COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 3

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 9 octobre 2002
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

 

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- Examen pour avis du budget des Affaires européennes pour 2003
- Accord France-Monaco relatif à l'utilisation de fréquences hertziennes terrestres par Télé Monte Carlo (n° 21) - rapport
-
Ratification du Traité France-Allemagne sur la frontière dans les zones aménagées du Rhin et accord de coopération en matière de police de la navigation sur le Rhin (nos 38 et 50) - rapport
- Accord France-Conseil de l'Europe sur la protection sociale des personnels français (n° 42) - rapport
- Information relative à la Commission


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Examen pour avis du budget des Affaires européennes pour 2003

M. Roland Blum a indiqué que le Conseil de l'Union européenne avait adopté, en première lecture, le 19 juillet 2002, le projet de budget communautaire pour 2003 établi à 99,5 milliards d'euros en crédits d'engagement et 97 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces montants représentent une augmentation de 0,9 % pour les premiers et 1,4 % pour les seconds par rapport au budget initial pour 2002.

Le Rapporteur a souligné que les années 2003 et 2004 seront riches d'événements marquants pour la construction européenne et que l'adaptation du budget aux nouvelles étapes de celle-ci apparaît de plus en plus difficile, même si l'exercice semble avoir été accompli sans tensions excessives, à ce jour, pour le projet de budget 2003.

En effet, l'établissement du projet de budget pour 2003 a fait l'objet d'un relatif consensus entre les institutions européennes ; cependant le Parlement européen et le Conseil n'ont pas suivi la Commission européenne dans sa demande d'accroissement des effectifs pour faire face aux missions nouvelles suscitées par l'élargissement. Il est vrai que plus de 700 recrutements avaient été inscrits, pour la Commission, au budget les années précédentes.

Le Conseil a tenu compte du taux d'exécution des crédits dans les diverses rubriques du budget et a décidé d'augmenter les marges sous les plafonds de dépenses pour faire face à d'éventuelles dépenses imprévues.

La contribution française au budget s'établit à 15,8 milliards d'euros. Ce prélèvement est en hausse de 8,2 % par rapport au prélèvement qui devrait être effectivement réalisé pour 2002.

Le Rapporteur a ensuite présenté brièvement l'évolution des crédits consacrés aux différentes politiques de l'Union.

Il a notamment indiqué que si la Commission avait évalué les besoins de la PAC à 45,118 milliards d'euros, le Conseil avait toutefois décidé d'opérer une réduction de 288 millions d'euros sur les dépenses de marché, en attendant de disposer des prévisions finalisées de la Commission. Les dépenses agricoles progresseront de 1,3 % en 2003. Une marge importante a été prévue sous le plafond de dépenses (2,54 milliards d'euros), afin de répondre à une éventuelle crise agricole en 2003.

Le Rapporteur a mentionné le projet de création d'un Fonds de solidarité européen, appelé à intervenir en faveur des pays membres ou candidats victimes de graves catastrophes naturelles comme les inondations de l'été 2002.

En ce qui concerne les dépenses administratives, le Conseil a retenu une approche rigoureuse en insistant sur la nécessité pour les institutions de maintenir la progression de leurs dépenses administratives dans la limite du taux d'adaptation des plafonds de la rubrique 5, soit + 3,5 %. Aussi les créations de postes dans les institutions communautaires ont-elles été limitées, l'adaptation aux nouvelles missions liées à l'élargissement devant se faire par redéploiements.

Le Rapporteur a ensuite rappelé que la France apportait une contribution nette au budget communautaire, son solde s'établissant pour l'année 2000 à - 1,4 milliard d'euros, ce qui place notre pays au quatrième rang des contributeurs nets, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas.

Il a souligné que la France restait cependant le deuxième bénéficiaire de la dépense communautaire, derrière l'Espagne. Notre pays est toujours le premier bénéficiaire des dépenses agricoles, et les aides qu'il perçoit au titre des fonds structurels sont également à l'origine de cette situation très favorable.

Le Rapporteur a ensuite présenté les éléments d'actualité caractérisant les actions extérieures de l'Union. Cette année, la progression des crédits consacrés à l'action extérieure sera limitée à 1,8% en crédits d'engagement et 0,3% en crédits de paiement. Cette progression légère devrait néanmoins permettre de faire face à la poursuite du programme de reconstruction en Afghanistan.

Le Conseil a par ailleurs décidé la progression des crédits destinés à la PESC, qui passent de 30 à 47,5 millions d'euros. Il s'agit notamment de prévoir le financement de la force de police en Bosnie (20 millions d'euros), pour laquelle l'Union européenne assurera la relève à partir du 1er janvier 2003.

Le niveau d'exécution global des actions extérieures a connu un léger recul en 2001 par rapport à 2000, le taux d'exécution des actions, qui était de 91,4 % en 2000, passant à 86,2  en 2001. Le montant des « restes à liquider » a donc progressé l'année dernière, alors que la Commission a déjà procédé à l'annulation de 600 millions d'euros d'engagements dormants.

Cependant, la situation diffère selon les zones géographiques : les programmes engagés dans les Balkans, (programme CARDS), en Asie (programme ALA) et en Méditerranée (programme MEDA) ont connu une exécution en progression. Par contre, les décaissements ont diminué vers l'Amérique latine et vers les Républiques issues de l'URSS (programme TACIS).

Le Rapporteur a expliqué les modalités de l'aide européenne dans les Balkans, à destination de l'Autorité palestinienne et, enfin, pour la reconstruction de l'Afghanistan. Pour ce dernier pays, il a souligné que la Commission s'était fixé pour objectif de mobiliser un milliard d'euros sur cinq ans.

Le volume des crédits à inscrire pour le financement des dépenses opérationnelles de la PESC fait l'objet d'un débat entre le Conseil et le Parlement européen. Malgré la stabilité de l'exécution de ces crédits, autour de 30 millions d'euros, le Conseil souhaite, pour anticiper le développement des capacités opérationnelles du deuxième pilier, augmenter les dotations pour porter le total à 47,5 millions d'euros pour 2003.

Enfin, le Rapporteur a expliqué que le processus de l'élargissement de l'Union engagé il y a près d'une décennie entrait dans sa phase la plus délicate, celle du calcul des contributions des futurs membres au budget de l'Union européenne et de l'enveloppe financière qui leur sera allouée.

La Commission européenne a présenté aux Etats membres les sommes que chaque pays candidat devrait recevoir de l'Union européenne en 2003, année qui précédera les premières adhésions, et au cours des trois premières années d'adhésion (2004, 2005, 2006). La question sensible est de savoir comment éviter que les contributions des nouveaux membres conjuguées à la fin des aides de pré-adhésion ne détériorent leur situation financière. Cinq pays seront perdants en termes nets : Chypre, la République tchèque, la Hongrie, la Slovénie et Malte.

Le Rapporteur a donné l'exemple de la République tchèque, qui serait la plus touchée par ce mécanisme défavorable : après avoir reçu 158 millions d'euros en 2003, son « manque à gagner » serait de 342 millions d'euros en 2004 et de 109 millions d'euros en 2005. Cette situation s'explique par le fait que les versements qui seront attendus des pays candidats concernés seront supérieurs au financement dont ils bénéficieront. Les nouveaux Etats devraient donc devenir immédiatement contributeurs nets au budget communautaire, ce qui est mal compris par leur opinion.

Aussi a t-il été envisagé que l'Union apporte une compensation budgétaire aux nouveaux membres afin de corriger ce déséquilibre. Les Quinze travaillent actuellement à élaborer un arrangement transitoire, qui devrait être prêt avant le Conseil européen de Bruxelles (24-25 octobre), lequel doit adopter l'ensemble des dispositions financières de l'élargissement.

S'agissant des sommes affectées au remboursement des dommages causés par les catastrophes naturelles, M. Gilbert Gantier a demandé des précisions sur le mode de répartition adopté.

Par ailleurs, il a souhaité savoir comment étaient calculées les contributions assignées et les recettes versées aux pays candidats, dans la mesure où certains d'entre eux affichent une situation nette négative.

M. Jean-Claude Lefort a jugé paradoxal le fait que le prélèvement obligatoire demandé à la France soit supérieur en montant à la progression du budget français au moment où notre pays est mis à l'index par la Commission européenne du fait de la progression de son budget.

Concernant l'élargissement, il a estimé que le moment était venu de permettre à l'Assemblée nationale de s'exprimer sur cette question. Par ailleurs, il a rappelé que l'Union européenne était un espace de solidarité. Après des années d'attente qui désespèrent l'opinion publique et d'innombrables formalités à accomplir, les pays candidats sont en droit de trouver le même système de solidarité qui a joué pour l'adhésion de l'Espagne ou du Portugal en leur temps. Même s'il faut augmenter les contributions des Etats membres, il faut avoir le courage de cette solidarité et celui de dire aux futurs adhérents qu'ils ne seront pas contributeurs nets dès leur entrée dans l'Union.

Le Président Edouard Balladur a fait observer que le taux de progression des dépenses et le déficit étaient deux notions différentes, tout en reconnaissant que cette distinction constituait une forme d'échappatoire.

Le Rapporteur a répondu aux intervenants.

Le Fonds de solidarité serait réservé aux catastrophes naturelles majeures. Les Etats membres, ainsi que les pays candidats avec lesquels des négociations d'adhésion sont en cours, pourraient avoir recours à ce Fonds de solidarité.

En l'état actuel des discussions, serait considérée comme majeure toute catastrophe qui occasionne des dégâts estimés à plus de trois milliards d'euros ou représentant plus de 0,6 % du PIB de l'Etat qui en est victime. La Commission a prévu une dotation de 500 millions d'euros pour cette année, puis, par la suite, le montant annuel maximum qui pourrait être mobilisé s'élèverait à un milliard d'euros. Un quart du total annuel devrait rester disponible jusqu'au 1er octobre de chaque année. A titre d'exemple, il semble que les régions touchées par les inondations du Gard ne seraient pas éligibles, mais que les sinistres dus aux tempêtes de 1998 l'auraient été. Mais la définition du seuil d'utilisation des fonds, qui touche à la définition de la notion de solidarité européenne, n'est pas encore arrêtée.

Les nouveaux Etats membres devront apporter dès 2004 leur contribution au budget communautaire comme les Quinze, c'est-à-dire le versement, comme tout Etat membre, d'une combinaison de ressources propres, de TVA, de prélèvement sur le PNB et aussi une contribution au remboursement que l'Union européenne verse chaque année au Royaume-Uni depuis 1984, si le mécanisme des ressources propres restait inchangé. Ces obligations dépasseront pour certains pays les avantages financiers qu'ils tireront de l'aide à l'agriculture, des fonds structurels et autres financements.

D'où l'idée de compensation. Pour calculer celle-ci, la méthode la plus simple, évitant de remettre en cause les « acquis » financiers d'autres Etats, serait un versement budgétaire égal à la différence entre le solde net de ces pays pour la première année d'adhésion et le solde net dont ils bénéficient actuellement.

Cette question, à laquelle on peut ajouter celle du versement des aides directes agricoles, très attendues par les futurs Etats membres, laisse augurer des tensions auxquelles devra faire face le budget 2004.

Le Rapporteur a indiqué qu'il souscrivait entièrement à l'observation de M. Jean-Claude Lefort. La contribution française au budget communautaire devrait s'établir à 15,8 milliards d'euros pour le budget 2003. Sur le long terme, cette contribution est en progression. Toutefois, le montant inscrit dans le projet de loi de finances 2003 est en diminution de 6,3 % par rapport à l'estimation proposée dans le PLF 2002 (16,9 milliards d'euros), mais en forte hausse par rapport à la prévision d'exécution du prélèvement sur recettes pour 2002 (14,6 milliards d'euros, soit une hausse de 8 %). La contribution française augmentera légitimement avec l'élargissement ; et cela doit être expliqué aux citoyens. De même on ne peut dire aux citoyens des nouveaux Etats membres qu'ils seront contributeurs nets et connaîtront une dégradation de leur situation financière.

Le budget communautaire suit une progression modérée. Le plafond des ressources propres ne dépasse pas en 2003 1,27 % du PNB communautaire, comme fixé en 1999. Mais notre contribution progresse régulièrement également du fait de l'instauration, en 2002, d'un nouveau système de ressources propres qui conduit à une augmentation sensible de la contribution française. La ristourne accordée à l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède sur le paiement de la contribution britannique a aussi pour effet de la faire largement supporter par la France, ainsi que par l'Italie d'ailleurs.

Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2003.

Accord France-Monaco relatif à l'utilisation de fréquences hertziennes terrestres par Télé Monte Carlo

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Ferry, le projet de loi n° 21 autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco relatif à l'attribution et à l'utilisation par la société Télé Monte Carlo de fréquences hertziennes terrestres pour la diffusion de son programme à partir d'installations d'émission implantées en territoire français (ensemble une annexe).

M. Alain Ferry a tout d'abord précisé que le présent accord avait été conclu le 15 mars 2002 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, le précédent protocole d'accord conclu en 1984 étant arrivé à échéance.

Son objectif est de régulariser la situation juridique de la société Télé Monte Carlo (TMC) sur le territoire français s'agissant de l'attribution et de l'utilisation par celle-ci de fréquences hertziennes terrestres pour la diffusion en mode analogique de son programme à partir d'installations d'émission implantées en territoire français.

Tout en s'appuyant sur la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, le présent accord prévoit plusieurs dérogations à celle-ci afin de prendre en compte les spécificités de TMC.

Alors que le dispositif législatif français prévoit que les fréquences de diffusion sont attribuées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) après appel aux candidatures, l'article 1er de l'accord autorise la société TMC, concessionnaire du Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, à utiliser les fréquences, selon les conditions techniques d'utilisation définies à l'annexe, à partir de cinq installations d'émission situées sur le territoire de la République française (le site de Grande Etoile à Marseille, le site de l'île de Pomègue à Marseille, le site du Cap Sicié à Toulon, le site du mont Ventoux à Avignon et le site de Costières à Nîmes). L'accord de 1984 autorisait TMC à émettre son programme à partir de trois sites seulement (ceux de Grande Etoile, de l'île de Pomègue et du Cap Sicié). Pour pouvoir continuer à diffuser son programme dans les régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Roussillon, dans le respect des conditions techniques définies en annexe à l'accord, l'autorisation d'émission à partir de deux sites supplémentaires a été accordée.

L'article 2, reprenant les dispositions de l'accord de 1984, stipule que l'installation et l'exploitation de ces cinq installations sont assurées par la société Télédiffusion de France (TDF), dans le cadre d'une convention conclue entre TDF et TMC.

Sur la base de l'article 3 et à l'instar de tout autre service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre, TMC pourra ultérieurement demander l'autorisation au CSA de bénéficier d'émetteurs dits « de confort », afin de pallier les difficultés de réception du signal provoquées par le relief.

L'article 4 énumère les règles auxquelles TMC est soumise dans l'utilisation des fréquences hertziennes terrestres.

Il précise le titulaire de l'autorisation pour la diffusion du programme.

Une dérogation aux limitations de détention de capital des chaînes hertziennes terrestres prévues par la loi du 30 septembre 1986 est accordée. Ainsi l'accord permet à une même personne physique ou morale de détenir plus de 50 % du capital ou des droits de vote du titulaire de l'autorisation. De même qu'il déroge au seuil maximal de 20 % du capital ou des droits de vote pouvant être détenus par des personnes physiques ou morales de nationalité ou sous contrôle extra-communautaire.

Il est prévu la conclusion, dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de l'accord, d'une convention avec le CSA, reprenant l'ensemble des règles de droit français auxquelles la programmation de TMC est soumise.

Dérogeant à nouveau à la loi du 30 septembre 1986, certaines dispositions afférentes à l'usage de fréquences et aux sanctions ne sont pas applicables.

Enfin, l'accord ouvre la possibilité à la société TMC de répondre à l'appel aux candidatures pour des services de télévision à caractère national diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

M. Jean-Jacques Guillet s'est demandé pourquoi l'article 2 de l'accord prévoyait l'intervention de TDF, société de droit privé, filiale de France Telecom, ajoutant que d'une certaine façon le CSA favorisait ainsi cette société.

Le Président Edouard Balladur a fait observer que ceci résultait de la convention passée entre les deux sociétés.

M. Alain Ferry a confirmé que l'article 2 stipule clairement que l'installation et l'exploitation des cinq installations désignées sont assurées par la société TDF et ce dans le cadre d'une convention conclue entre TDF et TMC.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 21).

Ratification du Traité France-Allemagne sur la frontière dans les zones aménagées du Rhin et accord de coopération en matière de police de la navigation sur le Rhin

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bruno Bourg-Broc, le projet de loi n° 38, adopté par le Sénat, autorisant la ratification du Traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne portant délimitation de la frontière dans les zones aménagées du Rhin, et le projet de loi n° 50, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la coopération dans l'exercice des missions de police de la navigation sur le secteur franco-allemand du Rhin.

M. Bruno Bourg-Broc a tout d'abord observé que les deux projets de loi soumis à l'adoption de la Commission des Affaires étrangères traitaient des relations bilatérales avec l'Allemagne et touchaient plus particulièrement le secteur de la frontière sur le Rhin.

Il s'agit, d'une part, d'un traité portant délimitation de la frontière dans les zones aménagées du Rhin et, d'autre part, d'un accord relatif à la coopération dans l'exercice des missions de police de la navigation sur le secteur franco-allemand du Rhin. Toutefois, ces deux accords ont en commun de porter sur la même portion de territoire et, implicitement, sur les compétences et responsabilités incombant à chaque Etat en matière de contrôle de la navigation sur le fleuve.

La délimitation de la frontière franco-allemande sur le Rhin résulte de deux conventions. D'une part, le traité de 1925 utilise l'axe du talweg pour délimiter la frontière. Par définition, c'est une ligne mouvante qui conduit à établir une frontière incertaine, qui, de fait, n'avait jamais été portée sur une carte. D'autre part, la convention sur l'aménagement du cours supérieur du Rhin entre Bâle et Strasbourg de 1956 utilise la ligne médiane continue pour délimiter la frontière sur une partie du fleuve seulement. Pour compléter ces deux accords antérieurs, le présent traité, signé le 13 avril 2000, remplace sur une partie du tracé (entre le kilomètre 222,9 et le kilomètre 335,7) la ligne mouvante du talweg par une ligne fixe, délimitée selon un processus scientifique et qui sera reportée sur les cartes topographiques. La frontière pourra ainsi être localisée et établie avec précision, et la souveraineté de chaque Etat pourra s'exercer clairement sur les zones du fleuve correspondantes. Les incidences sur le domaine public fluvial sont nulles et aucun propriétaire privé n'est concerné.

La coopération dans l'exercice des missions de police de la navigation sur le secteur franco-allemand du Rhin est régie par une série de conventions bilatérales, dont la liste figure dans le rapport. Concrètement, la signature de ces différents accords a permis la création, pour la partie française, de différentes unités de gendarmerie chargées du contrôle de la navigation du Rhin en secteur franco-allemand qui constituent la Compagnie fluviale de gendarmerie du Rhin, et, pour la partie allemande, d'une police allemande en uniforme. Au fur et à mesure que s'exerçait le contrôle de la navigation sur le fleuve, une entente tacite s'est instaurée entre ces différents corps de police fluviale qui s'est traduite sur le terrain par des contrôles effectués par l'une ou l'autre des unités sur toute la largeur du Rhin. Très vite est alors apparue la nécessité de conclure un nouvel accord bilatéral qui formaliserait la répartition des tâches entre les polices des deux Etats riverains, c'est l'accord qui est soumis aujourd'hui à l'approbation de la Commission des Affaires étrangères. Son objectif est double : améliorer d'une part l'exercice des missions de police de la navigation et améliorer d'autre part l'exercice des autres missions de prévention des risques et ce sur toute la largeur du secteur franco-allemand du Rhin.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (n° 38 et n° 50).

Accord France-Conseil de l'Europe sur la protection sociale des personnels français

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bernard Schreiner, le projet de loi n° 42, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil de l'Europe relatif à la protection sociale des membres du personnel employés par ladite organisation sur le territoire français.

M. Bernard Schreiner a expliqué que cet accord portait sur la possibilité pour les personnels du Conseil de l'Europe en France de s'affilier s'ils le souhaitent au régime spécial d'assurance sociale de leur employeur, ce qui les délie de leur affiliation obligatoire au régime français de sécurité sociale.

Il a d'abord évoqué l'extension de l'action du Conseil de l'Europe depuis la chute du mur de Berlin. Le Conseil de l'Europe est devenu un cadre de coopération et une enceinte de discussions dont 44 Etats font partie. Les travaux du Conseil de l'Europe conduisent à l'élaboration de conventions et d'accords européens qui constitueront ensuite la base des modifications et de l'harmonisation législatives au sein des différents Etats membres. Plus de 170 conventions ont été signées et concernent les droits de l'Homme, la prévention de la torture, l'environnement, la protection sociale. Cette institution traite des grandes questions de la société européenne, à l'exception des problèmes de défense. Ses objectifs principaux sont la protection des droits de l'Homme, l'instauration de la démocratie pluraliste et la défense de l'Etat de droit. Ainsi, tout Etat européen peut devenir membre du Conseil de l'Europe à condition qu'il accepte ces principes et qu'il signe la Convention européenne des droits de l'Homme dont l'application est contrôlée par la Cour européenne des droits de l'Homme.

Puis le Rapporteur a présenté l'accord, qui offre un régime spécifique de protection sociale aux 1 352 agents permanents du Conseil de l'Europe (à l'exclusion des agents temporaires). Il modifie l'accord entre la France et le Conseil de l'Europe du 21 novembre 1959 prévoyant l'affiliation à la législation française de ces personnels sauf pour les risques invalidité, vieillesse et les prestations familiales, pour lesquels ils bénéficiaient déjà du régime propre à cette organisation. Celle-ci a décidé d'étendre le régime privé de protection sociale aux risques précédemment couverts par la sécurité sociale française en faveur des agents qui le souhaiteraient. Ce régime, entré en vigueur le 1er mars 1999, est très différent du système français auquel il est difficile de le comparer terme pour terme, mais il garantit un niveau de protection au moins équivalent.

Puis il a précisé qu'on estime à 734 sur 1 352 les agents qui opteront pour le nouveau régime. Cet accord implique un manque à gagner de 4,5 millions d'euros par an pour le régime général. Cependant, selon le Rapporteur, cet accord favorable au Conseil de l'Europe marque la volonté de la France de conforter cette organisation qui siège à Strasbourg et compte 637 Français dans son personnel, soit près de la moitié. Aussi s'est-il déclaré favorable à l'adoption de ce projet de loi, pour souligner tout l'intérêt que porte la France au Conseil de l'Europe et à son personnel.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 42).

Information relative à la Commission

La Commission a désigné, en remplacement de M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, rapporteur pour le projet de loi n° 42, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil de l'Europe relatif à la protection sociale des membres du personnel employés par ladite organisation sur le territoire français.

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