COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 14

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 novembre 2002
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président,

SOMMAIRE

 

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- Accords relatifs au statut des immeubles des anciennes légations des Républiques baltes (nos 150, 151 et 152)
- Accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et respectivement la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine (nos 251 et 252)



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Accords relatifs au statut des immeubles des anciennes légations des Républiques baltes

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Michel Destot, le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lettonie relatif au statut de l'immeuble de la légation de la République de Lettonie à Paris (n° 150) ; le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Lituanie relatif au statut de l'immeuble de la légation de la République de Lituanie à Paris (n° 151) ; le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Estonie pour l'immeuble de son ancienne légation à Paris (n° 152).

M. Michel Destot a expliqué que les accords sur les légations baltes étaient une question sensible pour les responsables de ces Etats car ils visent à rétablir leurs droits sur les immeubles qu'occupaient leurs légations avant leur annexion par l'URSS.

Le Rapporteur a rappelé le contexte historique de ces accords. Les pays baltes ont proclamé leur indépendance en 1918. Une fois ces indépendances consacrées sur la scène internationale, les Etats baltes firent chacun l'acquisition d'immeubles à Paris pour y loger leurs légations. Cependant le Pacte Molotov-Ribbentrop et ses protocoles secrets du 23 août 1939 - traité de non-agression entre l'URSS et l'Allemagne - scellent le sort tragique de ces trois pays. Ils sont occupés militairement et intégrés de force dans l'URSS entre 1940 et 1945. La France n'a jamais reconnu cette annexion et l'incorporation de ces Etats à l'URSS. Pourtant les autorités françaises remirent les clés des immeubles baltes à l'Ambassade d'URSS en août 1940, puis aux Allemands pendant le régime de Vichy avant de les donner à nouveau aux Soviétiques en septembre 1944 pendant le gouvernement provisoire. Lorsque les Etats baltes ont proclamé leur deuxième indépendance après l'éclatement de l'Union Soviétique, dès le 11 mars 1990 pour la Lituanie et respectivement les 20 et 21 août 1991 pour la Lettonie et l'Estonie, la France a rétabli ses relations diplomatiques avec chacun de ces Etats. La question des légations devait donc être réglée.

M. Michel Destot a évoqué les négociations entre la France, les Etats baltes et la Russie au cours desquelles les Etats baltes réclamaient la restitution de leurs anciennes représentations diplomatiques. Au printemps 2001, la France a proposé de verser aux Etats baltes une indemnité, pour solde de tout compte, en échange d'un transfert de propriété de leurs bâtiments. La France de son côté échangerait avec la Russie les titres de propriété des légations baltes contre un titre de propriété équivalent sur la résidence de l'Ambassadeur de France à Moscou, la maison Igoumnov.

Les Etats baltes ont rapidement fait connaître leurs accords de principe. Mais la Russie s'est bornée à prendre note de l'opération proposée et à contester la future propriété française sur les bâtiments des anciennes légations baltes, en dépit de la signature des accords franco-baltes du 13 décembre 2001, qui a pour conséquence principale de rendre la France propriétaire des légations baltes en 2003. La Russie s'appuie sur le fait que la France a remis à l'URSS par deux fois, en 1940 sous le régime de Vichy et en 1944 pendant le gouvernement provisoire, les clefs de ces bâtiments et que, durant les années soixante-dix, l'administration française a délivré des permis de construire à l'URSS.

En l'absence d'une solution à cette querelle juridique, il est envisagé d'entrer avec la Russie dans un rapport de propriétaire à locataire en régularisant sa situation d'occupant sans titre en contrepartie de la pleine propriété ou d'un bail emphytéotique équivalent sur la résidence de France à Moscou. Pour l'instant, les Russes évoquent le statut historique de la résidence de France interdisant sa cession. Aussi, seule la voie de l'échange de baux subsiste-t-elle. D'autres propositions ont été faites à la Russie. Pour l'instant, aucune réponse n'est parvenue. Actuellement les services de la Fédération de Russie utilisent à Paris la légation d'Estonie, située 4 rue du général Appert, la légation de Lettonie, située 8 rue de Prony, et la légation de Lituanie, située 17 place du général Catroux.

Le Rapporteur a décrit l'économie des accords en soulignant le fait qu'au regard du droit français, la propriété des Etats baltes sur ces immeubles ne faisait aucun doute. Il a précisé que les négociations entre la France et les Etats baltes avaient porté essentiellement sur le montant de la compensation financière accordée par la France.

A l'issue des négociations qui ont pris en compte un certain nombre d'éléments comme le préjudice subi depuis la seconde guerre mondiale, l'évaluation financière, la déduction des loyers pris en charge par la France et les demandes spécifiques la Lettonie a obtenu 3 963 674 euros (26 MF) l'Estonie 3 917 939 euros (25,7 MF) et la Lituanie 3 506 327 euros (23 MF). Des questions formelles ont fait aussi l'objet de discussions. Dans le titre de l'accord, l'Estonie tenait à souligner qu'elle était le légitime propriétaire de l'immeuble. Pour les modalités de remise du droit de propriété, la Lettonie voulait préciser qu'il s'agissait d'un contrat de vente. De plus, les trois Etats baltes demandaient un échéancier précis qui est détaillé dans chacun des accords.

Selon M. Michel Destot, la France n'est pas le seul pays à avoir passé des accords concernant les légations des Etats baltes. La Lettonie a passé des accords avec la Finlande, l'Estonie, l'Allemagne, la Lituanie et la Pologne. La Lettonie, la Lituanie et l'Estonie disposent d'instruments semblables avec la Suisse.

Pour le Rapporteur, il convient de ratifier ces instruments car ils ont un caractère hautement symbolique au regard du passé et permettent aux Etats baltes de tourner une page particulièrement noire de leur histoire.

M. Gilbert Gantier a souhaité savoir s'il en avait été de même pour les immeubles affectés aux représentations diplomatiques des Etats baltes en Grande-Bretagne au moment de l'annexion de ces pays. Il s'est étonné que soit posé le problème de l'ambassade de France à Moscou, un échange de terrains entre la France et la Russie ayant eu lieu il y a plusieurs années pour construire la chancellerie française à Moscou et la chancellerie russe à Paris, boulevard des Maréchaux.

M. Edouard Balladur a rappelé que la France avait été détentrice de l'or des pays baltes et qu'elle l'avait restitué dès leur indépendance.

Mme Martine Aurillac a demandé si les Parlements respectifs des trois Etats baltes avaient déjà ratifié les accords.

M. Jean-Jacques Guillet a fait observer que si, en août 1940, les Allemands avaient autorisé l'URSS à occuper les immeubles des légations baltes à Paris, la situation était certainement différente en Grande-Bretagne.

M. Bernard Schreiner a souligné que ces accords confirmaient les déclarations faites l'année dernière par le Président de la République, lors de sa visite dans ces pays.

Répondant à ces intervenants, M. Michel Destot a précisé que les Etats baltes n'avaient pas encore signé d'accords sur leurs légations avec tous les pays concernés, notamment la Grande-Bretagne. Il a indiqué que l'échange proposé par la France ne portait pas sur l'immeuble de la chancellerie française à Moscou mais sur la résidence de l'Ambassadeur de France, la Maison Igoumnov.

Selon lui, les parlements des Pays baltes n'ont pas à ratifier ces accords, car cette procédure n'existe pas dans ces pays. Il suffit d'un accord du Conseil des ministres.

Le Rapporteur a précisé que la Lettonie et la Lituanie avaient déposé 3245 kilos d'or à la Banque de France en 1939 et que, dès l'indépendance de ces Etats, en effet, ce dépôt avait été restitué.

Il a jugé positif le voyage du Président de la République dans les Pays baltes, qui ont apprécié ses déclarations appuyant leur entrée dans l'Union européenne.

Le Président Edouard Balladur a constaté qu'il n'y avait aucun motif justifiant que l'on attende l'accord avec les Russes pour ratifier les trois accords avec les Etats baltes. En effet, même si les négociations avec la Russie devaient prendre plusieurs années, la France demeure propriétaire des immeubles à Paris et le gouvernement russe en est le locataire. Parallèlement, la France est locataire de la Russie pour sa résidence à Moscou. La situation est juridiquement claire.

M. Michel Destot a exprimé le même avis en insistant pour que les projets de loi viennent le plus rapidement possible en séance publique, car la nouvelle ambassade de Lituanie sera inaugurée dans deux jours par le Président Valdas Adamkus.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 150, 151 et 152).

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Accords de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et respectivement la République de Croatie et l'ancienne République de Macédoine

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Loïc Bouvard, le Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Croatie, d'autre part (ensemble 8 annexes et 6 protocoles) (n° 251) ; le projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part (ensemble 7 annexes et 5 protocoles) (n° 252).

M. Loïc Bouvard a tout d'abord rappelé que l'Union européenne avait lancé le processus de stabilisation et d'association pour les Balkans occidentaux en juin 1999. Il concerne l'Albanie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la République fédérale de Yougoslavie et s'inscrit plus largement dans le cadre du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Il repose sur l'idée que la perspective d'intégration, à terme, dans l'Union européenne, qui a été ouverte lors des Conseils européens de Cologne en 1999 et de Feira en 2000 où avait été reconnue à ces pays la qualité de « candidats potentiels à l'adhésion », constitue le principal levier pour les inciter à réaliser les réformes nécessaires, et que l'établissement entre eux de relations normales contribuera à la stabilité politique et économique de la région.

Ce processus s'appuie sur le programme CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation), nouvel instrument unique canalisant l'aide aux pays des Balkans et créé en 2000, dont l'objectif est d'accompagner et de conforter le processus de réformes. C'est l'Agence européenne pour la reconstruction, créée en 1999, qui gère les aides projets mises en œuvre dans le cadre du programme CARDS.

Ce processus se traduit concrètement par la négociation et la conclusion d'accords de stabilisation et d'association. Ce sont précisément les deux premiers accords signés avec la Macédoine et la Croatie qui sont soumis aujourd'hui à l'approbation de la Commission.

L'ancienne République yougoslave de Macédoine est historiquement le premier pays de la zone à avoir signé un accord de stabilisation et d'association le 9 avril 2001, mais la crise de l'été 2001 provoquée par l'insurrection albanaise a quelque peu mis l'accord en sommeil. La Croatie a signé l'accord le 29 octobre 2001. Ce pays est le plus avancé sur la voie du processus de stabilisation et d'association puisque, si les autorités croates disposent de six années pour mettre en œuvre l'accord, elles ont déjà fait savoir qu'il ne leur faudrait que trois ans et comptent déposer une demande d'adhésion à l'UE en 2003 pour adhérer au 1er janvier 2007, ce que vient de confirmer récemment le Ministre des Affaires étrangères, M. Tonino Picula.

S'agissant de la présentation détaillée du contenu de ces accords, qui revêtent un fort caractère technique, le Rapporteur a signalé que son rapport y était consacré et préféré éclairer ses collègues sur les spécificités notables des deux accords conclus avec la Macédoine et la Croatie.

Tout d'abord, une clause évolutive figure dans le préambule de chaque accord qui confirme respectivement à la Croatie et à la Macédoine leur qualité de candidat potentiel à l'adhésion à l'Union européenne, sous réserve de la bonne mise en œuvre de l'accord.

Ensuite, la reprise de l'acquis communautaire n'est pas exigée dans son ensemble mais il est demandé de s'en « rapprocher » en donnant la priorité dans un premier temps aux éléments « fondamentaux » de celui-ci.

Une procédure originale a été introduite en matière de dispositions commerciales. Le Titre IV, qui porte sur la libre circulation des marchandises, prévoit la constitution progressive d'une zone de libre-échange, pendant une période transitoire maximale de dix ans pour la Macédoine et de six ans pour la Croatie à compter de la date d'entrée en vigueur de l'accord. Ce sont les annexes de chaque accord qui précisent le détail et le calendrier de la libéralisation.

Enfin, la coopération régionale, abordée par le Titre III, constitue l'une des autres spécificités de ces accords. Les pays signataires doivent s'engager dans une coopération régionale avec les autres pays du processus de stabilisation et d'association. Ils sont obligés d'entamer des négociations en ce sens dès la signature de l'accord mais aussi de conclure une convention de coopération régionale dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de celui-ci, dont la mise en œuvre conditionnera le développement des relations avec l'Union européenne.

M. Loïc Bouvard a souhaité ensuite aborder la situation de la Croatie et de la Macédoine, et plus spécialement les relations bilatérales entre la France et la Croatie, qui méritent d'être évoquées, et la situation sécuritaire en Macédoine.

Les changements politiques intervenus en Croatie avec l'élection de M. Stipe Mesic à la présidence de la République en février 2000 ont permis de relancer nos relations bilatérales mises en quasi-sommeil durant les dernières années du règne de Franjo Tudjman. Les nombreuses visites à haut niveau entre nos deux pays depuis cette date ont été l'occasion pour la France de souligner l'appui qu'elle porte aux autorités de Zagreb sur la voie des réformes, de confirmer notre soutien au rapprochement européen de la Croatie et d'encourager le développement de nos relations bilatérales.

Nos relations économiques et commerciales ont certes progressé puisque notre part de marché a doublé en cinq ans, nous faisant passer du douzième au sixième rang des partenaires commerciaux de la Croatie et notre stock d'investissements directs atteignant environ 58 millions d'euros pour les années 1993 à 2001, mais elles sont encore modestes. Ainsi la France se situe encore loin derrière l'Italie, l'Allemagne et l'Autriche en matière d'échanges commerciaux et, en matière d'investissements, elle occupe la onzième place.

L'action culturelle est axée, d'une part, sur la formation des élites administratives croates et la coopération universitaire, d'autre part, sur le développement de l'enseignement du français qui a chuté dans le secondaire de 9 % à 3 % entre 1990 et 2000. La Croatie a posé sa candidature comme membre observateur à l'Organisation internationale de la Francophonie et, à cet effet, sollicite l'appui de la France.

Un accord de coopération policière est en cours de négociation. Notre coopération militaire est modeste et se concentre sur les domaines de la formation, du conseil et de l'expertise. Au niveau de l'armement, la levée de l'embargo européen sur les armes à l'encontre de la Croatie le 20 novembre 2000 a ouvert des perspectives de marché aux entreprises françaises : Thalès, Sagem et EADS sont en phase de présentation de leur matériel.

La crise en Macédoine a débuté en février 2001 avec l'entrée dans ce petit pays de groupes armés albanais issus d'une nouvelle UCK, en provenance du Kosovo, dont l'objectif était de mener une guérilla contre les forces gouvernementales. Les accrochages se sont multipliés autour de Tetovo et de Kumanovo, et la situation s'est rapidement aggravée, entraînant des affrontements violents, une montée extrêmement forte des tensions intérieures, notamment interethniques entre Slaves et Albanais, au point de faire craindre la désintégration de ce pays indépendant depuis à peine dix ans.

La communauté internationale, et surtout l'Union européenne de concert avec les Etats-Unis, a très rapidement réagi et géré cette crise d'une façon exemplaire. Sur proposition française, le Haut Représentant pour la PESC, M. Javier Solana, a nommé dès la fin du mois de juin 2001, un envoyé spécial en la personne de M. François Léotard, parlementaire en mission, rapidement rejoint par M. James Pardew, l'envoyé spécial des Etats-Unis. Tous deux ont travaillé en très bonne intelligence, à partir notamment des propositions de réforme institutionnelle présentées aux parties par M. Robert Badinter. En octobre 2001, c'est un autre Français, M. Alain Le Roy, qui a succédé à M. François Léotard.

Le 13 août 2001, les plus hauts responsables macédoniens ont signé les accords d'Ohrid. Cet « accord cadre » pose, de façon consensuelle, les bases d'une profonde réforme du pays, non pas sous la forme d'un partage territorial selon des bases ethniques comme l'auraient souhaité les Albanais, mais selon les trois principes de la décentralisation, de la subsidiarité et de la protection des minorités. La signature de cet accord a permis le déploiement parallèle en septembre 2001 de la mission de l'OTAN « Moisson essentielle », chargée de collecter les armes remises volontairement par l'UCK. Le 26 septembre, l'opération « Amber fox » lui a succédé ; sa mission est de protéger les observateurs civils de l'Union européenne et de l'OSCE et doit s'achever le 15 décembre prochain.

Les élections du 15 septembre dernier ont permis l'entrée au parlement des anciens combattants de l'UCK, mettant d'une certaine façon un terme à la crise de 2001, même si les séquelles laissées dans les deux communautés, slave et albanaise, demeurent profondes et obligent à maintenir la vigilance.

En conclusion, M. Loïc Bouvard a recommandé l'adoption des deux présents projets de loi, après avoir signalé que la Croatie et la Macédoine pour leur part avaient achevé la procédure de ratification et qu'un certain nombre des Etats membres de l'UE avaient fait de même.

Le Rapporteur ayant fait allusion à une baisse de nos échanges commerciaux avec la Croatie, M. Bruno Bourg-Broc a demandé quelles en étaient les causes. Il a également souhaité connaître la situation de nos échanges avec la Macédoine.

M. René André a signalé qu'il avait récemment entendu parler de difficultés créées par le gouvernement britannique en Macédoine et demandé s'il s'agissait là d'un refus des Britanniques de s'engager dans ce pays. Par ailleurs, il s'est réjoui de la volonté forte affichée par la Croatie d'intégrer l'Union européenne et rappelé qu'il ne fallait pas oublier la Serbie qui souhaite elle aussi rejoindre l'UE.

M. Loïc Bouvard a précisé qu'il s'agissait d'une faiblesse des échanges commerciaux et d'une baisse de l'enseignement du français. Celles-ci tiennent au fait que ces pays sont encore pauvres, c'est pourquoi les accords prévoient que les échanges se feront de façon asymétrique.

Il a ensuite déclaré qu'il n'avait personnellement pas entendu parler de difficultés avec les Britanniques. Celles-ci notamment n'ont jamais été évoquées au cours des nombreux entretiens qu'il a eus dans ces pays, notamment au sein de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN dont il est membre. Il a ensuite signalé que les Croates n'acceptaient pas d'être traités comme des membres des Balkans. Pour eux les Balkans sont constitués par les pays du Sud de la péninsule, la Bosnie, l'Albanie, la Macédoine et la Serbie. Ils se considèrent comme appartenant à l'Europe centrale. Il demeure cependant que les trafics de toutes formes transitent par cette région, ce que confirment tous les représentants des Nations unies et du commandement militaire de l'Atlantique Nord présents sur place. C'est pourquoi l'Union européenne doit redoubler d'efforts ; certains articles des présents accords sont d'ailleurs consacrés à l'immigration, au droit d'asile ou encore aux mesures restrictives à prendre en la matière.

S'agissant de la Serbie, il ne fait aucun doute que celle-ci demeure en retrait par rapport à la Croatie du fait notamment du conflit du Kosovo. La Croatie est sans conteste plus proche de l'Autriche, de la Hongrie ou de l'Allemagne que des autres pays des Balkans.

M. François Rochebloine a regretté la baisse de l'enseignement du français à l'étranger d'une manière générale. Si le Gouvernement s'engage à accomplir certains efforts, l'on peut tout de même se demander de quelle manière et en dégageant quels montants.

Relevant le fait que ces pays souhaitaient faire acte de candidature aux organisations de la Francophonie, le Président Edouard Balladur a signalé qu'il convenait de maîtriser notre langue pour y prendre la parole.

M. Bruno Bourg-Broc a fait remarquer que l'on ne parlait pas toujours français dans les instances de la Francophonie. A titre d'exemple, lors du sommet de Moncton, certains ont pris la parole en arabe ou en anglais.

M. Jean-Claude Guibal a demandé quels étaient les partenaires commerciaux privilégiés de la Croatie.

M. Gilbert Gantier s'est intéressé à la situation de la Slovénie et à l'éventuel intérêt qu'il pourrait y avoir à la comparer avec celle de la Croatie.

M. Jean-Jacques Remiller a souhaité connaître l'influence de la Russie dans cette zone et a demandé si des échanges entre étudiants français et croates étaient organisés.

M. Loïc Bouvard a répondu aux intervenants. Les efforts de la France pour développer sa présence dans ces pays passent par les ambassades, les attachés culturels, les centres culturels, l'octroi de bourses aux étudiants, etc. S'agissant des crédits affectés spécifiquement à notre action dans ces pays, une demande écrite pourra être adressée au ministère des Affaires étrangères.

Les partenaires commerciaux privilégiés de la Croatie sont, dans l'ordre, l'Italie, l'Allemagne et l'Autriche. Des éléments historiques mais aussi la proximité géographique expliquent cette situation, mais peut-être également le fait que ces pays exportent des biens correspondants aux besoins des Croates.

S'agissant de la Slovénie, Ljubljana est une ville complètement européenne, totalement modernisée, qui n'a rien à voir avec les villes des Balkans. Ce pays s'apprête à entrer dans l'OTAN et dans l'Union européenne. La différence avec la situation en Croatie tient au fait que le niveau de vie slovène est beaucoup plus élevé que celui de Croatie. Il serait intéressant de comparer le PIB par habitant. Il n'en demeure pas moins que la ratification de ces accords ne pourra que rapprocher ces pays du niveau de l'Union européenne.

L'influence de la Russie, en Croatie comme en Slovénie, est nulle. En revanche, la présence de l'Union européenne et des Etats-Unis est considérable.

L'un des volets de notre coopération culturelle est bien entendu consacré aux échanges universitaires. Une demande écrite peut être adressée au ministère des Affaires étrangères pour obtenir des chiffres en la matière.

Le Président Edouard Balladur a déclaré partager le point de vue du Rapporteur sur la vocation à entrer dans l'Union européenne de ces pays. Pour résumer, il y a en Europe de l'Est, des pays qui ne sont pas candidats, des pays qui sont des candidats potentiels, des pays qui sont des « candidats candidats » et les dix pays qui vont entrer en 2004, si bien que la structure finale de l'Union s'établira probablement autour d'une trentaine d'Etats membres.

Puis il a posé la question de savoir si les pays du processus de stabilisation et d'association avaient signé des engagements sur le modèle de ceux du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est qui exigent notamment une reconnaissance des frontières et des droits des minorités.

M. Loïc Bouvard a répondu que la coopération régionale était l'une des conditions du développement des relations de ces pays avec l'Union européenne inscrites dans les accords de stabilisation et d'association. Elle figure d'ailleurs au titre III.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 251 et 252).

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· Républiques baltes

· Croatie

· Macédoine

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