Comptes rendus de la commission des affaires étrangères : Mardi 11 mai 2004(Séance de 11 heures 30)

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 45

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 11 mai 2004
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Edouard Balladur, Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Michel Barnier, Ministre des Affaires étrangères, sur la situation en Irak et la construction de l'Union européenne	3
- Election d'un Vice-Président et d'un Secrétaire du Bureau de la Commission	10

Audition de M. Michel Barnier, Ministre des Affaires étrangères

Le Président Edouard Balladur s'est déclaré très heureux d'accueillir M. Michel Barnier devant la Commission des Affaires étrangères afin de faire le point sur la construction européenne et la situation en Irak. Sur l'Europe, il serait intéressant d'entendre le Ministre sur l'état des discussions entre Etats sur le projet de Constitution, sur les modifications envisageables, ainsi que sur la portée de celles-ci. Concernant l'Irak, le Président Edouard Balladur a souhaité savoir quel rôle la France pourrait avoir dans la phase de transition en cours et au-delà.

M. Michel Barnier, Ministre des Affaires étrangères, a tout d'abord exposé les grandes lignes de la politique étrangère de la France, qui se caractérise par sa grande continuité sous l'autorité du le Président de la République.

Trois principes d'action permettent de définir la position de la France sur les grandes questions internationales. Le premier est le respect du droit, notamment en ce qui concerne le recours à la force ; le deuxième est l'exigence de justice et de solidarité ; le troisième est la recherche constante du dialogue entre les cultures.

Par ailleurs, la politique étrangère de la France doit répondre à deux grandes priorités : le développement en premier lieu face à la misère, aux grandes maladies, à la dégradation de l'environnement et à la question démographique, trop souvent oubliée ; la sécurité en second lieu face aux menaces constituées par le terrorisme, le crime organisé ou la prolifération des armes de destruction massive.

Afin de prendre en compte l'ensemble de ces enjeux, la politique étrangère de la France est fondée sur une méthode, la recherche systématique de l'unité de la communauté internationale, notamment au Conseil de sécurité. Cette exigence d'unité passe par des partenariats privilégiés : transatlantique bien sûr, qu'il faut renouveler et équilibrer, mais aussi euro méditerranéen, ou avec certaines puissances continentales ou des organisations régionales.

Enfin, il faut rappeler que le cadre primordial de notre action est le cadre européen, au sein duquel la France se doit de jouer un rôle de tout premier plan.

M. Michel Barnier a ensuite évoqué la situation en Irak. Celle-ci se caractérise par son instabilité, par un degré de violence élevé, marqué par d'importants combats à la fois en zone sunnite, à Falloujah, et en zone chiite, notamment à Nadjaf. Cette résistance irakienne n'est plus aujourd'hui un risque, c'est une réalité, qui révèle l'existence d'une double réconciliation au détriment des Etats-Unis, au sein de la communauté chiite d'une part, entre les deux communautés arabes d'Irak d'autre part.

Concernant les sévices et tortures pratiqués par les forces d'occupation, ils sont indignes et déshonorants et ont provoqué un sentiment d'humiliation dans le monde arabe. La question est de savoir s'il s'agit d'actes isolés ou d'un système organisé.

M. Michel Barnier a rappelé que la solution de la question irakienne ne pouvait être que politique et passe par le transfert de souveraineté, d'où l'importance de la date du 30 juin qui doit constituer une véritable rupture : le futur gouvernement irakien, même provisoire, doit avoir une véritable autorité, pouvoir gérer ses ressources et avoir son mot à dire sur l'utilisation des forces d'occupation, dont on sait qu'elles ne pourront pas quitter l'Irak rapidement. Arriver à ce résultat est l'objectif des discussions en cours au Conseil de sécurité des Nations unies, dans lesquelles la France entend être active. Elle ne cherche pas à donner de leçons mais à avoir une attitude constructive.

Quant au rôle des Nations unies dans la transition en Irak, il doit être défini de façon réaliste, en prenant en compte les préoccupations exprimées par Kofi Annan. Le souvenir de l'attentat du 19 août qui a entraîné la mort de Sergio Vieira de Mello reste très présent, l'évolution de la situation sur le terrain sera donc un facteur déterminant.

M. Michel Barnier a indiqué que la formation d'un gouvernement représentatif devra se faire sur la base des propositions de M. Lakhdar Brahimi, mais il faudra notamment assurer son acceptation par les différentes parties irakiennes, ce qui pourrait se faire, comme le proposent la France et la Russie, lors d'une table ronde entre Irakiens, si possible avant le 30 juin. Une fois constitué, ce gouvernement aura la double tâche de gérer les affaires de l'Irak et de préparer les élections prévues en janvier 2005. Après ces élections, il faudra revoir le mandat de la force internationale, voire sa présence, en fonction des souhaits de ce gouvernement irakien légitime.

Sur le rôle de la France, celui-ci doit être de veiller à ce que le transfert de souveraineté soit réel. Dans cette optique, la France mène des discussions avec ses partenaires, entre autres les Américains qui sont très à l'écoute, mais aussi avec les Européens, comme l'Allemagne ou l'Espagne. Le Ministre a indiqué qu'il se rendrait d'ailleurs dès cette fin de semaine à New York et Washington pour y rencontrer notamment Kofi Annan et Colin Powell afin de discuter de la future résolution, même s'il n'y a pas encore de projet sur la table. Sur le plan militaire, la France n'enverra pas de soldats en Irak ni maintenant ni plus tard, mais elle prendra toute sa part à la reconstruction économique et politique de l'Irak par des moyens variés (annulation de dette, formation des policiers, actions de développement économique).

M. Michel Barnier a estimé qu'il fallait travailler à cette occasion à l'unité politique de l'Europe, dont la division n'est pas une fatalité, comme le montre son unanimité sur la question du Proche-Orient.

S'agissant du chantier de la constitution de l'Europe, il a espéré qu'il aboutirait le 18 juin lors du Sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement de Bruxelles avec un accord sur le projet de Convention. D'ici là, plusieurs réunions se tiendront, les 17 et 18 mai aura lieu le Conseil des Affaires générales, le 24 mai une session de la conférence intergouvernementale le 10 juin un autre Conseil Affaires générales. Evoquant les points en discussion, il a expliqué qu'il ne s'agissait pas de remettre en question le document de Naples mais de l'ajuster sur certains points.

Sur la double majorité, la France continue à être favorable au système de la Convention : 50 % des Etats représentant 60 % des citoyens, la proposition espagnole (55 % des Etats représentant 2/3 des citoyens) comme celle du secrétariat général du Conseil (55 % des Etats représentant 65 % des citoyens) peuvent être prises en considération. Toutefois, si on augmente les seuils, on accroît les capacités de blocage. Il a observé que le changement de gouvernement en Espagne permettait d'espérer des évolutions et qu'un grand pays membre de l'Union européenne ne se caractérisait pas par ses capacités de blocage mais par ses propositions.

S'agissant de la composition de la Commission, la collégialité a du mal à fonctionner au-delà d'un certain nombre de commissaires. 20 c'est presque trop, 18 permettrait de préserver l'alchimie de la collégialité et d'éviter de calquer la Commission sur le Conseil. Toutefois, on peut décider de reporter les délais d'entrée en vigueur des nouvelles règles. Il convient de mettre en place un accès égal de tous les pays membres à la Commission avec un système de rotation.

Sur l'extension des domaines où l'on décide à la majorité qualifiée, il a rappelé que, lors du Conseil des chefs d'Etat et de Gouvernement de Naples, des progrès avaient été accomplis ; il n'est donc pas souhaitable d'y revenir. Toutefois, il conviendra de mieux prendre en compte le domaine social, notamment sur la protection des travailleurs immigrés dans l'Union européenne.

Il a déclaré que la France n'était pas prête à accepter une Convention au rabais ; Il faut donner aux peuples un signal fort avant les élections européennes du 13 juin. Il ne sera pas possible de leur expliquer que l'évolution de l'Union européenne est en panne pour des raisons de mécanique institutionnelle.

M. Roland Blum a souhaité connaître l'opinion du Ministre des Affaires étrangères sur les modalités de ratification du texte de la Convention par les Etats. Il s'est déclaré peu optimiste sur la situation en Irak en raison de la guerre civile et a demandé si les Etats-Unis s'opposeraient à ce que des entreprises françaises puissent y travailler. Evoquant la situation en Cote d'Ivoire et notamment les récents massacres qui y ont eu lieu, il a voulu savoir jusqu'à quand la France soutiendrait le régime politique du Président Gbagbo.

M. Richard Cazenave s'est interrogé sur la possibilité de résoudre certains problèmes par la réintégration de cadres du parti Baas. A propos de l'Europe, il a demandé des précisions sur les propositions de la France dans le domaine social et sur les réactions qu'elles suscitent de la part de nos partenaires.

M. François Loncle a fait observer que la situation en Irak concernait tous les pays et a espéré que la France ne chercherait pas à donner de leçons. Il s'est félicité du fait que la France soit sortie de sa position de contemplation jubilatoire et a demandé à quelles conditions elle participerait au processus de reconstruction, notamment sur la formation de la police et de la gendarmerie.

M. Jacques Myard a émis les plus vives craintes sur le système de double majorité préconisé par la France qui ne lui permettra plus de bloquer le système en s'alliant avec l'Allemagne. Il a déclaré y voir la préfiguration de la généralisation des décisions à la majorité. En ce qui concerne le Proche-Orient, il a demandé si le moment n'était pas venu pour la France de prendre une grande initiative face à l'engagement des Etats-Unis. Il s'est étonné des déclarations sur l'OMC de MM. Lamy et Fischler parues dans la presse et a demandé des éclaircissements sur la nature du mandat donné par la Commission européenne pour leur permettre d'agir ainsi.

M. Michel Barnier a tout d'abord indiqué qu'il avait personnellement toujours cru, en tant que commissaire européen, à la vertu démocratique et pédagogique du référendum. En tant que Ministre des Affaires étrangères, il a souhaité faire deux recommandations. D'une part, il a demandé que soient respectées les prérogatives du Chef de l'Etat, tout en faisant observer que François Mitterrand n'avait pas décidé de consulter les Français sur le traité de Maastricht avant sa signature, mais c'est bien plusieurs mois après dans le débat constitutionnel qu'il avait annoncé sa décision de proposer le référendum. D'autre part, il a souligné qu'il fallait disposer d'une constitution avant d'en soumettre l'adoption à référendum.

Sur la situation en Irak il a confirmé qu'elle n'était pas bonne sur le terrain. La France est déterminée à ce que soit réalisé un vrai transfert de souveraineté, qui ne doit pas être artificiel. A l'heure actuelle l'on peut avoir des doutes sur la sincérité de ce transfert. C'est pourquoi il faut être vigilant.

Il est vrai que des entreprises françaises reviennent en Irak et qu'elles reviendront d'autant plus si les conditions de sécurité sont établies. Par ailleurs, leur capacité à intervenir sera un test pour la communauté internationale.

La situation en Côte d'Ivoire est inquiétante. Le Ministre a souligné que cette inquiétude était partagée par tous les Chefs d'Etat africains, qui lui en ont fait part à Pretoria, à l'occasion des cérémonies du dixième anniversaire de la fin de l'apartheid. La mise en place effective de l'opération de maintien de la paix conduira à déployer 11 000 hommes au total d'ici l'été, en tenant compte des 4 500 hommes de Licorne. Mais le processus politique est actuellement bloqué : les ministres de l'opposition se sont retirés du gouvernement et les dernières déclarations de Guillaume Soro témoignent d'une radicalisation nouvelle. Le rapport du Haut Commissariat aux droits de l'Homme concernant les conditions de répression de la manifestation du 25 mars, qui a fait 120 morts est entre les mains du Secrétaire général des Nations unies, qui devrait d'ici la fin de semaine, faire au Conseil de sécurité les recommandations sur les suites à donner. Au-delà, le contrat passé entre l'ensemble des parties prenantes repose sur la feuille de route de Marcoussis et il n'y a pas d'alternative. Il faut poursuivre les efforts pour qu'elle soit mise en œuvre, mais probablement faudra-t-il aller jusqu'aux pressions et aux sanctions pour mettre les parties en présence en face de leurs responsabilités premières.

S'agissant de la participation d'anciens membres du parti Baas à l'administration irakienne, la coalition l'a interdite au lendemain de l'intervention de la coalition, mais sa position a évolué en la matière puisque certains fonctionnaires sont maintenant issus de ce parti.

M. Michel Barnier a souhaité ajouter une quatrième proposition aux propositions sociales qu'il conviendrait d'adjoindre au projet de constitution européenne et relative aux politiques de santé publique. Cela n'est pas possible pour l'instant eu égard aux réticences de certains, notamment des Britanniques, mais il faut garder espoir de pouvoir les convaincre de la nécessité de ces avancées en matière sociale.

Il a fait valoir qu'il ne partageait pas l'appréciation de M. François Loncle quant à la position française sur l'Irak. On ne peut pas parler de « contemplation jubilatoire » puisque la France n'a cessé de faire des propositions. Sa position a été juste et elle a rencontré un accord quasi unanime des forces politiques françaises. Elle n'a pas cherché à donner de leçons, ce qui cependant n'interdit pas aux autres de tirer des leçons de ce qui s'est passé. La participation française en Irak sera active et pourra revêtir différentes formes : l'allégement de la dette via le Club de Paris, l'envoi d'experts pour reconstruire l'ordre juridique, la participation aux programmes de reconstruction économique, la formation des forces de sécurité intérieure, etc. Le champ de la participation française est large, mais celle-ci ne pourra intervenir qu'à la demande du gouvernement intérimaire.

Répondant à la question de M. Jacques Myard sur le droit de veto, le Ministre des Affaires étrangères a estimé que, dans une Union européenne élargie, il fallait d'autant plus faire attention à la manière de décider que l'on est nombreux. Si le droit de veto sur les questions liées au marché intérieur est une source de faiblesse à quinze, il est une source d'impuissance à vingt-cinq. A cet égard, il a rappelé que c'est bien parce que le général de Gaulle avait accepté de gérer la politique agricole à la majorité qualifiée que l'on avait pu préserver la PAC.

Enfin, concernant l'OMC, il a estimé que les déclarations de M. Pascal Lamy, après l'échec du sommet de Cancun, avaient voulu ouvrir une perspective. Mais il devait être clair que, l'Union européenne ayant déjà accepté de réformer la PAC avant le sommet de Cancun, c'était aux autres parties en présence d'évoluer. Il n'était en tout cas pas question que l'agriculture française paie deux fois. La France entendait faire preuve d'une très grande fermeté à cet égard.

Le Président Edouard Balladur s'est exprimé sur l'éventualité d'un recours au référendum pour faire approuver le projet de constitution européenne. Il a tout d'abord rappelé qu'il souhaitait ardemment la ratification par les Etats membres du Traité institutionnel. Mais cette issue heureuse ne passe pas nécessairement par l'organisation d'un référendum, cette consultation risquant d'être trop empreinte de considérations de politique intérieure. L'adoption de la future Constitution de l'Europe par référendum pourrait néanmoins se concevoir si toutes les principales formations politiques de gouvernement se prononçaient clairement en faveur du nouveau Traité institutionnel.

M. Michel Barnier a rappelé une fois encore les prérogatives du Chef de l'Etat en la matière. Le risque que ce texte européen fondamental soit détourné à des fins de politique intérieure est réel. Une autre précaution consisterait à choisir une date unique de ratification du traité institutionnel dans tous les pays européens, indépendamment du mode de consultation choisi. Le Ministre des Affaires étrangères a rappelé qu'avant toute ratification, il faudra que la Constitution européenne soit adoptée par le Conseil européen.

M. Didier Julia a tout d'abord posé le problème de l'emploi massif des mercenaires privés en Irak. Ils sont contactés sur le terrain par de très importantes sociétés privées et ne répondent à aucun contrôle politique. Le Ministre des Affaires étrangères va-t-il aborder ce problème lors de ses prochains contacts avec son homologue américain ? En ce qui concerne le transfert de souveraineté aux Irakiens à partir du 30 juin 2004, cela pose le problème de la légitimité d'un pouvoir conféré par les Américains. Il faudrait que la résolution des Nations unies à ce sujet soit d'initiative française ou européenne pour être reconnue aux yeux des Irakiens. M. Didier Julia a estimé que ce serait une erreur d'ignorer l'unité qui peut exister entre les Irakiens. Lors de la Guerre avec l'Iran, Chiites et Sunnites ont combattu côte à côte. Sur le retour de sociétés françaises en Irak, on peut faire beaucoup plus. Pour prendre un exemple concret, la France pourrait aider à la reconstruction du réseau sanitaire de Falloudja.

M. Paul Quilès s'est interrogé sur la motivation américaine de l'engagement militaire en Irak. Avec un an de recul, il est nécessaire de se poser la question des véritables motifs qui ont justifié cette guerre. Aujourd'hui les Nations unies représentent le SAMU des Etats-Unis. Mais il est certain que les forces américaines devront rester en Irak après le 30 juin 2004. Mais quel sera alors leur rôle, et surtout, quelles seront les règles d'engagement des forces américaines ?

M. Christian Philip s'est étonné que le Ministre des Affaires étrangères compte prendre le document dit de Naples comme base de travail pour les discussions sur le traité constitutionnel. Ce document n'est-t-il pas déjà le résultat d'un large compromis et donc d'un premier « détricotage » du travail de la Convention ? Y aura-t-il encore davantage de concessions pour aboutir à une conclusion ? Il a également interrogé le Ministre des Affaires étrangères sur l'avenir de la Francophonie. Quelles sont les priorités du Gouvernement français pour le prochain sommet prévu à Ouagadougou en novembre 2004 ?

M. Jean Glavany a rappelé la venue prochaine à Paris de MM. Beilin et Rabbo, initiateurs du plan de paix pour le Moyen-Orient, dit Initiative de Genève. Ces auteurs seront reçus par le Président Jean-Louis Debré. Est-ce que le Ministre des affaires étrangères prévoit lui aussi de les recevoir ?

M. Michel Delebarre a souligné l'importante étape que constituait le traité institutionnel pour la construction européenne, même ci celui-ci n'est pas idéal, surtout dans le domaine social. Quelles sont les dispositions prises quand à la révision des traités antérieurs ? Le Gouvernement français prévoit-t-il une campagne publicitaire pour informer les citoyens sur les enjeux de ce traité ?

M. Michel Barnier, a répondu que la légitimité du gouvernement installé après le 30 juin entre le rétablissement de la souveraineté irakienne et l'organisation des élections en janvier 2005 sera indirecte : elle découlera du Conseil de sécurité des Nations unies et de son acceptabilité par les différentes forces politiques irakiennes. Ce dernier point est fondamental pour la viabilité de la future équipe. Il lui reviendra, dès lors qu'elle aura la capacité d'agir en la matière, de remettre de l'ordre en particulier dans les activités de certaines entreprises privées employant des agents de sécurité. Quant aux raisons qui ont conduit les Etats-Unis à entrer en guerre contre l'Irak, elles peuvent tenir entre autres motivations à l'importance stratégique de la région, à ses ressources et à la volonté de remodeler l'ensemble du Grand Moyen-Orient. Enfin, la France peut jouer un rôle important par l'intermédiaire de ses entreprises et des collectivités locales afin d'apporter à l'Irak une assistance pour le rétablissement des principaux services publics, comme en matière d'assainissement et de distribution d'eau.

Depuis l'éclatement du conflit, les Européens ont beaucoup travaillé pour rapprocher leurs positions. Il importe en effet de retrouver une voix commune, car il ne s'agit pas seulement d'une question d'influence, mais aussi de stabilité pour l'Union européenne dans son ensemble.

Le prochain sommet de la Francophonie prévu en novembre prochain à Ouagadougou est en cours de préparation sous l'égide du Secrétaire général de l'Organisation internationale de la Francophonie. Le cas d'Haïti est exemplaire du rôle que peut jouer la Francophonie, comme le montrent la France et le Canada qui œuvrent ensemble sur ce dossier.

Le Ministre des Affaires étrangères a déclaré que le Gouvernement soutenait l'initiative de Genève en faveur d'une solution négociée du conflit israélo-palestinien. Il était disposé à recevoir MM. Yossi Beilin et Yasser Abed Rabbo lors de leur prochain passage à Paris.

S'agissant du projet de Constitution européenne, le texte proposé lors de la session de Naples a des mérites, car il consolide et clarifie le modèle communautaire. Il convient d'être vigilant pour éviter tout « détricotage » du texte. Le seuil de 50 % du nombre des Etats introduit pour le calcul de la majorité qualifiée ne doit pas être remis en cause, tandis qu'il est possible d'avoir une position un peu plus ouverte sur le second seuil reposant sur des critères démographiques. La proposition d'introduire des critères supplémentaires pour le calcul de la majorité qualifiée risque de constituer une source de complication. Quant à la procédure de révision de la Constitution prévue par le texte actuel, elle est trop rigide et il faut obtenir des assouplissements. L'explication des enjeux du projet de Constitution européenne constitue une priorité d'action et des moyens seront mobilisés dans les mois à venir pour lancer une campagne d'information civique. De manière générale, il est nécessaire d'avoir un débat plus régulier et plus nourri sur les questions européennes.

Enfin, la Commission européenne avait souhaité porter à 1,24 % du PIB de chaque Etat membre le montant du prélèvement communautaire et, en paiements, à 1,11 %. La marge de négociation se situe donc désormais entre 1 et 1,11% du PIB.

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Nomination d'un Vice-Président et d'un Secrétaire du Bureau de la Commission

La Commission a procédé à l'élection d'un Vice-Président et d'un Secrétaire.

En application de l'article 39 du Règlement, le nombre de candidats n'étant pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, il n'a pas été procédé au scrutin.

M. Hervé de Charette et M. François Rochebloine ont été respectivement proclamés Vice-Président et Secrétaire.

En conséquence, le Bureau de la Commission est ainsi constitué :

Président : M. Edouard Balladur

Vice-présidents : M. Roland Blum

M. Hervé de Charette

M. François Loncle

Secrétaires : M. Michel Destot

M. François Rochebloine

M. Jacques Godfrain

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Rectificatif

Dans le CR n° 42, page 3, le texte est modifié comme suit :

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Hervé de Charette, le projet de loi autorisant l'approbation du protocole à la convention du 27 novembre 1992 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (n° 1510). La suite reste inchangée.

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