COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 38

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 11 mai 2004
(Séance de 16 heures 45)

12/03/95

Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président.

SOMMAIRE

 

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- Examen du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées - n° 1465 (M. Jean-François Chossy, rapporteur)


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La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, sur le rapport de M. Jean-François Chossy, le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées - n° 1465.

Le président Jean-Michel Dubernard a tout d'abord souligné que la réunion de la commission est placée sous le signe de l'amitié franco-allemande. En effet, dans le cadre des séjours de contact institués par le Bureau de l'Assemblée nationale et le Praesidium du Bundestag en octobre 1997, douze députés français reçoivent du 9 au 13 mai douze députés allemands « appariés » par sensibilité politique qui accompagneront leurs collègues français dans les réunions de groupe et les réunions de commission pendant la partie parisienne de leur séjour. Quatre membres de la commission sont concernés par cette initiative : M. Alain Néri, qui reçoit Mme Petra Merkel (SPD) ; Mme Paulette Guinchard-Kunstler, qui reçoit Mme Sabine Bätzing (SPD) ; M. Jean-Marie Rolland, qui reçoit M. Klaus Peter Flobach (CDU/CSU) ; M. Lionnel Luca, qui reçoit Mme Hannelore Rödel (CDU/CSU).

Par ailleurs, le président a souhaité la bienvenue aux nouveaux membres de la commission : M. Alain Cortade, député du Vaucluse, suppléant de Mme Marie-José Roig ; M. Olivier Dosne, député du Val-de-Marne ; suppléant de Mme Marie-Anne Montchamp, M. Henri Houdouin, député de Mayenne, suppléant de M. François d'Aubert ; M. Jacques Houssin, député du Nord, suppléant de M. Marc-Philippe Daubresse ; Mme Corinne Marchal-Tarnus, députée de Meurthe-et-Moselle, suppléante de M. Laurent Hénart ; M. Pascal Ménage, député de l'Indre-et-Loire, suppléant de M. Renaud Donnedieu de Vabres ; M. Christian Patria, député de l'Oise, suppléant de M. Eric Woerth ; M. Bernard Pousset, député de l'Indre, suppléant de M. Nicolas Forissier.

Revenant à l'examen du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le président Jean-Michel Dubernard a souligné qu'il s'agit d'un texte d'une grande portée, qui constitue, après l'adoption la semaine dernière du projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, le second volet d'un ensemble législatif consacré à la mise en œuvre du principe de solidarité.

Après avoir également salué l'arrivée des nouveaux commissaires, M. Jean-François Chossy, rapporteur, s'est réjoui que, pour leur « baptême du feu », la commission procède à l'examen de ce projet de loi de solidarité. Il s'agit d'un texte évolutif : le Sénat y a apporté des modifications substantielles en première lecture et plus de cinq cents amendements seront examinés par la commission, ce qui témoigne de l'importance du rôle et de l'influence des associations représentant les personnes handicapées. Un hommage doit être également rendu à Mme Marie-Thérèse Boisseau, qui a été à l'initiative de ce projet en tant que secrétaire d'Etat aux personnes handicapées.

Ce projet de loi, dont le mot essentiel de l'intitulé est bien celui-ci de « citoyenneté », comporte plusieurs avancées significatives :

- Il s'inscrit tout d'abord dans un objectif de simplification à travers la création de maisons départementales des personnes handicapées. Chacun connaît en effet les difficultés actuellement rencontrées par les personnes handicapées et leur famille, qui s'apparentent à un véritable « parcours du combattant », pour obtenir des réponses à leurs demandes multiples. Attendu et utile, ce guichet unique sera dirigé par le président du conseil général. A cet égard, il semble nécessaire de faire preuve d'imagination pour envisager la présence de nouveaux « locataires » dans ces maisons, afin de mieux informer et conseiller les personnes handicapées ainsi que leurs familles.

- Dans le registre de la compensation, des aides substantielles nouvelles seront apportées aux personnes handicapées - par exemple pour le financement d'auxiliaires de vie ou pour l'acquisition d'appareils et l'aménagement de l'habitat - l'essentiel étant la création d'une prestation de compensation accordée de manière individuelle. L'existence de barrières d'âge conduit cependant à limiter le champ des bénéficiaires de cette prestation. Un amendement sera donc présenté afin de supprimer ces barrières, ce qui permettra de marquer une volonté politique forte et de mieux répondre aux attentes des personnes handicapées.

- Le texte vise aussi à renforcer la formation de chacun des intervenants, aidants familiaux ou professionnels, afin de répondre à leurs craintes de « faire mal », c'est-à-dire de ne pas savoir comment faire pour apporter leur aide aux personnes handicapées, ou de « mal faire », c'est-à-dire de ne pas savoir quoi faire. Par exemple, au cours de leur cursus universitaire, les médecins généralistes et les pédiatres ne reçoivent qu'une formation minime sur l'autisme, comme le rapporteur l'a constaté lors de ses récents travaux sur la situation de l'autisme en France. C'est pourquoi il est également nécessaire de renforcer la formation des professionnels.

- Enfin, le projet de loi vise à renforcer l'implication de la personne handicapée dans la vie quotidienne et en particulier dans la vie scolaire. A cet égard, le terme « d'intégration » doit être proscrit car il semble indiquer, de façon presque cruelle, que ces enfants sont hors du système, différents de nous ; il est préférable de parler d'implication, de participation ou, plus simplement, de scolarisation. Les mots ont toute leur importance dans ce débat, car il ne suffit plus de faire évoluer le regard porté sur le handicap, il faut à présent faire évoluer les mentalités.

Fruit d'une longue concertation et fédérateur, ce projet de loi soulève néanmoins diverses réserves, qui appellent des amendements :

- En premier lieu, l'article 1er du projet permet pour la première fois de définir le handicap dans la loi, ce qu'il convient de saluer. Cependant, cette définition doit être complétée afin de viser, en particulier, le polyhandicap.

- L'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles, tel que modifié par l'article 1er du projet de loi, prévoit que « toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation nationale, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens, notamment à la prévention, au dépistage, aux soins, à la liberté du choix de vie » ainsi notamment qu'à « la retraite, au logement » ou encore « aux loisirs et au tourisme ». Une telle liste ne peut être exhaustive ; par exemple, qu'en est-il de la vie spirituelle, de la vie affective, des vacances ? Afin de garantir le plein exercice de la citoyenneté, il serait préférable d'édicter que toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale qui lui garantit l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de cette citoyenneté, et de s'en tenir là.

- S'il semble normal de prendre en compte les revenus pour l'octroi de la prestation compensatoire, il n'est par contre pas acceptable de soumettre son versement à des conditions d'âge. Un amendement proposera donc de supprimer les limites d'âge prévues par le projet de loi, cette suppression entraînant la nécessité de revoir l'ensemble des prestations existantes afin d'assurer leur harmonisation. Celle-ci pourrait être réalisée dans un délai de cinq ans après l'adoption de la loi.

Au-delà de ces questions centrales, d'autres amendements significatifs seront proposés :

- Les renvois aux décrets étant extrêmement nombreux dans l'ensemble du projet de loi, il conviendrait d'imposer que ces textes soient publiés dans les six mois suivant la promulgation de la loi et que les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), soient associés à leur rédaction.

- Un amendement prévoira que le montant de la prestation compensatoire est défini par la loi comme devant être « suffisant », contrairement à l'expression retenue par la loi sur l'autisme qui subordonnait l'octroi d'un soutien aux « moyens disponibles ».

- Un autre amendement proposera que les pensions de retraite et les indemnités pour accident soient exclues des revenus retenus pour le calcul de la prestation compensatoire.

- Un amendement ouvrira aux personnes handicapées le bénéfice du statut « particulier-employeur » afin de leur permettre de décider elles-mêmes de leur mode de vie.

- Plusieurs amendements tendront à améliorer la situation des quelque 10 000 personnes handicapées hébergées par défaut dans des établissements pour personnes âgées.

- En matière de scolarisation, il sera proposé de rendre obligatoire l'inscription d'un enfant handicapé dans l'école la plus proche de son domicile. Ce sera à l'Education nationale de prendre ensuite ses responsabilités et d'assurer notamment la mise en réseau des compétences, alors qu'à l'heure actuelle la scolarisation d'un enfant handicapé dépend le plus souvent de la bonne volonté d'une équipe pédagogique. Par contre, le texte ne supprime pas l'enseignement adapté : les établissements scolaires pourront faire appel, en fonction des besoins, à ces professionnels qui détiennent des compétences spécifiques.

- Pour ce qui concerne l'insertion professionnelle, le projet de loi transforme les ateliers protégés en « entreprises adaptées ». Ce dispositif permettra aux personnes handicapées de se rapprocher du monde ordinaire du travail tout en conservant la possibilité de retourner, si nécessaire, dans le milieu protégé.

- De façon peut-être un peu sévère, le Sénat a prévu l'organisation d'un contrôle annuel des comptes de l'Association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) par la Cour des comptes. Un amendement proposera d'affirmer le principe de transparence dans la continuité du dispositif qui existe déjà : publication d'un rapport annuel par l'AGEFIPH ; contrôles inopinés de la Cour des comptes.

- Un amendement reviendra sur la suppression par le Sénat du système des « emplois protégés en milieu ordinaire », qui a fait la preuve de sa capacité à insérer des personnes handicapées dans des petites entreprises en l'absence d'entreprise adaptée locale.

L'un des débats essentiels du projet de loi est la question de l'accessibilité. Si, a priori, la formule de l'Association des paralysés de France (APF), « l'accès de tout pour tous », doit être l'objectif à atteindre, celui-ci peut cependant, dans la réalité, être parfois difficile à réaliser. On peut néanmoins souhaiter que les dérogations au principe d'accessibilité, qu'elles soient financières ou architecturales, soient soumises à une commission locale qui, par des bilans annuels, permettra d'évaluer les difficultés et les améliorations nécessaires. Une telle conception de l'accessibilité demandera également une approche précise, adaptée aux différents types de handicaps.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Le président Jean-Michel Dubernard a tenu à remercier le rapporteur pour cette présentation très concrète, qui ne constitue pas un « discours d'en haut » et met en lumière les points essentiels.

Mme Hélène Mignon a salué l'ouverture de la discussion de ce projet de loi, deuxième volet de la réforme des lois de 1975 après la loi du 2 janvier 2002, laquelle avait déjà fait l'objet de travaux importants conduits, en particulier, par son rapporteur M. Pascal Terrasse. L'exposé des motifs du projet donne satisfaction sur le plan de sa philosophie générale. Mais la lecture du texte montre que les propositions qui y figurent ne répondent pas toutes à l'ambition qui pouvait être attendue d'une grande loi telle que le Président de la République l'avait annoncée.

Sans doute différentes associations ont-elles été entendues, et un certain nombre d'éléments sont-ils à mettre au crédit de ce projet. Mais de nombreux autres manquent également, tels la question de la terminologie applicable aux personnes handicapées qui doit être examinée, notamment, au regard des travaux de l'Organisation mondiale de la santé sur cette question. Par ailleurs, il convient de donner suite aux nombreuses propositions énoncées, qui ne doivent constituer ni un « inventaire à la Prévert », ni une « tarte à la crème », dans le but d'améliorer l'accès à la citoyenneté des personnes handicapées.

Cette loi restera une coquille vide si le débat ne va pas plus loin. La connaissance du contenu des décrets qui seront pris pour son application est indispensable. Certains articles constituent des avancées, même si des questions restent encore en suspens, celle de la scolarité par exemple. S'agissant du droit à compensation, il est vrai qu'un texte prévoyant la création d'une nouvelle caisse vient d'être adopté ; encore importe-t-il de déterminer comment la solidarité nationale pourra ainsi s'exercer hors des structures traditionnelles de la sécurité sociale. Autre difficulté : les maisons départementales des personnes handicapées une fois créées, il restera à déterminer précisément où elles seront situées, qui pourra y être accueilli, quels personnels les animeront, par quels moyens elles seront financées, ou encore ce que deviendront les lieux d'accueil habituels préexistants. L'essentiel, comme devra le montrer la discussion détaillée des articles et des amendements, consiste à répondre aux besoins des personnes par des avancées concrètes, sans se limiter à de simples déclarations d'intention.

M. René Couanau, après avoir approuvé l'analyse effectuée par le rapporteur, a souligné l'apport considérable du présent texte, qualifié parfois de « deuxième temps », mais qui, en vérité, constitue bien le corps d'une réforme souhaitée depuis trente ans. Il est tout à l'honneur du gouvernement actuel, comme du gouvernement précédent, d'avoir préparé une loi destinée à reconnaître les droits des personnes en situation de handicap. De plus, et c'est trop rare pour que l'on ne le souligne pas, le financement a pour une fois été prévu par avance.

La philosophie des énumérations contenues dans l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles tel que réécrit ne peut laisser indifférent. Il semble que le législateur éprouve une difficulté constante à aborder la question de la personne handicapée autrement que par la reconnaissance de droits objectifs, sociaux, du citoyen. Mais, depuis 1975, on peut se demander si la question fondamentale ne consiste pas justement à poser un autre regard sur la personne, en considérant le droit à l'épanouissement personnel, familial, social ou professionnel, certains droits en découlant ensuite naturellement. A l'inverse, établir une liste limitée, c'est déjà opérer une discrimination, en distinguant les personnes handicapées de toutes les autres personnes. Les associations ressentent donc, à juste titre, une certaine déception face à la définition présentée par ce texte.

S'agissant de la question des « barrières d'âge », qui induisent des distinctions selon les catégories de personnes, qu'il s'agisse des enfants ou des personnes de plus de soixante ans, leur suppression constituerait une œuvre fort utile.

La définition du droit à compensation n'est pas aisée. Sans doute la contrainte financière est-elle réelle. Mais il est souhaitable, comme le propose le rapporteur, de ne pas définir ce droit de manière négative en fonction des moyens disponibles, et de procéder préalablement à une évaluation objective des besoins individuels pour en déduire les compensations nécessaires. De nombreux besoins particuliers, qu'ils soient familiaux ou sociaux, doivent en effet être pris en considération. A titre d'exemple, il existe aujourd'hui en France vingt-cinq cas d'une « maladie orpheline » qui se manifeste par une sensibilité particulière des malades aux rayons ultraviolets et engendre des handicaps dans la vie familiale ou professionnelle. Or ces cas ne peuvent être traités dans le cadre général existant de la sécurité sociale.

Les associations soulèvent par ailleurs la question des revenus des personnes handicapées et notamment celle du niveau de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Cette question ne peut être passée sous silence à l'occasion de ces débats, même si une seule loi ne peut régler tous les problèmes, et que les financements sont difficiles à trouver.

Les besoins d'une accessibilité plus grande sont également réels, et il est possible de se demander si les contraintes urbanistiques que ce texte impose aux communes sont suffisantes, tout en gardant à l'esprit les nombreux impératifs qui guident, par ailleurs, l'action des maires.

S'agissant de la scolarisation, il est difficile de faire de la sectorisation un antidote à un manque de volontariat pédagogique ; seule la conviction peut permettre une bonne intégration des enfants handicapés dans l'école. Il importe de laisser chaque famille libre de choisir son école en fonction de diverses contraintes, d'ordre familial ou professionnel notamment, ce qui vaut pour les personnes handicapées comme pour les autres. Le contraire reviendrait à imposer un carcan supplémentaire à ces familles.

L'institution d'un guichet unique appelle aussi quelques réserves et relève de ces « pentes naturelles » où trop souvent le législateur se laisse glisser. Les associations sont, d'ores et déjà, fortement implantées au plan local, et exercent une activité considérable d'information, de conseil, ou d'accompagnement. La « recentralisation » dans une même « maison », non seulement entraînerait l'apparition d'une structure nouvelle aux côtés des nombreuses maisons déjà existantes, comme les maisons de la famille ou de la culture, mais également pèserait sur les finances locales.

Mme Martine Carrillon-Couvreur a tout d'abord souligné que la notion de handicap correspond à une construction complexe, transversale, qui implique, à des degrés divers, l'ensemble de la société. Le présent projet doit exprimer la volonté de celle-ci de prendre en compte l'ensemble de ces dimensions, qu'elles soient humaines, scientifiques ou juridiques. Au plan terminologique, il est très important de parler de personnes « en situation de handicap », car le droit à compensation doit être défini en fonction des conséquences du handicap sur la vie quotidienne des personnes, selon l'âge ou le mode de vie des intéressés. Or, ce n'est pas le cas dans le présent texte, qui ne répond ni aux besoins, ni aux attentes des associations, contrairement à ce que pouvait laisser espérer l'exposé des motifs.

La question de la barrière d'âge devra elle aussi être résolue : il est souhaitable que cette notion soit supprimée. Il conviendra également de prendre en considération le financement des surcoûts liés aux nouvelles mesures en faveur des personnes handicapées, les moyens de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pouvant s'avérer insuffisants.

D'autres thèmes encore doivent être abordés. Il importe que l'obligation de scolarité puisse être respectée, ce qui implique de prendre en compte les situations où l'enfant ne peut rester dans le cadre scolaire mais également de réaliser des efforts en matière de formation des personnels enseignants de manière à favoriser l'accueil de ces enfants dans de bonnes conditions. Par ailleurs, on ne peut oublier que la question de l'accessibilité concerne plusieurs formes de handicaps, notamment les handicaps sensoriels et moteurs. Quant aux maisons départementales des personnes handicapées, le choix, technique et financier, des personnels sera déterminant ; à cet égard, il est regrettable que le gouvernement actuel soit revenu sur l'engagement de 15 millions d'euros prévu par le plan triennal du précédent gouvernement. Toutes ces questions invitent à améliorer les dispositions proposées car il est nécessaire de répondre aux attentes nombreuses exprimées par les associations.

M. Jean-Marie Geveaux a tout d'abord indiqué que le projet de loi est très attendu et porteur d'espoirs qu'il ne faudrait pas décevoir. Tous les acteurs concernés, et notamment les associations, attendent des améliorations au texte adopté par le Sénat. Il faut tout d'abord améliorer la définition du handicap, les personnes handicapées devant, comme l'a souligné le rapporteur, être considérées comme des citoyens à part entière. Ce qu'elles attendent, c'est qu'on leur permette, avec des mesures concrètes, de vivre cette citoyenneté. Les barrières d'âge constituent également un problème à résoudre, de même que le niveau de l'allocation aux adultes handicapés, notamment pour ceux qui ne peuvent avoir accès à l'emploi.

S'agissant des centres d'aide par le travail (CAT), la réforme de leur financement par l'article 4 du projet de loi est dangereuse car elle génèrera inévitablement une sélection à l'embauche. Le fonctionnement de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) doit également être amélioré, suite au rapport critique de la Cour des comptes, notamment en introduisant de la transparence dans les motifs de refus des demandes de subventions adressées à l'association. Le texte issu du Sénat est préoccupant sur un autre point : l'accessibilité aux transports interurbains, lesquels devraient être aménagés dans un délai de six ans. C'est irréaliste, car très peu de véhicules interurbains sont actuellement équipés pour être accessibles à tous, les coûts d'équipement sont élevés, les délais de renouvellement des matériels, avec les règles des marchés publics, longs... Il ne faudrait pas, par excès de bonne volonté, obtenir le contraire de ce que l'on souhaite. En priorité, il s'agit de résoudre le problème de l'acheminement des personnes handicapées de leur domicile vers les lignes de transport ; un amendement sera déposé dans ce sens.

M. Pascal Terrasse a tout d'abord formulé des critiques sur la méthode retenue. Le renvoi à de nombreux décrets d'application, que l'on risque d'attendre très longtemps, est déplorable. Le changement de ministre en cours d'examen du texte est étonnant alors qu'un réel dialogue s'était noué avec la ministre précédente. En tout état de cause, il convient de rappeler que l'Etat intervient de façon assez marginale dans la gestion et le financement du handicap, les principaux acteurs étant les caisses d'assurance maladie et les conseils généraux.

Sur le fond, on peut regretter l'absence de prise en charge interministérielle du problème ainsi que le manque de transparence et d'actions concrètes. Alors que l'année 2003 a été l'année européenne du handicap, des directives communautaires ne sont toujours pas transposées en droit français et le présent projet de loi n'en tient pas compte, s'agissant notamment du droit à compensation. Il faudrait avoir le courage sur un pareil sujet de dépasser les divergences majorité/opposition pour bousculer la technostructure car le monde du handicap attend des réponses fortes.

De nombreux points du texte doivent être améliorés :

- l'allocation des ressources doit prendre davantage en compte le besoin de qualification des personnes handicapées ;

- une convention collective unique doit être mise en place dans les établissements qui les accueillent, car la situation actuelle est inextricable ;

- le fonctionnement de l'AGEFIPH est opaque et incompréhensible, cet organisme étant réputé très riche et annonçant cependant, dans certaines régions, des réductions de crédits de 40 % pour les actions de placement des demandeurs d'emploi handicapés, sans fournir aucune justification ;

- il faut reconnaître le polyhandicap ;

- les droits à compensation doivent être de plus en plus individualisés car ce n'est pas l'égalitarisme mais l'équité qui doit guider l'action et des réponses appropriées doivent être apportées, notamment en fonction des lieux de vie ;

- enfin, il est très regrettable que le projet de loi soit muet sur le dépistage précoce des pathologies sources de handicap, alors que la France accuse un énorme retard dans ce domaine et que ce serait un moyen d'éviter de nombreuses situations douloureuses.

M. Daniel Paul a souligné que ce texte est très attendu et qu'il est souhaitable, vingt-neuf ans après la loi de 1975, de poser les bases de la réflexion pour les deux ou trois décennies à venir. L'ensemble du secteur associatif est conscient du retard pris en ce domaine. Or ce texte suscite la déception car il ne va pas au bout des réflexions menées depuis plusieurs années. La définition du handicap énoncée à l'article 1er, qui conditionne nombre d'applications concrètes, est en retrait au regard de celles retenues par les instances internationales. L'objectif poursuivi par la loi de 1975 consistait à faire sortir les personnes handicapées de leur ghetto ; le présent projet devrait promouvoir le nouvel objectif « tout pour tous » si ses promoteurs ne veulent accumuler un nouveau retard.

La compensation doit être complète : Il s'agit d'un objectif réalisable, l'exemple du Calvados en témoigne. Le revenu de compensation doit permettre de vivre correctement. Il n'est en effet pas possible de vivre décemment avec l'actuelle allocation d'adulte handicapé (AAH) qu'il faut majorer de manière substantielle. Là encore cet objectif est réaliste quand on compare le coût de celle-ci avec les sommes dépensées récemment en faveur des restaurateurs. Il est également souhaitable que les revenus du conjoint ne soient pas pris en compte dans le plafond de ressources.

Il n'est pas acceptable que la survenance d'un handicap au sein d'une famille la conduise fatalement à déménager. A côté des sommes dépensées pour réhabiliter les logements sociaux il est nécessaire de rendre obligatoire leur mise aux normes pour qu'ils soient adaptés aux personnes handicapées.

Les moyens de financements sont jugés insuffisants par les associations ainsi que par un avis du Conseil économique et social. D'une manière générale, il convient de passer d'une logique de soutien à une logique de justice.

Mme Christine Boutin a indiqué que ce projet de loi n'est qu'un simple toilettage de la loi de 1975 et n'est pas à la hauteur d'un véritable et ambitieux projet innovant. L'évolution des mentalités à propos du handicap et sa prise en compte dans les structures mêmes de la société méritent mieux qu'une réactualisation d'un texte issu des conceptions sociétales d'il y a trente ans. C'est une loi sur l'autonomie des personnes, handicapées ou non, qu'il faut mettre en place et pas seulement une loi pour les personnes handicapées. Car la personne handicapée est d'abord une personne, dotée de droits et de devoirs comme tout citoyen, avant d'être un handicapé, catégorisation stigmatisante s'il en est. Une loi sur le handicap doit prendre en compte le droit à l'autonomie ainsi que le droit fondamental de se déplacer. C'est l'accessibilité qui doit être adjointe aux trois principes établis par la République : « liberté, égalité, fraternité ».

Ramener la problématique du handicap à la dignité et aux droits de la personne permet de dépasser la catégorisation en terme handicap/valide qui s'avère inopérante. La conséquence pratique consiste à ne plus raisonner en termes de catégories et de clientèles pour travailler au bien être de tous. De ces droits d'exister et de circuler découlent deux autres droits fondamentaux qui participent à l'intégration sociale du handicap, à savoir le droit à l'éducation et le droit au travail. Il est nécessaire d'être beaucoup plus innovants.

M. Claude Leteurtre s'est interrogé sur l'énumération inscrite dans l'article 1er du texte relatif à la définition du handicap et a souhaité que le titre du projet de loi se réfère à la citoyenneté des personnes en situation de handicap. Il a ensuite souligné l'importance de la prise en considération des troubles cognitifs et déploré l'absence de mesures en faveur de la prévention. La création d'un institut de recherche dans le domaine du handicap est par contre une avancée importante. Par ailleurs, il est souhaitable que le conseil général assure le pilotage des maisons du handicap. Enfin, le financement de la CNSA suscite un certain nombre d'interrogations.

M. Alain Néri a regretté que le projet ne marque pas une nouvelle conception de la compensation du handicap et se limite à un simple toilettage de la loi de 1975, qui privilégie la charité au détriment de la justice. Il convient de prendre en considération l'évolution de la société et de présenter un projet plus ambitieux. Il a ensuite formulé plusieurs observations :

- En matière de scolarisation, il faut retrouver l'esprit novateur du plan Langevin-Vallon en faveur de l'enfance inadaptée mis en œuvre à la Libération. Il est également nécessaire de promouvoir les efforts en matière de dépistage et de prévention. A l'occasion du débat sur les aides éducateurs, le ministre Luc Ferry s'était engagé à financer prioritairement les 6 000 postes d'auxiliaires de vie indispensables pour lutter contre le handicap et favoriser la scolarisation dans les écoles de secteur. Qu'en est-il de ces crédits dans le budget pour 2004 et dans les prévisions pour 2005 ?

- Le financement n'apparaît pas dans le texte, ce que les associations ont d'ailleurs relevé.

- L'AGEFIPH doit faire l'objet d'une réflexion approfondie car il est scandaleux que cet organisme gèle des sommes importantes, constituant ainsi des réserves de trésorerie alors que les besoins non satisfaits sont très importants.

- Il faut impérativement que le secteur public remplisse ses obligations en matière d'emploi des personnes handicapées.

- Enfin, il est souhaitable de lever les ambiguïtés qui entourent les financements respectifs des foyers occupationnels et les CAT. Une autorité unique permettrait de régler des problèmes de double tarification.

Après avoir loué la qualité du travail effectué par le rapporteur, M. Georges Colombier a indiqué que la révision de la loi de 1975 est très attendue et que la célébration en 2003 de l'année du handicap a dans l'esprit de nombreuses personnes fait naître de grands espoirs mais également des doutes sur la capacité des pouvoirs publics à répondre aux attentes suscitées. La représentation nationale doit se montrer à la hauteur des demandes légitimes des personnes handicapées. A ce titre, il importe de mettre en avant des points positifs du texte tels que : l'orientation de la politique de lutte contre le handicap autour de la notion de citoyenneté, la volonté de faire disparaître, dans les mesures en faveur des personnes handicapées, le verrou de l'âge, la volonté d'accélérer la publication des décrets d'application. Toutefois, il convient également de préciser certaines dispositions :

- Concernant l'AGEFIPH, il ne faut pas perdre de vue que l'objectif final pour la personne handicapée n'est pas tant la formation que l'accès à l'emploi.

- Il importe de maintenir les emplois protégés en milieu ordinaire qui permettent à des personnes handicapées de travailler à proximité de chez elles, notamment dans les zones rurales.

- Les critères d'attribution de la prestation de compensation seront-ils similaires à ceux de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ? Les personnes handicapées pourront-elles, et le cas échéant sous quelles conditions, cumuler l'allocation d'adulte handicapé (AAH) et la prestation de compensation ?

- La prestation de compensation sera-t-elle attribuée sous conditions de ressources.

- Il serait opportun de faire en sorte qu'en matière de construction les normes pour l'accessibilité deviennent réellement contraignantes.

Après avoir rappelé combien le projet de loi est attendu par une part importante de la population, M. Jacques Domergue a précisé que la demande la plus importante parmi toutes celles formulées par les différentes associations est la revalorisation de l'AAH. Or, le texte est muet sur ce point. Par ailleurs, on peut se demander si la notion de polyhandicap est suffisamment prise en compte dans le texte, notamment par l'article 1er portant sur la définition de la notion de handicap.

Mme Marie-Renée Oget a déclaré s'associer aux interventions faites par ses collègues concernant le titre du projet de loi. Il importe en effet de mettre en avant la notion de situation de handicap plutôt que celle de personne handicapée. De la même façon, le projet de loi doit s'efforcer d'améliorer la prise en charge des handicaps dans leur diversité. En ce sens, il est déplorable que le texte ne traduise pas réellement l'ambition affichée qui pourrait se résumer par le slogan : « accès de tous à tout » ; il comporte de trop nombreux renvois à des décrets, le financement prévu est insuffisant et n'est pas équitable puisque seuls les salariés sont mis à contribution. En particulier, le projet de loi mérite d'être approfondi sur deux points : la prise en charge des handicaps psychiques, qui ne tient pas assez compte des affections psychotiques, et la problématique de l'accessibilité, qui n'est pas correctement traitée alors qu'elle conditionne dans bien des cas l'insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées.

Après avoir souligné la qualité des travaux conduits par le rapporteur et pris acte des indéniables avancées proposées par le projet de loi, M. Mansour Kamardine a toutefois vivement déploré que ce dernier ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer et notamment à Mayotte. Ce faisant, le gouvernement proroge un fâcheux état de faits puisque l'application des dispositions de la loi de 1975 n'a jamais été étendue à Mayotte. Afin de permettre à tous les Mahorais handicapés de bénéficier des mêmes droits que leurs concitoyens de métropole, il déposera un amendement, comptant sur la sollicitude et le soutien du président Jean-Michel Dubernard pour que cet amendement, frappé d'irrecevabilité financière, puisse être repris par le gouvernement en séance publique.

M. Bernard Perrut a rappelé que trois millions et demi d'handicapés attendent aujourd'hui la protection de l'Etat. Il faut leur envoyer un signe fort. Comme l'a déclaré la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, Mme Marie-Anne Montchamp : « La compensation intégrale du handicap est juste ». Le projet de loi crée un arsenal de mesures en ce sens et l'adoption, aujourd'hui même, du projet de loi sur la solidarité et l'autonomie des personnes âgées et handicapées leur assure un financement par l'intermédiaire de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Enfin, il faut rendre hommage aux personnes handicapées et à leurs parents, à leur courage et à leur détermination. La création, dans chaque département, d'une maison du handicap offrira à ces derniers un lieu où trouver une écoute, où partager les difficultés auxquelles ils sont confrontés.

Le président Jean-Michel Dubernard a remercié l'ensemble des intervenants pour la qualité de leurs propos. C'est en effet l'honneur des élus que de protéger les plus fragiles. Et il est satisfaisant de constater que tous les membres de la commission partagent cette conviction.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a ensuite apporté les précisions suivantes :

- Dans la mesure où certains sites pour une vie autonome tels que ceux créés dans le cadre du programme « handiscol » ont bien fonctionné, il est important de les préserver, autant que faire se peut. Il ne faut donc pas supprimer les sites existants mais les intégrer au sein des maisons départementales pour les handicapés.

- La force de la conviction n'est pas toujours suffisante pour parvenir à scolariser les élèves handicapés. Il convient également de former les enseignants. De la même façon, la sectorisation n'est pas inutile.

- S'agissant de la barrière d'âge, il est essentiel de faire sauter ce verrou, le concours de l'ensemble des commissaires sera d'ailleurs important pour faire adopter les amendements nécessaires. Enfin en ce qui concerne la scolarisation des enfants handicapés, il faut former tous les intervenants et toutes les personnes qui entourent l'enfant handicapé.

- Ce texte suscite de nombreux espoirs comme l'ont montré les auditions de plus de cent cinquante associations, que ce soit dans le cadre de la préparation du présent rapport ou dans celui du groupe d'études consacré aux personnes fragilisées par une situation de handicap. Le problème des transports interurbains pose la question de savoir s'il faut aménager un transport spécifique « porte à porte » ou bien rendre plus accessible la ligne de transport elle-même, au risque d'introduire d'éventuelles ruptures de charges.

- S'agissant des retards de publication des décrets d'application, il faut signaler qu'une partie des décrets de la loi de janvier 2002, notamment ceux sur l'accueil temporaire, viennent d'être publiés. Malheureusement on attend encore la publication de certains décrets d'application de la loi de 1975 ! Il conviendra d'être très vigilant à propos de ce projet de loi en exigeant que les décrets soient publiés avant six mois, même s'il faut mener un combat contre la techno-structure.

- La recherche en matière de diagnostic précoce des handicaps doit être renforcée.

- On ne peut pas laisser dire que rien n'a été fait pour améliorer la situation des personnes handicapées depuis la loi de 1975. Depuis, le Parlement a voté de nombreuses lois, notamment celles de 1987, 1989 et 2002 ainsi que la loi Bachelot qui permet de donner à la personne handicapée une priorité pour l'octroi d'un logement social.

- Les associations sont satisfaites : le projet de loi a été élaboré en étroite concertation avec elles et chaque disposition du texte répond à un besoin qu'elles avaient exprimé.

- Un amendement du rapporteur à l'article premier permettra d'intégrer les altérations cognitives dans la définition du handicap. En outre, la création d'un institut de recherche sur les différents types de handicap est bien évidemment très souhaitable.

- Il est évident qu'il faut orienter la recherche vers le dépistage pour promouvoir la prévention et le diagnostic précoce. Plusieurs amendements du rapporteur répondent à cette préoccupation. En outre, il faut rappeler que la formation professionnelle est devenue une compétence de la région.

- Il ne faut pas remettre en cause le travail protégé en milieu ordinaire, qui concerne six mille personnes. Des employeurs gérants de PME peuvent décider d'accueillir une personne handicapée dans leur entreprise en adaptant le poste de la personne selon son handicap. S'agissant des allocations existantes perçues par les personnes handicapées, elles devraient être remplacées progressivement par la prestation de compensation. Celle-ci doit pouvoir se cumuler avec l'AAH qui demeurera une prestation d'existence alors que la prestation de compensation indemnisera les surcoûts entraînés par le handicap à proprement parler.

- Concernant la définition du polyhandicap, les associations ont confirmé l'opportunité d'insérer le mot « définitivement ».

- La formulation « en situation de handicap » pose la question de savoir s'il faut traiter la personne ou son environnement. En effet, alors que la notion de « personne handicapée » est centrée sur la personne, le concept de « situation de handicap » met l'accent sur l'inadaptation de la personne par rapport à un environnement donné et ne tient pas compte de son handicap « objectif ». Il semble en fait préférable de conserver une conception objective du handicap car adopter une notion plus subjective risquerait de conduire à ce que certaines personnes se trouvant temporairement dans un environnement non adapté se considèrent comme « handicapées » et en viennent à demander à bénéficier de prestations de compensation.

- Certaines dispositions du texte sont déjà applicables à Mayotte. Il est envisageable, le cas échéant, de les compléter.

La commission est ensuite passée à l'examen des articles.

TITRE IER

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Article 1er (articles L. 114 à L. 114-3-1, L. 114-5, L. 540-1 et L. 580-1 du code de l'action sociale et des familles) : Handicap, droits fondamentaux et compensation

Article L. 114 du code de l'action sociale

La commission a examiné un amendement de M. Claude Leteurtre visant à introduire un alinéa au début de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles afin d'affirmer que les personnes en situation de handicap sont des personnes comme les autres, bénéficiant des mêmes droits que ceux reconnus aux autres citoyens, en particulier par la Constitution et les textes internationaux.

Après que le rapporteur a émis un avis défavorable, la commission a rejeté l'amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur donnant une nouvelle rédaction à l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles afin que la définition du handicap recouvre bien tous les types de handicap.

En conséquence, sont devenus sans objet :

- un amendement de M. Daniel Paul reprenant la terminologie de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) évoquant les personnes « en situation de handicap » et consacrant une définition large du handicap ;

- un amendement de Mme Hélène Mignon ayant un but identique ;

- un amendement de M. Jacques Domergue précisant la définition du polyhandicap ;

- deux amendements de MM. Dominique Richard et Emmanuel Hamelin visant à inscrire dans la définition du handicap que le handicap est aussi causé par l'environnement dans lequel la personne handicapée doit vivre ;

- deux amendements de M. Yvan Lachaud proposant, pour le premier de prendre en compte l'âge auquel le handicap intervient, et pour le deuxième d'intégrer les personnes souffrant de difficultés cognitives ;

- un amendement de M. Claude Leteurtre visant à supprimer le mot « durablement » dans la définition du handicap ;

- un amendement de Mme Claude Greff proposant de prendre en compte les facteurs environnementaux ;

- un amendement de M. Ghislain Bray proposant de donner un statut aux polyhandicapés.

Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul proposant de faire référence à la classification internationale du fonctionnement de l'OMS en introduisant la notion de « processus de production du handicap ».

M. Ghislain Bray a retiré un amendement tendant à distinguer l'aidant familial de l'aidant contractuel après que le rapporteur a indiqué que celui-ci était satisfait par un amendement ultérieur.

Article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles

La commission a adopté un amendement du rapporteur donnant une nouvelle rédaction au premier alinéa de l'article L. 114-1 afin de garantir le plein exercice de la citoyenneté aux personnes handicapées. En conséquence, le rapporteur a retiré un amendement de repli énumérant, de façon non exhaustive, les droits fondamentaux des personnes handicapées et un amendement de M. Yvan Lachaud tendant à garantir l'effectivité de l'exercice de droit des personnes handicapées est devenu sans objet.

Deux amendements ont été retirés par leurs auteurs après que ceux-ci ont estimé qu'ils étaient satisfaits par l'amendement du rapporteur : le premier de M. Ghislain Bray tendant à supprimer l'énumération des droits des personnes handicapées ; le second de M. Emmanuel Hamelin tendant à inclure, dans les droits fondamentaux, le droit à bénéficier des progrès de la recherche.

Deux amendements de M. Yvan Lachaud et Mme Hélène Mignon tendant à garantir respectivement l'accompagnement des personnes dès lors que le handicap est connu et l'accès à l'enseignement supérieur sont devenus sans objet. M. Emmanuel Hamelin a retiré un amendement identique à celui de Mme Hélène Mignon.

Deux amendements ont été retirés par leurs auteurs qui les ont estimés satisfaits par l'amendement du rapporteur : le premier de M. Emmanuel Hamelin garantissant la mise à disposition de transports adaptés aux personnes handicapés, le second de M. Ghislain Bray garantissant un niveau convenable de ressources.

Trois amendements sont devenus sans objet : le premier de M. Dominique Richard tendant à prévoir que les ressources garanties aux personnes handicapées couvrent la totalité des besoins essentiels de la vie courante ; les deux suivants de Mme Hélène Mignon, tendant respectivement à garantir un niveau de ressources permettant de couvrir la totalité des besoins essentiels à la vie courante et à préciser que l'accès à l'information est facilité, le cas échéant, par des supports adaptés.

M. Louis Cosyns a retiré son amendement précisant que l'accès à l'information est facilité, le cas échéant par des supports adaptés, estimant que celui-ci était satisfait par la rédaction du rapporteur.

Sont devenus sans objet trois amendements de M. Yvan Lachaud tendant respectivement à garantir que l'accès à l'information est facilité par des supports adaptés, à affirmer le rôle de garant de l'Etat pour l'égalité des droits des personnes handicapées et à préciser dans la loi le statut des familles et des proches, ainsi qu'un amendement de Mme Hélène Mignon tendant à assurer la prise en charge spécifique des personnes polyhandicapées.

La commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Mignon tendant à affirmer le rôle de l'Etat comme garant de l'égalité des droits des personnes handicapées.

Elle a rejeté un amendement de M. Yvan Lachaud prévoyant que l'Etat dépose un rapport d'évaluation des programmes d'action prioritaires pluriannuels après que le rapporteur a indiqué qu'un amendement, placé à la fin du texte, prévoirait un rapport portant sur l'ensemble des politiques en faveur des personnes handicapées.

Deux amendements ont été retirés par leurs auteurs au motif qu'ils sont satisfaits par l'amendement du rapporteur : le premier de Mme Henriette Martinez, présenté par Mme Irène Tharin, prévoyant que l'Etat met en œuvre des programmes d'action prioritaires pluriannuels ; le second de M. Emmanuel Hamelin prévoyant que l'Etat est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées.

Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur donnant une nouvelle rédaction au second alinéa de l'article L. 114-1 et tendant à reconnaître le rôle des aidants familiaux et des associations représentatives. En conséquence, un amendement de M. Daniel Paul précisant que la compensation doit être intégrale est devenu sans objet.

Ont été retirés par leurs auteurs :

- un amendement de Mme Hélène Mignon précisant que la personne handicapée a droit à la compensation de son handicap quelles que soient l'origine et la nature de son handicap et son mode de vie ;

- un amendement de M. Ghislain Bray mentionnant les aidants familiaux et l'aspect intégral ;

- deux amendements de M. Ghislain Bray, le premier précisant que la personne handicapée a droit à la compensation de son handicap quels que soient l'origine de son handicap, son âge et son régime de protection sociale, le second faisant figurer dans la loi le statut des aidants.

Sont également devenus sans objet :

- deux amendements identiques de MM. Ghislain Bray et Claude Leteurtre précisant que la compensation doit être intégrale ;

- un amendement de Mme Martine Carillon-Couvreur tendant à préciser que la compensation doit également répondre aux besoins légitimes afin que l'accompagnement des personnes fasse partie du projet de vie ;

- un amendement de M. Yvan Lachaud tendant à mentionner les activités périscolaires et extrascolaires ainsi que l'accès à l'enseignement supérieur ;

- deux amendements de Mme Hélène Mignon et M. Yvan Lachaud prévoyant des temps de répit pour les aidants familiaux ;

- un amendement de M. Yvan Lachaud tendant à garantir le droit à l'éducation en milieu scolaire éducatif ordinaire ou spécialisé ;

- un amendement de M. Dominique Richard tendant à intégrer dans le champ de la compensation les familles et les personnes vivant au foyer de la personne handicapée.

La commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Mignon complétant l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles par un alinéa tendant à répondre aux besoins nouveaux des personnes handicapées en comblant les carences d'équipements et d'établissements.

M. Jacques Domergue a retiré son amendement prévoyant la prise en charge des personnes polyhandicapées par les établissements sociaux et médico-sociaux après avoir estimé qu'il est satisfait.

La commission a rejeté deux amendements de M. Yvan Lachaud et de M. Daniel Paul tendant respectivement à rappeler l'obligation éducative de l'Etat à l'endroit des personnes handicapées et à garantir le maintien des intéressés dans un cadre de travail et de vie adapté à leurs besoins.

M. Jacques Domergue a retiré son amendement relatif aux polyhandicapés après avoir estimé qu'il est satisfait par la rédaction de l'amendement du rapporteur.

Article L. 114-3 du code de l'action sociale et des familles

La commission a adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction de cet article pour que la loi garantisse les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de prévention, dont le champ d'intervention doit s'étendre à la réduction et à la compensation des handicaps.

En conséquence, sont devenus sans objet :

- un amendement de M. Emmanuel Hamelin créant une coordination entre les différents domaines de la prévention ;

- un amendement de M. Daniel Paul prévoyant que l'Etat doit mettre en place des actions de prévention de la maltraitance ;

- un amendement de M. Dominique Richard tendant à développer une politique de prévention des accidents ;

- un amendement de Mme Claude Greff tendant à préciser la notion de prévention des situations de handicap ;

- un amendement de M. Dominique Richard tendant à prévoir des actions pédagogiques en milieu scolaire et professionnel relatives à la prévention des accidents ;

- un amendement de coordination de M. Daniel Paul.

Deux amendements de M. Ghislain Bray tendant respectivement à prévenir la maltraitance en prévoyant des moments de répit et à reconnaître le métier d'auxiliaire de vie ont été retirés par leur auteur.

La commission a adopté un amendement de Mme Hélène Mignon prévoyant que le Conseil national consultatif des personnes handicapées est consulté sur l'ensemble des programmes de recherche en matière de prévention des handicaps.

Mme Hélène Mignon a retiré son amendement prévoyant, à partir du 1er janvier 2005, le dépôt par le gouvernement, tous les trois ans, d'un rapport sur les programmes de recherche après que le rapporteur a indiqué qu'il déposerait, à la fin du texte, un amendement similaire.

La commission a rejeté deux amendements de M. Yvan Lachaud tendant respectivement à garantir la formation des professionnels et du public et à prévoir que la prévention vise, en particulier, à assurer l'accompagnement de la personne handicapée au moment de l'annonce de son handicap.

Article L. 114-3-1 du code de l'action sociale et des familles

La commission a adopté un amendement du rapporteur donnant une nouvelle rédaction à cet article et précisant que la loi garantit les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de prévention dont le champ d'intervention doit s'étendre à la réduction et à la compensation des handicaps.

En conséquence, un amendement de M. Pierre Lasbordes tendant à renforcer la recherche sur le handicap et un amendement de M. Bernard Depierre prévoyant que la recherche scientifique vise à mettre au point des traitements soulageant et résorbant les effets du handicap sont devenus sans objet.

M. Emmanuel Hamelin a retiré son amendement prévoyant le dépôt par le gouvernement sur le bureau du Parlement, tous les trois ans, d'un rapport sur la mise en œuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées, après que le rapporteur a indiqué qu'il déposerait à la fin du texte un amendement similaire.

La commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

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