COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES COMPTE RENDU N° 40 (Application de l'article 46 du Règlement) Mardi 12 avril 2005
(Séance de 16 heures 30) 12/03/95 Présidence de M. Jean-Michel Dubernard, président. SOMMAIRE
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-- Examen, pour avis, du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale - n° 2216 (M. Jean Bardet, rapporteur) |
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| La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Jean Bardet, le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale - n° 2216. M. Jean Bardet, rapporteur, a d'abord indiqué que les débats sur la réforme de l'assurance maladie ont souligné les limites des lois de financement de la sécurité sociale instituées par la loi constitutionnelle du 22 février 1996 et la loi organique du 22 juillet 1996. Après neuf exercices, les apports majeurs de la réforme de 1996, au premier rang desquels figure la discussion et le vote de lois de financement de la sécurité sociale, sont les suivants : - le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des régimes de la sécurité sociale n'a pas été remis en cause ; - la discussion du projet de loi de financement est devenue un moment important de la vie parlementaire et politique ; - les lois de financement permettent également de mettre en évidence, chaque année, pour l'ensemble des acteurs, les enjeux financiers de la sécurité sociale. Le dispositif actuel présente des limites de procédure et de contenu qui ont notamment été révélées par le débat parlementaire ou la jurisprudence du Conseil constitutionnel : - la portée du vote du Parlement, qui ne comprend pas le solde des régimes ; - l'annualité dans laquelle sont enfermées ces lois ; - la définition trop étroite de leur champ ; - le caractère très formel du débat sur le rapport annexé, compte tenu de l'absence de lien entre les moyens engagés et les politiques mises en œuvre. Le projet de loi organique, adopté par le Sénat en première lecture le 24 mars dernier, cherche à répondre à ces difficultés en procédant à de substantielles améliorations du cadre organique : - La loi de financement de la sécurité sociale met en regard par branche des dépenses et des recettes ; le Parlement se prononce sur le solde des régimes obligatoires de base et sur celui du régime général ; un solde des soldes des branches de tous les régimes obligatoires de base est bien identifié. - La loi de financement de la sécurité sociale présente les dépenses et les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires et non plus des seuls régimes comptant plus de 20 000 cotisants. - Le Parlement se prononce sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de différents organismes (Fonds de solidarité vieillesse, Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles, Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie) dont les comptes seront également retracés dans un tableau d'équilibre. - La loi de financement de la sécurité sociale fixe également désormais les sous-objectifs de l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie (ONDAM), conformément à une revendication constante des commissaires. - L'ONDAM sera plus médicalisé. Une des nouvelles annexes analysera l'évolution, au regard des besoins de santé publique, des soins financés au titre de l'ONDAM. - Le projet donne une dimension pluriannuelle aux lois de financement. Les comptes définitifs de l'exercice précédent sont pris en compte. La loi de financement de l'année en cours pourra être rectifiée. Un rapport annexé présentera désormais, pour les quatre années à venir, des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que l'ONDAM. La loi pourra contenir des dispositions affectant l'équilibre financier de la sécurité sociale, non seulement pour l'exercice à venir mais aussi pour les exercices ultérieurs. - La sincérité des lois de financement de la sécurité sociale sera confortée par la certification des comptes du régime général par la Cour des comptes ; le projet prévoit également que ces lois devront impérativement prendre en compte toutes les dispositions affectant les objectifs de dépenses et les prévisions de recettes, même si celles-ci sont inscrites dans un autre texte législatif ou réglementaire. - Une démarche « objectifs - résultats » est introduite, dans le prolongement de celle engagée en 1996 par les conventions d'objectifs et de gestion (COG) liant l'Etat et les caisses nationales de sécurité sociale et en s'inspirant de la démarche de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Une annexe présentera ainsi les programmes de qualité et d'efficience de la politique de sécurité sociale pour chacune de ses branches pour les exercices à venir. - Le champ de la loi de financement est élargi. Il permet de traiter de quelques sujets exclus pour l'instant du champ des lois de financement de la sécurité sociale, alors même que leur objet les lie étroitement à l'équilibre de la sécurité sociale. Les lois de financement pourront comprendre des dispositions ayant trait à l'amortissement de la dette des régimes de sécurité sociale, à celles relatives à la mise en réserve de recettes au profit de ces régimes et, pour partie, à celles concernant les organismes financiers concourant au financement des régimes obligatoires de base ou qui gèrent des dépenses encadrées par l'ONDAM. - La structuration des lois de financement de la sécurité sociale est modifiée. - Les annexes sont revues ; une annexe détaillée rendra ainsi compte de l'application de la règle de compensation intégrale de toute perte de recettes ou transfert de charge par le budget de l'Etat. Si le projet paraît technique, il est très important car il fixe le cadre de la discussion des lois de financement de la sécurité sociale. Il détermine également le cadre du contrôle parlementaire et comporte des dispositions spécifiques à la commission. Enfin, le rapporteur a indiqué qu'il proposera à la commission d'adopter un certain nombre d'amendements et notamment : - un amendement procédant à une restructuration de la loi de financement de la sécurité sociale en quatre parties ; - un amendement tendant à faire coïncider les dates de dépôt à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; - deux amendements ayant trait aux exonérations de cotisations sociales non compensées ; l'une réservant aux lois de financement le monopole de la décision d'exonérations de cotisations, l'autre visant à élever au niveau organique le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations ; - un amendement tendant à créer un rapporteur général du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; - des amendements élevant au niveau organique des dispositions relatives au contrôle parlementaire et notamment à la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS). Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Jean-Marie Le Guen a regretté que ce texte soit uniquement d'origine gouvernementale et n'ait pas fait l'objet, comme la LOLF, d'un long travail de concertation entre le Parlement et l'exécutif en associant l'opposition et la majorité. Il est incontestable que la préparation de cette réforme est insuffisante et que ce projet de loi n'a pas l'ambition attendue. Il est, en outre, à déplorer que ce texte ait d'abord été examiné par le Sénat, alors que la Constitution dispose que les projets de loi de financement sont d'abord déposés à l'Assemblée nationale. L'Assemblée nationale doit veiller à ses prérogatives, qui sont une garantie pour la démocratie. On peut ensuite s'interroger sur la pertinence de voir la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République saisie au fond pour l'examen de ce texte alors que la commission n'est saisie que pour avis, comme d'ailleurs la commission des commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Cet éparpillement du travail parlementaire conduira à dessaisir les députés d'un véritable pouvoir de modification des dispositions en raison de l'absence de coordination entre les rapporteurs, ce que la constitution d'une commission spéciale aurait permis d'éviter. De plus, les dates retenues pour le débat en séance publique ne sont pas très opportunes puisque celui-ci se déroulera à la veille du week-end de l'Ascension, les délais de discussion ayant été réduits à deux jours. Comment imaginer un travail sérieux en si peu de temps, alors que plus de cent vingt amendements seront examinés par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et que les autres commissions risquent d'en déposer autant ! Sans s'étendre sur les critiques de fond que mérite ce texte, force est de constater que le projet de loi ne correspond pas aux attentes des parlementaires. Il convient donc de l'amender en profondeur, au cours de la discussion en séance publique. Le travail en commission, en raison de son éclatement, ne permettra pas, en effet, de mener une instruction de qualité. Le président Jean-Michel Dubernard a déclaré mal comprendre l'insatisfaction de M. Jean-Marie Le Guen. Il s'agit d'une réforme majeure, qui intervient après les réformes relatives au système de retraite et à l'assurance maladie. Ce projet de loi permettra d'améliorer le pilotage de la politique de sécurité sociale. Il faut saluer l'accroissement du contrôle parlementaire et les nouvelles missions confiées à la Cour des comptes. Quant aux modalités du travail des commissions, il convient de rappeler que l'alinéa 14 de l'article 36 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit la saisine au fond de la commission des lois pour l'examen de tout projet de loi organique. M. Jean-Marie Le Guen a alors fait remarquer que le président du groupe socialiste avait saisi le président de l'Assemblée nationale d'une demande de constitution d'une commission spéciale. Le président Jean-Michel Dubernard a conclu son intervention en soulignant que ce projet de loi constitue une étape importante après la réforme de 1996 introduite par M. Alain Juppé, réforme qui n'a pas été remise en cause entre 1997 et 2002. Les débats relatifs aux lois de financement de sécurité sociale se sont progressivement enrichis, la commission tenant bien son rôle dans la procédure. Les parlementaires ont exercé de mieux en mieux leur mission de contrôle. Ce projet de loi permettra à la représentation nationale de mieux définir les politiques de sécurité sociale. Il n'est pas dramatique que le Sénat ait examiné en premier lieu ce texte : si tous les projets étaient d'abord déposés à l'Assemblée nationale, son ordre du jour serait excessivement chargé ! L'essentiel demeure le vote, dans les meilleurs délais, du projet de loi. Puis la commission est passée à l'examen des articles. Avant l'article 1er La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à supprimer le forfait hospitalier. Mme Jacqueline Fraysse a souligné que ce forfait n'est pas de nature à améliorer la situation sanitaire des Français. Après que le rapporteur a émis un avis défavorable, au motif que la disposition ne relève pas de la loi organique et qu'il ne convient pas de refaire à l'occasion de la discussion de ce texte un débat tranché l'été dernier à l'occasion de la loi relative à l'assurance maladie, la commission a rejeté l'amendement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a ensuite rejeté un amendement de Mme Jacqueline Fraysse tendant à rétablir les élections dans les instances de gestion la sécurité sociale. Puis, la commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à supprimer la contribution forfaitaire d'un euro instituée par la réforme de l'assurance maladie. M. Jean-Marie Le Guen s'est interrogé sur la disposition législative ayant permis au ministre chargé de la santé de décider que la contribution forfaitaire d'un euro ne s'appliquerait pas pour les consultations de dépistage. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. Article additionnel avant l'article 1er : Compétences du ministre chargé de la sécurité sociale La commission a examiné un amendement du rapporteur confiant au ministre chargé de la sécurité sociale la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le rapporteur a indiqué que cet amendement s'inspire des dispositions de l'article 38 de la LOLF qui confient la préparation des projets de loi de finances au ministre en charge des finances. Mme Martine Billard s'est interrogée sur l'applicabilité de cette disposition dans le cas où le gouvernement ne comporte pas de « ministre chargé de la sécurité sociale », expression retenue par l'amendement. Après que le rapporteur a indiqué que le décret de répartition des compétences des ministres mentionne cette compétence, la commission a adopté l'amendement. Avant l'article 1er La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à instituer au Parlement un débat d'orientation sur la politique sanitaire et de sécurité sociale avant l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Mme Jacqueline Fraysse a précisé que la délibération sur le projet de loi de financement de sécurité sociale n'a de sens qu'une fois les besoins en santé clairement identifiés. Le rapporteur a répondu qu'en l'état actuel du droit le ministre a toute latitude pour présenter sa politique. En outre, le cadre temporel dans lequel les dispositions constitutionnelles enserrent le vote de la loi de financement est étroit et empêche la tenue d'un tel débat. M. Jean-Marie Le Guen a également plaidé pour l'institution d'un débat d'orientation sur le financement de la sécurité sociale. La commission a rejeté l'amendement, conformément à l'avis défavorable du rapporteur. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à ce que les partenaires sociaux soient impérativement invités par le gouvernement à négocier sur le contenu des lois de financement de sécurité sociale. Le rapporteur a indiqué qu'en l'état actuel des procédures, la mesure proposée apparaît superfétatoire puisque les conseils des différentes caisses de sécurité sociale donnent déjà leur avis sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant à inscrire dans la loi organique le principe de la compensation intégrale par l'Etat des mesures d'exonérations de cotisations et de réductions de recettes affectées à la sécurité sociale. M. Jean-Marie Le Guen a rappelé que, bien que de nombreux gouvernements aient proclamé s'attaquer à ce problème, aucune solution n'a jamais été mise en œuvre. Mme Jacqueline Fraysse a souligné le grand intérêt de cette proposition. Le rapporteur a demandé le retrait de l'amendement, lui préférant la rédaction de l'un de ses amendements, dont l'examen vient plus loin dans la discussion. M. Jean-Marie Le Guen, qui a pris acte de la proposition du rapporteur, a toutefois souhaité maintenir son amendement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. Article 1er : Structure des lois de financement de la sécurité sociale et missions de la Cour des comptes La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de Mme Jacqueline Fraysse. Mme Jacqueline Fraysse a expliqué qu'elle rejette l'architecture proposée par l'article 1er du projet de loi pour la construction des lois de financement de la sécurité sociale. Le vote de la première partie, consacrée aux recettes et conclue par le vote d'un article d'équilibre, intervient avant la seconde, consacrée quant à elle aux dépenses. Cela grave dans le marbre une présentation qui marque la logique de maîtrise comptable des dépenses de la sécurité sociale. Or une telle logique, qui a déjà présidé à la rédaction de la loi relative à l'assurance maladie, ne tient pas compte des besoins réels des Français en matière de santé. Le rapporteur a indiqué que, tout en ne partageant pas la logique de l'amendement de Mme Jacqueline Fraysse, la division proposée par le projet ne lui apparaît pas néanmoins très claire et c'est pourquoi un de ses amendements, examiné plus loin dans la discussion, propose d'établir une partition de la loi de financement en quatre parties distinctes. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à encourager les partenaires sociaux à gérer les cotisations et les prestations du régime de retraite de base. M. Olivier Jardé a estimé que cet amendement contribue à faire progresser l'idée de démocratie sociale. Le rapporteur a d'abord demandé si les partenaires sociaux appellent de leurs vœux une telle mesure. En outre, l'adoption de cet amendement restreindrait les compétences du Gouvernement en la matière. Ensuite, sa rédaction n'est pas assez précise et son contenu ne relève pas de la loi organique. Enfin, il est incompatible avec les dispositions de l'article 34 de la Constitution. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à organiser la loi de financement de sécurité sociale en quatre parties. Le rapporteur a estimé que la rédaction du projet de loi est insuffisante s'agissant de la structuration de cette loi de financement. Il est plus clair de poser le principe d'une division quadripartite. Une première partie, relative au dernier exercice clos (année passée), constitue une sorte de « loi de règlement » adaptée aux spécificités des finances sociales. Une deuxième partie comporte les dispositions rectificatives pour l'année en cours. Une troisième partie fixe les équilibres généraux et détaille les prévisions de recettes de l'année à venir. Enfin, une quatrième partie est relative aux prévisions de dépenses de l'année à venir. Le président Jean-Michel Dubernard a considéré qu'il s'agit d'une bonne idée. M. Jean-Marie Le Guen a estimé l'amendement intéressant, s'interrogeant toutefois sur la nature réelle de la deuxième partie : cette « loi rectificative » constituera-t-elle un véritable outil de pilotage du système ou bien se bornera-t-elle à constater, une fois par an, au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dérives financières ? Après que M. Jean-Pierre Door a salué la clarification apportée par l'amendement, le rapporteur a indiqué que la rédaction relative à la deuxième partie n'empêche nullement le gouvernement de déposer des projets de loi rectificatifs en cours d'année, comme il en a déjà la possibilité. M. Claude Evin a rappelé que, si cette faculté est prévue par les dispositions de 1996 créant les lois de financement de sécurité sociale, celle-ci n'est jamais utilisée. La commission a adopté l'amendement. La commission a ensuite adopté deux amendements de coordination du rapporteur. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant à prendre en compte, dans le cadrage pluriannuel des dépenses et des recettes de la sécurité sociale, l'évolution des besoins de la population en matière de santé publique. M. Jean-Marie Le Guen s'est étonné de constater qu'aucun élément de médicalisation de l'ONDAM n'apparaît dans le corps du texte, alors même que l'introduction de tels éléments constituait l'une des préconisations fortes du rapport rédigé par M. Alain Coulomb sur ce sujet. L'amendement vise à pallier cette carence en permettant au Parlement d'approuver l'annexe dans laquelle sont regroupés ces éléments. Le rapporteur a indiqué qu'il n'y a pas lieu d'approuver formellement cette annexe. Il est préférable de demander des précisions sur les modes de prise en charge plutôt que d'amender un texte sans valeur normative. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant, faute d'inscription directe du principe de compensation intégrale dans la loi organique, à ce que l'annexe relative à l'application du principe de compensation fasse l'objet d'un vote afin que sa portée normative soit renforcée. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur. En conséquence, un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que la première partie de la loi de financement approuve le tableau d'équilibre du dernier exercice clos de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) est devenu sans objet. M. Jean-Marie Le Guen a indiqué qu'il le présentera à nouveau lors de la discussion en séance publique. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à supprimer la mention des conditions économiques générales dans la détermination de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Mme Jacqueline Fraysse a souligné que la rédaction du projet propose une vision strictement comptable de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Il faut introduire d'autres indicateurs reflétant la richesse nationale, notamment les bénéfices des entreprises. Après avoir relevé le caractère généreux de l'amendement, le rapporteur s'y est opposé en considérant que le réalisme issu des données macroéconomiques devait l'emporter. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que la première partie de la loi de financement détermine bien les recettes de la CADES. Le rapporteur, après avoir indiqué qu'il s'agit de rendre obligatoire une disposition facultative, s'est déclaré favorable à l'adoption de l'amendement. La commission a adopté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à ce que la loi de financement de la sécurité sociale spécifie les moyens susceptibles de permettre le recouvrement des recettes non perçues. Le rapporteur, considérant que l'amendement n'a pas sa place dans une loi organique, s'y est opposé. Mme Jacqueline Fraysse, soulignant que le rapporteur ne pouvait s'opposer à cet amendement que pour des raisons techniques, a affirmé qu'il pose une question d'éthique. Elle a appelé les membres de la commission à l'adopter. La commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen tendant à classer explicitement la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) parmi les organismes concourant au financement des régimes de base, afin que la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale en établisse le tableau d'équilibre. Le rapporteur a émis un avis défavorable en indiquant qu'une annexe à la loi de financement de la sécurité sociale fait le point sur les finances de la CNSA. M. Jean-Marie Le Guen a souligné l'importance de connaître le montant des recettes issues de la suppression du lundi de Pentecôte de la liste des jours fériés. M. Maxime Gremetz, évoquant des articles de presse s'inquiétant de l'affectation des économies résultant de cette suppression, a rappelé qu'il importe de connaître précisément les sommes en jeu. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Marie Le Guen visant à ce que la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale comporte le tableau d'équilibre du Fonds de réserve des retraites. Tout en relevant l'intérêt de la proposition, le rapporteur a indiqué que l'amendement est imparfait et gagnerait à être combiné à celui relatif à la CADES afin d'évoquer la « mise en réserve de recettes ». Invité à retirer son amendement par le rapporteur, M. Jean-Marie Le Guen a décidé de le maintenir. La commission a rejeté l'amendement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Marie Le Guen, prévoyant le premier de mentionner explicitement le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) dans la catégorie des organismes concourant au financement des régimes et le second de faire figurer dans la loi de financement le tableau d'équilibre de la CADES. La commission a ensuite examiné un amendement présenté par Mme Jacqueline Fraysse visant à ce que la partie de la loi de financement de la sécurité sociale consacrée à l'équilibre financier tienne également compte des impératifs de santé de la population. M. Maxime Gremetz a souligné qu'il est essentiel que les propositions émanant des partenaires sociaux en la matière permettent de déterminer le niveau d'équilibre des comptes de la sécurité sociale. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement présenté par Mme Jacqueline Fraysse visant à inscrire dans la partie de la loi de financement de la sécurité sociale consacrée aux recettes le remboursement intégral par l'Etat, au titre de la compensation, des mesures d'exonération de cotisations sociales. Le rapporteur s'est opposé à cet amendement en considérant qu'il est plus utile, pour atteindre l'objectif recherché, de modifier la loi organique relative aux lois de finances que le projet de loi. Il a indiqué qu'un de ses amendements aborde ce problème. La commission a rejeté l'amendement. La commission a adopté deux amendements de coordination du rapporteur. La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Marie Le Guen visant à préciser que les objectifs des branches sont déclinés en sous-objectifs, à l'image de ce qui est prévu pour l'ONDAM. M. Jean-Marie Le Guen a observé que le texte laisse sans réponse la question de savoir si le Parlement peut créer ou supprimer un sous-objectif. En outre, il est essentiel de créer des sous-objectifs médicalisés. Le rapporteur, soulignant l'intérêt d'élargir l'initiative parlementaire, a souhaité néanmoins attirer l'attention des commissaires, d'une part, sur la difficulté à créer des sous-objectifs dans une autre branche que la branche maladie et, d'autre part, sur le fait qu'il faut conserver une structure stable afin d'autoriser des comparaisons dans le cadre d'un projet quadriennal. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse précisant que les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes de sécurité sociale sont construits à partir d'objectifs sociaux arrêtés par le Parlement, sur le fondement des propositions des conseils des caisses nationales de sécurité sociale. M. Maxime Gremetz a précisé qu'il est important d'associer les conseils des caisses aux décisions du Parlement, même s'il est évident que seul ce dernier décide en dernier ressort. Le rapporteur a émis un avis défavorable en précisant que la transmission au Gouvernement des propositions des caisses est déjà prévue. Par ailleurs, le Gouvernement présentera des programmes de qualité et d'efficience. La commission a rejeté l'amendement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant à ce que la loi de financement de la sécurité sociale fixe les objectifs de dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement précisant que la loi de financement de la sécurité sociale fixe les objectifs de dépenses du fonds de solidarité vieillesse. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que les sous-objectifs de dépenses correspondent à des ensembles cohérents d'action. M. Jean-Marie Le Guen a souligné qu'il s'agit de déterminer des objectifs politiques et non des objectifs exclusivement comptables. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant que la loi de financement de la sécurité sociale fixe, sur la base des propositions faites par les partenaires sociaux, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs. Mme Jacqueline Fraysse a précisé qu'il est souhaitable que cet objectif soit élaboré au plus près du terrain, c'est-à-dire en accord avec les partenaires sociaux et en phase avec les impératifs de santé publique. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen qualifiant l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de « médicalisé ». La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que la fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie est réalisée après avis de la Conférence nationale de santé. M. Jean-Marie Le Guen a précisé qu'il est important de faire prévaloir la logique de médicalisation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. La loi de financement ne doit pas être seulement comptable, sauf à devenir parfaitement impuissante. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. M. Olivier Jardé a présenté un amendement de M. Jean-Luc Préel supprimant la référence aux sous-objectifs. Le rapporteur s'est étonné de cet amendement qui revient à s'opposer, in fine, à l'accroissement de l'initiative des parlementaires. De plus, la régionalisation reste toujours d'actualité. M. Claude Leteurtre a estimé que la non-fongibilité des enveloppes est difficile à gérer. La complexité de la définition des enveloppes par objectif et par catégorie va à l'encontre des impératifs de souplesse. M. Jean-Marie Le Guen a déclaré poursuivre le même but que les auteurs de l'amendement : éviter le cloisonnement par objectif tel que le propose le gouvernement et assurer une fongibilité des sous-enveloppes. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que la loi de financement fixe l'objectif de dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. M. Jean-Marie Le Guen a estimé que, s'agissant de ce « cinquième risque » et en raison de la volonté affichée d'assurer le contrôle de l'ensemble des finances publiques en matière sociale, il n'est pas possible de se contenter sur cette question de la présence d'un tableau en annexe. On reparlera bien du lundi de Pentecôte ! Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant qu'un sous-objectif est défini comme un ensemble cohérent d'actions visant à une modalité de prise en charge particulière du risque maladie. Le rapporteur ayant donné un avis défavorable, en cohérence avec ses positions exprimées précédemment, la commission a rejeté l'amendement La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen tendant à préciser que la définition des composantes des sous-objectifs peut être d'initiative parlementaire. Le rapporteur a estimé que les périmètres des sous-objectifs doivent être identiques d'une année sur l'autre, de manière à rendre possible des comparaisons. M. Jean-Marie Le Guen a fait observer qu'en matière de loi de finances, le Parlement peut créer des objectifs. M. Claude Leteurtre a considéré qu'en ce domaine important, il importe d'accroître la place du Parlement, ce qui ne nuira ni à la pluriannualité, ni à l'impératif de cohérence. M. Jean-Marie Le Guen a demandé si le rapporteur avait interrogé le ministre sur cette question. Il est un fait que les débats au Sénat n'ont pas apporté de réponse sur ce point. Le rapporteur a expliqué qu'il ne convient pas de procéder en cette matière à un alignement des dispositions de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale sur celles de la loi organique relatives aux lois de finances. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que les composantes des sous-objectifs peuvent être définies comme des enveloppes régionales. M. Claude Leteurtre a souligné qu'il ne faut pas perdre de vue, au cours de ce débat, les préoccupations déjà exprimées lors de la discussion du projet de loi relatif à l'assurance maladie et tendant à promouvoir la médicalisation des débats. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel prévoyant que, dans le but d'accroître les responsabilités des agences régionales de santé, la loi de financement de la sécurité sociale fixe des enveloppes régionales. Le rapporteur s'étant déclaré défavorable, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant que la loi de financement de la sécurité sociale détermine un objectif de progression de la part prise en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale des dépenses de soins et de biens médicaux. M. Maxime Gremetz a précisé que cet amendement s'inscrit dans une démarche de reconquête de la protection sociale par les salariés. Le rapporteur a donné un avis défavorable, après avoir précisé que les lois de financement de la sécurité sociale fixent des objectifs de dépenses et non des objectifs de prise en charge et avoir indiqué qu'un de ses amendements prend en considération le suivi des « restes à charge ». La commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen destiné à faire figurer dans la seconde partie de la loi de financement, de manière obligatoire, l'ensemble des dispositions ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes de sécurité sociale. Après avoir donné un avis défavorable à l'amendement, le rapporteur a indiqué qu'un de ses amendements prévoit que les commissions parlementaires compétentes sont informées par le gouvernement dès qu'est prise une mesure réglementaire ayant un impact significatif sur les recettes ou les dépenses des régimes de sécurité sociale. Les dispositions du IV de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale répondent aussi, pour partie, au même souci. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné trois amendements de M. Jean Marie Le Guen précisant respectivement que la seconde partie de la loi de financement de la sécurité sociale : - fixe un objectif national de couverture des dépenses de santé par les régimes obligatoires de base ; - prévoit l'ensemble des dispositions ayant un impact sur les dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale ; - fixe un objectif national des dépenses de santé restant à la charge finale des assurés après l'intervention des régimes obligatoires et des organismes complémentaires. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté les trois amendements. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à compléter le B du I de l'article 1er par neuf alinéas qui définissent les dispositions devant figurer dans les lois de financement de la sécurité sociale. Mme Jacqueline Fraysse a souligné l'importance d'intégrer dans le corps de la loi de financement des éléments détaillant les priorités fixées en matière de protection sociale, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel qui a dénié toute valeur législative aux annexes à cette loi ; il s'agirait par exemple des mesures rendant compte de la mise en œuvre de la loi de financement de l'année en cours ou de l'énumération des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale. Le rapporteur a estimé que ces données informatives doivent continuer à figurer dans les annexes, lesquelles, selon le conseil d'Etat, ont une valeur législative mais pas normative. Trop charger le dispositif de la loi de financement rendrait difficile le respect des délais constitutionnels encadrant son examen. La commission a rejeté cet amendement. Mme Jacqueline Fraysse a présenté un amendement rendant obligatoire le dépôt d'un projet de loi de financement rectificatif lorsqu'il existe un risque sérieux que l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année en cours est « gravement compromis ». Les mesures correctrices portant sur l'année en cours doivent relever du Parlement et pas seulement du directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM). Le rapporteur a observé que la formule « gravement compromis » pose des problèmes d'interprétation. Cet amendement comporte une injonction au gouvernement, ce qui est anticonstitutionnel. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse visant à ce que figurent obligatoirement, et non facultativement, dans les lois de financement les dispositions d'affectation de ressources, de modification des règles relatives aux ressources de la sécurité sociale et de fixation des règles relatives à l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et à la mise en réserve éventuelle de certaines recettes. M. Maxime Gremetz a observé que cet amendement, qui ne supprime qu'un mot, est cependant très important pour déterminer la portée des lois de financement et renforcer l'information du législateur. Le rapporteur a souligné que passer d'une faculté à une obligation serait effectivement lourd de conséquences et constituerait une contrainte excessive pour le gouvernement. La commission a rejeté cet amendement. La commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur concernant l'intitulé de la première partie des lois de financement. M. Jean-Marie Le Guen a présenté un amendement précisant que peuvent figurer en loi de financement les dispositions qui affectent les recettes de l'année ou des années ultérieures, plutôt que celles qui affectent les recettes de l'année et des années ultérieures. Cette modification donnerait une meilleure cohérence à la loi organique et permettrait d'élargir le champ de l'initiative parlementaire. Suivant l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen instaurant un monopole de la loi de financement de la sécurité sociale pour les mesures fixant la répartition du produit d'une contribution affectée dans sa majorité à des régimes ou organismes appartenant au champ de cette loi. M. Jean-Marie Le Guen a indiqué que cet amendement est inspiré par la pratique existante en ce qui concerne les droits sur le tabac et est d'ailleurs voisin de ce qui a été proposé par le rapporteur de la commission des affaires sociales au Sénat. Le rapporteur a observé que cet amendement est incompatible avec l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances. Rappelant qu'une loi organique peut déroger à une autre, M. Jean-Marie Le Guen a souligné qu'il s'agit de décider de l'affectation de plusieurs milliards d'euros. Si les commissions des affaires sociales des assemblées veulent avoir quelque poids dans l'examen des lois de financement, elles doivent détenir les clefs du financement de la sécurité sociale. La commission a rejeté cet amendement. La commission a examiné deux amendements de M. Jean-Marie Le Guen, le premier incluant explicitement dans le champ facultatif des lois de financement les mesures relatives au taux des cotisations sociales, le second excluant explicitement ces mesures. M. Jean-Marie Le Guen a déclaré que ce point doit être clarifié et que le Parlement est légitime à intervenir en matière de fixation de taux de cotisation. Le rapporteur ayant rappelé qu'une loi organique ne peut modifier la limite entre le domaine législatif et le domaine réglementaire fixée par les articles 34 et 37 de la Constitution, la commission a rejeté les amendements. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse mentionnant, parmi les mesures pouvant figurer en loi de financement, les modifications à titre expérimental des modalités de financement de la sécurité sociale. M. Maxime Gremetz a rappelé que le président de l'UMP a lui-même évoqué l'opportunité de la réforme de l'assiette des cotisations sociales. Cet amendement consensuel vise donc à promouvoir des expérimentations en ce sens. Le rapporteur a estimé qu'il n'appartient pas à une loi organique de prévoir des expérimentations. La question pourra être utilement reposée à l'occasion du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse supprimant la mention, parmi les mesures facultatives de la loi de financement, de celles portant sur la mise en réserve des recettes. Le rapporteur ayant relevé que la mesure proposée vise en fait à supprimer le fonds de réserve des retraites, la commission a rejeté l'amendement. Suivant l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur concernant l'intitulé de la seconde partie des lois de financement. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Claude Evin supprimant la mention selon laquelle les règles relatives à la gestion des risques et des régimes de sécurité sociale ne peuvent figurer en loi de financement que si elles ont pour objet ou pour effet d'améliorer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que les mesures des lois de financement relatives au contrôle du Parlement sur l'application de ces lois améliorent l'exercice de ce contrôle et peuvent prévoir le dépôt d'annexes supplémentaires au projet de loi de financement annuel. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que seules les lois de financement de la sécurité sociale puissent décider de toute mesure législative d'exonération ou de réduction de cotisations sociales. Le rapporteur a souligné l'importance de cet amendement, qui renvoie à la question de la compensation imparfaite des exonérations de cotisations sociales et de ses conséquences sur les finances sociales. La commission a adopté cet amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen proposant que les éventuels transferts de charge de l'Etat vers la sécurité sociale ou de recette de la sécurité sociale vers l'Etat soient inscrits en loi de financement de la sécurité sociale. M. Jean-Marie Le Guen a souligné que cette préoccupation rejoint celle ayant guidé le précédent amendement du rapporteur, amendement qu'il aurait d'ailleurs pu cosigner si le rapporteur l'avait accepté. Après que le rapporteur a émis un avis défavorable, la commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Claude Evin présenté par M. Jean-Marie Le Guen, instituant un monopole des lois de financement sur les mesures visant directement les recettes des régimes et des organismes de la sécurité sociale. La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement, en prévoyant que le gouvernement informe en cours d'année les commissions parlementaires compétentes des mesures réglementaires ayant un impact financier significatif sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses. M. Jean-Marie Le Guen a proposé de sous-amender cet amendement en excluant, par cohérence, les exonérations de cotisations sociales, qui n'auront plus lieu d'être. Cette proposition n'ayant pas été retenue, la commission a adopté l'amendement sans modification. La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Marie Le Guen visant à élargir la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des Comptes en matière de loi de financement de la sécurité sociale. Après que le rapporteur a donné un avis défavorable, au motif que l'un de ses amendements remplit le même objectif, la commission a rejeté l'amendement. La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 1er ainsi modifié. Après l'article 1er La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à rendre obligatoire la présentation d'une loi de financement de la sécurité sociale en équilibre. Rappelant que la Constitution n'impose pas une obligation d'équilibre au sens strict, le rapporteur a émis un avis défavorable. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel obligeant le gouvernement à présenter un projet de loi de financement rectificative dès lors que le comité d'alerte constate que le taux de croissance des dépenses des régimes de la sécurité sociale est supérieur de plus de 0,75 % aux prévisions figurant dans la loi de financement de l'année. M. Claude Leteurtre a souligné que cet amendement accroît le rôle du Parlement, conformément aux orientations du rapporteur. Cet amendement comportant une injonction à l'égard du gouvernement, ce qui est contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le rapporteur a émis un avis défavorable à son adoption. Favorable à l'amendement, Mme Jacqueline Fraysse a estimé qu'il est nécessaire de clarifier la situation en cas de dérapage des comptes. M. Jean-Marie Le Guen a relevé que la loi relative à l'assurance maladie pose une procédure d'injonction au profit du comité d'alerte. M. Jean-Pierre Door a observé que la possibilité de présenter des dispositions rectificatives est d'ores et déjà prévue par l'article 1er du projet. M. Jean-Marie Le Guen a stigmatisé la vision purement gestionnaire à l'œuvre dans la réforme. Dès qu'un déficit est constaté, il est inscrit dans la dette ! La commission a rejeté l'amendement. Avant l'article 2 Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté quatre amendements présentés par M. Jean-Marie Le Guen visant respectivement à : - inscrire explicitement le principe de sincérité dans la loi organique ; - créer des lois de règlement de la sécurité sociale ; - obliger le gouvernement à déposer un projet de loi de financement rectificative en cas de décalage significatif des prévisions de recettes et de dépenses avec les objectifs fixés par la loi de financement initiale ; - obliger le gouvernement à déposer un projet de loi de financement rectificative dès lors qu'il est avéré que l'équilibre retracé dans l'un des tableaux d'équilibre ne sera pas respecté et si le comité d'alerte notifie un risque sérieux de non-respect de l'ONDAM. Article 2 : Liste des rapports et des documents joints au projet de loi de financement de la sécurité sociale La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de Mme Jacqueline Fraysse. Mme Jacqueline Fraysse a expliqué que cet article ne permettra pas de restituer tous leur sens aux débats sur la sécurité sociale dans la mesure où toutes les conditions ne sont pas réunies pour avoir une vision claire, qualitative et prospective sur les objectifs assignés aux politiques de sécurité sociale et les moyens qu'elles mettent en œuvre. Le rapporteur a fait valoir que le projet de loi modernise les annexes aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. La commission a rejeté l'amendement. Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale Deux amendements de Mme Jacqueline Fraysse et de M. Jean-Marie Le Guen ont ensuite été soumis à une discussion commune. Mme Jacqueline Fraysse a expliqué que son amendement tend à ce que les projets de loi de financement de la sécurité sociale tiennent compte des objectifs prioritaires de santé et de sécurité sociale, rassemblés dans un rapport annuel. M. Jean-Marie Le Guen a remarqué que ni le gouvernement, ni la majorité ne proposent d'engager une médicalisation de l'ONDAM. Celui-ci continuera donc d'être construit par rapport aux objectifs votés pour l'année précédente. Le rapporteur a objecté que la rédaction des projets de loi de financement de la sécurité sociale tiendrait compte des propositions des caisses. En outre, le Sénat a ajouté deux annexes : l'une sur l'état sanitaire des populations, l'autre sur les soins couverts par l'ONDAM. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement de Mme Jacqueline Fraysse. Elle a également rejeté l'amendement de M. Jean-Marie Le Guen tendant à ce que le rapport annexé présente les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale. Deux amendements de Mme Jacqueline Fraysse et de M. Jean-Luc Préel ont été soumis à une discussion commune. M. Maxime Gremetz a présenté un amendement de Mme Jacqueline Fraysse tendant à ce que le rapport annexé à chaque projet de loi de financement rende compte de l'évolution du niveau de prise en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale des dépenses de soins et de biens médicaux, ainsi que des dépenses présentées au remboursement, pour l'année en cours et les quatre années à venir. Cette annexe est comme la charte des droits sociaux de la Constitution européenne : elle n'engage personne. M. Claude Leteurtre a défendu l'amendement de M. Jean-Luc Préel tendant à ce que le rapport annexé comprenne également le niveau de prise en charge des dépenses de soins et de biens médicaux, les dépenses présentées au remboursement et celles consacrées à la prévention et l'éducation à la santé. Le rapporteur a indiqué qu'un de ses amendements va dans le même sens que ceux des auteurs des deux amendements. M. Claude Leteurtre a retiré l'amendement de M. Jean-Luc Préel. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement de Mme Jacqueline Fraysse. M. Jean-Marie Le Guen a présenté un amendement tendant à assurer la cohérence des informations fournies à la Commission européenne avec celles données au Parlement à l'appui du projet de loi de financement annuel. Cette cohérence ne va pas de soi et il convient d'éviter tout double langage. Le rapporteur a fait valoir que cet amendement est inutile dans la mesure où l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finances fait référence aux engagements pris auprès de la Commission européenne. M. Claude Leteurtre a souligné l'importance de cette question qui peut être reliée au problème de l'annualité des lois de financement. Cet amendement donnerait une valeur d'engagement aux objectifs pluriannuels. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Marie Le Guen. M. Jean-Marie Le Guen a ensuite défendu un amendement proposant de définir une catégorie particulière d'annexes qui seraient communiquées avant le dépôt du projet de loi de financement et serviraient de base à l'organisation d'un débat au Parlement. Ces annexes contiendraient un rapport présentant des données sur la situation sanitaire et sociale et sur l'évolution des finances de la sécurité sociale et un rapport rendant compte des avis et des propositions des conseils des caisses nationales des régimes obligatoires de base. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite examiné cinq amendements de M. Jean-Marie Le Guen créant des annexes relatives : - à l'évolution des statistiques sur les accidents et les maladies du travail ainsi que sur leur coût pour les comptes sociaux ; - à l'évolution des systèmes de permanence des soins et de développement des réseaux de soins ; - à l'évolution de la démographie des professions médicales et paramédicales ; - aux politiques de prévention des risques médicaux et sociaux menées par les pouvoirs publics ; - à une évaluation de l'évolution des pratiques contractuelles de bon usage des soins et des pratiques de certification et d'habilitation des professionnels de santé. M. Jean-Marie Le Guen a fait valoir que ces sous-objectifs permettraient de structurer la politique de santé, d'améliorer le pilotage de l'assurance maladie, d'accroître l'efficacité de la loi relative à la santé publique et de médicaliser la construction de l'ONDAM. M. Claude Leteurtre a estimé que tous ces objectifs ont leur importance. Le président Jean-Michel Dubernard a fait remarquer que la loi organique ne peut pas reprendre tous les éléments des réformes votées à l'occasion de la discussion des projets de loi relatifs à l'assurance maladie et à la politique de santé publique. Le rapporteur a jugé que ces cinq propositions relèvent de la loi ordinaire et que le gouvernement peut prendre en compte ces préoccupations dans la construction de l'ONDAM. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté les cinq amendements. M. Claude Leteurtre a défendu un amendement de M. Jean-Luc Préel tendant à substituer à la logique de moyens, sur laquelle repose l'assurance maladie, une logique d'objectifs et de résultats formalisée en missions et programmes. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen tendant à supprimer la mention dans les annexes des éléments relatifs aux mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations. M. Jean-Marie Le Guen a observé que, alors que rien n'a été retenu en faveur d'une médicalisation de l'ONDAM, le gouvernement a inscrit dans le projet de loi organique cette mesure de simplification, ce qui souligne son approche comptable du problème. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté l'amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse tendant à ce que les annexes analysent l'impact des exonérations de cotisations sociales patronales sur l'emploi et les salaires. M. Maxime Gremetz a souligné que toute la politique de l'emploi du gouvernement repose sur la baisse du coût du travail, et donc sur les exonérations de cotisations patronales ; 21 milliards d'euros ont ainsi été donnés cette année et le chômage ne baisse pas. En suivant les recommandations d'un rapport, excellent, de la Cour des comptes, l'amendement proposé permet d'obtenir chaque année, avec le projet de loi de financement, l'analyse de l'impact des exonérations de cotisations sociales. Le rapporteur a fait remarquer qu'un de ses amendements porte sur la compensation intégrale de l'exonération de cotisations sociales et que la rédaction du 4° du II de la rédaction de l'article L.O. 111-4, que propose l'article 2 du projet de loi, est suffisante pour répondre à la préoccupation exprimée par M. Maxime Gremetz. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse tendant à supprimer de l'annexe relative aux exonérations la présentation des mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours. Le rapporteur a fait valoir que la commission vient d'adopter un amendement imposant que les dispositions relatives aux exonérations de cotisations soient adoptées exclusivement via la loi de financement de la sécurité sociale. Par ailleurs, chaque projet de loi de financement, annuel, proposera une projection réactualisée des dépenses. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que l'annexe visée au 5° du II de l'article 2 du projet détaille et évalue l'impact financier de chaque mesure destinée à assurer la neutralité des relations financières des régimes de base de la sécurité sociale avec l'Etat et les collectivités publiques. Le rapporteur a tout d'abord rappelé que cette annexe vise à rendre compte des éventuels changements de périmètre intervenus pendant l'année entre l'Etat, les régimes de sécurité sociale et les autres collectivités publiques. Il est donc important de pouvoir en apprécier l'impact financier, car il serait peu satisfaisant de ne disposer que d'une simple recension des changements de périmètre. La commission a adopté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Claude Evin présenté par M. Jean-Marie Le Guen, prévoyant qu'une annexe détaille, sous la forme d'un tableau, les montants de l'intégralité des transferts de charges ou des recettes entre la sécurité sociale, l'Etat et les collectivités publiques. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que l'annexe mentionnée au 6° précise le périmètre de l'ONDAM, sa décomposition en sous-objectifs et l'évolution des composantes de ces sous-objectifs. Le rapporteur a tout d'abord salué l'innovation que représente le vote d'un ONDAM décomposé et la possibilité pour les parlementaires d'effectuer des arbitrages à l'intérieur de celui-ci. Néanmoins, voter des sous-objectifs n'a de sens que si leur périmètre et leur contenu sont connus et restent relativement stables. C'est pourquoi l'amendement propose de renforcer les capacités de contrôle du Parlement en prévoyant que l'annexe relative au périmètre de l'ONDAM présente non seulement sa décomposition en sous-objectifs mais également l'évolution éventuelle des composantes de ces sous-objectifs. La commission a adopté l'amendement. La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen introduisant la mention d'un « ONDAM médicalisé », suivant l'avis défavorable du rapporteur. La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur ayant pour objet de préciser que l'annexe visée au 6° indique également l'évolution de la dépense nationale de santé ainsi que les modes de prise en charge des dépenses de cet agrégat. Le rapporteur a estimé que la notion de « dépenses par nature » de l'ONDAM ne correspond pas à un concept précis. De même, le périmètre de « l'effort national en matière de santé » est flou. Il est proposé d'y substituer la notion de « dépense nationale de santé », qui est un agrégat statistique bien identifié notamment grâce aux travaux de la commission des comptes de la santé. En outre, le suivi des modes de prise en charge de ces dépenses permettra de disposer d'une vue d'ensemble des éventuels transferts entre les régimes de base et les assurances complémentaires. Il permettra ainsi de répondre aux objectifs des deux amendements présentés précédemment par M. Claude Leteurtre et M. Maxime Gremetz. M. Jean-Marie Le Guen a souhaité savoir si le terme exact était celui de dépense finale ou nationale de santé. Après que le rapporteur a répondu qu'il s'agit bien de la « dépense nationale de santé », la commission a adopté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que l'annexe mentionnée au 6° comprend une décomposition de la consommation de soins et de biens médicaux faisant clairement apparaître la dépense remboursable, la dépense remboursée et le montant restant à la charge des ménages. M. Jean-Marie Le Guen a indiqué qu'il s'agit d'un amendement important, dans la mesure où ce rapport serait établi par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, qui permettrait d'avoir une analyse plus éclairante et sans doute moins statistique que celle visée à l'amendement précédent, sur la question du reste à charge. Le rapporteur a observé que l'amendement est en partie satisfait par l'amendement précédent. M. Jean-Marie Le Guen a fait valoir que le Haut conseil dispose d'une compétence et d'une méthodologie reconnues, qui sont autant de garanties d'acceptabilité des résultats présentés par cette étude. Cela permettrait ainsi de disposer d'un travail plus analytique, à défaut de quoi l'annexe reposerait sur les seuls chiffres de la commission des comptes de la santé, qui présentent un intérêt limité pour les parlementaires. Le rapporteur, après avoir rappelé que le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie est une instance consultative, s'est toutefois déclaré favorable à l'amendement. La commission a adopté l'amendement. Après que le rapporteur s'est déclaré défavorable, la commission a rejeté un amendement de M. Claude Evin prévoyant que l'annexe visée au 6° décrit pour chaque sous-objectif le périmètre retenu, l'évolution tendancielle des dépenses, l'impact des besoins de santé sur cette évolution ainsi que de diverses mesures légales, règlementaires ou conventionnelle susceptibles de l'infléchir ; cette annexe justifie la proposition du gouvernement pour chaque sous-objectif et est soumise pour avis au comité d'alerte institué par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. La commission a ensuite adopté un amendement de coordination du rapporteur. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant le dépôt d'une annexe établissant la liste des médicaments à service médical rendu (SMR) insuffisant qui continuent d'être remboursés par l'assurance maladie ainsi que leur impact financier. M. Jacqueline Fraysse a expliqué que dans la mesure où le gouvernement n'a pas souhaité jusqu'à présent retirer de la liste des médicaments remboursables l'ensemble des médicaments à SMR insuffisant, dont l'utilité est pourtant quasi nulle pour plusieurs d'entre eux et qui sont même, selon l'ancien ministre chargé de la santé M. Jean-François Mattei, dangereux, il convient d'aller jusqu'au bout de cette démarche en évaluant l'impact financier de cette absence de décision de déremboursement par l'Etat. M. Jean-Marie Le Guen a suggéré d'étendre le champ de cette annexe à l'homéopathie. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, qui a fait valoir qu'une telle disposition n'a pas sa place dans un projet de loi organique, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant l'établissement d'annexes générales prévues par les lois et règlements, annexes destinées à l'information et au contrôle du Parlement en matière de sécurité sociale. M. Jean-Marie Le Guen a précisé que l'objectif de l'amendement est d'inciter à la création d'annexes comparables aux « jaunes » des lois de finances. Après que le rapporteur a indiqué que l'amendement est déjà satisfait, la commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant l'établissement d'une annexe portant sur la liste des médicaments innovants mis sur le marché en cours d'exercice et leur niveau de remboursement. Mme Jacqueline Fraysse a expliqué qu'il s'agit par cet amendement de veiller à ce que le rapport annexé apporte des éléments d'information au législateur sur la politique du médicament. Beaucoup de déremboursements ont été supportés par les assurés sociaux au prétexte que cela permettrait à la sécurité sociale de mobiliser davantage de moyens pour les traitements innovants ou coûteux. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant qu'une annexe énumère les fonds médicaux et hospitaliers et évalue leur impact sur l'ONDAM. Mme Jacqueline Fraysse a souligné que cet amendement de bon sens vise à accroître la transparence des comptes de la sécurité sociale. Le rapporteur ayant répondu que cette préoccupation est d'ores et déjà prise en compte dans les annexes visées au 7° et au 7° bis du II de l'article, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant qu'une annexe énumère et évalue l'impact financier de l'ensemble des actions entreprises au titre de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé. Mme Jacqueline Fraysse a estimé qu'en tout état de cause on ne peut pas s'opposer à cet amendement au motif qu'il ne relève pas du champ de loi organique. M. Jean-Marie Le Guen a rappelé l'importance décisive de médicaliser l'ONDAM. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant qu'une annexe énumère les divers plans de santé en cours d'application ainsi que leurs modalités de financement et de mise en œuvre. Mme Jacqueline Fraysse a jugé important que cet amendement permette de recenser les différents plans, notamment les plans de santé publique, annoncés par le ministre des solidarités, de la santé et de la famille et de préciser la part de leur financement par l'assurance maladie. La commission a rejeté l'amendement, le rapporteur ayant précisé que celui-ci est déjà satisfait par les dispositions de cet article prévoyant des annexes sur les programmes de qualité et d'efficience. La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant que les documents mentionnés au II sont déposées sur le bureau des assemblées et distribuées au moins cinq jours francs avant le début de la discussion par l'Assemblée nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale auquel ils sont annexés, après que le rapporteur a indiqué qu'un amendement présenté ultérieurement permettrait précisément de répondre à cette préoccupation. La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 2 : Principe de compensation des exonérations de cotisations sociales ou des réductions d'assiette des contributions affectées aux régimes de base de la sécurité sociale La commission a examiné deux amendements identiques du rapporteur et de M. Jean-Luc Préel visant à modifier la loi organique relative aux lois de finances afin qu'elle prévoit que la loi de finances récapitule les mesures de réduction, d'abattement ou d'exonération prévues au 4° du II de cet article et arrête le montant de la compensation correspondante. Le rapporteur a tout d'abord souligné l'importance de cet amendement visant à élever au niveau organique le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales ou des diminutions de recettes affectées à la sécurité sociale, principe posé par la loi de 1994. Il apparaît en effet important que la commission des affaires culturelles, familiales et sociales propose cette modification et qu'une discussion s'engage, même si le Conseil constitutionnel juge ultérieurement la disposition contraire à la Constitution. Il n'est pas acceptable en effet que la loi de financement de la sécurité sociale reste la variable d'ajustement de la loi de finances. M. Jean-Marie Le Guen a observé que l'argument de la constitutionnalité de cet amendement joue en fait dans le sens contraire. En effet, si le principe de compensation est élevé au niveau organique, le Conseil constitutionnel disposera des moyens de veiller efficacement au respect de celui-ci. Il sera donc revêtu d'une force juridique et politique beaucoup plus forte. La commission a adopté les amendements. Article 3 : Coordination La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de Mme Jacqueline Fraysse. M. Maxime Gremetz a expliqué qu'il est proposé de supprimer la possibilité de relever par voie réglementaire les plafonds d'avance de trésorerie de la sécurité sociale, dans la mesure où il s'agit d'une décision importante qui accroît le niveau d'endettement des organismes de sécurité sociale. L'impératif de transparence des comptes exige que le Parlement soit saisi de ces modifications, alors que ces décisions sont prises par décret. Mme Jacqueline Fraysse a considéré que ces mesures, qui jouent un rôle important en matière d'endettement, ne doivent donc pas relever du domaine réglementaire. Après que le rapporteur a souligné qu'en supprimant cette possibilité la sécurité sociale pourrait risquer d'être un jour en cessation de paiement, la commission a rejeté l'amendement. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3 sans modification. Article additionnel après l'article 3 : Avis du Parlement sur les projets de décrets relevant les plafonds de recours à des ressources non permanentes La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen prévoyant la communication aux commissions des affaires sociales des assemblées des projets de décrets relevant les plafonds de recours à des ressources non permanentes de trésorerie afin qu'elles donnent un avis sur ces décrets dans un délai de sept jours à compter de la notification des projets. M. Jean-Marie Le Guen a précisé qu'il s'agit de donner les moyens au Parlement d'être informé et de réagir en conséquence avant l'adoption des décrets. Le rapporteur s'est déclaré favorable au I de l'amendement qui permet aux commissions de faire connaître leur avis, sous la réserve de la suppression de la mention du délai, mais défavorable au II qui prévoit que la signature du décret ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions ou après l'expiration du délai. M. Jean-Marie Le Guen, après avoir indiqué que la vraie question porte sur la possibilité d'un débat politique et non pas sur une simple information, a accepté de rectifier son amendement en supprimant le II et en modifiant le I afin de supprimer la mention du délai de sept jours. La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié. Article additionnel après l'article 3 : Alignement du calendrier de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale sur celui de la loi de finances La commission a examiné un amendement du rapporteur visant au dépôt simultané du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances. Le rapporteur a précisé que le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale reposent sur les mêmes hypothèses macroéconomiques. Les liens entre les deux textes se sont multipliés au fil des ans. Il est donc tout à fait cohérent que les deux textes soient déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale à peu près au même moment, c'est-à-dire au début du mois d'octobre. Cette proposition est d'ailleurs contenue dans la proposition de loi organique déposée par M. Yves Bur. En outre, le ministre a bien souligné lors de la discussion au Sénat la nécessité d'améliorer l'articulation des deux calendriers budgétaires. La commission a adopté l'amendement. Article additionnel après l'article 3 : Date de dépôt des annexes La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant un délai d'au moins trente jours entre le dépôt des annexes sur les bureaux des assemblées et l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale en première lecture par l'Assemblée nationale. Le rapporteur a précisé que le Parlement doit être en mesure d'étudier les annexes au projet de loi de financement. La commission a adopté l'amendement. Article 4 : Organisation de la discussion et des votes La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de Mme Jacqueline Fraysse. M. Maxime Gremetz a précisé que la procédure d'adoption proposée n'est pas satisfaisante. En effet, après avoir privé les partenaires sociaux de leurs droits de gestion de la sécurité sociale, le projet de loi organique encadre strictement les pouvoirs du Parlement. Le rapporteur a indiqué que l'article organise la discussion au Parlement et s'est déclaré défavorable à l'amendement. La commission a rejeté l'amendement. Article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale Suivant l'avis défavorable du rapporteur, elle a rejeté un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant à faire précéder la discussion de la première partie du projet de loi de financement d'un débat sur le rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses à moyen terme. La commission a également rejeté un amendement de M. Jean-Luc Préel précisant la notion de « charge » mentionnée par l'article 40 de la Constitution dans le cadre de son application aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4 sans modification. Après l'article 4 La commission a examiné un amendement de M. Jean-Luc Préel visant à créer une caisse des maladies professionnelles et des accidents du travail à gestion paritaire. M. Claude Leteurtre a rappelé qu'il s'agit d'une promesse ancienne visant à « autonomiser » une caisse des maladies professionnelles et des accidents du travail, promesse qui n'est malheureusement pas tenue par le projet de loi. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement car cette disposition ne relève pas d'une loi organique et des progrès ont été accomplis dans le sens souhaité par l'amendement, avec la conclusion récente de la convention d'objectifs et de gestion de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP). La commission a rejeté l'amendement. Le rapporteur s'y étant déclaré défavorable, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Luc Préel conférant une réelle autonomie à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV). Article 5 : Compétences des commissions parlementaires La commission a d'abord examiné un amendement du rapporteur créant au sein des commissions chargées des affaires sociales des assemblées la fonction de rapporteur général. Le rapporteur a précisé que la création de cette fonction de rapporteur général permettrait d'améliorer l'évaluation et le contrôle exercés par les commissions. Les relations suivies qu'entretiendrait le rapporteur général avec le Gouvernement et les gestionnaires des régimes lui permettraient de peser sur l'élaboration et l'application des lois de financement. M. Jean-Pierre Door s'est déclaré gêné par cet amendement. La loi relative à l'assurance maladie a créé la MECSS, co-présidée par la majorité et par l'opposition, qui assure la continuité souhaitée par le rapporteur. Il est donc inutile d'ajouter une structure supplémentaire. Le président Jean-Michel Dubernard a demandé au rapporteur de retirer son amendement car son vœu d'un suivi accru des lois de financement de la sécurité sociale a été satisfait par la création de la MECSS. En outre, la commission est attachée au fait que les commissaires se succèdent sur les postes de rapporteurs des projets de loi de financement. De surcroît, l'amendement correspond à une demande récurrente du Sénat qui n'a jamais abouti, notamment pour des raisons matérielles et de charge de travail. En effet, la charge de travail de la commission est déjà très lourde car il n'existe pas, contrairement au Sénat, de commission chargée des affaires culturelles. La fonction de rapporteur général compliquerait encore le fonctionnement de la commission. Le rapporteur a maintenu son amendement en rappelant que la commission des finances dispose à la fois de la MEC et d'un rapporteur général. Il a précisé avoir déjà formulé cette demande à plusieurs reprises, notamment auprès du président de l'Assemblée nationale. La commission a rejeté l'amendement. La commission a examiné un amendement de M. Jean-Marie Le Guen visant à supprimer dans la deuxième phrase du premier alinéa de la rédaction proposée pour l'article L.O. 111-19 du code de la sécurité sociale, les mots : « en association avec les rapporteurs ». M. Jean-Marie Le Guen a souligné que l'opposition doit être associée au travail de contrôle exercé sur les lois de financement de la sécurité sociale par les rapporteurs, en parallèle avec ce que prévoit le projet de modification de la LOLF. Suivant l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l'amendement. La commission a ensuite adopté un amendement de précision du rapporteur. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 5 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 5 : Délai de réponse aux questionnaires budgétaires La commission a examiné un amendement du rapporteur fixant au 8 octobre au plus tard, la date à laquelle le gouvernement doit répondre aux questionnaires budgétaires en vue de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le rapporteur a observé que les réponses fournies par les questionnaires budgétaires sont une source précieuse et irremplaçable d'informations pour les rapporteurs et qu'elles doivent donc être adressées dans un délai raisonnable avant l'examen du projet de loi de financement. La commission a adopté l'amendement. Article additionnel après l'article 5 : Obligation de réponse aux questions d'une mission d'évaluation et de contrôle La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant qu'en cas d'absence de réponse à une demande d'informations formulée dans le cadre d'une mission d'évaluation et de contrôle, le président de la commission chargée des affaires sociales peut demander à la juridiction compétente statuant en référé de faire cesser l'entrave sous astreinte. Le rapporteur a précisé que l'amendement vise à renforcer le poids de la MECSS, comme la loi organique relative aux lois de finances l'a réalisé pour la MEC. M. Jean-Marie Le Guen a considéré que l'amendement ne va pas assez loin et qu'il faudrait prévoir des sanctions pénales contre les fonctionnaires qui refusent de donner des informations au Parlement ou donnent des informations tronquées. A titre d'exemple, un questionnaire budgétaire relatif aux crédits de la communication est revenu pendant plusieurs années avec des réponses erronées, jusqu'à ce qu'un rapport de l'Inspection générale des finances constate une erreur de l'ordre de 40 % dans les réponses apportées. M. Pierre-Louis Fagniez a approuvé les observations de M. Jean-Marie Le Guen. Mme Jacqueline Fraysse a souhaité que soit créée une obligation de réponse à la charge du gouvernement. Le rapporteur a considéré qu'une sanction pénale serait disproportionnée. La commission a adopté l'amendement. Article additionnel après l'article 5 : Délai de réponse aux observations de la MECSS La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations notifiées au gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale, celui-ci dispose d'un délai de deux mois pour y répondre. Le rapporteur a précisé qu'il lui paraît opportun de renforcer le poids de la MECSS comme le fait l'article 60 de la LOLF pour les missions d'évaluation et de contrôle. La commission a adopté l'amendement. Article 6 : Coordination La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article sans modification. Article additionnel après l'article 6 : Saisine de la Cour des comptes La commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant la saisine de la Cour des comptes par les commissions parlementaires compétentes pour toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Le rapporteur a précisé que cet amendement vise à élever au niveau organique les dispositions organisant les relations entre les commissions du Parlement et la Cour des comptes et à prévoir un délai de réponse aux demandes du Parlement de huit mois au maximum. M. Jean-Marie Le Guen a demandé si le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est habituellement destinataire des rapports des corps d'inspection. Le président Jean-Michel Dubernard a précisé qu'il peut en être destinataire, à la demande du ministre compétent. La commission a adopté l'amendement. Article 7 : Date d'application La commission a examiné un amendement de Mme Jacqueline Fraysse prévoyant le remboursement immédiat de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale. Mme Jacqueline Fraysse a précisé que les arriérés de paiement, particulièrement importants, contribuent à creuser le déficit de la sécurité sociale. Il est donc impératif que l'Etat s'acquitte de l'intégralité de sa dette. Le rapporteur a indiqué que cet amendement est satisfait, du moins en partie, par l'adoption de son amendement sur la compensation intégrale. Mme Jacqueline Fraysse a répondu que l'objet des amendements est différent, puisque son amendement vise à un remboursement de la dette de l'Etat. La commission a rejeté l'amendement. Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 7 sans modification. La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi organique ainsi modifié.
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