COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 60

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 24 juin 2003
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Dominique de Villepin, Ministre des Affaires étrangères, sur les conclusions
    du Conseil européen de Thessalonique



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Audition de M. Dominique de Villepin, Ministre des Affaires étrangères

Le Président Edouard Balladur a remercié le Ministre des Affaires étrangères d'accepter toujours bien volontiers de se rendre devant la Commission et a rappelé que la réunion porterait sur le projet de Constitution européenne présentée au Conseil européen de Thessalonique. Il a notamment demandé quels étaient les points incontestables et ceux qui restaient à améliorer dans ce projet, présenté judicieusement comme une « bonne base de départ » en vue de la Conférence intergouvernementale. Il s'est également interrogé sur la procédure et les délais de ratification du futur Traité constitutionnel.

M. Dominique de Villepin a tout d'abord confirmé que le texte présenté par le Président Valéry Giscard d'Estaing était une « bonne base de départ » pour la Conférence intergouvernementale qui doit commencer en octobre, même si la dernière partie du projet, sur les politiques de l'Union, doit être finalisée en juillet. En ce qui concerne le calendrier, l'objectif est de pouvoir procéder à la signature du nouveau Traité entre le 1er mai 2004, date d'adhésion des dix nouveaux membres, et les élections européennes du mois de juin 2004.

Après avoir salué la qualité du travail accompli par la Convention, en dépit des tensions internationales et de la difficulté de dégager un consensus entre les représentants des 28 Etats participants, M. Dominique de Villepin a souligné que le résultat correspondait en effet au mandat confié à la Convention lors du Conseil européen de Laeken.

Le texte issu de la Convention répond d'abord largement à l'objectif visant à rapprocher l'Europe des citoyens, que ce soit par la fusion de tous les traités en un seul texte, par la suppression de la structure en piliers et de la distinction entre Communauté et Union européenne, qui rendront les structures plus intelligibles aux citoyens, par l'intégration de la Charte des droits fondamentaux, par l'extension du rôle des parlements nationaux ou enfin par l'accroissement des prérogatives du Parlement européen.

L'autre grand objectif fixé à Laeken, le renforcement de l'efficacité des institutions de l'Union dans la future Europe élargie, est également largement atteint. En effet, de nombreuses propositions de la Convention vont dans ce sens, comme la création d'une présidence stable du Conseil européen, le renforcement du pouvoir de direction du Président de la Commission sur un collège resserré à partir de 2009 ou la création d'un ministre des affaires étrangères européen.

M. Dominique de Villepin a ensuite rappelé les objectifs ambitieux de la construction européenne inscrits dans le projet de Constitution : affirmation du modèle européen de développement économique et social, respect de la diversité culturelle et linguistique, défense par l'Union de ses valeurs et de ses intérêts sur la scène internationale.

En ce qui concerne les politiques, les propositions faites par le Præsidium, qui ne sont pas encore définitives, vont dans le bon sens : c'est notamment le cas de l'extension du champ de la majorité qualifiée dans une quinzaine de domaines et celui des propositions relatives à la justice et aux affaires intérieures.

Le Ministre des Affaires étrangères a cependant souhaité que la Convention aille plus loin dans les domaines de la politique étrangère et de la défense, comme dans le champ social, ce qui inclut notamment les services d'intérêt général, dont la France souhaite qu'ils soient consolidés par la future Constitution. Par ailleurs, la France a fait un gros travail pour sortir de son relatif isolement sur la nécessité de maintenir la spécificité des services culturels et audiovisuels dans les négociations commerciales internationales, ce qui passe par le maintien de l'unanimité dans ce domaine. La détermination du Gouvernement sur cette question sera entière lors des dernières sessions de la Convention et lors de la Conférence intergouvernementale.

M. Dominique de Villepin a estimé que toute Constitution vaut par l'usage qui en est fait et que la future Constitution européenne n'échappera pas à cette règle : une volonté politique restera nécessaire pour faire de l'Union une puissance qui compte. Aussi le souhait du Gouvernement est-il que la Conférence intergouvernementale confirme les choix audacieux faits par la Convention et n'en dénature pas le contenu.

Le Ministre a ensuite abordé le deuxième grand sujet discuté par le Conseil européen : les questions d'asile et d'immigration. De longs débats ont porté sur les propositions britanniques de création de centres de transit pour les demandeurs d'asile aux portes de l'Union, mais le Conseil européen n'a pas agréé l'idée de mettre en place des projets pilotes, l'Allemagne, la Suède et le Président de la République ayant fait part de leur scepticisme sur ces centres qui devraient, en tout état de cause, être placés sous l'égide du Haut commissariat aux réfugiés, s'ils devaient voir le jour.

En ce qui concerne les aspects financiers de la politique d'asile et d'immigration, le Conseil européen a souligné le principe de la nécessaire solidarité entre les Etats-membres dans le partage du fardeau de la gestion des frontières extérieures. Par ailleurs, le Conseil n'a pas retenu l'idée de créer une Agence pour le contrôle des frontières et s'est montré prudent à la proposition de la Commission, soutenue par la France, de créer une structure opérationnelle communautaire.

Le dialogue avec les pays tiers constitue une dimension importante de la politique d'asile et d'immigration : la Commission devra dorénavant présenter annuellement les résultats de la coopération avec les pays tiers en matière d'immigration, qui passe notamment par l'intensification de la négociations d'accords communautaires de réadmission avec des pays tels que la Russie, l'Ukraine ou le Maroc.

Enfin, l'intégration des étrangers en situation régulière constitue également une priorité européenne dans des secteurs tels que l'emploi, la participation économique, l'éducation, la santé, les services sociaux et le logement. La Commission devra fournir un rapport annuel sur ce sujet. La position des autorités françaises en matière d'asile et d'immigration est pour sa part caractérisée par un souci d'équilibre identique à celui qui avait prévalu lors du sommet européen de Tampere en octobre 1999.

Le Ministre des Affaires étrangères a ensuite abordé le volet économique du sommet de Thessalonique. Les grandes orientations de la politique économique pour 2003-2005 sont les suivantes : la recherche d'une croissance forte et riche en emplois, la conduite de réformes structurelles permettant de préserver la compétitivité de l'économie européenne, le renforcement de la viabilité des finances publiques, notamment par la réforme des dispositifs de retraite et d'assurance maladie. Par ailleurs, le Conseil européen a mandaté le Conseil des ministres de l'économie et des finances pour nommer M. Jean-Claude Trichet à la présidence du directoire de la Banque centrale européenne pour un mandat d'une durée de huit ans. Enfin, le conseil Ecofin a également été mandaté pour discuter de la relance de la croissance en Europe par l'investissement productif, afin d'apporter une réponse concertée au ralentissement actuel des économies. Pour la première fois, le Conseil européen a montré son souci d'une approche globale en définissant de manière coordonnée les orientations de la politique économique et de la politique en faveur de l'emploi.

S'agissant des relations extérieures et de la politique étrangère, le Conseil européen a renouvelé son soutien aux efforts engagés par la Bulgarie et la Roumanie pour conclure les négociations relatives à leur adhésion dès l'an prochain, celle-ci devant intervenir d'ici 2007. Le sommet entre l'Union et les cinq pays des Balkans a par ailleurs confirmé la perspective d'intégration européenne de ces pays : l'Union a réaffirmé ses attentes dans le domaine de la démocratie, des réformes économiques et du règlement pacifique des différends ; elle a adopté un agenda pour les Balkans occidentaux réaffirmant la vocation des pays de cette région à être candidats à l'Union.

Le Conseil européen a également rendu des conclusions sur le Proche-Orient en prévoyant l'engagement résolu de l'Union dans la mise en œuvre de la feuille de route, en particulier en contribuant au mécanisme de surveillance dont les Etats-Unis ont dépêché les premiers éléments sur place. A notre demande, le Conseil a demandé la fin des exécutions extrajudiciaires menées par l'armée israélienne et a rappelé son rejet absolu du terrorisme en demandant au Hamas et aux autres groupes de mettre un terme immédiat à leurs actions. La branche armée du Hamas figure déjà sur la liste européenne des organisations terroristes et le Conseil poursuivra l'examen des mesures engagées pour mettre un terme au financement du terrorisme. En ce qui concerne l'Iran, les chefs d'Etat ou de Gouvernement ont demandé à Téhéran d'offrir une coopération totale à l'AIEA et de s'engager en faveur de la non-prolifération des armes de destruction massive. La négociation de l'accord de commerce et de coopération entre l'Iran et l'Union constitue à cet égard un instrument de persuasion pour que ce pays fasse des gestes tant dans le domaine nucléaire qu'en matière de droits de l'Homme, de la lutte contre le terrorisme ou en faveur du processus de paix.

L'Irak a également été évoqué et l'unité de la communauté internationale s'est illustrée avec l'adoption de la résolution 1483. Le Conseil européen a souhaité que les Nations unies accroissent leur place dans le dispositif ; l'Union européenne doit pour sa part jouer un rôle dans la reconstruction d'un Irak démocratique.

Le Conseil européen a examiné un premier document de réflexion sur la stratégie de sécurité de l'Union préparé par M. Javier Solana. Cette stratégie européenne, dont les contours seront délibérés au Conseil européen de décembre doit également comporter un volet opérationnel assurant la cohérence de nos actions. Enfin, le Conseil européen a demandé aux ministres des affaires étrangères de poursuivre leurs travaux pour aboutir à une stratégie globale de l'Union en matière de lutte contre les armes de destruction massive. Cette tâche implique que l'Union travaille en liaison avec les Etats-Unis, la Russie, la Chine et le Japon.

M. Dominique de Villepin a conclu son propos en considérant que le Conseil européen de Thessalonique s'était traduit par de grandes avancées.

Le Président Edouard Balladur a indiqué que tout ce que pourrait faire la Conférence intergouvernementale pour rendre le texte de la Constitution plus simple et plus clair serait le bienvenu. En effet, il a estimé que le texte élaboré par la Convention restait encore trop long et complexe, même s'il l'était moins que les traités qu'il doit remplacer.

En ce qui concerne les coopérations renforcées, le Président Edouard Balladur a souhaité savoir comment elles pourraient être mises en œuvre concrètement, notamment dans le domaine de la politique étrangère.

Enfin, rappelant une crainte exprimée par le ministre des Affaires étrangères slovaque quant à la reconnaissance dans la future Constitution des droits collectifs des minorités, il a demandé comment ces droits collectifs s'articulaient avec les droits individuels.

M. Loïc Bouvard a demandé des précisions sur le positionnement du Royaume-Uni dans le débat sur les institutions, notamment vis-à-vis des propositions faites par le couple franco-allemand. Il a également souhaité savoir si le Ministre estimait possible une adhésion de la Croatie à l'Union dès 2007, comme la Bulgarie et la Roumanie.

M. René André s'est dit à la fois admiratif et sceptique quant aux résultats de la Convention : lorsque l'on parle de « bonne base de départ », cela ne signifie-t-il pas en fait que le projet de Constitution risque d'être « détricoté » ? Il a par ailleurs demandé des informations complémentaires sur les projets de structure communautaire pour la gestion des frontières. Sur l'adhésion de la Croatie, il s'est interrogé sur l'intérêt de dissocier sa demande de celle d'autres Etats voisins, comme la Serbie. Enfin, il a demandé comment repenser les relations de l'Union avec les pays à l'Est de la future grande Europe, afin d'éviter notamment la mise en place d'un « mur de Schengen » nous séparant.

M. Serge Janquin a estimé qu'il était difficile d'évaluer les résultats de la convention. En tout état de cause le choix de privilégier les discussions sur la réforme institutionnelle, plutôt que celles sur les politiques mises en œuvre par l'Union laisse augurer d'importantes difficultés dans les années à venir. Des discussions ont-elles eu lieu sur l'amélioration des relations avec les Etats-Unis ? La convention est par ailleurs muette sur la question du statut des services d'intérêt général : quelles sont les perspectives en la matière ?

M. Dominique de Villepin a précisé le calendrier de ratification du traité d'adhésion des dix nouveaux adhérents. Le texte de ce traité est en voie de transmission au Conseil d'Etat. Il sera présenté au Conseil des Ministres fin juillet et déposé au Parlement en septembre, pour une ratification à l'automne. Le calendrier de ratification de la future convention serait le suivant : fin de la conférence intergouvernementale prévue en mars-avril 2004, la signature de la Constitution après le 1er mai, soit après l'adhésion des dix et avant l'élection du Parlement européen, prévue début juin 2004. La ratification aura lieu, selon le choix du Président de la République, par référendum ou par voie parlementaire. Les autres échéances à noter sont le rapport sur l'adhésion de la Turquie, qui sera présenté par la Commission à la fin de l'année 2004, et le rapport sur l'état de préparation de la Bulgarie et de la Roumanie en vue de leur adhésion.

Le projet établi par la convention comporte beaucoup de simplifications : il ne reste qu'un seul traité, les piliers sont supprimés, les procédures sont simplifiées, un vocabulaire plus simple a été adopté (loi, loi-cadre), l'Union européenne se voit reconnaître une personnalité juridique unique. Le Ministre a toutefois admis qu'il restait encore des progrès à faire dans la voie de la simplification pour que les citoyens aient une meilleure compréhension de l'organisation et du fonctionnement de l'Union.

La facilitation des coopérations renforcées dans le domaine de la politique étrangère permettra aux Etats de conduire plus facilement des actions fondées sur des affinités régionales, y compris avec des pays tiers, affinités telles que l'Espagne et le Portugal peuvent en avoir avec l'Amérique latine, ou que la France peut en avoir avec l'Afrique. Cela pourrait être un moyen pour l'Europe de se servir des différents atouts et diversités dont elle dispose. La définition du principe même des coopérations renforcées peut être utile dans le domaine de la défense.

Le Président Edouard Balladur ayant suggéré qu'il s'agissait davantage de nouvelles modalités d'application que de nouveaux développements des politiques, le Ministre des Affaires étrangères a répondu que la Convention ouvrait en effet de nouvelles modalités de coopérations renforcées, mais qu'elle va au-delà, car il sera possible d'envisager des initiatives politiques de rapprochement avec un autre pays de l'Union ou la création de « noyaux durs » au sein des vingt-cinq Etats membres. Si l'Europe ne parvient pas à progresser ensemble et au même rythme, le recours à des groupes restreints sera justifié, et les Etats auront une gamme de possibilités pour agir en groupes moins nombreux. Il est certain que si l'on devait voir l'Europe s'élargir de façon indéfinie et se diluer, il sera nécessaire de fixer un nouveau cadre d'action.

Le Ministre a indiqué qu'il comprenait le souci exprimé par le représentant slovaque comme par la Hongrie à Thessalonique concernant la mention des droits collectifs minoritaires, qui touche à la relation entre droits individuels et collectifs. Faut-il se lancer dans un processus de modification des frontières héritées de l'Histoire ou faut-il davantage prendre en compte les droits des minorités dans une Europe s'appuyant sur le droit et sur la Charte des Droits fondamentaux ? C'est la deuxième solution qui s'impose : faire en sorte que les droits de ces minorités soient respectés.

La position du Royaume-Uni s'est distinguée de la position franco-allemande dans le domaine des modalités de vote, avec la crainte de perdre des prérogatives : la France et l'Allemagne sont plus favorables à une évolution du système actuel y compris à accepter un passage à la majorité qualifiée pour la PESC si l'Union est dotée d'un ministre des Affaires étrangères disposant d'un pouvoir d'initiative. Il paraît certain que cette personnalité travaillant au contact des diplomaties nationales ne lancerait pas d'initiative intempestive. Mais les Britanniques conçoivent des inquiétudes quant à une telle évolution.

L'important est que le projet de Constitution donne à ceux des pays qui veulent avancer plus vite les outils pour réaliser cet approfondissement sans en être empêchés par ceux qui ne souhaitent pas s'engager.

Les Quinze attachent une grande importance aux efforts faits par les pays des Balkans pour respecter les règles politiques, économiques, sociales de l'Union européenne. Mais ils sont aussi soucieux de voir ces nouveaux pays développer leur capacité de vivre ensemble avant de rejoindre l'Union européenne. Privilégier l'adhésion d'un pays - la Croatie - avant les autres conduirait à renoncer à ce cheminement commun et à la stabilisation de la situation entre eux.

Le poids de la gestion du contrôle des frontières extérieures de l'Union doit être partagé, et on peut imaginer des équipes pluri-nationales mobiles pour améliorer ce contrôle, avec un apport en formation, en moyens dans le cadre de coopérations. Mais la France s'est opposée à la communautarisation du contrôle et donc à la création d'une agence.

La demande de libre circulation des personnes entre l'Union européenne et la Russie est une demande forte des Russes. Le principe d'une telle libre circulation, à terme, a été accepté lors du Sommet UE-Russie à Saint-Pétersbourg. Ce sujet soulève une réelle inquiétude dans plusieurs pays. Cependant, la libre circulation ne pourra entrer dans les faits que lorsque les nombreux problèmes déjà identifiés auront été réglés ; il s'agit donc d'un terme assez éloigné. En même temps, l'Union ne devait pas bloquer cette évolution pour des raisons de principe ; il s'agit là d'un signal important qui a été adressé à la Russie.

La question des services d'intérêt général est abordée par des propositions françaises d'amendements à l'article 16 du projet de traité. La France espère que des assouplissements pourront être apportés par rapport aux règles en matière de concurrence et d'aides d'Etat. Le Gouvernement espère notamment des avancées au cours des dernières réunions de la Convention consacrées à ce sujet.

M. Jacques Myard a indiqué qu'il n'était pas d'accord avec le texte proposé par la Convention, dans la mesure où il s'inscrit dans une logique fédéraliste et qu'il revient à mettre en place une Union octroyée, faisant fi des Etats nations. Par ailleurs, la Convention n'a pas remis en cause les acquis communautaires et le rôle joué par les eurocrates, pas plus qu'elle n'a abordé la question de la réforme de la Banque centrale européenne. Les règles retenues pour mettre en place des coopérations renforcées sont paralysantes et elles ne fonctionneront sans doute pas. Alors qu'il aurait fallu refonder l'Union européenne sur les Etats nations, la politique étrangère commune telle qu'elle est conçue devrait au contraire aboutir à l'absence de positions de l'ensemble européen sur la scène internationale. En revanche, la réflexion conduite par M. Javier Solana sur les menaces extérieures pesant sur l'Union européenne s'inscrit dans le cadre d'une démarche positive.

M. Didier Julia a demandé au Ministre si les Etats en cours d'adhésion à l'Union pouvaient signer des engagements bilatéraux avec les Etats-Unis en vue de ne pas déférer des criminels de guerre à la Cour pénale internationale. Il a également souhaité savoir quelle serait la position de la France à la conférence des donateurs qui doit se tenir à New York sur la reconstruction de l'Irak. Notre pays va-t-il directement financer certaines actions ou au contraire va-t-il choisir de contribuer de manière anonyme à la reconstruction de l'Irak ? S'agissant de l'arrestation des Moudjahiddins, cette opération s'explique-t-elle par une volonté de normaliser nos relations avec l'Iran et le ministre des Affaires étrangères y est-il pour quelque chose ?

Le Ministre a souligné, en réponse à M. Jacques Myard, que le risque d'une dérive fédéraliste est aujourd'hui inexistant en Europe. Les Etats sont renforcés par une Europe présente et dynamique. L'Europe quant à elle tire bénéfice d'Etats forts qui portent les politiques de l'Union. L'Europe permet d'envisager des actions qu'un Etat membre n'aurait pu conduire seul : c'est l'exemple de l'ex-Yougoslavie. Le vrai défi est alors de se doter d'outils efficaces et de gagner en crédibilité, et l'ONU connaît la même difficulté.

Aujourd'hui, la vraie question qui se pose est de savoir quelle est la bonne structure pour avancer - une structure à 25 ou des sous-ensembles moteurs.

La position européenne sur la Cour pénale internationale est claire : l'Union soutient la Cour et ses Etats membres y participent. L'Union invite les pays candidats et les pays tiers à se joindre aux Etats membres, et à ne pas faire cavalier seul sous la pression américaine.

La conférence sur l'Irak qui va se tenir à New York est préparatoire. Le débat est ouvert au plan européen pour savoir quel est le meilleur moyen d'aider à la reconstruction de l'Irak. Il paraît en tout cas urgent de progresser plus vite dans la reconstruction politique, aspect qui soulève le plus d'interrogations.

L'arrestation de représentants du mouvement des Moudjahiddins opposés au régime iranien relève d'une décision judiciaire. La France n'a pas procédé à un quelconque marchandage avec les autorités de l'Iran. Il s'agit d'une organisation définie comme terroriste par les instances compétentes de l'Union européenne.

En conclusion, le Président Edouard Balladur a appelé à poursuivre la tâche de simplification dans la rédaction de la future constitution de l'Union.

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