevé à 289,04 millions d'euros en crédits de paiement et à 296,86 millions d'euros en autorisations de programme. Les crédits de la DDEC sont répartis entre les départements en fonction de critères tenant compte, pour 70%, de la capacité d'accueil des établissements et, pour 30%, de l'évolution de la population d'âge scolaire. L'enveloppe régionale est ensuite répartie entre les départements, par la conférence des présidents des conseils généraux, au vu de la liste des opérations de construction et d'extension des établissements que l'État s'engage à pourvoir en postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique (paragraphe IV de l'article 13 de la loi n° 83-63 du 22 juillet 1983 modifiée). Cette liste est arrêtée chaque année par le préfet de région, sur proposition de l'autorité académique. À l'instar de la DDEC, et conformément aux dispositions de l'article L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, la DRES évolue chaque année selon le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. En outre, afin d'assurer à chaque région une évolution positive de sa dotation, l'article R. 4332-11 du CGCT garantit à chacune d'elle un taux de progression au moins égal à la moitié du taux de progression global de la DRES. Le montant de la DRES inscrit en loi de finances initiale pour 2004 s'est élevé à 582,05 millions d'euros en crédits de paiement et à 597,78 millions d'euros en autorisations de programme. Les crédits de la DRES sont répartis entre les régions en fonction de critères reflétant pour 60 % de la dotation, la capacité d'accueil des établissements et pour 40 %, l'évolution de la population scolarisable (article R. 4332-10 du code général des collectivités territoriales).
II.- PÉRIMÈTRE, OBJECTIFS ET INDICATEURS : LES LIMITES DE LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » A.- LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » : UNE VISION TRÈS PARTIELLE DE L'EFFORT DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Dans la mesure où les prélèvements sur recettes financent l'essentiel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales et où la frontière entre ces derniers et les crédits budgétaires est mouvante, comme en témoignent le « basculement » en prélèvements sur recettes de nombreuses dotations budgétaires opéré par la loi de finances initiale pour 2004 mais aussi la réforme de la DGE proposée par le présent projet de loi de finances, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne reflète que très partiellement l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. La répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales entre dotations financées par prélèvements sur les recettes de l'Etat et dotations budgétaires n'a longtemps obéi à aucune logique clairement identifiable. À titre d'exemple, jusqu'en 2004, les compensations fiscales étaient tantôt inscrites en crédits budgétaires - telle la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation -, tantôt en prélèvements sur recettes, comme c'est le cas de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle ou du principal concours de l'Etat aux collectivités territoriales, la DGF, qui est elle-même issue de la suppression d'un impôt local. Il n'existait donc, jusqu'à présent, aucun critère susceptible de fonder l'inscription d'un concours de l'Etat en prélèvement sur recettes, plutôt qu'en dotation budgétaire. En donnant une assise légale aux prélèvements sur recettes, l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 pouvait être l'occasion de redonner une cohérence à la ligne de partage entre prélèvements sur recettes et crédits budgétaires. Deux raisons plaidaient pour un élargissement des prélèvements sur recettes aux dotations versées sur crédits budgétaires dont les montants individuels résultent de l'application mécanique de critères législatifs, sans marge de manœuvre pour l'administration gestionnaire. Tout d'abord, les prélèvements sur recettes présentent des avantages de gestion incontestables pour ces dotations, les caractéristiques des procédures budgétaires n'étant pas adaptés à des crédits dont la répartition est entièrement fixée par des critères législatifs ou réglementaires. Dès lors, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2002, avait proposé de basculer en prélèvements sur recettes les crédits budgétaires répartis de façon « automatique » en fonction de critères prédéterminés. En outre, les dotations budgétaires attribuées sans marge de choix s'inscrivent mal dans la logique de la LOLF, qui pousse à un arbitrage entre les moyens et vise à la responsabilisation sur des objectifs. Dès lors, il pouvait paraître opportun d'exclure certaines de ces dotations (en particulier les compensations d'allègements de fiscalité locale) du périmètre des missions et programmes. A contrario, il paraissait opportun de basculer en crédits budgétaires les dotations versées par prélèvement sur les recettes de l'Etat et pour la mise en œuvre desquelles l'administration dispose de marges de manœuvre, comme la dotation de développement rural (DDR). Pour ce type de dotation, l'administration gestionnaire dispose de véritables marges de manœuvre dans le choix des projets à financer et le montant de la subvention à allouer et peut dès lors être évaluée quant à ses résultats et ses objectifs. Dans ce contexte, la loi de finances pour 2004 a mis en place des modifications substantielles de la frontière entre prélèvements sur recettes et crédits budgétaires. Ont ainsi été « basculées » en prélèvements sur recettes 95% de la DGD, les compensations relatives à la suppression des parts régionales de la taxe d'habitation et des droits de mutation à titre onéreux ainsi que les compensations de certaines exonérations de taxe foncière, ainsi que les aides financières destinées à faciliter l'intégration fiscale des communes fusionnées, anciennement financées sur le chapitre 41-51 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. À l'inverse, la dotation de développement rural (DDR), qui prenait jusqu'en 2004 la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat a été inscrite en crédits budgétaires. Au total, les crédits budgétaires de l'agrégat 21 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sont passés, en crédits de paiement, de 9.841,50 millions d'euros en 2003 à 2.587,06 millions d'euros en 2004, ce qui représente une diminution de 74%. En 2006, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe l'ensemble des crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et relatifs aux collectivités territoriales. Ces concours sont constitués de subventions et de dotations de fonctionnement ou d'équipement, liées ou non à des transferts de compétences. Ils s'établissent à 2.898,34 millions d'euros contre 2.811,15 millions d'euros en 2005. En 2006, les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales s'élèveront à 47,2 milliards d'euros, ce qui représente 74% de l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, contre 62% en 2003. Ils permettent principalement de financer, en matière de fonctionnement, la DGF, la DCTP et la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale et, en matière d'investissement, le FCTVA. B.- QUATRE PROGRAMMES COMPOSITES La mission comporte quatre programmes : un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements et régions) et un programme général intitulé « Concours spécifiques et administration ». Le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » comporte : - une action intitulée « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » qui regroupe les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR) (pour un montant de 584.396.000 euros en AE et de 516.062.000 euros en CP) ; - et une action « DGD » qui représente un montant de 207.525.832 euros. Le programme « Concours financiers aux départements » comporte : - une action intitulée « Aides à l'équipement des départements » qui regroupe les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements et de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) (pour un montant de 629.017.000 euros en AE et de 614.1322.000 euros en CP) ; - et une action « DGD » qui représente un montant de 157.026.390 euros en 2006. Le programme « Concours financiers aux régions » comporte : - une action intitulée « Aides à l'équipement des régions » qui reprend l'actuelle dotation régionale d'équipement scolaire (DDRES) (pour un montant de 640,347millions d'euros en AE et de 621,937 millions d'euros en CP) ; - et une action « DGD » qui représente un montant de 756,232 millions d'euros en 2006. Le quatrième programme « Concours spécifiques et administration » (25,4 millions d'euros) regroupe d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et d'autre part les moyens servant à l'administration des programmes de la mission (les moyens de la direction générale des collectivités locales). Il apparaît clairement que le découpage de la mission en programmes par niveau de collectivité ne permet pas de définir pour chaque programme une véritable stratégie de performance dans la mesure où chacun regroupe des crédits obéissant à des logiques totalement différentes. En réponse au questionnaire adressé par votre Rapporteur spécial, la DGCL précise que le Gouvernement a toutefois souhaité préserver la structuration des programmes par niveau de collectivités « afin de permettre aux collectivités territoriales bénéficiaires d'avoir une vision claire et immédiate des dotations qui les concernent. »
C.- LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE ASSOCIÉS À LA MISSION 1.- Des crédits qui se prêtent mal à une logique de responsabilisation sur des objectifs et indicateurs de performance Le montant et la répartition de la plupart des dotations qui entrent dans le périmètre de la mission résultent de l'application mécanique de règles d'indexation et critères législatifs ou réglementaires. Pour ces dotations, l'administration ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les textes législatifs et réglementaires. C'est le cas des dotations de décentralisation que sont la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). Quant à la DGE et la DDR, elles font elles-mêmes l'objet d'inscriptions en loi de finances sur la base de règles fixées par le législateur. Le programme « Concours financiers aux régions » est totalement dépourvu d'objectif et d'indicateur dans la mesure où les règles d'indexation des deux dotations qui constituent ce programme (la DRES et la DGD) sont définies par la loi. Ces éléments ne devraient pas être sans conséquence sur l'application concrète du principe de fongibilité. La fongibilité peut théoriquement s'exercer entre les crédits de titre 6, qui constituent l'essentiel des crédits de la mission, c'est-à-dire entre les différentes dotations budgétaires de l'Etat aux collectivités territoriales. Cette fongibilité devrait apporter une souplesse de gestion entre les dotations destinées aux mêmes catégories de collectivités territoriales (par exemple entre la dotation globale d'équipement des communes et la dotation de développement rural au sein du programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes ».) Cependant, en réponse au questionnaire adressé par votre Rapporteur spécial, la direction générale des collectivités territoriales » indique que « les mécanismes d'indexation, de répartition et de délégation de certaines dotations sont fixés par la loi ; ils pourront (...) fortement limiter le périmètre de la fongibilité pour certaines dotations, par exemple la dotation générale de décentralisation » qui représente 26,21% des crédits du programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes », 20% du programme « Concours financiers aux départements », et 54,15% des crédits du programme « Concours financiers aux régions ». Concrètement, une part importante des crédits de la mission ne sera pas concernée par la fongibilité. 2.- L'action « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » Les conditions et modalités d'attribution de la DGE des communes et de la DDR sont déterminées soit localement par la commission départementale d'élus réunie par le préfet (pour la DGE), soit par le législateur (s'agissant de la DDR). Le rapport d'information de M. Michel Bouvard sur la mise en œuvre de la LOLF a estimé que les indicateurs associés à ces crédits (évolution du volume des investissements réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR et taux moyen de subvention) ne donnaient pas une idée assez précise de l'effet de levier réel des dotations. Le Gouvernement a pris en compte ces critiques en affinant ces critères : - le premier indicateur (« évolution du volume des investissements réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR ») a été modifié afin que soit mesuré l'écart de cette évolution avec celle du taux de formation brute de capital fixe des administrations publiques. La cible sera amenée à varier au cours des années en fonction du taux moyen de subvention constaté chaque année. La lecture de cet indicateur doit être complétée par celle du second indicateur, lui-même affiné ; - le second indicateur de l'avant-projet annuel de performance (« taux moyen de subvention de la DGE et de la DDR ») est en effet remplacé par la mesure du nombre d'opérations ayant bénéficie d'un taux de subvention compris entre 25% et 35%. Cette fourchette répond à une double préoccupation : d'une part, éviter le « saupoudrage » qu'entraîne un taux de concours trop faible et qui correspondrait à un effet de levier très réduit (la subvention ne constituerait plus un élément déterminant de l'investissement) ; d'autre part, éviter le « sur-subventionnement », qui traduirait un moindre dynamisme de l'investissement local. Cet indicateur restituera donc la progression du nombre d'opérations financées avec l'effet de levier souhaité ; - un troisième indicateur a été ajouté. Cet indicateur doit permettre de mesurer le délai séparant la décision de subvention (DGE ou DDR) de la fin de réalisation du projet. Il permettra de rendre compte de l'efficience de la gestion. En réponse au questionnaire adressé par votre Rapporteur spécial, la DGCL indique que la combinaison des deux indicateurs proposés pour ces dotations (évolution du volume des investissements réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF des APU ; pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25% et 35%) doit permettre de « s'assurer que le dynamisme mesuré est bien dû à un effet incitatif de la DGE ou de la DDR. Au total c'est bien la combinaison de ces deux indicateurs, dans leur formulation proposée, qui rend le mieux compte de l'effet de levier et d'entraînement recherché ». 3.- L'action « Aides à l'équipement des départements » L'indicateur associé à la DGE des départements au sein du programme « Concours financiers aux départements » a été modifié. L'indicateur présenté dans l'avant-projet annuel de performance, qui ne mesurait que le volume des investissements des départements soutenus par la DGE est remplacé par la mesure du différentiel entre l'évolution des investissements soutenus par la DGE et celle du taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. En outre, il convient de noter que seule la seconde part de la DGE est désormais prise en compte du fait de la suppression de la première part. 4.- Le programme « Concours spécifiques et administration » La présentation stratégique de ce programme a été jugée extrêmement sommaire par le rapport de M. Michel Bouvard. Cette observation a été prise en compte dans la présentation des actions. En particulier, la présentation stratégique de l'action 2 (« Administration des relations avec les collectivités territoriales ») a été développée, afin de mieux mettre en valeur les missions fondamentales de la DGCL (élaboration et suivi du cadre normatif dans lequel les collectivités territoriales exercent leurs compétences, répartition des dotations) et de présenter ses fonctions support. Le rapport d'information précité avait estimé qu'il serait plus pertinent de rattacher l'objectif n° 2 (« garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales ») de l'action 1 (« Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales ») à l'action 2 (« Administration des relations avec les collectivités territoriales »). Cette observation a été prise en compte. Les trois indicateurs associés à cet objectif sont maintenus. Conformément aux recommandations de la mission d'information précitée, l'indicateur relatif aux délais de parution des textes réglementaires sera développé dans le projet de loi de finances pour 2007, afin de faire apparaître le pourcentage de textes dont la parution excède la cible fixée (c'est-à-dire 6 mois). Les deux indicateurs associés à l'objectif n°4 (« améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation ») sont également complétés : - l'indicateur n°1 (réponses aux pouvoirs publics - Parlement, Cour des Comptes, préfectures) sera développé en 2007 avec la mention du taux de réponses produites dans un délai d'un mois et dans un délai de trois mois ; - l'indicateur relatif au nombre de visites des sites internet et intranet de la DGCL mentionne le nombre total de visites ainsi que le taux des consultations supérieures à une minute. EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (en millions d'euros)
(1) Les diverses compensations sont estimées et retracées de façon « virtuelles » par l'application du taux de croissance de la DGF dans la mesure où elles ont toutes été intégrées dans la DGF lors de la réforme de l'architecture des dotations en III.- LA RECONDUCTION EN 2006 DU CONTRAT DE CROISSANCE Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche contractuelle, qui a pris initialement la forme d'un pacte de stabilité financière, puis, aux termes de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998), d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans. Ce contrat a été reconduit en 2002, par l'article 39 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), en 2003, par l'article 51 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), par l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), et en 2005 par l'article 51 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004). A.- LES PRINCIPES RÉGISSANT LE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ Le contrat de croissance et de solidarité poursuit un double objectif : - d'une part, garantir la prévisibilité des ressources des collectivités territoriales. Les dispositions du pacte de stabilité puis du contrat de croissance et de solidarité se sont en effet traduites par dix années de stabilité des règles d'évolution dites « actives », c'est-à-dire des dotations évoluant chaque année selon un indice prédéfini ; - d'autre part, associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Le contrat de croissance et de solidarité repose sur : - la définition d'une enveloppe normée qui regroupe les dotations faisant l'obligation d'une indexation spécifique et qui évolue selon un taux de progression annuel déterminé par l'application d'indices macro-économiques ; - l'existence d'une variable d'ajustement constituée par la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet aux termes du onzième alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), de respecter la norme d'évolution du contrat de croissance et de solidarité. Alors que le pacte de stabilité garantissait une évolution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales fondée exclusivement sur l'indice prévisionnel des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité tient également compte de l'évolution annuelle du PIB, à hauteur de 20% en 1999, de 25% en 2000, et de 33% depuis 2001. Notons que cet effort est d'autant plus remarquable qu'une règle de progression limitée à la seule inflation est appliquée aux dépenses de l'Etat. B.- LE PÉRIMÈTRE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ Les dotations intégrées dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont : - la dotation globale de fonctionnement ; - la dotation spéciale instituteurs (DSI) ; - la dotation élu local ; - la compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle en faveur des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ; - la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et des départements ; - les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ; - les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) ; - la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors réduction pour création d'entreprises. Il faut souligner que la refonte de l'architecture des dotations organisée par la loi de finances initiale pour 2004, qui accroît considérablement le volume des concours financiers contenus dans l'enveloppe, a redonné une cohérence au dispositif de « l'enveloppe normée ». En effet, la multiplication, les années précédentes, des compensations d'allègements de fiscalité locale placées « hors enveloppe », avait considérablement réduit la part de celle-ci dans le total des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Alors que l'enveloppe normée représentait environ les deux tiers de l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités en 1996 ; elle n'en représentait plus que la moitié en 2003. En 2005, à la suite de la réforme introduite par la loi de finances initiale pour 2004, « l'enveloppe normée » représente près de 72% de l'ensemble des concours de l'Etat en 2005. C.- LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ EN 2006 En dépit des restrictions imposées aux finances de l'État dans un contexte budgétaire difficile, l'article 23 du présent projet de loi de finances propose de reconduire le contrat de croissance et de solidarité selon des règles d'indexation identiques à celles retenues en 2004 (soit une progression de l'enveloppe normée selon un taux égal à l'inflation plus 33% du PIB). Notons que cet effort est d'autant plus remarquable qu'une règle de progression limitée à la seule inflation est appliquée aux dépenses de l'Etat. 1.- Le calcul du montant de l'enveloppe normée Compte tenu de l'inflation prévisionnelle pour 2006 (1,8%) et du taux de croissance du PIB en 2005 (1,75 %), le taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité s'établit en 2005 à : 1,8 % + 33% x 1,75 % = 2,3775% TAUX D'ÉVOLUTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ DEPUIS 2000
Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. La reconduction du contrat de croissance et de solidarité se traduirait ainsi dans la loi de finances pour 2006 par une progression de 1.012,237 millions d'euros de l'enveloppe normée, le montant total de l'enveloppe normée s'établissant à 43.587,909 millions d'euros. Toutefois, si l'on tient compte des ajustements de gestion, ainsi que des majorations exceptionnelles proposées par le Gouvernement, ce montant s'établirait en 2006 à 44.270,645 millions d'euros. CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITE
Hypothèses économiques retenues :
2.- L'ajustement du contrat de croissance et de solidarité par la dotation de compensation de la taxe professionnelle La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), instituée par le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, vise à compenser les pertes de recettes fiscales résultant pour les communes des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur. Elle regroupe les allocations versées en contrepartie : - du plafonnement des taux communaux de taxe professionnelle de 1983 prévue au II de l'article 18 de la loi de finances pour 1982 ; - de la réduction de la fraction imposable des salaires de 20% à 18%, instituée à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982 ; - de l'abattement général à la base de taxe professionnelle de 16% prévu par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 ; - de la réduction pour embauche et investissement (REI). A compter de 1996, en application de l'article 32 de la loi de finances pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, ont servi de variable d'ajustement à l'enveloppe des dotations dites « actives » du pacte de stabilité financière. Le contrat de croissance et de solidarité, qui s'est substitué au pacte de stabilité financière à compter de 1999, a conservé la DCTP (hors REI) comme variable d'ajustement de l'enveloppe « normée ». Le montant de la DCTP résulte donc de la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme du montant des dix autres dotations. Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant l'enveloppe normée, le respect en 2006 de la norme de progression de 2,3775% du contrat implique une baisse de la DCTP (hors réduction pour créations d'entreprise) de 9,48%. Son montant s'établirait ainsi à 1.108,289 millions d'euros en 2006. Cette baisse est inéluctable dès lors qu'à l'exception de la DDEC, de la DREC, de la DGE des départements et des communes, qui évoluent comme la FBCF des APU (soit de 4%), toutes les dotations contenues dans l'enveloppe normée évoluent comme la DGF, c'est-à-dire selon un indice prenant en compte la moitié de la progression du PIB, alors que l'indexation de l'enveloppe ne tient compte que du tiers de la croissance.
IV.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RELATIONS 1.- La dotation globale d'équipement des communes Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes étaient inscrits au chapitre 67-52 du budget du ministère de l'intérieur jusqu'en 2005. À compter du présent projet de loi de finances, ces crédits figurent dans le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes ». La dotation globale d'équipement (DGE) est attribuée aux communes, à leurs groupements, sous forme de subventions pour une opération réalisée. Elle est répartie sous la forme d'enveloppes départementales de subventions déléguées aux préfets. La répartition entre les départements se fait en fonction de critères physiques et financiers. Les critères pris en compte pour la répartition de la DGE des communes et EPCI sont la population, le potentiel fiscal, les dépenses réelles d'investissement des EPCI, la longueur de la voirie. Une fois réparties entre les départements, les enveloppes sont gérées de manière totalement déconcentrée. Le préfet attribue les subventions après avis d'une commission d'élus chargée de déterminer les catégories d'opérations prioritaires, ce qui permet de mettre l'accent sur les investissements les plus importants localement. La commission fixe également les fourchettes de taux applicables à chaque catégorie d'opérations, dans la limite de 20% à 60% du montant hors taxe de l'investissement. Les autorisations de programme (AP) ouvertes en loi de finances initiale sont réparties en totalité sous forme d'enveloppes départementales et notifiées aux bénéficiaires par arrêté préfectoral. En revanche, les crédits de paiements sont versés sous forme d'avance au commencement d'exécution de l'opération. Le solde est versé au fur et à mesure de la réalisation de l'opération. La consommation des crédits dépend donc de l'avancement des opérations subventionnées. Conformément aux dispositions de l'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales, le montant de la DGE inscrit en loi de finances est déterminé chaque année par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administration publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans le rapport économique présenté en annexe au projet de loi de finances. Pour 2006, le Gouvernement demande l'ouverture, pour la seconde part de la DGE des communes, de 459,026 millions d'euros en AE, ce qui correspond au montant des AP ouvertes en 2005 (441,371 millions d'euros) indexées sur le taux de progression de la FBCF des APU prévu pour 2006 (4%). Le montant des CP demandés s'élève à 390,692 millions d'euros. 2.- La réforme de la DGE des départements La dotation globale d'équipement (DGE) des départements a été créée en 1982 par globalisation de diverses subventions spécifiques antérieurement versées par différents ministères dans un double objectif de simplification et de renforcement de la libre administration des départements. Elle bénéficie aux départements, à leurs groupements ainsi qu'aux syndicats à caractère administratif regroupant des communes ou groupements de communes et un ou plusieurs départements ou régions, aux SDIS, aux centres de gestion de la fonction publique territoriale et au centre national de la fonction publique territoriale. La DGE des départements, comme celle des communes, est indexée chaque année sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (FBCF des APU), en hausse de 4% en 2006. Le montant des autorisations d'engagement pour 2006 à droit constant serait obtenu en appliquant au montant des autorisations de programme inscrites en loi de finances pour 2005 un taux d'indexation de 4%. Le montant des crédits de paiement demandés au titre d'une année est quant à lui défini en fonction d'une clé de répartition s'appuyant sur les autorisations de programme ou d'engagement des trois dernières années (soit pour 2006 : 16,8% du montant des AP ouvertes en loi de finances initiale pour 2004 + 41,2% des AP ouvertes en loi de finances initiale pour 2005 + 42% des AE demandées pour 2006). Cependant, le présent projet loi de finances propose la suppression de la première part de la DGE des départements, dont le montant aurait été de 291,79 millions d'euros en CP en 2006. La première part a pour objet de subventionner les dépenses réelles d'investissement des départements, groupements de départements et services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Après imputation du déficit de l'exercice 2003 (42,943 millions d'euros) et prélèvement au titre de la provision pour garantie (23 millions d'euros), le montant des crédits à répartir en 2005 s'élève à 238,862 millions d'euros pour la totalité de la première part. Cette première part est elle même composée de trois fractions. ● La fraction principale : La fraction principale est attribuée selon un mécanisme de taux de concours au prorata des dépenses réelles directes d'investissement éligibles à la DGE. Cette fraction regroupe 75% au plus des ressources de la première part. Son montant en CP est de 175 millions d'euros en 2005. Le taux de concours de la fraction principale de la première part de la DGE des départements apparaît particulièrement faible. Ce taux est obtenu en divisant : - le total des crédits affectés à la fraction principale ; - par le montant estimé des dépenses directes d'investissement de l'ensemble des départements et établissements bénéficiaires, à l'exception de celles retenues pour le calcul de la deuxième part de la DGE des départements. En 2005, ce taux s'é1ève à 2,78 % à savoir : 161,896 M€ 5.816,065 M€ où le dénominateur (5.816,065 millions d'euros) correspond au montant prévisionnel des investissements éligibles en 2005 à la fraction principale de la première part de la DGE. ● La « fraction voirie » La première part comprend une seconde fraction dite « fraction voirie ». D'un montant de 43,2 millions d'euros en 2005, cette fraction, instituée en 1984 et fixée par la loi à 20% au plus de la première part, est répartie entre les départements au prorata de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de la voirie située en zone de montagne étant doublée. ● Le solde de la première part Le solde de la première part, qui s'élève à 10,794 millions d'euros en 2005, soit 5 % du total des crédits de la première part, est divisé en deux parties. La première partie du solde de la première part (dite majoration « potentiel fiscal ») vient majorer la dotation des départements à faible potentiel fiscal. Sont éligibles à la majoration « potentiel fiscal » les départements qui remplissent l'une des conditions suivantes : - avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 40% au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ; - avoir un potentiel fiscal par kilomètre carré inférieur d'au moins 60% au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements. Il convient de noter que ces règles d'éligibilité sont identiques aux règles d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) avant la réforme de ces règles introduite par la loi de finances pour 2005. 24 départements de métropole et 4 d'outre-mer sont éligibles en 2005 à cette majoration. Cette majoration est répartie en tenant compte du potentiel fiscal par habitant du département et de son potentiel fiscal par kilomètre carré. Il convient enfin de préciser que les départements d'outre-mer qui remplissent les conditions d'attribution de cette majoration reçoivent globalement, chaque année, une somme fixée par décret et calculée proportionnellement aux attributions reçues par ces départements l'année précédente au titre de cette majoration. En 2005, les 24 départements de métropole éligibles à cette majoration ont perçu 7,313 millions d'euros. 1,904 million d'euros ont été réservés aux quatre départements d'outre-mer et 0,028 million d'euros aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon. La seconde partie du solde de la première part majore, quant à elle, les attributions de DGE des groupements bénéficiaires de la fraction principale de la première part. Le taux de cette majoration, applicable au montant de la fraction principale de la première part, reste fixé à 15% en 2005. Cette majoration est versée dans les mêmes conditions que la majoration bénéficiant aux départements à faible potentiel fiscal. En 2005, cette majoration représente 1,549 millions d'euros. ● La garantie et la limitation du taux de progression annuelle des attributions Par ailleurs, les départements bénéficient chaque année d'une garantie dont le montant, par département, progresse annuellement dans les mêmes conditions que les autorisations de programme de la dotation (soit + 3 % en 2005) mais subissent, en contrepartie, une limitation du taux de progression annuelle de leurs attributions au titre de cette première part. La deuxième part est consacrée pour l'essentiel au financement des dépenses d'aménagement foncier. D'un montant de CP de 199,4 millions d'euros en 2005, elle a, contrairement à la fraction principale de la première part, un réel rôle incitatif à l'élaboration de projets de développement local puisque le taux de concours de sa fraction principale s'élève à 14% en 2005. La seconde part de la DGE des départements comprend trois fractions : - une fraction principale répartie selon un mécanisme de taux de concours, au prorata des dépenses réalisées par les bénéficiaires pendant l'année en cours au titre de l'aménagement foncier et des subventions versées par les départements pour la réalisation de travaux d'équipement rural ; - une majoration « aménagement foncier » répartie au prorata des dépenses d'aménagement foncier réalisées par les départements au cours du dernier exercice connu, soit l'année n-2 ; - et une majoration « potentiel fiscal » destinée aux départements remplissant les mêmes conditions d'éligibilité que celles indiquées précédemment pour la majoration « potentiel fiscal » de la première part. Pour 2006, les besoins en AE s'élèvent à 212,6 millions d'euros (soit le montant des AP 2005 indexé selon un taux de 4%). Selon la clé de couverture des autorisations de programme ou d'engagement présentée plus haut, les besoins de crédits de paiement au titre de la seconde part s'élèvent à 206,86 millions d'euros. c) La suppression de la première part de la DGE des départements à compter de 2006 Aujourd'hui, alors que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) place la logique de la performance au cœur des politiques publiques, la première part de la DGE apparaît inefficace pour la plupart des départements qui ne bénéficient que d'un très faible taux de concours. L'effet de levier de la fraction principale de la première part de la DGE pour soutenir l'effort d'investissement des départements est en effet particulièrement faible ce qui conduit à un important « saupoudrage » des crédits concernés. Pour les mêmes motifs, la première part de la DGE des communes a été supprimée en 1996. La fraction principale de la première part étant supprimée, il est apparu inopportun de laisser subsister les deux autres fractions. C'est donc toute la première part qui est supprimée. Le soutien de l'Etat en faveur de la politique d'investissement sera donc recentré sur la seconde part de la DGE des départements. d) Les mesures d'accompagnement de la suppression de la première part Tout d'abord, il convient de noter qu'un montant de 98,4 millions d'euros en CP est encore inscrit en AE et CP dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 au titre de la première part de la DGE des départements afin d'assurer le financement des opérations en cours. Cette somme disparaîtra donc en 2007. Surtout, le Gouvernement a souhaité mettre en place des mesures d'accompagnement pérennes de cette réforme avec quatre objectifs : - afin de ne pas pénaliser les départements ruraux dont le taux réel de subvention au titre de la première part de la DGE s'avérait supérieur à un seuil de 2,5% et les départements urbains dont le taux réel de subvention était supérieur à 3,25%, sanctuariser une part importante des crédits d'investissement perçus par ces départements au titre de la première part de la DGE ; - sanctuariser les crédits actuellement affectés à la fraction « voirie » qui bénéficient essentiellement aux départements ruraux ; - sanctuariser la majoration « potentiel fiscal » qui poursuit un objectif de péréquation ; - préserver les crédits alloués aux SDIS. À cet effet, l'article 24 du présent projet de loi de finances propose d'instituer un mécanisme de compensation forfaitaire, pérenne et automatique de la suppression de la première part de la DGE dans le cadre de la DGF et, plus précisément, au sein de cette dernière, dans le cadre de la dotation de compensation. ● Une compensation intégrale de la suppression des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » de la première part La suppression des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » de la première part fait l'objet d'une compensation intégrale dans le cadre de la dotation de compensation de la DGF. La compensation est calculée sur la base des fractions perçues en 2004 dans la mesure où les montants 2004 de ces fractions sont les derniers connus. Ces montants sont actualisés en valeur 2006 par application des taux d'évolution de la FBCF des APU afférents aux années 2005 et 2006. Les montants ainsi obtenus seraient « basculés » dans la dotation de compensation de la DGF des départements concernés. Cette majoration représenterait au total un montant de 54,3 millions d'euros. ● La compensation partielle de la suppression de la fraction principale de la première part La seconde majoration vise à compenser partiellement la suppression de la fraction principale de la première part. Il s'agit, par cette compensation, de sanctuariser les montants perçus par les départements dont le taux réel de subvention au titre de la première part de la DGE est supérieur à un seuil de 2,5 %, s'agissant des départements éligibles à la DFM en 2005 et de 3,25%, s'agissant des départements éligibles à la dotation de péréquation urbaine en 2005. La version initiale de l'article 24 prévoyait de limiter le bénéfice de cette compensation aux départements dont le taux réel de subvention était supérieur à 3,25%, ce qui portait le montant de cette compensation à 73,8 millions d'euros. Lors de la discussion de l'article en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est engagé à réétudier les seuils retenus. L'Assemblée nationale a adopté l'amendement proposé par le Gouvernement tendant à abaisser le seuil de calcul de la compensation à 2,5% pour les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale en 2005. Cette mesure se traduit par un accroissement de la compensation, qui progresse de 15,7 millions d'euros pour s'établir à 89,5 millions d'euros. Les modalités de calcul de cette majoration sont telles qu'elles permettent d'associer tous les départements à l'effort d'économie en évitant tout effet de seuil dans son attribution. Les départements les plus défavorisés bénéficient donc d'un accompagnement financier significatif pour la mise en œuvre de cette réforme. Le montant des dépenses prises en compte pour le calcul de cette compensation correspond à la moyenne des dépenses ayant été subventionnées au titre de la fraction principale en 2002, 2003 et 2004. La référence à une moyenne vise à lisser l'impact d'éventuelles fluctuations dans le montant des investissements subventionnés. À l'assiette ainsi définie est appliqué un taux correspondant pour chaque département à son taux réel de subvention de l'année 2004 minoré de 2,5 points s'agissant d'un département DFM et de 3,25 points s'agissant d'un département DPU. Le taux réel de subvention diffère du taux théorique de subvention en ce qu'il tient compte également des montants éventuellement perçus au titre de la garantie de progression et, le cas échéant, de l'application du dispositif d'écrêtement des montants perçus au titre de la fraction principale. Ce taux est donc déterminé en divisant : - les attributions perçues en 2004 au titre de la fraction principale mais aussi du complément de garantie, ces attributions étant minorées le cas échéant de l'écrêtement ; - par le volume des investissements ayant donné lieu à subvention pour l'exercice 2004. Le taux retenu pour le calcul de la compensation correspond à ce taux réel minoré de 2,5 points pour les départements DFM et de 3,25 points pour les départements DPU. Le montant ainsi obtenu est ensuite indexé deux fois, une fois selon le taux d'évolution de la FBCF des APU de 2005 tel qu'il est estimé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 et une seconde fois selon ce taux, tel qu'il est estimé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006. La compensation ainsi obtenue (qui représente au total un montant de 89,5 millions d'euros) serait « basculée » au sein de la DGF. Elle viendrait majorer le montant de la dotation de compensation. ● La compensation de la suppression des crédits affectés aux SDIS La troisième majoration vise à compenser quasi intégralement la suppression des versements effectués aux SDIS au titre de la première part de la DGE, à hauteur de 15 millions d'euros (les SDIS ont reçu 15,4 millions d'euros au titre de la DGE en 2004). Cette majoration est répartie entres les départements au prorata de la moyenne des attributions perçues en 2002, 2003 et 2004 par le SDIS de chaque département. La dotation de compensation de la DGF des départements bénéficie donc de trois abondements en 2006, qui seront définitivement pris en compte dans son périmètre à compter de 2007. Les compensations calculées une fois pour toutes en 2006 en contrepartie de la suppression de la première part de la DGE seront donc définitivement acquises et intégrées dans la base de calcul de la DGF. Ainsi « sanctuarisées » au sein de la dotation de compensation, elles évolueront désormais comme cette dernière d'une année sur l'autre, c'est-à-dire comme la DGF mise en répartition. RÉFORME DE LA DGE des départements DGE (en CP) LFI 2005 PLF 2006 PLF 2007 
  Crédits Budgétaires  Rebasage DGF des départements : DGF des départements rebasée . Compensation fraction voirie et majoration PF : . Compensation partielle de la fraction principale . Majoration pour compensation des SDIS(15M€)  Prélèvements sur recettes . Majoration du financement de l'allocation-vétérance des sapeurs pompiers volontaires : e) L'économie réalisée par l'Etat Au total, si l'ensemble des CP de la DGE première part avait été inscrit dans le projet de loi de finances, la DGE (première et deuxième parts) aurait atteint 496 millions d'euros en 2006 (à périmètre constant, la demande de crédits de paiement pour la première part de la DGE des départements se serait élevée à 291,79 millions d'euros). L'économie structurelle pour le budget de l'Etat est de 130 millions d'euros et se limite à 32 millions d'euros en 2006 en raison de la nécessité de financer les opérations en cours à hauteur de 98,42 millions d'euros.
La dotation de développement rural est actuellement réservée aux EPCI ruraux à fiscalité propre. Financée jusqu'en 2004 par le FNPTP, elle a fait l'objet d'une budgétisation en loi de finances pour 2004. En 2004 et 2005, cette dotation a été inscrite au chapitre 67-52 (article 50) du budget du ministère de l'intérieur. En 2006, la DDR est inscrite dans le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes ». Cette dotation a pour objet de favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique ou d'actions en faveur des espaces naturels. Ces projets sont évalués en fonction de critères comprenant notamment l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale ou les créations d'emplois sur le territoire du groupement de communes. Totalement déconcentrée, la DDR est répartie par les préfets sous forme de subventions aux collectivités bénéficiaires, après avis d'une commission d'élus. Les modalités de répartition de la DDR entre les départements sont fixées par le décret n° 2000-220 du 9 mars 2000 pris pour l'application de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Conformément aux dispositions de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales, le montant de la DDR inscrit en loi de finances est déterminé chaque année par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administration publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans le rapport économique présenté en annexe au projet de loi de finances. Le montant des autorisations d'engagement demandées pour 2006 (124,37 millions d'euros) est donc obtenu en appliquant au montant des autorisations de programme inscrites en loi de finances pour 2005 un taux d'indexation de 4%. Il est proposé de retenir un montant égal en crédits de paiement. L'article 82 du présent projet de loi de finances prévoit de créer, au sein de la dotation de développement rural (DDR), une enveloppe spécifique de 20 millions d'euros destinée à financer des projets de développement des services publics en milieu rural. Les règles d'éligibilité de la DDR (projets devant être portés par des EPCI) sont par ailleurs élargies à des communes éligibles à la deuxième fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR). C.- LE CONCOURS SPÉCIFIQUE RÉGISSEURS Les changements de périmètre intervenus depuis l'élaboration des « avant-PAP » sont limités à l'introduction dans le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » du concours spécifique aux communes pour les régisseurs de police municipale (actuel chapitre 41-51) créé en loi de finances rectificative pour 2004. L'article 102 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit que les communes et groupements de communes auprès desquels le préfet a créé une régie de recettes pour percevoir le produit de certaines contraventions sont tenues de verser au nom et pour le compte de l'Etat une indemnité de responsabilité aux régisseurs des polices municipales destinée notamment à compenser leurs charges de cautionnement. Ce versement fait l'objet d'un remboursement par l'Etat dans des conditions qui ont été fixées dans l'arrêté du 17 juin 2005 publié au Journal Officiel du 14 juillet 2005. Le caractère pérenne de ce dispositif implique d'inscrire dans la loi de finances les crédits nécessaires. Cette inscription permettra d'opérer le remboursement de l'indemnité dès le début d'année. On recense actuellement environ 2800 régies. Le montant prévu en projet de loi de finances pour 2006 s'établit à 1 million d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Le montant de 1 million d'euros en AE et CP tient compte de la croissance soutenue des créations de régies constatée ces dernières années ainsi que de l'augmentation des sommes recouvrées. D.- LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION 1.- La dotation générale de décentralisation (DGD) La dotation générale de décentralisation progresse annuellement comme la DGF. Pour 2006, l'hypothèse de croissance de la DGF s'établit à + 2,73%. Les articles 102 de la loi du 2 mars 1982 et 94 de la loi du 7 janvier 1983, codifiés aux articles L. 1614-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, ont posé les principes qui régissent le financement des accroissements de charges résultant pour les collectivités locales des transferts de compétences. L'article L. 1613-4 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que les transferts de compétences sont compensés « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation ». Les accroissements de charges sont donc compensés par le transfert aux collectivités territoriales de ressources équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat à la date du transfert. Ce transfert de ressource est assuré par un transfert de fiscalité et, pour le solde, par des crédits budgétaires dans le cadre de la dotation générale de décentralisation (DGD), qui évolue chaque année comme la DGF. À l'exception des transferts de compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, qui ont fait l'objet d'une dotation spécifique, la DGD assure donc de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées, sans qu'il soit possible d'individualiser, au sein des attributions versées à chaque collectivité, la fraction de DGD correspondant à un transfert particulier. Quatre cas distincts ouvrent droit à une compensation financière : - les transferts de compétences. La ressource est équivalente aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État, au titre des compétences transférées. Le montant de la compensation est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre en charge du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) ; - la modification, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées. Les modalités d'application sont identiques à celles prévues pour le premier cas ; - la création de compétences. La nature et le montant de la ressource sont déterminés par la loi ; - l'extension de compétences. La nature et le montant de la ressource sont également déterminés par la loi. Cependant, au fil du temps, la DGD est devenue plus une dotation de compensation de la suppression de la fiscalité transférée qu'une dotation finançant des transferts de compétence. Cette évolution résulte de la réduction de la part départementale des droits de mutation à titre onéreux, introduite par l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2000, et de la suppression de la vignette pour les particuliers, prévue aux articles 6 de la loi de finances initiale pour 2001 et 24 de la loi de finances initiale pour 2002. La baisse de ces ressources fiscales a fait l'objet d'une compensation aux départements sous forme d'une attribution de DGD. Ainsi, en 2003, la compensation versée au titre de la suppression de la vignette et de la baisse départementale de DMTO représentait 57% du montant de la DGD. La loi de finances pour 2004 a « basculé » 95% de la DGD due aux régions et départements au titre de 2003, à l'exception des crédits consacrés aux concours particuliers départementaux (ports maritimes de pêche et de commerce et bibliothèques départementales de prêt) au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le solde se décompose de la façon suivante pour 2006 : - DGD des communes (207,525 millions d'euros) ; - DGD des départements (157,026 millions d'euros) ; - DGD des régions (384,201 millions d'euros). - DGD de la collectivité territoriale de Corse (254,839 millions d'euros) ; - et DGD allouée au STIF (117,191 millions d'euros). À ces dotations viennent s'ajouter celles inscrites aux budgets d'autres ministères. En 2006, les crédits ouverts sur le budget du ministère en charge de la culture au titre de la DGD sont obtenus par application aux crédits votés en 2005 du taux d'indexation de la DGF pour 2006 (soit + 2,72747%). Le montant de la DGD Culture s'établirait ainsi à 174,804 millions d'euros en 2006 dont 9,77 millions d'euros au titre de la Corse et 165,034 millions d'euros au titre des autres collectivités. Les crédits ouverts au titre de la « DGD Culture » sont, depuis la loi de finances 1997, inscrits au budget du ministère en charge de ce secteur puis transférés au budget du ministère en charge de l'Intérieur, lequel est chargé de la gestion des crédits attribués au titre du financement des transferts de compétences. L'inscription, au budget du ministère de la Culture et de la communication, de ces crédits consacrés exclusivement à l'aide au fonctionnement et à l'investissement des collectivités territoriales, au titre de leur politique de lecture publique, participe de l'engagement de l'Etat à consacrer 1% de son budget à la culture. Une fois transférés sur le budget du ministère en charge de l'Intérieur, les crédits de la DGD Culture sont intégrés, dans la nouvelle architecture budgétaire, au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : - s'agissant des crédits de la DGD Culture accordés aux communes, à l'action n° 02 « Dotation générale de décentralisation » du programme n° 119 « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes » ; - s'agissant des crédits de la DGD Culture accordés aux départements, à l'action n° 02 « Dotation générale de décentralisation » du programme n° 120 « Concours financiers aux départements » ; - s'agissant des crédits de la DGD Culture accordés à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'Outre-Mer, à l'action n° 02 « Dotation générale de décentralisation » du programme n° 121 « Concours financiers aux régions ». Le tableau suivant fait apparaître la décomposition du montant de la DGD Culture pour 2006.
Au total, la DGD gérée par le ministère de l'intérieur s'établit à 1.295,588 millions d'euros en 2006. La « DGD Formation professionnelle » qui compense aux régions les compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle atteindrait quant à elle 1.611,055 millions d'euros en 2006. Pour les communes, les transferts de compétences donnant lieu à une attribution de DGD sont les suivants : - l'élaboration des documents d'urbanisme (la compensation versée en 2006 s'élèverait à 17,6 millions d'euros) : les crédits du concours particulier sont répartis entre les communes et les groupements de communes qui réalisent des documents d'urbanisme ; - au titre des autorisations d'utilisation du sol (4,7 millions d'euros) : en vue de se garantir contre les risques de recours contentieux liés à l'exercice de cette nouvelle compétence, les communes peuvent, si elles le souhaitent, contracter à cet effet une police d'assurance complémentaire. Les frais supportés au titre des primes d'assurance font l'objet d'une compensation de l'État ; - les communes qui assurent le financement des bureaux municipaux d'hygiène reçoivent au titre de cette compétence une compensation financière (à hauteur de 86,7 millions d'euros en 2006) ; - les communes et EPCI ayant qualité d'autorité organisatrice sont compétents pour l'organisation et le financement des transports scolaires et reçoivent au titre de cette compétence une compensation financière de 84,1 millions d'euros en 2006. Au total, la DGD des communes inscrite dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'élève à 207,525 millions d'euros en 2006. Par ailleurs, les communes ont en charge les bibliothèques municipales depuis le 1er janvier 1986. La compensation de ce transfert de compétences s'effectue sous la forme d'un concours particulier (70,3 millions d'euros inscrits au budget du ministère de la culture et de la communication). Sont éligibles à la première part, affectée au financement des dépenses de fonctionnement, les communes et les groupements de communes qui sont dotés d'une bibliothèque municipale dont les dépenses de fonctionnement, exprimées en euros par habitant, sont au moins égales à un seuil variable selon l'importance de la population. Pour les communes de moins de 10.000 habitants, ce seuil a été fixé à 60% du montant moyen des dépenses correspondantes pour l'ensemble des communes dotées d'une bibliothèque municipale. Pour les communes de 10 000 habitants ou plus, le seuil a été fixé à 70% de ces dépenses (article R. 1614-77 du CGCT). La deuxième part est affectée au financement des dépenses d'équipement des bibliothèques municipales. Les crédits de la deuxième part sont répartis entre les préfectures de région en fonction de la population et des besoins d'équipement en matière de bibliothèques municipales de chaque région. Au vu des projets transmis, le préfet de région arrête chaque année la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de l'aide de l'État. L'allocation de DGD attribuée aux départements vise à assurer la compensation financière des charges qui leur sont transférées. Il convient de noter que depuis le 1er janvier 1984, les départements sont compétents pour la gestion des ports maritimes de commerce et de pêche qui relevaient auparavant de l'Etat, à l'exception des ports autonomes. À ce titre, les départements concernés bénéficient d'une compensation financière de ce transfert de charges au travers d'un concours particulier identifié au sein de la DGD, le concours particulier « ports maritimes de commerce et de pêche » qui s'élève à 8,7 millions d'euros en 2006. Au total, la DGD inscrite dans le programme « Concours financiers aux départements » s'élève à 157,026 millions d'euros. Ce montant résulte de l'indexation annuelle de la DGD sur le taux de progression de la DGF. Le montant de la DGD prend également en compte les mouvements financiers résultant de l'application de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 dont l'objet vise à mettre en œuvre le transfert des personnels liés aux transferts de compétences prévues par les lois relatives à la décentralisation de 1983. Au titre des concours spéciaux aux bibliothèques, 6,6 millions d'euros sont inscrits au budget du ministère de la culture et de la communication. La DGD des régions s'établit à 384,201 millions d'euros en 2006. Ce montant résulte d'une part de l'indexation des montants 2005 sur le taux de progression de la DGF en 2006. Il résulte d'autre part de plusieurs mesures d'ajustement qui correspondent à la traditionnelle compensation de divers transferts de compétences liés à l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'État et les collectivités territoriales au titre de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 et à la compensation de certains transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. La DGD des régions fait notamment l'objet d'une majoration de 17,821 millions d'euros qui constitue la compensation financière des transferts de compétences aux régions d'outre-mer prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cette compensation ne pourra plus être assurée à compter de 2006 par l'affectation d'une part du produit de la TIPP. En effet, à compter du 1er janvier 2006, le montant de TIPP perçu par chaque région sera obtenu par application d'une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals sur le territoire de chaque région. Ce dispositif ne pourra trouver à s'appliquer dans les régions d'outre-mer où la TIPP n'est pas perçue. La répartition de la compensation relative au transfert des lycées et collèges internationaux fait l'objet d'un ajustement en 2006. En effet, la totalité de la provision a été en 2005 inscrite sur l'article budgétaire relatif aux régions. Il convient donc en 2006 de régulariser cette répartition en transférant sur le programme relatif aux départements la part leur revenant d'où un mouvement contraire de - 2.027.372 euros pour les régions et + 2.163.918 euros pour les départements. La compensation revenant à ce titre aux départements a également été abondée de 143.345 euros pour tenir compte d'un ajustement de la compensation revenant au département des Alpes-Maritimes. La mesure nouvelle de 2.020.573 euros concernant la DGD des régions laquelle correspond : - à hauteur de 525.281 euros à l'ajustement de la compensation financière des charges résultant de la modification en 2004 du barème des redevances des infrastructures ferroviaires (hors Île-de-France et Outre-mer). La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a prévu que l'organisation et le financement des services ferroviaires de voyageurs et des services routiers effectués en substitution relèvent, à compter du 1er janvier 2002, de la compétence des régions. L'arrêté du 8 août 2002 révisé en loi de finances rectificative 2004 a fixé le montant de la compensation allouée aux régions en contrepartie de ce transfert. Toute disposition législative ou réglementaire ayant une incidence financière sur les charges transférées doit donner lieu à révision de ce montant, afin de compenser intégralement la charge supplémentaire pour les régions (article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales). C'est sur cette base qu'ont été compensées les charges résultant, pour les régions, de l'augmentation à compter du 1er janvier 2004 du barème des redevances des infrastructures ferroviaires. À cet égard 225,8 millions d'euros avaient été inscrits, à titre provisionnel, en loi de finances initiale pour 2004 et intégrés au sein de la DGD 2004 des régions. Au regard des factures définitives de redevances des infrastructures ferroviaires, ce montant est revalorisé de 508.551 euros supplémentaires. Cet ajustement a été opéré au titre de l'exercice 2004 et versé dans le cadre de la DGD pour 2005 ; - à hauteur de 1.495.292 euros, à l'ajustement de la compensation financière fixée par l'arrêté du 8 août 2002 et portant sur le barème des redevances des infrastructures ferroviaires (hors Île-de-France et Outre-mer). Le transfert de compétences en matière de services régionaux de voyageurs (SRV) intervenu au 1er janvier 2002 a donné lieu, en application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 (article L.1614-8-1 du code général des collectivités territoriales), à une compensation aux régions dont le niveau et la répartition ont été fixés par un arrêté en date du 8 août 2002. Postérieurement à l'entrée en vigueur dudit arrêté, il est apparu que l'impact de la modification du barème des péages d'infrastructures intervenue au 1er janvier 2002, qui n'a été connu de manière définitive qu'au cours de l'année 2003, a été imparfaitement estimé lors de la préparation de l'arrêté du 8 août 2002. Certaines régions ont reçu une dotation insuffisante au regard des charges à compenser alors que d'autres régions ont perçu une compensation excessive. L'article 101 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2004 a donc modifié la base de compensation ainsi que sa répartition au 1er janvier 2002, lesquelles sont désormais définitivement connues.
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e) La « DGD Corse » La collectivité territoriale de Corse perçoit, chaque année, une DGD spécifique dite « DGD Corse », anciennement inscrite au chapitre 41-57 du budget du ministère de l'Intérieur et figurant désormais dans le programme « Concours financiers aux régions ». Une part de cette dotation est destinée à la compensation des charges résultant des transferts de compétences (76,126 millions d'euros en 2006) et l'autre part (soit 178,712 millions d'euros en 2006) constitue une dotation de continuité territoriale. Cette dotation qui évolue chaque année comme la DGF s'élèverait à 264,609 millions d'euros (en incluant les crédits inscrits sur le budget du ministère de la Culture qui représentent 9,77 millions d'euros) en 2006. Ce montant inclut la compensation versée au titre de la suppression de la vignette résiduelle proposée par le présent projet de loi de finances. En effet, la suppression de cette taxe donne lieu à compensation au profit de la collectivité territoriale de Corse sous forme d'une attribution de DGD égale au produit de vignette perçu par la collectivité territoriale de Corse en 2004 (516.502 euros) indexé comme la DGD, soit 530.589 euros. Le détail du contenu de la DGD de la collectivité territoriale de Corse est transcrit dans le tableau suivant :
f) La « DGD STIF » La DGD Intérieur est majorée en 2006 d'un montant de 117,332 millions d'euros qui correspond à la compensation financière versée au syndicat de transports d'Ile-de-France (STIF) au titre des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004. Il s'agit d'une compensation forfaitaire représentative des charges exposées au titre des transports scolaires. Cette compensation a été versée au STIF sous la forme d'un versement budgétaire direct en 2005. Elle fait l'objet d'une attribution de DGD à compter de 2006. g) La « DGD formation professionnelle » Le montant de la DGD formation professionnelle s'établirait ainsi à 1.611,056 millions d'euros. Ce montant résulte de l'application au montant de la DGD formation professionnelle 2005 du taux de progression de la DGF pour 2006, soit +2,73%. Le montant de la DGD formation professionnelle est par ailleurs majoré de 765,092 millions d'euros au titre, principalement, de l'achèvement de la montée en charge de la compensation du transfert aux régions du versement des primes d'apprentissage aux employeurs d'apprentis prévu par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Il est en outre minoré de 406,634 millions d'euros, au titre du remplacement de la DGD versée au titre de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière d'apprentissage et de la loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage par le produit de la contribution au développement de l'apprentissage (taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage) prévu par la loi de finances pour 2005. Ce dispositif vise à substituer une ressource de nature fiscale à une dotation versée par l'Etat afin de renforcer l'autonomie financière des régions. 2.- Les dotations d'équipement scolaire En 1983, les conseils généraux et régionaux ont reçu compétence pour la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement respectivement des collèges et des lycées, des établissements d'éducation spéciale, des écoles de formation maritime et aquacole et d'enseignements agricoles visés à l'article L. 815-1 du code rural. En matière de fonctionnement, le transfert de compétences des établissements est compensé dans le cadre de la dotation générale de décentralisation. En matière d'investissement, le transfert est compensé par la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) pour les départements et par l'attribution d'une dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) pour toutes les régions à l'exception de la collectivité territoriale de Corse qui bénéficie d'une compensation financière spécifique dans le cadre de la DGD. a) La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) Conformément aux dispositions de l'article L. 3334-16 du code général des collectivités territoriales, le montant de la DDEC inscrit chaque année en loi de finances est déterminé par application du taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Le montant des AE demandées pour 2006 (317,992 millions d'euros) est donc obtenu en application aux autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale pour 2005 un taux d'indexation de 4 %. Le montant des crédits de paiement demandés pour 2006 (308,85 millions d'euros) est obtenu en appliquant la clé de couverture prévue à l'article R. 3334-20 du code général des collectivités territoriales. b) La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) Aux termes de l'article L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, la DRES évolue comme la dotation globale d'équipement. Elle est donc indexée sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 4% en 2006. Cette indexation détermine le montant des autorisations d'engagement demandées (soit 640,347 millions d'euros). Conformément à l'article R. 4332-13 du même code, les crédits de paiement pour 2006 correspondent à 42% des AE demandés pour 2006 + 35% des AP ouverts en loi de finances pour 2005 + 23 % des AP ouverts en loi de finances initiale pour 2004, ce qui permet d'obtenir un montant de CP de 621,937 millions d'euros en 2006. E.- LE PROGRAMME « CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION » 1.- L'action n° 01 : « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » L'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » regroupe des subventions qui étaient jusqu'à présent réparties sur plusieurs chapitres budgétaires et qui constituent des transferts aux collectivités territoriales. Cette action représente un montant de 14,2 millions d'euros (en AE et CP) pour 2006. a) Subventions aux communes minières Les communes minières des bassins houillers bénéficient d'une aide au fonctionnement versée par l'Etat en raison de l'accroissement de leurs charges d'entretien résultant de l'intégration, dans leur patrimoine, d'équipements appartenant aux houillères de bassin. Pour qu'une collectivité soit éligible à l'aide, le transfert de l'équipement doit être effectif et constaté dans le cadre d'une convention passée entre la collectivité bénéficiaire et la houillère concernée. L'aide est alors versée à compter de l'année suivant ce transfert, sur la base de ratios par catégories d'équipements. Les catégories d'équipements éligibles sont la voirie (avec un ratio en euros/km), les espaces verts (ratio en euros/ha), les places (ratio en euros/ha), les espaces sportifs extérieurs (ratio en euros/ha) et les bâtiments (ration en euros/m²). Le calcul de l'aide à verser aux communes minières est effectué sur la base des coûts forfaitaires d'entretien réévalués sur la base de l'indice prévisionnel d'évolution des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, fourni par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 34 communes ont bénéficié de cette aide au titre de la gestion 2004, pour un montant total de 122 537 euros. Le montant des crédits pour 2006 est estimé à 200 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. b) Subventions aux communes forestières Un dispositif d'aide budgétaire a été mis en place à compter de 2000 pour venir en aide aux communes forestières sinistrées à la suite des tempêtes de décembre 1999. Les communes éligibles à ce dispositif sont celles dont les recettes forestières représentaient 10% au moins de leurs recettes de fonctionnement totales en moyenne sur la période 1996-1998, et qui, du fait de la baisse de leurs recettes forestières, connaissent un déséquilibre budgétaire. Les crédits sont répartis entre les départements concernés sous forme d'enveloppes départementales, puis attribués sous forme de subvention individuelle par les préfets, assistés de la commission départementale mise en place à la suite des tempêtes. Les modalités d'attribution des subventions au niveau local restent marquées par le principe d'un resserrement progressif du dispositif sur les communes qui ont été les plus fortement touchées par les tempêtes en 1999. En 2005, les crédits utilisés au titre de ce dispositif s'élèvent à environ 8,9 millions d'euros et concernent 657 communes éligibles. Le taux de consommation prévisionnel de ces crédits est de 100%. Pour 2006 le dispositif est reconduit pour le même montant (8,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement). c) Subventions aux communes en difficulté Des subventions exceptionnelles de fonctionnement peuvent être accordées par l'Etat aux communes qui rencontrent des difficultés financières particulièrement graves à la suite de circonstances anormales. Ces aides attribuées sur arrêté conjoint des ministres de l'intérieur et de l'économie, des finances et de l'industrie ont vocation à favoriser la mise en place d'un plan de redressement et sont soumises à des conditions d'attribution prévues à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales. Le montant des crédits pour 2006 est estimé à 2,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. d) Reconstruction de ponts détruits par faits de guerre Le principe du financement par l'Etat du coût de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre posé par la loi du 28 octobre 1946 complétée par l'article 27 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981 conduit l'Etat à subventionner des travaux de voirie de substitution dans la limite de 50% du coût de reconstruction à l'identique du pont détruit lorsque la collectivité avait renoncé à cette reconstruction. La loi de finances pour 2001 a établi une liste de 13 ponts jugés prioritaires et pour lesquels la reconstruction à l'identique est financée à 100%. En 2004, l'exécution constatée sur cette ligne budgétaire a été de 1,185 millions d'euros. Les communes fusionnées bénéficient d'une majoration de la subvention d'équipement dans les conditions prévues aux articles L. 2335-6 à L. 2335-8 du code général des collectivités territoriales. f) Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours En application d'une convention signée le 23 décembre 2004 avec le Fonds Social Juif Unifié, l'Etat s'est engagé à participer financièrement à un programme de sécurisation de bâtiments de la communauté juive. Pour 2006, le montant des crédits de paiement s'établit à 3 millions d'euros. g) Subventions d'équipement aux collectivités territoriales pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques Le financement des réparations des dégâts causés par les calamités publiques est destiné à compenser partiellement les dépenses que les collectivités territoriales ont à engager à la suite de dégâts liés aux catastrophes naturelles. Ces aides ponctuelles sont décidées à l'issue d'une commission interministérielle qui constate préalablement l'état de catastrophe naturelle et qui, permet l'octroi de subventions sous forme de subventions d'équipement déléguées au département concerné. Ces subventions ne peuvent être attribuées que pour la réparation de dommages concernant la réhabilitation de biens communaux non assurables ou encore la voirie communale et départementale. Les taux de ces subventions peuvent varier de 15% à 80% (selon le nombre d'habitants de la commune et le montant des dégâts occasionnés par la calamité publique). Le préfet du département dispose d'une marge d'appréciation pour tenir compte de la situation financière ou de la taille de la commune bénéficiaire, et donc de la part que les réparations peuvent prendre dans le budget municipal. Aucun crédit n'est inscrit en projet de loi de finances 2006 dans la mesure où ces subventions, dépendent de la survenance de catastrophes naturelles et sont traditionnellement ouvertes en loi de finances rectificative. h) Subventions pour travaux divers d'intérêt local L'action 1 du programme « Concours spécifiques et administration » porte aussi les crédits d'intervention consacrés aux subventions pour travaux divers d'intérêt local. Traditionnellement, cette ligne n'est pas dotée en projet de loi de finances. 2.- L'action n° 02 : « Administration des relations avec les collectivités territoriales » Le programme réunit 158 ETPT. Il est rappelé que la gestion des trois premiers programmes (« concours financiers aux communes et aux groupements de communes », « concours financiers aux départements », « concours financiers aux régions ») de la mission « relations avec les collectivités territoriales » est assurée par un nombre d'agents particulièrement restreint (3% des effectifs de la direction générale des collectivités locales) Par convention, l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » porte ainsi l'ensemble des effectifs de la direction générale des collectivités locales (DGCL). a) Les dépenses de fonctionnement courant Les dépenses de titre 3 de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » se montent à 1,071 million d'euros en AE et CP. Elles se décomposent en six blocs : - le fonctionnement courant de la DGCL pour 270.000 euros ; - la production d'études pour 122.000 euros ; - le fonctionnement d'organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales pour 198.000 euros ; - le programme de publications de la DGCL pour 246.000 euros ; - l'équipement courant des agents pour 105.000 euros ; - les dépenses d'informatique pour 130.000 euros. Le budget prévisionnel de fonctionnement courant de la DGCL s'élève, pour 2006, à 270.000 euros. Ces crédits couvrent les dépenses de fournitures de bureau, de reprographie, d'affranchissement, de télécommunications, de missions et de documentation. Ce montant, rapporté aux effectifs travaillant au quotidien pour la DGCL, soit 188 ETPT environ, conduit à un ratio de 1.436 euros par agent. Le département des études et des statistiques locales de la DGCL produit chaque année un certain nombre d'études. Pour 2005, outre le financement d'un projet d'études relatif à la répartition de la dotation de solidarité communautaire (pour 7.500 euros), trois prestations habituelles sont effectuées à hauteur de 72.046 euros, selon la répartition suivante : - saisie des données comptables des 918 communes de plus de 10.000 habitants et des 100 départements pour un total de 47.000 euros ; - saisie des données comptables de 600 bilans sociaux 2003 (10.046 euros), montant justifié par le nombre de questionnaires à saisir ; - réalisation de l'observatoire des politiques territoriales (15.000 euros), nécessitant le croisement de cartes et tableaux de bord de quatre ministères, la création d'un site Internet et l'automatisation de la cartographie. Pour 2006, outre les prestations effectuées annuellement par la DGCL, correspondant aux trois opérations décrites ci-dessus, une étude spécifique sur la péréquation des dotations est programmée à hauteur de 50.000 euros. La DGCL assure également le fonctionnement des organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales. Huit instances sont concernées, pour un montant de 198.000 euros. Il s'agit du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, du conseil national des opérations funéraires, de la commission consultative sur l'évaluation des charges, du conseil national de la formation des élus locaux, de la commission de déontologie, de la commission consultative des polices municipales, de la commission d'assimilation des diplômes européens, de la commission d'appel de l'expérience professionnelle. La DGCL réalise chaque année un programme de publications, dont la diffusion est particulièrement attendue par les élus locaux et les préfets. Ce programme est chiffré, pour 2006, à 246 000 euros, soit un montant stable par rapport à 2005, pour 31 publications différentes (édition, tirage à plusieurs milliers d'exemplaires et frais de routage). Par ailleurs, est rattaché par fonds de concours à la DGCL, le fonctionnement du comité des finances locales (CFL), soit un budget de 75.000 euros en 2005 et un budget prévisionnel de 85.000 euros pour 2006. L'équipement courant des agents (travaux de rénovation des bureaux, matériels, bureautique, mobilier ...) s'élève à 105.000 euros, soit 558 euros par agent en moyenne, en hausse de 1,6% par rapport à 2005. Les dépenses de loyer, d'entretien, de nettoyage, d'énergie sont budgétées sur le programme « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Elles font l'objet d'une répartition dans le cadre de la comptabilité d'analyse des coûts. Les dépenses d'informatique concernent plusieurs projets et se répartissent entre le titre 3 et le titre 5. L'application Aspic (accès des services publics à l'information sur les collectivités) est un système d'information permettant à l'échelon central et aux préfectures de connaître pour chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) un certain nombre de données (liste des communes membres, nature juridique, compétences exercées...). Le périmètre concerne 15.000 EPCI. 10.000 euros sont prévus en AE et CP sur le titre 3 pour la maintenance de cette application. Le projet « Actes » (aide au contrôle et à la transmission électronique sécurisée) conduit par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, consiste en la dématérialisation de la transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et du suivi de ce contrôle. Il s'inscrit dans le contexte de la politique de dématérialisation coordonnée par l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) dans le cadre du projet « ADELE » d'administration électronique. Le socle de dématérialisation a été posé notamment en application de l'article 139 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et le prototype implanté dans les Yvelines a fait ses preuves (8.000 actes télétransmis au début de l'année 2005) avec un raccordement à trois autres départements pilotes en 2005. Une extension à 25 préfectures est prévue en 2006 pour permettre ensuite un déploiement à l'ensemble des préfectures. 1.330.000 euros sont prévus en AE en titre 5 (et 1.280.000 euros en CP), ainsi que 120.000 euros en AE et CP en titre 3 pour mener à bien la généralisation de l'application, lancer les travaux sur une version 2 et passer un marché de tierce maintenance applicative. Enfin, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est responsable de près de 45 milliards d'euros versés par prélèvement sur recettes dont la répartition est enserrée dans des délais très contraints et obéit à des règles complexes. 40.000 collectivités bénéficient de ces dotations. Le recensement des données ainsi qu'une partie des calculs des attributions individuelles s'appuient sur le système « Colbert ». Les applications « Colbert » et « Colbertweb », applications informatiques essentielles de la DGCL, mises en œuvre dès 1994, permettent d'assurer la répartition annuelle des dotations de l'Etat aux collectivités locales et de réaliser l'ensemble des études et calculs statistiques sur la fiscalité ou les finances locales. La refonte du système constitue une des priorités définies par le ministère dans le plan stratégique des systèmes d'information et de communication 2003-2006 et entre dans le cadre des actions de la stratégie ministérielle de réforme. Le projet « Colbert départemental » vise à assurer une plus grande fiabilité des échanges de données entre les préfectures et la DGCL grâce à un système garantissant l'absence de ruptures dans la chaîne informatique d'une part, et à assurer la mise à disposition des préfectures sous un format dématérialisé, de toutes les données utilisées pour la répartition de la DGF, d'autre part. Entrée en phase active à compter de mai 2005, la réalisation de « Colbert départemental » devrait être achevée au deuxième semestre 2006, afin que l'outil soit opérationnel pour la répartition de la DGF 2007. Ce projet devra être complété d'un second volet, portant sur « Colbert central ». Il consistera notamment à ouvrir la base de données « Colbert » à d'autres utilisateurs internes de la DGCL par la création d'un infocentre élargi à l'échéance 2007. PRINCIPALES MESURES DE L'ANNÉE
V.- L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES DÉGRÈVEMENTS D'IMPOTS LOCAUX
A.- LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse chaque année comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8% pour 2006, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut (PIB) en volume de l'année précédente estimé à 1,75% pour 2005. Le taux de progression de la DGF s'établit ainsi à 2,675% pour 2006. En application de l'article L. 1613-1 précité, cet indice s'applique à une DGF 2005 recalée, c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Le montant définitif de la DGF 2004 servant de base de calcul de la DGF 2005 révisée, tel que constaté par le comité des finances locales lors de sa séance du 5 juillet 2005, s'élève à 36.879,875 millions d'euros. Pour déterminer le montant de la DGF 2005, il est appliqué à ce montant l'indice d'indexation de la DGF pour 2005 révisé (+ 2,95%). Le montant de la DGF 2005 s'établit ainsi à 37.967,831 millions d'euros (36.879,875 millions d'euros x 1,0295). Ce montant théorique de la DGF 2005 fait l'objet d'une minoration à hauteur de 853,88 millions d'euros en contrepartie du transfert aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), prévu par l'article 53 de la loi de finances pour 2005. Après révision de l'indice d'indexation de la DGF 2005 et minoration au titre du transfert de TSCA, le montant révisé de la DGF 2005 s'établit à 37.113,951 millions d'euros (37.967 millions d'euros - 853,88 millions d'euros). Le montant prévisionnel de la DGF pour 2006 est déterminé en appliquant l'indice d'actualisation 2006 (2,675%) au montant révisé de la DGF 2005 (37.113,951 millions d'euros). Le montant prévisionnel de la DGF pour 2006 s'établit ainsi à 38.106,749 millions d'euros. Ce montant est en évolution de + 2,72747 % par rapport au montant de la DGF 2005 correspondant au montant ouvert par la loi de finances pour 2005 (37.094,996 millions d'euros). Le montant de DGF 2006 fait l'objet de plusieurs majorations au titre de la réforme de la DGE des départements d'une part (à hauteur de 158,85 millions d'euros) et au profit du régime de retraite des sapeurs pompiers volontaires (à hauteur de 10 millions d'euros), d'autre part. Ce montant s'ajoute aux 20 millions d'euros déjà prévus à ce titre par l'article 53 de la loi de finances 2005. La dotation de compensation de la DGF des départements bénéficie donc de quatre abondements en 2006, qui seront définitivement pris en compte dans son périmètre à compter de 2007. Le montant de la DGF 2006 est également diminué de 41,626 millions d'euros en application de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 prévoyant la recentralisation de certaines compétences sanitaires des départements. Compte tenu de ces majorations et transferts, le montant de la DGF inscrit dans le présent projet de loi de finances s'établit à 38.233 millions d'euros (38.218 millions avant amendement du Gouvernement majorant de 15,7 millions d'euros la compensation de la suppression de la fraction principale de la première partie de la DGE des départements). B.- LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT INDEXÉES SUR LE TAUX D'ÉVOLUTION DE LA DGF Plusieurs dotations de l'État aux collectivités territoriales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF, à savoir 2,72747%. 1.- La dotation spéciale instituteurs Instaurée par la loi du 2 mars 1982, la dotation spéciale instituteurs (DSI) est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement, ou à défaut de l'indemnité en tenant lieu, dont bénéficient les instituteurs. La dotation spéciale instituteurs évolue chaque année comme la DGF. La DSI s'élèverait ainsi en 2006 à 178,814 millions d'euros. Ce montant est toutefois corrigé chaque année à la baisse pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs d'école (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement gratuit) et les départs à la retraite. L'article 1er de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la dotation globale de fonctionnement dispose en effet que « la DSI évolue chaque année comme la DGF » mais qu'« elle est diminuée chaque année par la loi de finances, du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles ». Le montant fixé en loi de finances initiale est ensuite susceptible d'être ajusté en loi de finances rectificative pour tenir compte du nombre définitif d'intégration d'instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Pour 2006, le projet de loi de finances fixe à 135,704 millions d'euros le montant de la DSI en tenant compte de la progression réelle de la DGF de 2,73% par rapport à 2005 et de l'intégration des instituteurs dans le corps de professeur des écoles. La loi organique relative aux lois de finances ne prévoit pas que les prélèvements sur recettes soient inscrits dans l'architecture budgétaire qui regroupe les crédits budgétaires en missions et programmes. En conséquence, le montant ouvert au titre de la DSI, qui constitue un prélèvement sur recettes, n'a pas été intégré dans la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Sa répartition fait en revanche l'objet d'un examen annuel par le comité des finances locales. L'Etat verse aux communes une somme forfaitaire. Depuis le 1er janvier 1990, la dotation spéciale instituteurs est divisée en deux parts : - les sommes afférentes à la première part sont attribuées aux communes en compensation des charges supportées pour les logements effectivement occupés par des instituteurs ayants droit ; - les sommes afférentes à la deuxième part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Au nom de la commune, celui-ci verse directement à l'instituteur ayant droit l'indemnité représentative de logement, dans la limite de la dotation unitaire. Il appartient au comité des finances locales (Comité des finances locales) de procéder à la répartition de la DSI et de déterminer le montant de la première part et de la deuxième part proportionnellement au nombre d'instituteurs logés et indemnisés tels qu'ils ont été recensés, compte tenu de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles qui ne bénéficient plus du droit au logement ou à l'indemnité en tenant lieu. La dotation unitaire attribuée par instituteur logé ou indemnisé résulte du rapport entre les crédits mis en répartition et le nombre d'ayants droit recensés. Dans chaque département, le préfet fixe le taux de base de l'indemnité représentative de logement après consultation des communes et du conseil départemental de l'éducation nationale. Des majorations résultant de la situation familiale et professionnelle de l'ayant droit s'ajoutent éventuellement à ce taux de base. EVOLUTION DE LA DOTATION SPÉCIALE INSTITUTEURS
Source : DGCL. Cette dotation est également indexée comme la DGF depuis l'instauration du pacte de stabilité financière, en 1996. Cette dotation particulière réservée aux petites communes rurales a été créée par la loi n° 92-208 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, afin de leur assurer les moyens financiers nécessaires à la mise en œuvre de la loi. Elle est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Indexée comme la DGF selon un taux égal à 2,72%, la dotation particulière élu local s'établirait à 50,044 millions d'euros en 2006. Il convient de souligner que par dérogation aux dispositions des articles L. 1613-2 et L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, l'article 25 du présent projet de loi de finances tend à procéder à l'affectation d'une partie de la régularisation de la DGF des communes et de leurs groupements au titre de l'année 2004, à hauteur de 4.164.160 euros, au financement d'une garantie de sortie progressive en faveur des communes ayant perdu en 2005 le bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. Le montant de la régularisation de la DGF des communes et de leurs groupements au titre de l'année 2004 s'établit à 91,7 millions d'euros (2). Cette somme devrait, en application des articles L. 1613-2 et L. 2334-1 précités, être répartie entre les communes et EPCI au prorata de leurs attributions 2004 au titre de la DGF des communes et EPCI. Cependant, une telle affectation de la régularisation conduirait à un « saupoudrage » des montants correspondants entre la totalité des communes et de leurs groupements. Le montant de 4.164.160 euros prélevé sur la régularisation de la DGF 2004 des communes et de leurs groupements serait réparti entre les communes ayant cessé en 2005 d'être éligibles à la dotation « élu local », notamment du fait de la substitution du potentiel financier au potentiel fiscal. L'article 25 du présent projet de loi de finances tend à instituer une garantie de sortie sur deux ans à la fois rétroactive et dégressive en faveur des 1.820 communes ayant perdu leur éligibilité à la dotation « élu local » en 2005 : Pour chacune de ces communes, cette garantie serait égale : - aux deux tiers du montant perçu en 2004 (soit 1525 euros) en 2005 ; - et au tiers du montant perçu en 2004 (soit 763 euros) en 2006. L'institution d'une telle garantie répond au souhait émis par le comité des finances locales lors de sa séance du 5 juillet dernier. 3.- La compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle aux FDPTP À compter de 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle. Ce nouveau prélèvement est indexé chaque année sur la DGF. Les FDPTP ont été créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975. Constituant le principal instrument de péréquation horizontale, ils visent à redistribuer, dans le cadre départemental ou, le cas échéant, interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales (ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre) de taxe professionnelle des établissements exceptionnels, c'est-à-dire des établissements dont les bases de taxe professionnelle par habitant dépassent deux fois la moyenne constatée au niveau national. Les ressources des FDPTP sont redistribuées par les Conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées ». À compter de 2004, la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle a été intégrée à la DGF et évolue par conséquent comme cette dernière. Or, l'intégration dans la DGF de la compensation « part salaires » perçue par les FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la DGF est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales. La loi de finances pour 2004 prévoit donc que les FDPTP continuent de percevoir la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle sous forme d'un prélèvement sur recettes spécifique. Pour 2006, ce prélèvement sur recettes, indexé comme la DGF, s'établirait à 115,824 millions d'euros. C.- LE FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA) Le montant du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est estimé à 4.030 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 6,3 % (3,791 millions d'euros en 2003). Cette estimation tient compte de l'évolution des dépenses d'équipement des collectivités territoriales entre 2003 et 2004 et des modifications d'attribution du FCTVA instituées notamment par la loi relative à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale. Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes, sur les dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et exposées pour les besoins d'une activité non assujetties à la TVA. Le FCTVA constitue la principale contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des collectivités territoriales. Il est attribué en appliquant à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. Le FCTVA étant versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives, le montant total de la dotation ouverte en 2005 pourrait donc être supérieur aux prévisions. L'article 29 du présent projet de loi de finances propose une clarification des règles d'éligibilité et de reversement relatives à ce fonds. D.- LE PRÉLÈVEMENT AU TITRE DES AMENDES FORFAITAIRES DE LA POLICE DE LA CIRCULATION Le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation pour 2006 est évalué à 620 millions d'euros, en hausse de 10,7 %, par rapport au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2005. La répartition du produit des amendes de police entre collectivités est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les dotations accordées sont obligatoirement affectées à des opérations d'amélioration des transports en commun et de la circulation routière. E.- LA COMPENSATION DES PERTES DE BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE ET DE REDEVANCE DES MINES Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation des pertes de base de taxe professionnelle s'établirait à 164 millions d'euros en 2006. L'article 53 de la loi de finances pour 2004 a supprimé le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et institué ce prélèvement sur les recettes de l'Etat qui permet de verser une compensation aux communes et groupements qui enregistrent d'une année sur l'autre une perte importante de leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines. Cette compensation enregistre en projet de loi de finances pour 2006 la consolidation d'une mesure d'élargissement de son éligibilité aux établissements publics de coopération intercommunale qui leur a bénéficié dès l'exercice 2005. Jusqu'en 2005, étaient éligibles les groupements de communes dotés d'une fiscalité propre qui avaient enregistré par rapport à l'année précédente une perte supérieure à 5 % du produit de la taxe professionnelle. Ce seuil d'éligibilité était plus restrictif que celui prévu en faveur des communes. À compter de 2005, le seuil d'éligibilité aux compensations de pertes de bases est identique pour les communes et groupements de communes à fiscalité propre. Ce seuil est fixé à 2 % du produit des impôts directs locaux. Sur la base des prévisions de dépenses pour 2005, l'inscription budgétaire de cette compensation a été évaluée à 164 millions d'euros en 2006. F.- LE PRÉLÈVEMENT SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU PROFIT DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE ET DES DÉPARTEMENTS DE CORSE La loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse a institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat égal à 10 % du produit de la taxe intérieure perçue sur les produits pétroliers (TIPP) mise à la consommation en Corse au profit de la collectivité territoriale de Corse et à 1,5% de ce produit au profit de chaque département de Corse. Par ailleurs, la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit l'affectation de 8 points supplémentaires de TIPP à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation des transferts de compétences qu'elle prévoit et de la suppression des droits de consommation sur les alcools. Le montant de ce prélèvement est évalué à 30,053 millions d'euros dans le cadre du présent projet de loi de finances. G.- LA COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE L'Etat a été progressivement amené à prendre à sa charge une part croissante de la fiscalité locale afin d'alléger la charge fiscale pesant sur le contribuable local. Il existe deux moyens pour L'Etat de se substituer aux contribuables locaux : le dégrèvement et l'exonération compensée. Dans le cas du dégrèvement, l'Etat se substitue en totalité ou partiellement au contribuable local dégrevé, « hors la vue » des collectivités territoriales pour lesquelles la perte de recettes est nulle. L'exonération se distingue du dégrèvement en ce que l'Etat ne se substitue pas au contribuable exonéré. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables notifiées à la collectivité. En contrepartie, cette dernière perçoit une compensation, dont les modalités de calcul sont fixées par la loi. L'évolution des dégrèvements et compensations d'exonérations entre 2003 et 2006 s'établit à + 22,6 % si l'on corrige la base 2003 des crédits dédiés à la compensation de la suppression progression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Cette compensation a été intégrée en loi de finances initiale pour 2004 dans la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 9 milliards d'euros. Après cette correction, la forte progression constatée résulte notamment de l'impact en 2006 des mesures affectant la taxe professionnelle au titre du dégrèvement des investissements nouveaux (DIN). Ces dotations ne prennent en compte que les allégements de fiscalité locale. En effet, les compensations liées à la suppression d'impôts locaux (suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ou encore des droits de mutation à titre onéreux) ont fait l'objet de dotations particulières (recensées jusqu'en 2003 parmi les dotations de fonctionnement) avant d'être intégrées dans la dotation forfaitaire de la DGF des régions, créée par la loi de finances initiale pour 2004. Quant aux compensations liées à la modification d'impôts transférés (baisse des droits de mutation à titre onéreux perçus au profit des départements ou exonérations de taxe différentielle sur les véhicules à moteur), elles ont été intégrées dans la dotation générale de décentralisation. 1.- Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale a été institué par la loi de finances initiale pour 1992 afin de compenser le coût pour les collectivités territoriales de la transformation en exonérations des dégrèvements totaux de divers impôts locaux. Il intègre notamment : - 1.210 millions d'euros au titre de la compensation d'exonérations de la taxe d'habitation ; - 458 millions d'euros au titre de la compensation de la réduction progressive à compter de 2003 de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires des bénéfices non commerciaux ; - 385 millions d'euros au titre des compensations relatives à la taxe foncière ; - 330 millions au titre des compensations de la suppression des parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles ; - 100 millions d'euros au titre des compensations d'exonérations de taxe professionnelle résultant de diverses dispositions législatives en faveur de l'aménagement du territoire ; - 66 millions d'euros au titre des compensations en Corse des allégements de base de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles ainsi qu'au titre des exonérations de taxe professionnelle dans le cadre de la zone franche. Au titre des mesures prévues par le présent projet de loi de finances, ce prélèvement est majoré de 140 millions d'euros du fait de la mesure de compensation, au profit des communes et des EPCI à fiscalité propre, de l'exonération de 20 % de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) en faveur des agriculteurs exploitants prévue par l'article 9 du présent projet de loi de finances. Au total, ce prélèvement s'établirait à 2.669,35 millions d'euros dans le cadre du présent projet de loi de finances, en hausse de 8,6 % par rapport à 2005. RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE (en millions d'euros)
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 2.- L'évolution des dégrèvements d'impôts locaux Les compensations de divers dégrèvements législatifs, essentiellement imputables à la compensation des dégrèvements de taxe professionnelle, atteindraient 10.717 millions d'euros en hausse de 17,1%. Cette augmentation s'explique par la montée en charge en 2006 du financement du dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux, institué par l'article 11 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Le coût (brut et net) du dégrèvement au titre des investissements nouveaux est indiqué dans le tableau suivant :
Ces crédits, antérieurement inscrits sur le chapitre 15-01 du budget des Charges communes sont désormais imputés sur le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».
3.- La dotation de compensation de la taxe professionnelle La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), instituée par le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, vise à compenser les pertes de recettes fiscales résultant pour les communes des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur. Elle regroupe les allocations versées en contrepartie : - du plafonnement des taux communaux de taxe professionnelle de 1983 prévue au II de l'article 18 de la loi de finances pour 1982 ; - de la réduction de la fraction imposable des salaires de 20% à 18%, instituée à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1982 ; - de l'abattement général à la base de taxe professionnelle de 16% prévu par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 ; - de la réduction pour embauche et investissement (REI). A compter de 1996, en application de l'article 32 de la loi de finances pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, ont servi de variable d'ajustement à l'enveloppe des dotations dites « actives » du pacte de stabilité financière. Le contrat de croissance et de solidarité, qui s'est substitué au pacte de stabilité financière à compter de 1999, a conservé la DCTP (hors REI) comme variable d'ajustement de l'enveloppe « normée ». Le montant de la DCTP résulte donc de la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme du montant des dix autres dotations. Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant l'enveloppe normée, le respect en 2006 de la norme de progression de 2,3775% du contrat implique une baisse de la DCTP (hors réduction pour créations d'entreprise) de 9,48%. Son montant s'établirait ainsi à 1.108,289 millions d'euros en 2006. Cette baisse est inéluctable dès lors qu'à l'exception de la DDEC, de la DREC, de la DGE des départements et des communes, qui évoluent comme la FBCF des APU (soit de 4 %), toutes les dotations contenues dans l'enveloppe normée évoluent comme la DGF, c'est-à-dire selon un indice prenant en compte la moitié de la progression du PIB, alors que l'indexation de l'enveloppe ne tient compte que du tiers de la croissance. À la suite de la décision « Commune de Pantin » du Conseil d'Etat, l'article 19 de la loi de finances initiale pour 2002 a prévu de majorer la DCTP, de 2002 à 2005, afin de compenser partiellement, pour les collectivités territoriales concernées, l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires au titre de la réduction de 16% appliquée aux bases de la taxe professionnelle. S'agissant des majorations exceptionnelles liées aux indemnisations versées aux collectivités territoriales au titre de l'exclusion des rôles supplémentaires dans le calcul des compensations d'allègements de la fiscalité directe locale, le présent projet de loi de finances enregistre deux mouvements. Il s'agit d'une part de l'achèvement du dispositif d'indemnisation forfaitaire au titre du contentieux « Pantin » prévue par l'article 19 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) et d'autre part d'une inscription de 7,5 millions d'euros au titre de la tranche 2006 de l'indemnisation forfaitaire de 30 millions d'euros instituée de 2004 à 2007 par l'article 1er de la loi de finances rectificative pour 2004. Cette indemnisation a pour effet de réduire la diminution enregistrée cette année par la DCTP du fait de son rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. Le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle versée en contrepartie de la réduction pour création d'entreprise, ancienne dotation de réduction pour embauche et investissement (REI) s'élève quant à elle à 78 millions d'euros. On peut noter par ailleurs que les subventions de fonctionnement et d'équipement de divers ministères s'inscrivent en légère hausse (2,2 %), pour s'établir à 1.883 millions d'euros en 2006. VI.- LES TRANSFERTS DE FISCALITÉ A.- LA COMPENSATION FINANCIÈRE AUX DÉPARTEMENTS DE LA DÉCENTRALISATION DU RMI Depuis le 1er janvier 2004, les départements exercent pleinement la compétence en matière de RMI et de RMA. Les charges résultant de ce transfert sont compensées par l'attribution d'une part du produit de la TIPP obtenue par application d'une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national. Le droit à compensation de l'ensemble des départements est égal au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 (4.921 millions d'euros). A partir de l'assiette 2003 de la TIPP, ce montant a été converti en une fraction du tarif de la TIPP. Quant au droit à compensation de chaque département pris individuellement, il correspond au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 sur son territoire. Ce montant a été converti en un pourcentage de la fraction de tarif attribuée à l'ensemble des départements. Le niveau définitif de la fraction de tarif attribuée aux départements sera arrêté par la loi de finances rectificative pour 2005. L'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 précise que le niveau définitif de la fraction de tarif « tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d'une part, de la création d'un RMA, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l'ASS. » (3). La formulation de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 n'entraîne donc pas pour l'Etat l'obligation de compenser intégralement les dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre du RMI et du RMA, conformément aux modalités traditionnelles d'application du principe de compensation intégrale des transferts de compétences. Cette interprétation a été confirmée par une circulaire de la DGCL en date du 18 février 2005, qui précise que « le droit à compensation, définitivement établi à l'issue de cette procédure, ne pourra (...) tenir compte que des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 et, lorsqu'il sera connu, d'un éventuel surcoût résultant des effets de la réforme de l'ASS et du RMA, à l'exclusion de l'évolution des dépenses de RMI liées aux effets conjoncturels ». Cependant, l'ancien Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin a fait prévaloir l'interprétation contraire en annonçant le 7 mars dernier que l'Etat compensera l'intégralité du différentiel entre les dépenses des départements liées au RMI pour 2004 et les recettes fiscales transférées pour financer cette compétence (qui s'élève à environ 450 millions d'euros). Il s'ensuit que la compensation financière allouée aux départements pour l'exercice 2004 sera plus favorable que ne le serait l'application stricte du principe de compensation financière intégrale des transferts de compétences mis en œuvre depuis les lois « Defferre » en vertu duquel les ressources transférées doivent être « équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées ». B.- LA COMPENSATION FINANCIÈRE AUX RÉGIONS ET AUX DÉPARTEMENTS DES TRANSFERTS RÉSULTANT DE LA LOI RELATIVE AUX LIBERTÉS ET AUX RESPONSABILITÉS LOCALES 1.- Les principes régissant la compensation Complétant « l'acte II de la décentralisation », la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales opère de nouveaux et importants transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales. Ces transferts de compétences sont évalués au total à 9,8 milliards d'euros, dont environ 7,1 milliards pour les départements (5 milliards pour le seul RMI) et 2,7 milliards d'euros pour les régions. Ils entreront progressivement en vigueur entre 2005 et 2008. L'évaluation et la compensation des charges transférées s'effectuent conformément aux dispositions prévues d'une part, aux articles 118 à 121 de la loi précitée et d'autre part, aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Par ailleurs, cette compensation s'inscrit dans un cadre constitutionnel et organique renouvelé par l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, d'une part, et de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, d'autre part. Ainsi la compensation financière devra-t-elle se conformer à quatre principes : elle sera intégrale, concomitante à l'entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respectera le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Le principe de compensation financière intégrale des transferts de compétences, consacré au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution s'énonce de la façon suivante : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Mis en œuvre depuis 1983, ce principe, prévu à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, a été érigé en principe à valeur constitutionnelle par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Les ressources transférées doivent donc être équivalentes aux dépenses précédemment effectuées par l'État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l'exercice des compétences transférées sont prises en compte. Sur proposition parlementaire, il a été inscrit, à l'article 119 de la loi du 13 août 2004, que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées de l'Etat constatées sur une période d'au moins trois ans précédant le transfert de compétences. S'agissant des charges d'investissement, le niveau de dépenses variant d'un exercice à l'autre, il a été admis d'établir l'évaluation des charges transférées sur la base de la moyenne actualisée des crédits précédemment ouverts au budget de l'État, au titre des investissements exécutés ou subventionnés au cours des cinq années, au moins, précédant le transfert. Enfin, le II de l'article 119 prévoit un mécanisme de garantie dans l'hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées à titre de compensation financière des transferts de compétences diminueraient pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires. Dans une telle hypothèse, l'Etat devrait prévoir en loi de finances des mesures propres à garantir aux collectivités bénéficiaires un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. b) Une compensation concomitante Les transferts de ressources, amorcés dès le 1er janvier 2005, s'effectueront sur plusieurs années parallèlement aux transferts de compétences. Tout accroissement de charges résultant de ces transferts doit donc être accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice des compétences transférées. Concrètement, l'année précédant le transfert, les ministères décentralisateurs doivent procéder à l'évaluation provisoire des dépenses qu'ils consacraient jusqu'alors à l'exercice des compétences transférées. Cette évaluation permet de prendre, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Bien entendu, dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s'imposent. L'évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées est constatée pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), réformée par l'article 118 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales. L'article 118 de la loi précitée a modifié la composition et le rôle de la CCEC qui est désormais associée plus en amont à la définition des modalités d'évaluation des charges correspondant aux compétences transférées. Cette commission est désormais intégrée au Comité des finances locales et présidée, non plus par un magistrat de la Cour des Comptes, mais par un représentant élu des collectivités territoriales. Pour chaque transfert de compétences, la CCEC réunit paritairement des représentants de l'Etat et de la catégorie de collectivité concernée par le transfert. Pour l'examen des questions intéressant l'ensemble des catégories de collectivités, notamment celles relatives aux modalités d'évaluation de l'accroissement ou de la diminution des charges, la commission siége en formation plénière. Cette commission établit, à l'intention du Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances de l'année, un bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales (article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales). Ce bilan examinera désormais l'évolution des recettes provenant des impositions transférées par l'Etat. d) Une compensation conforme au principe d'autonomie financière Ce principe, inscrit à l'article 72-2 de la Constitution, s'énonce de la façon suivante : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. » Le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution consacre ainsi le principe selon lequel le ratio que constitue la part des recettes fiscales et autres ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales ne peut s'établir en deçà d'une valeur plancher. La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a précisé les conditions dans lesquelles ce principe doit être mis en oeuvre. La loi organique définit le plancher en deçà duquel le ratio ainsi défini ne saurait s'établir sans qu'il ne soit porté atteinte au principe d'autonomie financière. Il s'agit de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales constatée en 2003. Cette part sera appréciée par catégorie de collectivité et non collectivité par collectivité ce qui implique qu'une collectivité prise individuellement pourra voir son ratio passer en dessous du plancher défini pour sa catégorie, sans que soit méconnu le principe d'autonomie financière. Il convient de bien noter que la loi organique étend la notion de ressources fiscales propres aux impôts nationaux partagés entre l'État et les collectivités territoriales, à condition toutefois qu'un taux ou une part locale d'assiette soient définis par la loi pour chaque collectivité. Enfin la loi organique institue un mécanisme de garantie qui se décline en deux obligations : une obligation de communication annuelle au Parlement du montant de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales (portant sur l'avant-dernière année) et une obligation, en cas de franchissement du plancher 2003, d'inscription, en loi de finances, de mesures propres à rétablir la situation la troisième année suivant celle où le constat a été établi. Conformément au principe constitutionnel d'autonomie financière, le II de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 a précisé que la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. Les transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 seront donc, dans leur quasi-totalité, financés par des transferts de parts d'impôts nationaux. 2.- Les modalités du transfert en 2005 d'une part du produit de la TIPP aux régions et d'une part du produit de la TSCA aux départements L'article 52 de la loi de finances pour 2005 a précisé que les départements sont destinataires d'une part de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) applicable aux véhicules terrestres à moteur (VTM), et les régions et la collectivité territoriale de Corse, d'une part de la taxe de consommation intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette part est obtenue : - pour l'ensemble des régions et la collectivité territoriale de Corse, par application d'une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national ; - pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du taux de la TSCA applicable aux véhicules terrestres à moteur à l'assiette nationale de cette taxe. La fraction de tarif attribuée aux régions est calculée de telle sorte qu'appliquée à l'assiette 2004 de la TIPP, elle permette la détermination d'un produit couvrant les charges transférées aux régions par la loi du 13 août 2004. De la même façon, le droit à compensation des départements au titre de la loi du 13 août 2004 a été converti en une fraction du taux de la TSCA à partir de l'assiette 2004 de cette taxe. Chaque région se voit ensuite attribuer un pourcentage de cette fraction de tarif, pourcentage qui correspond au rapport entre son droit à compensation et celui de l'ensemble des régions. De la même façon, la fraction du taux de la TSCA qui est déterminée pour l'ensemble des départements est répartie entre tous au prorata de la part du droit à compensation de chacun dans le droit à compensation total des départements. Les fractions de tarifs et de taux attribuées respectivement aux régions et aux départements ont été calculées dans un premier temps à partir d'une évaluation provisoire des droits à compensation de ces collectivités territoriales au titre des charges transférées par la loi du 13 août 2004. Dès lors que les montants définitifs des droits à compensation des régions et des départements au titre des transferts intervenus en 2005 seront définitivement constatés, il reviendra à la loi de finances rectificative pour 2005 d'arrêter le montant définitif des fractions de tarif et de taux attribuées aux régions et aux départements en 2005. La compensation sera alors corrigée à raison de la différence entre le montant versé en 2005, calculé selon les modalités provisoires décrites précédemment et le montant effectivement dû par l'Etat, calculé en tenant compte du niveau définitif du droit à compensation des collectivités territoriales. S'agissant des départements, cette régularisation sera effectuée en tenant compte des corrections suivantes : TRANSFERTS 2005
Le tableau suivant indique pour chaque région sa part dans le total du produit de TIPP versé aux régions en 2005, après ajustements à opérer en loi de finances rectificative pour 2005 : APRÈS AJUSTEMENTS À OPÉRER (en millions d'euros)  3.- Le champ de la compensation donnant lieu à un transfert de fiscalité en 2006 et les modalités de ce transfert pour les départements et les régions a) Le droit à compensation des départements et des régions en 2006 Les articles 26 et 27 du présent projet de loi de finances prévoient respectivement pour les régions et les départements : - d'ajuster la compensation afférente aux transferts intervenus en 2005 ; - d'inscrire une provision budgétaire destinée à compenser les transferts devant intervenir en 2006. À l'occasion du transfert de compétences prévu par l'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'Etat a souhaité mettre fin dès 2006 à l'existence des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI), qui recueillaient la participation des familles d'une part et de l'Etat d'autre part, et finançaient ainsi la rémunération des personnels d'internat. Cette disparition des fonds académiques se traduit en 2006 par : - le financement par l'Etat, sur le budget de l'Education nationale, de la totalité de la rémunération des personnels d'internat ; - l'affectation aux régions et aux départements de la participation financière des familles prévue par le décret de 1985 ; - et, en contrepartie, une minoration en 2006 des ressources transférées aux départements et aux régions au titre de la loi du 13 août 2004. Le montant de cette minoration serait calculé par référence à la participation des familles en 2004 au titre de l'article 2 du décret du 4 décembre 1985, ainsi que le précise le troisième alinéa du I. Ces dispositions ne sont applicables qu'en 2006, dans l'attente de l'exercice du droit d'option des TOS et du transfert effectif de leur rémunération à la charge des collectivités territoriales à partir de 2007. Ce transfert permettra aux collectivités territoriales d'intégrer elles-mêmes dans les tarifs de cantine et d'internat le coût de ces personnels. Par ailleurs, s'agissant des départements, l'article 27 prévoit une compensation supplémentaire sous forme d'un transfert de TSCA au titre de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules terrestres à moteur (vignette) proposée par l'article 10 du présent projet de loi de finances. Le tableau suivant indique par compétence le montant du droit à compensation de l'ensemble des régions et des départements au titre des transferts 2005 tel qu'estimé dans le cadre du présent projet de loi de finances pour 2006 et du projet de loi de finances rectificative pour 2005.
Le tableau suivant indique par compétence le montant du droit à compensation prévisionnel des régions et des départements évalué dans le cadre du présent projet de loi de finances au titre des transferts intervenant en 2006.
Le montant prévisionnel du droit à compensation des régions au titre des compétences faisant l'objet d'une compensation sous forme de TIPP au titre des transferts intervenant en 2006 est évalué à 536,6 millions d'euros (en tenant compte de la reprise effectuée en contrepartie de l'affectation aux régions de la participation financière des familles aux dépenses d'internat et de restauration). Montant cumulé du droit à compensation des régions pour 2006 = Droit à compensation 2005 ajusté (406,554 millions d'euros) + Droit à compensation prévisionnel 2006 (536,605 millions d'euros) b) À compter de 2006, le transfert aux régions d'une part du produit de la TIPP obtenue par application d'une fraction du tarif à une assiette régionale L'article 52 de la loi de finances pour 2005 prévoit qu'à compter de 2006, les charges transférées aux régions par la loi du 13 août 2004 leur seront compensées par l'attribution d'une part du produit de la TIPP déterminée par l'application d'une fraction de tarif non plus à l'assiette nationale de la TIPP mais à une part régionale de cette assiette. L'article 26 du présent projet de loi de finances précise que cette fraction de tarif est calculée, pour chaque région et la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur son territoire (assiette régionale 2006), elle permette de couvrir son droit à compensation au titre de la loi du 13 août 2004 précitée. La mise en œuvre d'un tel dispositif nécessite des instruments permettant aux services des douanes de mesurer les quantités de carburants vendues aux consommateurs finaux sur le territoire de chaque région. À cet effet, le décret n° 2005-908 du 9 août 2005, pris pour l'application de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 a fixé les nouvelles obligations déclaratives qui s'imposent, à compter du 1er janvier 2006, aux redevables de la TIPP et aux distributeurs de carburants ayant déjà supporté la taxe. L'article 26 précité fixe pour chaque région une fraction du tarif de la TIPP. Il convient de noter que le niveau définitif de ces fractions régionales de tarif ne pourra être fixé qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation, ce qui ne pourra pas être le cas avant le projet de loi de finances pour 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences (notamment des transferts de personnel). Les régions devraient pouvoir décider, dès fin 2006, pour application au 1er janvier 2007, de moduler leur fraction de tarif de TIPP. Cette possibilité est toutefois subordonnée à un accord unanime du conseil des ministres de l'Union européenne. Par lettre du 16 juin 2004, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2004 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, les autorités françaises ont fait part à la Commission européenne de leur demande d'autorisation d'appliquer un niveau de taxation différencié du gazole et de l'essence sans plomb, dans le cadre de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central. Conformément à l'article 19 de la directive précitée, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exemptions ou des réductions supplémentaires des droits d'accise pour des raisons de politique spécifique. Le 14 septembre dernier, la Commission européenne a adopté une proposition de décision du Conseil autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole conformément à l'article 19 de cette directive. La Commission propose donc au Conseil d'autoriser la France à appliquer du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011 des tarifs réduits de TIPP sur l'essence sans plomb et le gazole. Les réductions en cause pourraient être différenciées d'une région à l'autre à condition que les taux réduits demeurent supérieurs aux minima imposés par la directive précitée, que les réductions ne soient pas supérieures à 3,54 euros par litre d'essence sans plomb et à 2,3 euros par litres de gazole, qu'elles ne soient pas non plus supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial et qu'elles soient fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions. En outre, le gazole à usage commercial ne bénéficierait pas de cette possibilité de réduction. À compter de 2007, les régions pourraient ainsi être en mesure de fixer un tarif régional de TIPP dans une fourchette de plus ou moins 1,77 euro par hectolitres autour d'un tarif pivot pour l'essence sans plomb et dans une fourchette de plus ou moins 1,15 euro par hectolitre autour d'un tarif pivot s'agissant du gazole. c) Les difficultés techniques auxquelles se heurte la « départementalisation » de la TSCA ont conduit le Gouvernement à abandonner cette option. Le Gouvernement s'est engagé à mener un travail d'expertise et de concertation avec pour objectif la « départementalisation » de la TSCA sur les contrats assurant les véhicules terrestres à moteur (VTM) en 2006 et sa modulation par les départements en 2007. À cette fin, il a diligenté une mission de l'inspection générale des finances pour éclaircir toutes les questions que soulèvent la départementalisation et la modulation des taux. La départementalisation de l'assiette de la TSCA implique que l'on puisse procéder au rattachement géographique des contrats d'assurance automobile. Plusieurs pistes ont été envisagées, aucune n'apparaît satisfaisante. Par ailleurs, la mission a montré que le produit qui serait tiré d'une assiette départementalisée serait très inégalement réparti entre les départements et sans corrélation avec les charges transférées. Par conséquent, la correction des écarts entre le produit tiré de l'assiette départementalisée et le droit à compensation de chaque département nécessiterait la mise en place de mécanismes de compensation complexes Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement propose de renoncer à la départementalisation de la TSCA. Pour les départements, les charges résultant des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 resteraient compensées comme elles le sont en 2005, c'est-à-dire par l'attribution d'une part du produit de la TSCA obtenue par application d'une fraction du taux de cette taxe à l'assiette nationale de cette taxe. Il convient de souligner qu'il s'agit d'une ressource propre au sens de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales qui inclut, parmi les ressources fiscales propres, le produit d'impositions dont la loi détermine, par collectivité, une part d'assiette ou de taux. C.- LA SUBSTITUTION POUR LES DÉPARTEMENTS D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TSCA À UNE PART DE LA DGF L'article 53 de la loi de finances pour 2005 a par ailleurs prévu le transfert aux départements d'une part supplémentaire du produit de la TSCA relative aux véhicules terrestres à moteur pour un montant de 900 millions d'euros en contrepartie d'un débasage de la dotation de compensation de la DGF des départements à hauteur de 880 millions d'euros (la différence, soit 20 millions d'euros, constituant la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires prévue à l'article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile). Cette part de TSCA n'est pas attribuée à titre de compensation financière d'un transfert de compétence : il s'agit de substituer à une part de la DGF des départements le transfert d'une ressource propre, dont l'évolution est plus dynamique, afin d'aider les départements à financer les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). La part du produit de TSCA et prélèvement opéré sur la dotation de compensation de chaque département sont proportionnels à sa part dans le total des véhicules terrestres à moteur immatriculés sur le territoire national au 31 décembre 2003. L'article 53 précité précise que si le montant de la dotation de compensation de certains départements ne suffit pas à absorber le prélèvement effectué en contrepartie de l'attribution d'une part du produit de la TSCA, il est opéré un prélèvement sur le produit de TSCA qui leur est affecté. À compter de 2006, ce prélèvement évolue en fonction du taux d'indexation de la DGF mise en répartition. Compte tenu de ces dispositions, le montant de TSCA transféré aux départements devrait s'établir à 874 millions d'euros. En contrepartie, la dotation de compensation de la DGF des départements a été minorée de 854 millions d'euros. D.- LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA VIGNETTE PAR L'ATTRIBUTION AUX DÉPARTEMENTS D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TSCA L'article 27 du présent projet de loi de finances prévoit une compensation supplémentaire en faveur des départements sous forme d'un transfert de TSCA au titre de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules terrestres à moteur (vignette) proposée par l'article 10 du présent projet de loi de finances. Cette compensation est calculée sur la base du produit de vignette perçu par les départements en 2004. Le droit à compensation des départements à ce titre s'établit à 132,5 millions d'euros.
(1) Pour les départements, la TSCA est substituée au produit de la vignette en PLF 2006, la part revenant à la collectivité territoriale de Corse est inscrite en crédits budgétaires (DGD). (2) A compter de 2004, une fraction de tarif de TIPP est affectée aux départements au titre de la compensation de la décentralisation de la gestion du RMI. (3) A compter de 2005, une fraction de taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) est transférée aux départements au titre du financement des services d'incendie et de secours (SDIS). (4) A compter de 2005, une fraction de tarif de TIPP et une fraction de tarif de la TSCA sont affectées respectivement aux régions et aux départements au titre des transferts de compétence prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. VII.- LA MISSION « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » est composé de deux programmes. 1.- Le programme « Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer » Le premier programme retrace les avances aux collectivités territoriales et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer. Pour 2006, ce programme enregistre un déficit de 3,8 millions d'euros. Les actions qui composent ce programme permettent à l'Etat d'aider les différentes collectivités qui, soit connaissent des difficultés de trésorerie, soit ont besoin rapidement d'emprunter. 6 millions d'euros sont inscrits au titre de l'action n° 1 « Avances de l'article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales ». Cette action a pour finalité d'accorder des avances à des collectivités, établissements publics, territoires et établissements d'outre-mer et à des États d'outre-mer liés à la France par une convention de trésorerie, afin de faire face à des difficultés momentanées de trésorerie. 800.000 euros sont inscrits au titre de l'action n° 2 « Avances de l'article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l'article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales » dont l'objet est de permettre au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'accorder des avances aux départements, communes, territoires et établissements d'outre-mer qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme. 2.- Le programme « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » Le second programme correspond à l'ancien compte d'avances sur impôts locaux 903-54 qui constitue le support budgétaire du versement des « douzièmes provisoires » aux départements, régions et communes, à leurs établissements publics ainsi qu'à divers organismes comme les chambres consulaires. Son fonctionnement est régi par l'article 34 de la loi n° 77-574 du 7 juin 1977 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Ce compte enregistre, en dépenses, les avances accordées aux collectivités territoriales, dont le montant correspond à celui des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle. Les recettes du compte d'avances constituent le support du recouvrement des impôts locaux par l'Etat au profit des collectivités territoriales. Ces recettes sont principalement constituées par le produit des impôts directs effectivement recouvrés sur les contribuables locaux, auxquels s'ajoutent les dégrèvements et admissions en non-valeur. L'Etat assume en effet la compensation des dégrèvements et admissions en non-valeur vis-à-vis des collectivités territoriales. Il verse donc sur le compte d'avances, à partir du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » inscrit au budget général, la différence entre le produit voté et le produit effectivement perçu en raison des dégrèvements et admissions en non-valeur. Le présent projet de loi de finances propose en outre, à compter de 2006, de retracer sur ce compte le recouvrement et le reversement de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée aux départements en compensation du transfert du RMI. La prévision de recettes pour 2006 (75,5 milliards d'euros) intègre une progression des émissions et recouvrements d'impôts locaux de l'ordre de 2%, en ligne avec l'évolution constatée les années précédentes, à laquelle s'ajoute le montant du produit de la TIPP recouvrée pour le compte des départements (soit 4,94 milliards d'euros). En 2006, le compte serait à l'équilibre. Il n'y a cependant aucune raison pour que les recettes recouvrées correspondent au produit total voté pour l'exercice. Le compte est normalement déficitaire dans la mesure où ses dépenses correspondent au montant des émissions d'impôts déterminées par les collectivités territoriales, tandis que ses recettes dépendent des recouvrements constatés qui, par définition, ne correspondent pas à l'intégralité des émissions. Ce déséquilibre est atténué par le fait que le produit effectivement recouvré au titre d'un exercice se compose de reliquats d'impositions des années précédentes et d'une fraction importante des impositions de l'année en cours (le taux de recouvrement s'établissant à environ 85% sur l'année d'émission). Le compte d'avances sur impôts locaux engendre trois charges distinctes pour l'Etat. Premièrement, il engendre une charge budgétaire liée au coût des dégrèvements et admissions en non-valeur. Le montant des dégrèvements d'impôts locaux s'élève à 12.640 millions d'euros en 2006. (en millions d'euros)
Deuxièmement, le compte d'avances entraîne pour l'Etat une charge de trésorerie qui découle de l'effet de profil. Cet effet résulte du décalage entre la régularité des emplois du compte, étalés sur les douze mois de l'année et le caractère très irrégulier du recouvrement de ses ressources, plus de la moitié des recettes du compte étant recouvrées dans les trois derniers mois de l'année. Le coût de l'effet de profit peut être évalué avec précision : il dépend d'une part du solde infra-annuel du compte d'avances et du taux d'intérêt moyen des bons du Trésor à taux fixe (BTF) émis au cours de chaque année de référence. Le coût de trésorerie pour l'Etat résultant de l'effet de profil s'élève à 218 millions d'euros en 2003 et à 216 millions d'euros en 2004. En outre, le fonctionnement du compte d'avances engendre un effet de solde qui découle des déficits répétés subis par le compte en fin d'exercice. Le compte est structurellement et sur le long terme déficitaire car ses dépenses correspondent aux émissions et ses recettes aux recouvrements effectifs qui n'atteignent jamais 100%. En effet, tous les impôts émis au titre d'une année ne sont pas susceptibles d'être recouvrés au cours de cette même année. En outre, du fait de l'augmentation importante du produit voté d'une année sur l'autre, les recouvrements opérés au titre des années antérieures sont insuffisants pour équilibrer le manque à gagner imputable au caractère partiel du recouvrement au titre de l'année considérée. Le compte peut transitoirement se trouver en excédent comme ce fut le cas de 2000 à 2004 dans la mesure où les émissions de l'année courante sont couvertes par des recettes provenant non seulement de l'année courante mais aussi des années antérieures. Le montant cumulé des déficits du compte (le « culot » du compte) qui s'élève à 12,9 milliards d'euros fin 2004 constitue une créance de l'Etat sur les contribuables locaux, créance qui engendre une charge de trésorerie. Il correspond concrètement aux restes à recouvrer et se décompose en restes à recouvrer sur titre courant à hauteur de 8,6 milliards d'euros, en restes à recouvrer sur titre précédent à hauteur de 1,8 milliard d'euros et en restes à recouvrer sur titres antérieurs à hauteur de 1,2 milliard d'euros. Ce culot traduit le fait que l'apurement complet des rôles d'impôts locaux émis au cours d'une année n'intervient qu'au terme de plusieurs années de recouvrement. Votre Rapporteur spécial rappelle cependant que ces charges pour l'Etat s'accompagnent de deux contreparties au profit de l'Etat. Tout d'abord, le Trésor bénéficie quotidiennement du dépôt obligatoire et non rémunéré des disponibilités des collectivités locales sur le compte du Trésor à la Banque de France, ce qui permet à l'État de disposer de ressources « gratuites » pour assurer sa trésorerie quotidienne (et, le cas échéant, d'en placer une partie sur les marchés financiers afin d'en dégager une rémunération). En outre, les recettes inscrites sur ce compte sont nettes des frais d'assiette et de recouvrement et des frais de dégrèvements. En application de l'article 1641 du code général des impôts, l'Etat perçoit en effet des frais de gestion sur le montant des cotisations d'impôts établies et recouvrées au profit des collectivités locales ou organismes divers. Ces frais comprennent, d'une part, les frais de dégrèvement et de non-valeur au taux de 3,60% et, d'autre part, les frais d'assiette et de recouvrement au taux de 4,4%. Ils représentent la contrepartie des frais que l'Etat supporte pour établir et recouvrer l'ensemble des impôts directs locaux et pour financer les dégrèvements et admissions en non-valeur. Si le coût de gestion réel des impositions locales pour l'État (1.149,29 millions d'euros en 2004) est très inférieur au prélèvement de l'État au pour frais d'assiette et de recouvrement (soit 2.715 millions d'euros en 2004), le prélèvement pour frais de dégrèvements et admission en non valeur retenu par la puissance publique (2.285 millions d'euros en 2006 contre 2.169 millions d'euros en 2005) sont en revanche très inférieurs à leur coût réel (plus de 13,34 milliards d'euros en 2006). ÉCART ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION POUR LES AVANCES (en millions d'euros et en pourcentage)
Au cours de sa séance du mercredi 9 novembre 2005, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de votre Rapporteur spécial, les crédits des missions « Relations avec les collectivités territoriales », les crédits du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales » et les articles 82, 83, 84 et 85 rattachés. Votre Rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » retrace la part des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Cette mission représente un montant de près de 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement contre 2,8 milliards d'euros en 2005. Ses crédits sont essentiellement constitués de subventions et de dotations de fonctionnement ou d'équipement, liées ou non à des transferts de compétences. Elle comporte quatre programmes : un programme par catégorie de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements et régions) et un programme général (« Concours spécifiques et administration »). Le montant et la répartition de la plupart des dotations résulte de l'application mécanique de règles d'indexation et de critères législatifs ou réglementaires. Pour ces dotations, l'administration ne saurait se fixer d'autre objectif que de respecter les textes législatifs et réglementaires. C'est le cas des dotations de décentralisation que sont la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES). S'agissant des autres concours et notamment de la dotation globale d'équipement, la mission aura, en 2006, pour principal objectif d'accompagner l'investissement public local par le renforcement de leur effet incitatif et la lutte contre le « saupoudrage » des crédits. À cet effet, le projet de loi de finances propose la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements qui exerce aujourd'hui un effet de levier insuffisant sur l'investissement public local en raison du très faible taux de concours de sa fraction principale (2,77%). Cette suppression s'accompagne de dispositifs de compensation dans le cadre de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements. Un effort particulier sera porté sur le maintien et le développement des services publics en milieu rural : il est prévu de créer à cet effet une enveloppe de crédits de 20 millions d'euros au sein de la dotation de développement rural (DDR) au profit des opérations conduites par les communes et groupements de communes pour le maintien et le développement des services publics dans les territoires ruraux. Cette mesure doit permettre de dynamiser l'utilisation de cette dotation. Cependant, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne reflète que très partiellement l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales, car les prélèvements sur recettes financent l'essentiel des concours de l'État aux collectivités territoriales. En 2006, les prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèveront à 47,2 milliards d'euros, ce qui représente 74% de l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Ils permettent principalement de financer, en matière de fonctionnement, la DGF, la DCTP et la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale et, en matière d'investissement, le FCTVA. L'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, évolue de 61,4 milliards d'euros en 2005 à 64,5 milliards d'euros en 2006, soit une majoration de ces concours de plus de 3 milliards d'euros (+ 5%) à structure constante. Cette évolution s'explique tout d'abord par la reconduction du contrat de croissance et de solidarité. En dépit du contexte budgétaire difficile, marqué par la stabilisation des dépenses de l'État en volume, le Gouvernement propose de reconduire le contrat de croissance et de solidarité, selon des modalités d'indexation identiques à celles appliquées en 2005. Le taux d'indexation de l'enveloppe normée, dans laquelle figure l'essentiel des concours de l'État aux collectivités territoriales, s'établit ainsi en 2006 à 2,37% ce qui se traduit par une progression de plus de 1 milliard d'euro de cette dernière dont le montant total s'élève à 43,5 milliards d'euros. Toutefois, si l'on tient compte des ajustements de gestion, ainsi que des majorations exceptionnelles proposées par le Gouvernement, ce montant s'établirait en 2006 à 44,2 milliards d'euros. La dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse de 2,7%, ce qui se traduit par une augmentation de près de 1 milliard d'euros. Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant l'enveloppe normée, le respect en 2006 de la norme de progression de 2,37% du contrat implique une baisse de la DCTP de 9,48%, son montant s'établissant ainsi à 1,1 milliard d'euros en 2006. L'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales s'explique également par l'évolution des compensations relatives aux réformes de la fiscalité locale qui sont assurées dans le respect des dispositions législatives en vigueur ; ainsi, 140 millions d'euros compensent l'exonération de 20 % de la part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles en faveur des agriculteurs exploitants. Les transferts de fiscalité se poursuivent, essentiellement au titre de la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et dans le respect des principes de compensation : pour les régions, transfert d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) de 945 millions d'euros, et pour les départements, transfert d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) d'un montant de 119 millions d'euros. Les départements sont par ailleurs destinataires d'une part supplémentaire du produit de la TSCA d'un montant de 146 millions d'euros qui se substitue au produit de la vignette résiduelle. La croissance de la dotation forfaitaire des communes ayant été limitée à 1 % en 2005, on peut espérer que le comité des finances locales utilisera les marges dont il dispose pour porter sa croissance au maximum pour 2006. La loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu l'affectation prioritaire de 120 millions d'euros par an à la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 2004 à 2009. Par conséquent, la DSU devrait croître d'environ 15,8 % en 2006. Il serait souhaitable que le comité des finances locales veille, comme en 2005, à assurer à la DSR une croissance identique, voire supérieure, à celle de la DSU en 2006. Le Président Pierre Méhaignerie a demandé des précisions sur l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a répondu que le total était de 61 milliards d'euros seulement. Le Président Pierre Méhaignerie a demandé si la DDR pouvait être ouverte aux communautés d'agglomération rurales de plus de 50.000 habitants. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a répondu qu'elle n'était ouverte qu'aux communautés de communes, et que pour passer outre il fallait un vote à l'unanimité ou à la majorité qualifiée des conseils municipaux. La Commission a adopté, après avis favorable de votre Rapporteur spécial, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ». * * * Article 82 Dotation de développement rural (DDR) : extension de son objet Texte du projet de loi : L'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « A compter de 2006, la dotation de développement rural comporte deux parts. En 2006, le montant de la première part est fixé à 104.370.000 euros et celui de la seconde part à 20.000.000 euros. A compter de 2007, le montant des deux parts est fixé par application du taux de croissance défini ci-dessus. » 2° Le deuxième alinéa est ainsi modifié : a) Dans la première phrase, les mots : « de la première et de la seconde parts » sont insérés après le mot : « bénéficient ». b) Il est ajouté une phrase ainsi rédigée : « Les communes éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale prévue à l'article L. 2334 22 bénéficient de la seconde part de la dotation de développement rural. » 3° Le troisième alinéa est ainsi modifié : a) Dans la première phrase, les mots : « de la première part » sont insérés après le mot : « crédits ». b) Il est ajouté une phrase ainsi rédigée : « Les crédits de la seconde part sont répartis entre les départements en proportion du rapport entre la densité moyenne de population de l'ensemble des départements et la densité de population du département. » 4° La seconde phrase du quatrième alinéa est ainsi modifiée : a) Après le mot : « attribuées », sont insérés les mots : « , au titre de la première part, ». b) Après le mot : « naturels », sont insérés les mots : « et, au titre de la seconde part, en vue de la réalisation de projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural. » 5° Au cinquième alinéa, les mots : « au titre de la première part » sont insérés après les mots : « les attributions ». 6° Le sixième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « A compter du renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 54 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, les représentants des maires de communes éligibles à la seconde part sont également membres de la commission et se prononcent sur les projets présentés au titre de cette part. » 7° Au huitième alinéa, les mots : « ou les maires » sont insérés après les mots : « établissements publics de coopération intercommunale ». Exposé des motifs du projet de loi : Le Gouvernement souhaite mobiliser tous les outils en faveur d'une politique pertinente de maintien des services publics en milieu rural. Dans ce cadre, la mesure proposée crée une enveloppe destinée à financer les opérations de maintien et de développement des services publics en milieu rural au sein de la dotation de développement rural (DDR). Cette enveloppe doit permettre le financement de solutions innovantes en matière de présence des services publics dans les territoires et auprès des populations les plus fragiles. Elle permettra également de dynamiser l'utilisation de la DDR. L'éligibilité à cette enveloppe est élargie aux communes non membres d'un EPCI. Le choix des opérations à financer sera arrêté après consultation de la commission d'élus définie à l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales. Observations et décision de la Commission : Depuis le début de l'année 2005, des initiatives ont été prises pour rénover les conditions d'accès aux services publics dans les territoires ruraux. Le Premier ministre a installé le 17 février dernier une conférence nationale des services publics en milieu rural. Dans chaque département, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a demandé aux préfets de mener au cours de l'automne une large concertation sur l'organisation des services publics. Pour accompagner les projets qui résulteront de ces démarches, le présent article propose de créer une enveloppe de crédits de 20 millions d'euros au sein de la dotation de développement rural (DDR) au profit des opérations conduites par les communes et les groupements de communes pour le maintien et le développement des services publics dans les territoires ruraux. I.- LE DROIT EXISTANT La dotation de développement rural (DDR) a pour objet de favoriser le développement et la solidarité en milieu rural. Elle constituait jusqu'en 2003 la première des deux fractions du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). La loi de finances pour 2004 a supprimé ce fonds et affecté ses dépenses, soit à la DGF, soit directement au budget de l'État. La DDR figure dans ce deuxième cas. En 2004 et 2005, la DDR a figuré sur le même chapitre budgétaire (67-2) que la DGE. À compter du présent projet de loi de finances, la DDR figure dans le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». A.- LES SOMMES À RÉPARTIR Cette dotation était alimentée à l'origine par un prélèvement sur la dotation de compensation de taxe professionnelle et indexée sur les recettes fiscales nettes de l'État. Le Comité des finances locales avait jusqu'en 2003 la possibilité d'abonder la DDR jusqu'à concurrence de 10% des autres ressources du Fonds national de péréquation de taxe professionnelle (FNPTP). En 2003 le Comité des finances locales avait maintenu le montant de la DDR au même niveau qu'en 2002, soit 116,104 millions d'euros. La loi de finances initiale pour 2004 a ouvert ce même montant pour 2004 et prévu que, par la suite la DDR serait indexée au rythme de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. La DDR a ainsi progressé de +3% en 2005, pour atteindre 119,58 millions d'euros. Le montant des autorisations d'engagement demandées dans le présent projet de loi de finances (124,37 millions d'euros) est obtenu en appliquant au montant des autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale pour 2005 le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des APU tel qu'il est estimé dans le rapport économique social et financier joint au projet de loi de finances (soit +4 %). B.- LES BÉNÉFICIAIRES Alors que depuis sa création la DDR bénéficiait tant aux groupements qu'aux communes rurales, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dite loi « Chevènement » a limité en métropole et dans les départements d'outre-mer, le bénéfice de cette dotation aux seuls EPCI, cette disposition entrant en vigueur pour la première fois pour la répartition 2000. La loi « Chevènement » a, d'autre part, modifié les conditions démographiques d'éligibilité pour les EPCI. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales, sont éligibles à la DDR les groupements de communes à fiscalité propre : - qui exercent une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique ; - dont la population n'excède pas 60.000 habitants ; - qui ne satisfont pas aux critères démographiques nécessaires pour une transformation en communautés d'agglomération ; - et dont les deux tiers au moins des communes membres comptent moins de 5.000 habitants. Avant la loi du 12 juillet 1999, la totalité des communes membres de l'EPCI devait compter moins de 5.000 habitants. C.- LA RÉPARTITION DE LA DDR ENTRE LES DÉPARTEMENTS Les crédits de la DDR sont répartis entre les départements en tenant compte du nombre de communes regroupées, du nombre d'EPCI, de la population regroupée, du potentiel financier et, le cas échéant, du coefficient d'intégration fiscale de ces établissements. La répartition peut également tenir compte du nombre de communes regroupées et d'EPCI situés en zone de montagne. Avant la répartition de l'enveloppe disponible entre les départements métropolitains, une première quote-part est prélevée au bénéfice des groupements des départements d'outre-mer et une seconde quote-part est prélevée au bénéfice des communes des TOM et de Mayotte. En effet, les EPCI dotés d'une fiscalité propre des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion bénéficient, par préciput, d'une quote-part de la dotation de développement rural dont le montant est calculé en appliquant au montant de la masse réservée à la DDR le rapport existant, d'après le dernier recensement général (1999), entre la population des communes de ces quatre départements et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer, ce rapport étant majoré de 10%. Cette quote-part est répartie entre les quatre départements d'outre-mer au prorata de leur population. S'agissant des TOM et de Mayotte, dans la mesure où aucun EPCI à fiscalité propre n'existe dans ces territoires, les communes de moins de 20.000 habitants continuent de bénéficier de la DDR, une quote-part de l'enveloppe nationale étant constituée à leur profit sur la base du rapport majoré de 20%, entre la population de ces territoires et la population nationale. Après déduction de la quote-part destinée à l'outre-mer, les crédits de la DDR sont désormais répartis entre les départements de métropole, à raison de : - 25% en fonction du nombre de communes membres des EPCI éligibles et du nombre d'établissements ; le nombre de communes situées en zone de montagne est doublé ; lorsque plus de la moitié des communes concernées est située en zone de montagne, l'établissement public de coopération intercommunale est compté pour deux ; - 25% en fonction de la population des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés ; - 50% en fonction du produit de la population par l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de la catégorie et le potentiel fiscal par habitant de chacun de ces établissements publics de coopération intercommunale, pondéré par le coefficient d'intégration fiscale. Totalement déconcentrée, la DDR est répartie par les préfets sous forme de subventions aux groupements. Afin d'assister le préfet, une commission d'élus similaire à celle mise en place dans le cadre de la répartition des crédits affectés à l'ancienne deuxième part de la DGE des communes doit donner son avis avant toute attribution de subvention. D.- LA COMMISSION D'ÉLUS La commission d'élus installée par le représentant de l'État dans le département doit évaluer les incidences économiques ou fiscales des projets de développement présentés par les groupements de communes éligibles. Dans chaque département de métropole et d'outre-mer cette commission est composée de représentants des EPCI éligibles à la DDR. Elle n'émet qu'un avis consultatif sur les projets présentés par les groupements de communes à fiscalité propre éligibles. C'est toujours le préfet qui prend la décision, après avis obligatoire de la commission, et qui arrête le montant des subventions à attribuer. Le nombre de sièges à pourvoir au sein de la commission consultative d'élus est égal au tiers du nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre éligibles à la DDR. Ce nombre ne peut toutefois être inférieur à deux. Le résultat du quotient par trois du nombre d'EPCI éligibles est arrondi au chiffre le plus proche. Les membres de la commission sont désignés par l'association des maires du département. Toutefois, s'il n'existe pas d'association de maires dans le département ou s'il en existe plusieurs, les membres doivent être élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste, par un collège regroupant les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale. Le mandat des membres de la commission expire à chaque renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale et cesse de plein droit lorsqu'ils perdent la qualité au titre de laquelle ils ont été désignés ou élus. Dans le cas de départements ne possédant aucun ou qu'un seul groupement éligible, aucune commission ne sera constituée. Les attributions de la DDR sont alors arrêtées par le préfet au vu des projets présentés par ce groupement. Dans le cas de départements comportant deux groupements éligibles, la commission est constituée par le préfet et compte les deux représentants des deux seuls groupements éligibles du département. E.- LES PROJETS PRÉSENTÉS ET SUBVENTIONABLES Un projet ne peut être éligible à la DDR que s'il ouvre des perspectives réelles de créations d'emplois ou d'augmentation de la richesse fiscale locale. Le préfet, seul responsable de la décision d'attribution d'une subvention, est aidé par la commission d'élus qui doit évaluer l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale et/ou les créations d'emplois sur le territoire de la collectivité éligible. Une attention particulière est portée aux projets de développement touristique et aux actions en faveur des espaces naturels. Ne sont pas considérés comme devant faire l'objet d'une subvention par le biais de la DDR, notamment : - les simples études de faisabilité d'un projet ; - les opérations conduites sous maîtrise d'ouvrage privée ; - les dépenses administratives pures. Bien entendu, l'appréciation finale des actions à subventionner relève de la seule compétence du représentant de l'État dans le département, à la seule condition de respecter les textes législatifs et réglementaires applicables. II.- LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CRÉATION, AU SEIN DE LA DDR, D'UNE ENVELOPPE VISANT À SOUTENIR LE MAINTIEN DES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL La recherche de solutions innovantes en matière de maintien des services publics en milieu rural appelle des sources de financement adaptées. C'est précisément l'objectif de la création, au sein de la dotation de développement rural, d'une enveloppe visant à soutenir le maintien des services publics en milieu rural. A.- LE FINANCEMENT DE CETTE ENVELOPPE PAR REDÉPLOIEMENT DE 20 MILLIONS D'EUROS AU SEIN DE L'ENVELOPPE GLOBALE DE LA DDR Le 1° du présent article tend à compter le premier alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales afin de créer une seconde part au sein de la DDR. Il est proposé de redéployer 20 millions d'euros au profit de cette seconde part au sein de l'enveloppe globale de la DDR qui s'élève à près de 124 millions d'euros. En 2006, le montant de la première part serait donc fixé à 104,37 millions d'euros. A compter de 2007, le montant de chacune des deux parts serait obtenu par application aux montants ouverts l'année précédente du taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. La DDR apparaît comme un vecteur privilégié de l'aide au maintien des services publics en milieu rural. En effet, sa gestion est déconcentrée à l'échelon des préfectures de département, au plus près des réalités de la vie locale. Elle s'adresse par ailleurs aux groupements de communes, qui constituent un échelon pertinent pour la mise en place de solutions innovantes de maintien des services publics en milieu rural. Enfin, cette nouvelle enveloppe bénéficiera de la souplesse de la DDR, qui permet de subventionner aussi bien de l'investissement que du fonctionnement. Compte tenu du rythme actuel de consommation des crédits de paiement de la DDR, l'affectation de ces 20 millions d'euros restera sans incidence sur le financement des projets au titre de la part principale de la DDR. Au contraire, cette nouvelle possibilité de financement, couplée à des conditions d'éligibilité plus favorables, permettra de dynamiser l'utilisation des crédits budgétaires de la DDR, conformément aux exigences de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). En effet, cette dotation ayant été gérée jusqu'en 2003 en prélèvements sur recettes, en pratique les préfectures continuent de consommer prioritairement les reliquats disponibles en prélèvements sur recettes. Les premières années d'application de la loi « Chevènement » recentrant la DDR sur les EPCI se sont par conséquent traduites par une sous-consommation de cette dotation, qui retrouve néanmoins progressivement un rythme de consommation normal. En 2004, 102 millions d'euros ont ainsi été mandatés en prélèvements sur recettes et 17 millions d'euros en crédits de paiement budgétaires (sur 116 millions d'euros d'autorisations de programmes ouvertes en loi de finances initiale pour 2004). Au 31 décembre 2004, il restait 255 millions d'euros de crédits non consommés en prélèvements sur recettes. La plupart de ces crédits sont néanmoins affectés à des opérations d'ores et déjà identifiées. La consommation en 2005 devrait s'élever à environ 100 millions d'euros en prélèvements sur recettes et environ 55 millions d'euros en crédits budgétaires. Pour la gestion 2006, il devrait rester environ 150 millions d'euros non mandatés en prélèvements sur recettes, et les crédits budgétaires prévus dans le présent projet de loi de finances s'élèvent à 124 millions d'euros. Le a) du 2°, le a) du 3°, le a) du 4°et le 5° du présent article tendent à modifier la rédaction de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales par coordination avec la création d'une seconde part au sein de la DDR. B.- LES PROJETS SUBVENTIONNÉS Le b) du 4° du présent article tend à modifier la seconde phrase du quatrième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales afin de déterminer les projets susceptible de bénéficier de subventions au titre de la seconde part de la DDR. Cette enveloppe de 20 millions d'euros va permettre de soutenir dès 2006 des projets destinés à maintenir et à développer les services publics en milieu rural. La DDR permettra ainsi de subventionner des projets obéissant à une logique d'aménagement du territoire alors qu'elle ne subventionne actuellement que des projets participant d'une logique économique. La création d'une seconde part permet donc d'élargir la gamme des projets éligibles. C.- LES BÉNÉFICIAIRES DE LA SECONDE PART DE LA DDR Le b) du 2° du présent article tend à compléter le deuxième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales afin de déterminer les bénéficiaires de la seconde part de la DDR. Les collectivités et établissements concernés par ce financement spécifique seront les EPCI éligibles à la DDR mais également les communes isolées, sous réserve qu'elles soient également éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR). Aux termes de l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales, la seconde fraction de la DSR dite fraction « péréquation » est attribuée aux communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique. Le nombre de communes éligibles à la DSR péréquation en 2005 est de 34.471. D.- LA RÉPARTITION DE CETTE ENVELOPPE ENTRE LES DÉPARTEMENTS Le b) du 3° du présent article tend à compléter le troisième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les modalités de répartition de cette enveloppe entre les départements. Les crédits de la seconde part seraient répartis entre les départements en proportion du rapport entre la densité moyenne de population de l'ensemble des départements et la densité de population du département. E.- LE MODE DE GESTION DES CRÉDITS DE LA SECONDE PART Les crédits de cette enveloppe seront gérés de manière totalement déconcentrée comme l'actuelle DDR. Les projets seront examinés par la commission départementale d'élus. Le 6° du présent article tend à modifier le sixième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales afin de préciser qu'à compter du renouvellement général des conseils des EPCI mentionné au II de l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2004, les représentants des maires de communes éligibles à la seconde part seront également membres de la commission d'élus et se prononceront sur les projets présentés au titre de cette part. Le huitième alinéa de l'article L. 2334-40 précité dispose que s'il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs dans un département, les membres de la commission sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par un collège regroupant les présidents d'EPCI. Le 7° du présent article tend à modifier cet alinéa afin de préciser que ce collège peut désormais regrouper les président d'EPCI ou les maires. La Commission a adopté l'article 82 sans modification. Article 83 Réforme des concours de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs au financement des bibliothèques. Texte du projet de loi : I. - Les dispositions de l'article L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales sont ainsi modifiées : 1° A la première phrase du premier alinéa, les mots : « et de l'équipement des bibliothèques départementales de prêt, » sont insérés après les mots : « des bibliothèques municipales ». 2° La seconde phrase du premier alinéa est ainsi rédigée : « Ils sont répartis, par le représentant de l'État, entre les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale réalisant des travaux d'investissements au titre des compétences qui leur sont transférées en vertu des articles L. 310-1 et L. 320-2 du code du patrimoine. » II. - Les articles L. 1614-12, L. 1614-13, L. 1614-14 et L. 1614-15 du même code sont abrogés. III. - Au d) du 1° de l'article L. 1613-1 du même code, les mots : « dans sa rédaction antérieure à son abrogation par la loi n° 2005-.... du .. décembre 2005 de finances pour 2006 » sont ajoutés après la référence : « L. 1614-14 ». Exposé des motifs du projet de loi : Les lois de décentralisation ont confirmé la compétence des communes concernant les bibliothèques municipales et transféré la responsabilité des bibliothèques départementales de prêt (BDP) aux conseils généraux. Les crédits auparavant consacrés par l'État à ces bibliothèques (investissement et fonctionnement) ont été inscrits dès 1986 au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD) dans les conditions suivantes : - pour les BDP, les dépenses de fonctionnement ont été compensées par de la DGD « de droit commun », et les dépenses d'investissement par un concours particulier ; - pour les bibliothèques municipales, toutes les dépenses (de fonctionnement et d'équipement) ont été compensées via un concours particulier. Le présent article procède à une modernisation et à une simplification d'ensemble de ce dispositif dont l'utilité n'est plus à démontrer mais dont l'architecture presque inchangée depuis près de vingt ans est désormais inadaptée. Observations et décision de la Commission : Le présent article tend à procéder à une modernisation et à une simplification d'ensemble du concours particulier destiné au financement des bibliothèques. I.- LE DROIT EXISTANT : LES CONCOURS PARTICULIERS DESTINÉS Les lois de décentralisation ont confirmé la compétence des communes sur les bibliothèques municipales et transféré la responsabilité des bibliothèques départementales de prêt aux conseils généraux. Les crédits auparavant consacrés par l'Etat à ces bibliothèques (investissement et fonctionnement) ont été inscrits dès 1986 au sein de la dotation générale de décentralisation, sous la forme d'un concours particulier. Ces crédits sont donc « sanctuarisés », car exclusivement destinés au financement des bibliothèques. Pour les bibliothèques municipales, le concours particulier comprend : - une première part, destinée à l'aide au fonctionnement (24 millions d'euros en 2005) dont les crédits sont répartis entre les communes éligibles. - une deuxième part, destinée à l'aide à l'investissement (44 millions d'euros) dont les crédits sont répartis entre les régions sur une base égalitaire (ratio actualisé surfaces disponibles/habitants à desservir) - une troisième part, créée en 1992 au bénéfice de l'investissement pour des bibliothèques municipales à vocation régionale (BMVR) et éteinte depuis 2002. Douze villes ont pu bénéficier de ce dispositif exceptionnel (financement à 40%), notamment Marseille, Toulouse, Nice, Rennes, Poitiers. Les crédits du concours s'élèvent en 2005 à 68,361 millions d'euros. La clé de répartition entre la première et la deuxième part est de 35 et 65%. Par ailleurs, les charges de fonctionnement résultant pour les départements du transfert de la compétence « bibliothèques départementales » ont été compensées sous forme d'une attribution de dotation générale de décentralisation (DGD), tandis que les charges d'investissement ont donné lieu à la création d'un concours particulier qui sert à financer les dépenses d'investissement réalisées par les départements au profit des bibliothèques départementales de prêt (BDP). Les crédits de ce concours s'élèvent à 6,456 millions d'euros en 2005, répartis au prorata des dépenses de l'exercice précédent. A.- LA PREMIÈRE PART DU CONCOURS DESTINÉ AUX COMMUNES CONTRIBUE AU FINANCEMENT DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES BIBLIOTHÈQUES MUNICIPALES Seules sont prises en compte les dépenses spécifiques aux bibliothèques, à l'exclusion des dépenses de fonctionnement à caractère courant (chauffage, eau, etc.). En effet, ces dépenses ne sont pas toujours rattachées aux bibliothèques par les communes. Sont éligibles à la première part les communes et les groupements de communes qui sont dotés d'une bibliothèque municipale dont les dépenses de fonctionnement, exprimées en euros par habitant, sont au moins égales à un seuil variable selon l'importance de la population. Pour les communes de moins de 10.000 habitants, ce seuil a été fixé à 60% du montant moyen des dépenses correspondantes pour l'ensemble des communes dotées d'une bibliothèque municipale. Pour les communes de 10.000 habitants ou plus, le seuil a été fixé à 70% de ces dépenses. Les crédits de cette part du concours particulier sont répartis par la voie d'un taux de concours fixé chaque année et appliqué aux dépenses de fonctionnement éligibles. Le taux de concours a été fixé pour 2004 à 3,27%, à 3,16% en 2005. Inutilement complexe (calcul à l'année n-2, remboursement sur la base d'états trimestriels de l'année en cours, traitement de milliers de formulaires), le mécanisme est de plus en plus inefficace, le taux de concours diminuant inexorablement (3,16% en 2005) au profit de collectivités de plus en plus nombreuses (1.870 en 2005), et peut donc être assimilé à un saupoudrage. B.- LA DEUXIÈME PART DU CONCOURS CONTRIBUE AU FINANCEMENT DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT DES BIBLIOTHÈQUES MUNICIPALES Les opérations éligibles à la deuxième part du concours particulier sont les opérations de construction, d'extension ou de restructuration d'une bibliothèque principale ou d'une annexe, les opérations d'équipement matériel et mobilier, les opérations destinées à améliorer les conditions de préservation et de conservation des fonds anciens rares et précieux, les opérations d'équipement informatique, l'acquisition de bibliobus communaux et intercommunaux. Les crédits de la deuxième fraction du concours particulier sont attribués à chaque préfet de région. Ils sont répartis en fonction du besoin d'équipement en matière de bibliothèques municipales de chaque région. Ce besoin d'équipement est calculé en fonction de la population de chaque région et des besoins d'équipement. Il est évalué par le ratio suivant : nombre d'habitants dans la région
Le préfet répartit les crédits qui lui sont attribués après réception des demandes adressées par les communes et groupements de communes. La participation de 1'Etat est calculée sur la base du coût hors taxes de l'opération. Les collectivités bénéficiaires ont l'obligation d'informer le préfet de région du commencement de l'exécution et de l'achèvement des opérations. Les opérations (environ 700 par an) sont aidées à un taux incitatif compris entre 25 et 40%. Toutefois la multiplication des projets engendre des tensions grandissantes dans un nombre croissant de régions, conduisant à réduire le taux de subvention, voire à ajourner des projets éligibles, ce dont s'inquiètent légitimement les élus locaux. II.- LE DISPOSITIF PROPOSÉ Pour faire notamment suite aux observations formulées à plusieurs reprises par les membres du comité des finances locales (CFL), le présent article propose de réformer ce concours particulier dans un double objectif de modernisation et de simplification d'ensemble de ce dispositif dont l'utilité n'est plus à démontrer mais dont l'architecture presque inchangée depuis près de 20 ans est désormais inadaptée. Il est prévu une suppression de la première part sur quatre ans (à partir des montants 2005) par une diminution progressive des versements aux communes de 25% la première année, 50% la deuxième année, 75 % la troisième année et 100% la quatrième année. La première part s'élève à 24 millions d'euros en 2005. La diminution serait donc de 6 millions d'euros la première année, de 12 millions d'euros la deuxième année, de 18 millions d'euros la troisième année et de 24 millions d'euros la quatrième année. Les crédits ainsi récupérés seraient transférés sur la deuxième part dédiée à l'investissement. Viendraient également abonder ce nouveau concours, dès 2006, les crédits auparavant affectés au concours particulier dédié au financement de l'investissement des bibliothèques départementales de prêt (à hauteur d'environ 6 millions d'euros). Ces mesures doivent permettre une concentration des aides sur l'investissement en faveur des bibliothèques municipales et départementales de prêt pour une enveloppe globale, au terme des trois années de montée en charge, de l'ordre de 75 millions d'euros. Cette enveloppe serait divisée en deux fractions : - une première fraction de cette enveloppe, la plus importante, serait déconcentrée pour les projets de petite et moyenne importance ; - une seconde fraction, plafonnée à 10% du montant du concours particulier, serait mobilisable pour les projets structurants d'intérêt national ou régional d'ores et déjà lancés et succédant ainsi aux « BMVR », à Bordeaux (restructuration), Clermont-Ferrand, Lyon (restructuration), Quimper, Pau, Rouen, Strasbourg, pour lesquels les enveloppes régionales actuelles de la deuxième part sont insuffisantes. La mise en œuvre de cette réforme suppose une modification des parties législative et réglementaire du code général des collectivités territoriales. Le présent article tend à apporter les modifications législatives. Le I tend à rendre éligibles au nouveau concours les dépenses d'équipement réalisées par les départements au titre des bibliothèques départementales de prêt. Le II tend à abroger les articles relatifs au concours particulier « bibliothèques départementales de prêt » (L. 1614-12, L. 1614-13 et L. 1614-14) et à la troisième fraction du concours particulier « bibliothèques municipales » (L. 1614-15) qui ne trouvent plus à s'appliquer. Le III est une disposition de coordination. Les nouvelles modalités de répartition du concours seront quant à elles précisées par un décret qui sera soumis à l'avis préalable du Comité des finances locales. * * * La Commission a adopté l'article 83 sans modification. * * * Article 84 Aménagement de la répartition de la dotation de solidarité urbaine Texte du projet de loi : I. - L'article L. 2334-18-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa est supprimé. 2° L'article est complété par un alinéa ainsi rédigé : « A compter de 2006, l'enveloppe à répartir entre les communes de 5 000 à 9 999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant perçu l'année précédente par les communes éligibles de cette catégorie, indexé selon le taux d'évolution pour l'année de répartition du montant moyen par habitant de l'ensemble des communes éligibles à la dotation. » II. - Au deuxième alinéa de l'article L. 2334-18-2 du même code, les mots : « de moins de 200.000 habitants » sont supprimés. III. - Le deuxième alinéa de l'article L. 2334-18-3 du même code est ainsi modifié : 1° Les mots : « non renouvelable » sont supprimés. 2° L'alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « En 2006, cette commune perçoit à titre de garantie une attribution égale à la moitié du montant perçu en 2004. » Exposé des motifs du projet de loi : Le Gouvernement a engagé en 2005 une réforme majeure des critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, afin d'accentuer son caractère péréquateur (augmentation de 20 %, en 2005, de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale [DSU] et de la dotation de solidarité rurale [DSR]). Après un an de mise en œuvre de cette réforme, quelques aménagements de la répartition de la DSU sont proposés afin de la rendre encore plus efficace. Ainsi, le présent article fixe le mode de détermination de l'enveloppe de DSU revenant aux communes éligibles comptant entre 5 000 et 9 999 habitants, sur la base d'une évolution identique du montant par habitant des communes de 10 000 habitants et plus, d'une part, et du montant par habitant des communes de 5 000 à 9 999 habitants, d'autre part. Il étend en outre aux communes de plus de 200 000 habitants l'application des coefficients multiplicateurs prenant en compte la population en zone urbaine sensible et en zone franche urbaine. Enfin, il proroge en 2006 le dispositif de garantie instauré pour les communes ayant perdu l'éligibilité à la DSU en 2005, à hauteur de 50 % du montant perçu en 2004. Observations et décision de la Commission : L'article 47 de la loi de finances initiale pour 2005 et l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale ont engagé une réforme majeure de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), prévoyant notamment l'affectation prioritaire de 120 millions d'euros par an pendant cinq ans à cette dotation, une majoration des attributions des communes en fonction de la part de la population située en zone urbaine sensible (ZUS) et en zone franche urbaine (ZFU), et la substitution du potentiel financier au potentiel fiscal. Après un an de mise en œuvre de cette réforme, quelques aménagements de la répartition de la DSU apparaissent souhaitables. Le présent article propose tout d'abord de modifier le mode de détermination du montant de l'enveloppe de DSU revenant aux communes éligibles comptant entre 5.000 et 9.999 habitants afin de consolider la majoration de 20 millions d'euros de cette enveloppe prévue par l'article 135 de la loi de programmation pour la seule année 2005 et éviter ainsi une chute brutale des attributions de ces communes en 2006. Il propose en outre d'étendre aux communes de plus de 200.000 habitants l'application des coefficients multiplicateurs prenant en compte la part de la population en zone urbaine sensible et en zone franche urbaine. Enfin, il tend à proroger en 2006 le dispositif de garantie instauré pour les communes ayant perdu l'éligibilité à la DSU en 2005, à hauteur de 50% du montant perçu en 2004. I.- LE DROIT EXISTANT A.- L'ORIGINE ET LES ÉVOLUTIONS DE LA DSU La DSU est issue de la loi n° 91-429 du 13 mai 1991. Cette dotation de péréquation communale a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes. Elle a fait l'objet de deux réformes majeures. La loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF a procédé à l'intégration de la DSU au sein de la nouvelle DGF et modifié les règles d'éligibilité et les mécanismes de calcul des attributions individuelles dans le souci d'une meilleure détermination des collectivités urbaines défavorisées par l'introduction d'un indice synthétique de charges et de ressources. La loi n° 96-241 du 26 mars 1996 a étendu le bénéfice de la dotation aux communes de 5.000 à 10.000 habitants et institué des règles d'éligibilité et de répartition similaires pour les deux catégories de communes éligibles (communes de 5.000 à 10.000 habitants et communes de plus de 10.000 habitants). Un indice synthétique prenant en compte des critères de richesse (potentiel fiscal et revenu moyen par habitant) et des critères de charges (part des logements sociaux dans la commune et proportion de bénéficiaires d'aides au logement dans le total des logements de la commune) permet de déterminer l'éligibilité d'une commune et intervient dans le calcul du montant de sa dotation. Cette loi a par ailleurs introduit un système de garantie non renouvelable en cas de perte d'éligibilité. B.- LA DÉTERMINATION ANNUELLE DES CRÉDITS AFFECTÉS À LA DSU La DSU est l'une des composantes de la dotation d'aménagement qui est elle-même une composante de la DGF des communes et groupements de communes. La dotation d'aménagement regroupe la DGF des groupements de communes et les trois dotations de péréquation communale que sont la DSU, la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP) issue de l'intégration par la loi de finances pour 2004 du fonds national de péréquation (FNP) au sein de la DGF. Le montant de l'augmentation annuelle de la DSU résulte de la croissance de la DGF et de plusieurs décisions du Comité des finances locales. 1.- La détermination des crédits affectés à la péréquation communale En application de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF évolue chaque année selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours. Aux termes de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et groupements et la dotation forfaitaire, dont les différentes composantes évoluent chaque année selon un taux de progression fixé par le Comité des finances locales à l'intérieur de certaines limites. Au sein de l'enveloppe globale de la DGF, les dotations communales de péréquation sont financées par le solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la DGF des groupements et de la quote-part revenant aux communes d'outre-mer, selon le schéma suivant. MODALITÉS DE RÉPARTITION DE LA DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS  2.- Les modalités de répartition du solde de la dotation d'aménagement entre les dotations de péréquation communale Depuis 2004, le Comité des finances locales répartit librement la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement entre la DNP, la DSU et la DSR. Toutefois, l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu, pour chaque année de la période 2005 à 2009, d'affecter l'augmentation de la DGF des communes et de leurs groupements en priorité à la DSU à concurrence de 120 millions d'euros si cette augmentation est supérieure à 500 millions d'euros et à concurrence de 24% de l'accroissement constaté, si celui-ci est inférieur à 500 millions d'euros. La DSU devrait ainsi doubler à l'issue de la période par rapport à son montant de 2004. Le comité des finances locales a choisi d'affecter à la DSR et à la DNP l'intégralité de l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement, après prélèvement de 120 millions d'euros au profit de la DSU. La DSU s'établit à 759,782 millions d'euros en 2005, ce qui représente une augmentation de 124,5 millions d'euros par rapport à son montant 2004, soit +19,61% (la DSU a bénéficié par ailleurs en 2005 d'un abondement prélevé sur la DGF de la région Île-de-France à hauteur de 4,5 millions d'euros). La somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'élève à 721,012 millions d'euros (soit + 18,43%), après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et collectivités d'outre-mer. Le tableau suivant indique le montant annuel des crédits affectés à la DSU de 1997 à 2005. (en millions d'euros)
Source : Direction générale des collectivités territoriales. C.- LA DÉTERMINATION DES COMMUNES ÉLIGIBLES 1.- L'existence de deux catégories de communes éligibles : les communes de 10.000 habitants et plus et les communes de 5.000 à 10.000 habitants La loi du 13 mai 1991 instituant la DSU avait réservé le bénéfice de la nouvelle dotation aux communes de 10.000 habitants et plus. Depuis la loi du 26 mars 1996, les communes de 5.000 à 10.000 habitants peuvent également en bénéficier. La procédure de sélection des communes éligibles au sein des deux catégories ainsi définies repose sur le classement par ordre décroissant des communes en fonction d'un indice synthétique de charges et de ressources. Les trois premiers quarts des villes de 10.000 habitants et plus sont éligibles. Il s'agit donc des villes de plus de 10.000 habitants qui présentent l'indice le plus élevé. En 2005, 936 communes ont une population d'au moins 10.000 habitants, c'est-à-dire 4 de plus qu'en 2004. Les trois quarts des communes de plus de 10.000 habitants étant éligibles à la DSU, 702 communes (contre 699 en 2004), représentant 22,53 millions d'habitants, ont bénéficié des crédits mis en répartition au titre de la DSU des communes éligibles de plus de 10.000 habitants. Étant donné l'objectif premier de la dotation et afin de préserver les attributions individuelles des communes de 10.000 habitants et plus, seul le premier dixième des communes de 5.000 à 10.000 habitants est déclaré éligible à la DSU. Dans la catégorie des communes de 5.000 à 10.000 habitants, 106 communes sont éligibles en 2005, soit deux communes supplémentaires par rapport à 2004. Ces communes rassemblent 749.246 habitants et se partagent un montant total de 39.059.443 euros. 2.- Le classement des communes des deux catégories selon un indice synthétique de charges et de ressources L'indice synthétique de charges et de ressources permettant de classer les deux catégories de communes est calculé selon la même formule, mais les données de référence utilisées pour les comparaisons à la moyenne sont les données moyennes spécifiques à chacune des catégories. L'indice synthétique de charges et de ressources est, aux termes de l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, composé pour chaque commune : - à hauteur de 45%, du rapport entre le potentiel fiscal moyen de la catégorie à laquelle la commune appartient et le potentiel fiscal par habitant de cette dernière ; - à hauteur de 15%, du rapport entre la proportion des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la proportion des logements sociaux dans le parc des communes de sa catégorie ; - à hauteur de 30%, du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements, y compris leur conjoint et les personnes à charges vivant habituellement au foyer, dans la commune et cette proportion dans les communes de la catégorie à laquelle la commune appartient ; - à hauteur de 10%, du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de la catégorie, et le revenu moyen des habitants de la commune. D.- LA RÉPARTITION DES CRÉDITS AFFECTÉS À LA DSU ENTRE LES COMMUNES ÉLIGIBLES 1.- La répartition des crédits affectés à la DSU entre les deux catégories de communes éligibles Les crédits affectés à la DSU sont répartis au sein de deux enveloppes distinctes : une enveloppe réservée aux communes de moins de 10.000 habitants, d'une part, et une enveloppe réservée aux communes de 10.000 habitants et plus, d'autre part. La répartition des crédits entre les deux enveloppes se fait normalement au prorata de la population DGF que représentent les deux catégories de communes. Cependant, l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu, à titre dérogatoire que l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants en 2005 serait augmentée de 20 millions d'euros par rapport à l'enveloppe mise en répartition l'année précédente. En 2005, les 702 communes éligibles au titre de la DSU des communes éligibles de plus de 10.000 habitants se sont partagé une enveloppe de 671,1 millions d'euros (contre 586,7 millions d'euros en 2004). La dotation moyenne par habitant, hors garantie, s'établit ainsi à 29,79 euros contre 25,72 euros en 2004. Parmi ces communes, 29 sont éligibles à la DSU pour la première fois dans cette catégorie pour un montant total de 3.017.834 euros. Le montant de l'enveloppe des communes de 5000 à 10.000 habitants a quant à lui doublé par rapport à 2004, passant de 19 millions d'euros à 39 millions d'euros. Ce doublement s'explique par l'augmentation de 20 millions d'euros de l'enveloppe attribuée aux communes de moins de 10.000 habitants prévue par l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale. En effet, si le partage des crédits de la DSU entre l'enveloppe des communes de moins de 10.000 habitants et celle des communes de plus de 10.000 habitants avait été effectué, comme chaque année, au prorata de la population des communes éligibles dans chacune des deux catégories, l'enveloppe des communes de moins de 10.000 habitants se serait élevée à seulement 22,86 millions d'euros en 2005 contre 39 millions d'euros effectivement répartis. La dotation moyenne de cette catégorie s'établit ainsi à près de 52 euros par habitant contre 26 euros en 2004, soit une augmentation de 102,71 %. Du fait de cette très forte augmentation, la dotation moyenne des communes de moins de 10.000 habitants est supérieure de près de 75% à la moyenne des communes de plus de 10.000 habitants. Il convient de souligner que la règle dérogatoire de calcul de l'enveloppe de DSU des communes de 5.000 à 9.999 habitants n'a été prévue que pour la seule année 2005. 2.- La répartition des crédits entre les communes éligibles Les deux enveloppes ainsi définies sont ensuite réparties entre les communes éligibles. L'attribution individuelle revenant à chaque commune est fonction du produit de sa population DGF, par la valeur de son indice synthétique, pondéré par l'effort fiscal dans la limite de 1,3. En outre, l'attribution individuelle est pondérée par un coefficient multiplicateur permettant de moduler cette attribution en faveur des communes les plus défavorisées. Ce coefficient multiplicateur varie uniformément de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles. Il est obtenu de la façon suivante : CM = 2 - 2 x (rang de la commune/nombre de communes de métropole de plus de 10.000 habitants) L'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale a modifié les règles de répartition de la DSU en introduisant deux coefficients multiplicateurs proportionnels à la population située dans des quartiers de la géographie prioritaire de la politique de la ville : - un coefficient de majoration variant de 1 à 3 en fonction de la part de la population de la commune se trouvant en zone urbaine sensible (ce coefficient est égal à 1 + (2 x population en ZUS/population totale de la commune) ; - et un coefficient de majoration variant de 1 à 2 en fonction de la part de la population située en zone franche urbaine (ce coefficient est égal à 1 + population en ZFU/population de la commune). Parmi les 702 communes de plus de 10 000 habitants éligibles à la DSU, 367 communes comportent une ZUS. 95 de ces 367 communes comportent une ZFU. Les coefficients de majoration précités ne sont pas appliqués aux communes de plus de 200.000 habitants bénéficiaires de la DSU (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Rennes, Strasbourg, Toulouse). Les paramètres que sont la population DGF, l'indice synthétique de charges et de ressources, l'effort fiscal et les coefficients multiplicateurs ZUS et ZFU sont des coefficients appliqués à des valeurs de point, exprimées en euros, qui permettent de calculer les attributions individuelles. À chaque catégorie de communes éligibles correspond une valeur de point qui constitue en quelque sorte un « droit de tirage moyen » dans l'enveloppe mise en répartition. Pour chaque commune éligible, il est calculé un nombre de points égal au produit de sa population DGF par la valeur de son indice synthétique, ce produit étant pondéré par l'effort fiscal dans la limite de 1,3 et modulé par l'application du coefficient multiplicateur précité et des coefficients ZUS et ZFU. La valeur de point de chaque catégorie est égale au rapport entre l'enveloppe totale mise en répartition pour cette catégorie et le nombre total de points des communes éligibles dans la catégorie. Le montant perçu au titre de la DSU par une commune éligible de 10.000 habitants et plus est donc égal à : DSU = population DGF x Indice de la commune x Effort fiscal x CM x Valeur de point 1 x coefficient ZUS x coefficient ZFU Le montant perçu au titre de la DSU par une commune éligible de moins de 10.000 habitants résulte de la formule suivante : DSU = population DGF x Indice de la commune x Effort fiscal x CM x Valeur de point 2 x coefficient ZUS x coefficient ZFU Enfin, il convient de noter que l'article 47 de la loi de finances initiale pour 2005 prévoit que la DSU, à l'instar des autres dotations de péréquation communale (DSR et DNP) est désormais répartie en tenant compte du potentiel financier et non plus du potentiel fiscal. E.- LES MÉCANISMES DE GARANTIE 1.- L'introduction d'une garantie de maintien en 2005 de la DSU perçue en 2004 en cas de perte d'éligibilité L'article 135 de la loi de programmation précitée a institué pour la seule année 2005, un mécanisme de garantie de maintien de la DSU perçue en 2004 en cas de perte d'éligibilité. 26 communes de 10.000 habitants et plus ont perdu le bénéfice de la DSU dans cette catégorie et perçoivent en 2005 une garantie qui représente 100% de leur dotation 2004, pour un montant total de 6.856.618 euros. 13 communes de moins de 10.000 habitants perçoivent cette garantie en 2005. Au total, la garantie allouée à ces communes s'élève à 1.819.739 euros. 2.- L'introduction d'une garantie de progression minimale de 5% de la dotation perçue par toutes les communes éligibles L'article 135 précité a par ailleurs institué une garantie de progression minimale de 5% de la dotation perçue par toutes les communes éligibles pour chacune des années 2005 à 2009. Sur 702 communes de plus de 10.000 habitants éligibles, 116 voient leur dotation 2005 augmenter au-delà du taux de la progression minimale de 5% par rapport à celle de 2004. Dans la catégorie des communes de 5.000 à 9.999 habitants, seulement 15 communes bénéficient de la garantie de progression minimale et 76 enregistrent une augmentation supérieure à 5%. II.- LE DISPOSITIF PROPOSÉ A.- LA CONSOLIDATION DE LA MAJORATION DE 20 MILLIONS D'EUROS DE L'ENVELOPPE DES COMMUNES DE 5.000 À 9.999 HABITANTS INTERVENUE EN 2005 EN APPLICATION DE LA LOI DE PROGRAMMATION POUR LA COHÉSION SOCIALE : La majoration de 20 millions d'euros de l'enveloppe des communes de 5.000 à 9.999 habitants n'a été prévue par l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale que pour l'année 2005. En l'absence de mesure de consolidation en loi de finances initiale pour 2006, la répartition des crédits de la DSU entre l'enveloppe des communes de 5.000 à 9.999 habitants et l'enveloppe des communes de plus de 10.000 habitants serait effectuée en 2006 et les années suivantes selon les règles actuellement en vigueur, c'est à dire au prorata de la population éligible dans chaque enveloppe. L'application de cette clé de répartition se traduirait dès 2006 par une chute brutale des attributions des communes de 5.000 à 9.999 habitants. Le 1° du I du présent article tend à supprimer le premier alinéa de l'article L. 2334-18-1 du code général des collectivités territoriales qui précise que « l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles ». Le 2° du I du présent article tend à compléter l'article L. 2334-18-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser qu'« à compter de 2006, l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant perçu l'année précédente par les communes éligibles de cette catégorie, indexé selon le taux d'évolution pour l'année de répartition du montant moyen par habitant de l'ensemble des communes éligibles à la dotation ». La rédaction proposée conduit à consolider l'avantage qui a été conféré aux communes de cette catégorie en 2005 en instaurant une évolution identique du montant par habitant des deux catégories démographiques. B.- L'EXTENSION AUX COMMUNES DE PLUS DE 200.000 HABITANTS DES DEUX COEFFICIENTS MULTIPLICATEURS PROPORTIONNELS À LA POPULATION EN ZUS ET EN ZFU Le II du présent article propose d'étendre aux communes de plus de 200.000 habitants l'application des deux coefficients multiplicateurs proportionnels à la population en ZUS et en ZFU. Cette mesure permettrait, selon une simulation effectuée sur des données 2005, une croissance conséquente des attributions de plusieurs villes par rapport à 2005 (notamment Strasbourg +49%, Lille +33%, Marseille +12%, Toulouse +7%). C.- LA MISE EN PLACE D'UNE DEUXIÈME TRANCHE DE GARANTIE POUR LES COMMUNES AYANT PERDU LEUR ÉLIGIBILITÉ EN 2005 Les communes « sortantes » en 2005 ont perçu une garantie à 100%. En l'absence de disposition législative, elles ne percevraient plus aucun crédit en 2006. La rédaction proposée par le III du présent article conduit à leur attribuer en 2006 une garantie égale à 50% du montant perçu en 2004. Le coût de cette mesure est modeste (4,5 millions d'euros) au regard de la croissance annuelle de la DSU (+120 millions d'euros par an sur la période 2005-2009). * * * La Commission a adopté l'article 84 sans modifications. * * * Après l'article 84 La Commission a examiné plusieurs amendements relatifs aux dotations d'État en faveur des territoires ruraux, le premier, présenté par M. Michel Bouvard vise à introduire des critères liés à la ruralité pour le calcul des concours de l'État. Votre Rapporteur spécial, M. Marc Laffineur, a estimé qu'il faut simplifier les dispositifs et a donc émis un avis défavorable, sur cet amendement comme sur tous les suivants : on a besoin de stabilité. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a également émis un avis défavorable en indiquant qu'il faut stabiliser et simplifier les dispositifs de référence de la DGF. La Commission a rejeté cet amendement et un amendement identique présenté par M. Augustin Bonrepaux. Puis, la Commission a rejeté : - un amendement présenté par M. Michel Bouvard modifiant les modalités de calcul du potentiel financier des communes de montagne en ne prenant en compte que 25 % du montant de la part « garantie » de la dotation forfaitaire ; - un amendement identique de M. Augustin Bonrepaux ; - un amendement présenté par M. Denis Merville revenant au potentiel fiscal pour la répartition de la dotation élu local ; - un autre amendement présenté par M. Denis Merville excluant la part « garantie » de la dotation forfaitaire du potentiel financier. - deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, modifiant les modalités de calcul du potentiel financier des communes de montagne, en excluant de son calcul le montant de la part majorée de leur attribution par hectare ; - deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et M. Augustin Bonrepaux prévoyant une indexation plus favorable de la part « garantie » de la dotation forfaitaire, lorsqu'elle représente plus de 40 % de cette dotation ; - un amendement présenté par M. Michel Bouvard relatif à la dotation versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans un parc national ; - deux amendements identiques présentés par M. Michel Bouvard et Augustin Bonrepaux, créant une nouvelle part au sein de la DSR « péréquation », égale à 10 % de son montant et répartie aux communes situées dans un parc naturel, un site classé, ou une zone « Natura 2000 ». M. Louis Giscard d'Estaing a présenté un amendement qui a pour but de rétablir le système dans lequel la dotation était déterminée en fonction du potentiel fiscal de la commune, au motif que ce nouveau système pénalise certaines très petites communes qui ne disposent que de peu de moyens. Votre Rapporteur spécial a émis un avis défavorable au motif que cette réforme entraîne des variations de périmètre quant aux communes incluses dans le dispositif. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que le Gouvernement a accordé, à la demande des communes sortantes, une dotation de 4 milliards d'euros sur trois ans, pour les aider sur une période transitoire. Mais la répartition de la DGF selon le potentiel financier est une demande ancienne de la commission des Finances sur laquelle il n'est pas opportun de revenir. Les 1.778 communes qui sortent du dispositif ont une DGF de 228 euros par habitant et les 781 communes qui y entrent ont une DGF de 93,5 euros par habitant, trois fois moins. L'amendement a alors été retiré par son auteur. La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux excluant la dotation forfaitaire du potentiel financier des départements. La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux créant une garantie de progression de la dotation de fonctionnement minimale des 24 départements éligibles en 2004. La Commission a enfin rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, visant à introduire un critère de revenu par habitant. * * * Article 85 Mise en oeuvre du droit d'option posé par l'article 109 de la loi Texte du projet de loi : Lorsque le droit d'option prévu par les dispositions de l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est exercé avant le 31 août d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de l'année suivante. Lorsque le même droit d'option est exercé entre le 1er septembre et le 31 décembre d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit. Un décret précise les modalités d'application du présent article. Exposé des motifs du projet de loi : L'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit qu'à compter de la publication des décrets en Conseil d'État fixant le transfert définitif des services, les fonctionnaires affectés dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale disposent d'un délai de deux ans pour opter entre l'intégration dans la Fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée. Cet exercice individuel du droit d'option peut s'exercer à tout moment, à partir du jour de la publication du décret de partition des services considérés. L'agent reste mis à disposition jusqu'à ce qu'il soit placé dans sa nouvelle position statutaire. Il est ensuite pris en charge financièrement par sa collectivité de rattachement (en fonction de la date à laquelle l'agent exercera son droit d'option, dans des délais variables pouvant aller jusqu'à plus d'un an). Or, les règles budgétaires et comptables en vigueur ne permettent pas de procéder à compensation financière de nature fiscale des collectivités territoriales, au fur et à mesure de l'instruction des demandes de détachement ou d'intégration. Il est donc nécessaire de prévoir une procédure qui rende compatible l'exercice individuel du droit d'option avec la prise en charge financière des agents par la collectivité, afin de supprimer la période d'avance de trésorerie des collectivités territoriales. C'est pourquoi il est proposé que le droit d'option exercé par les agents de l'État entre le 1er septembre de l'année n-1 et le 31 août de l'année n ne prenne effet que le 1er janvier de l'année n+1 et donne alors lieu à un abondement à due concurrence de la compensation fiscale (TIPP pour les régions et TSCA pour les départements). Observations et décision de la Commission : Le présent article tend à préciser comment s'articulent l'exercice du droit d'option (entre l'intégration dans la fonction publique territoriale ou le détachement sans limitation de durée) par les agents de l'Etat affectés dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale et la prise en charge financière de ces agents par les collectivités territoriales, prise en charge qui s'accompagne du versement par l'Etat d'une compensation financière. I.- LE DROIT EXISTANT L'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit qu'à compter de la publication des décrets en Conseil d'Etat fixant le transfert définitif des services, les fonctionnaires affectés dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale, disposent d'un délai de deux ans pour opter entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée. L'exercice individuel du droit d'option peut s'exercer à tout moment à partir du jour de la publication du décret de partition des services considérés. L'agent reste mis à disposition jusqu'à ce qu'il soit placé dans sa nouvelle position statutaire (c'est-à-dire détaché ou intégré), il est ensuite pris en charge financièrement par sa collectivité de rattachement. Or, les règles budgétaires et comptables en vigueur ne permettent pas de procéder pour les collectivités territoriales à des ajustements infra-annuels de la compensation financière de nature fiscale, au fur et à mesure de l'instruction des demandes de détachement ou d'intégration. Il est donc nécessaire de prévoir une procédure qui rende compatible l'exercice individuel du droit d'option avec la prise en charge financière des agents par la collectivité. Cette procédure doit permettre de supprimer la période d'avance de trésorerie des collectivités territoriales. II.- LE DISPOSITIF PROPOSÉ C'est pourquoi, le premier alinéa du présent article précise que lorsque le droit d'option prévu par les dispositions de l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est exercé avant le 31 août d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de l'année suivante. Lorsque le même droit d'option est exercé entre le 1er septembre et le 31 décembre d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit, ainsi que le précise le deuxième alinéa du présent article. En fonction de la date à laquelle l'agent exercera son droit d'option, il sera donc pris en charge par la collectivité dans des délais variables pouvant aller jusqu'à plus d'un an. Un décret précise les modalités d'application du présent article. * * * La Commission a adopté l'article 85 sans modification. ------- N° 2568-27 - Rapport de M. Marc Laffineur au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540), Annexe n° 27 : Relations avec les collectivités territoriales, avances aux collectivités territoriales (M. Marc Laffineur) 1 () Avant la substitution d'une partie de la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » en produit fiscal, au titre de l'achèvement de la réforme de la taxe d'apprentissage initiée en loi de finances initiale pour 2005, les concours de l'Etat aux collectivités territoriales progressent de 3.492 millions d'euros pour s'établir à 64,9 milliards d'euros (+5,7%). 2 () En raison du mode de calcul de la DGF initiale à partir d'indices macro-économiques estimatifs, il doit donc être procédé à la régularisation du montant de la dotation afférente à l'exercice précédent, lorsque les indices définitivement connus diffèrent de ceux qui ont été utilisés pour le calcul en loi de finances initiale. En application de l'article L. 2334-1 du code général, le montant de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de certains de leurs groupements, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond. 3 () Le montant définitif du droit à compensation des départements au titre du transfert du RMI ne pourra donc être connu qu'après l'adoption, par les conseils généraux, des comptes administratif 2004, laquelle interviendra au plus tard le 30 juin 2005. Ce montant doit être déterminé par arrêté interministériel après avis de la CCEC. Le cas échéant, la modification de la fraction de tarif devrait intervenir dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 et permettre ainsi le versement d'une régularisation début 2006. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquer ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
