COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES COMPTE RENDU N° 30 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 2 mars 2005
(Séance de 16 heures 15) Présidence de M. Edouard Balladur, Président SOMMAIRE
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- Audition de M. Louis Michel, Commissaire européen chargé du développement et de l'aide humanitaire |
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| Audition de M. Louis Michel, Commissaire européen chargé du développement et de l'aide humanitaire Après avoir remercié M. Louis Michel d'avoir accepté de s'exprimer devant la Commission des Affaires étrangères, le Président Edouard Balladur a souhaité connaître le rôle de l'Union européenne en matière d'aide au développement, sujet qui suscite actuellement bon nombre de discours et d'engagements qui doivent cependant s'accompagner d'actions concrètes. M. Louis Michel, Commissaire européen chargé du développement et de l'aide humanitaire, a rappelé que, dès sa prise de fonctions, il avait jugé nécessaire de procéder à une redéfinition de la politique d'aide au développement de l'Union européenne, en associant tant la Commission, le Conseil ou le Parlement européen que les parlements nationaux et l'ensemble de la société civile. Cette réflexion s'inscrit dans le mouvement plus large qui va s'engager en 2005 sur la question du développement, que ce soit aux Nations unies, en septembre, lors du sommet consacré à l'examen des progrès accomplis pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement ou dans le cadre du suivi des engagements pris à Monterrey en 2002 pour le financement de l'aide. Mais 2005 ne sera réellement une année marquante dans la politique mondiale d'aide au développement que si nous augmentons considérablement notre effort financier. Dans son rapport sur la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire, commandé par le Secrétaire général des Nations unies, le professeur Jeffrey Sachs a estimé que les moyens financiers devaient être portés à hauteur de soixante milliards de dollars par an pour que ces Objectifs ne demeurent pas de simples promesses. Les dernières grandes orientations politiques définies par la Commission dans ce domaine datent de novembre 2000. Or, depuis cinq ans, le monde a connu de tels bouleversements que s'impose aujourd'hui une révision de notre stratégie en matière de développement. Ainsi, l'émergence du terrorisme international a remis en cause certaines de nos conceptions. Si la lutte contre ce fléau passe évidemment par des mesures de sécurité, policières et militaires, elle doit également s'appuyer sur une politique de développement ambitieuse, dont les effets à long terme seront plus profonds. En outre, dans les années quatre-vingt-dix, la libéralisation des économies et des sociétés était apparue comme l'un des principaux moyens de développer les pays du Sud. Si ce processus de libéralisation a présenté des avantages, son application brutale à des pays dénués de structure étatique a pu avoir des effets sociaux très difficiles à supporter par les populations. Il faut donc aujourd'hui réfléchir à de nouveaux modes d'actions. Avec 55 % des moyens mis en œuvre à l'échelon mondial, l'Europe est le premier donateur en matière d'aide au développement, loin devant les Etats-Unis qui représentent 25 %. Toutefois, la politique de développement étant une compétence partagée entre l'Union européenne et les Etats membres, un certain manque de coordination peut conduire à ce que l'usage de cette masse financière importante ne soit pas toujours optimal. Il n'est pas question pour l'Union européenne de chercher à s'approprier les compétences exercées par les Etats. Mais la nécessité apparaît de renforcer la coordination de nos actions afin d'assurer une convergence des politiques de développement. Pour ce faire, il existe, d'ores et déjà, des outils tels que « l'atlas des donateurs » qui permet de mieux connaître l'action de chaque Etat membre ainsi que les secteurs ou les régions dans lesquels il dispose d'une compétence particulière. Par exemple, nous savons que la Suède est plus précisément engagée dans le domaine de l'aide à l'éducation ou que certains autres Etats interviennent dans des zones géographiques spécifiques. Il importe donc d'établir une forme de partage du travail entre les différents Etats et l'Union européenne. La Commission travaille à l'élaboration d'une déclaration qui devrait aboutir en septembre prochain. Il serait possible de fonder ainsi une stratégie commune pour le développement comme nous avons pu le faire en matière de sécurité. Il s'agirait de définir des objectifs communs mais de permettre aussi des « collaborations renforcées » de sorte que certains Etats puissent plus particulièrement se réunir autour d'actions dans des régions, des pays ou portant sur des thèmes spécifiques. Il n'est nullement question d'imposer une conduite aux Etats membres mais bien d'arrêter une stratégie plus cohérente. A cet effet, le Conseil a demandé à la Commission d'encourager une convergence dans la définition des critères de la politique de développement. Il serait sans doute aussi heureux de porter l'accent sur l'aide budgétaire directe alors que la pratique actuelle fait une large part aux aides indirectes qui transitent par les ONG ou les organisations spécialisées des Nations unies. Le rôle de ces organisations n'est évidemment pas en cause mais les administrations publiques doivent pouvoir désormais assumer plus clairement leurs responsabilités. L'aide budgétaire directe présente des avantages. Elle permet de contourner la difficulté d'absorption des subventions par certains organismes intermédiaires, de mieux conditionner l'attribution de l'aide au respect des droits de l'homme et de la démocratie, de mieux impliquer les acteurs locaux et, enfin, d'apporter plus de pérennité aux aides en direction des pays du Sud. Aujourd'hui les aides budgétaires directes représentent 20 % du total contre 80 % pour les subventions indirectes. Cette proportion est insuffisante et devrait être renforcée. M. Louis Michel a indiqué que bien que l'Union européenne disposait aujourd'hui d'un service, ECHO, qui permet d'agir en matière humanitaire, elle n'intervenait pas comme opérateur direct. Elle commande des prestations à des organismes auxquels elle est liée par des conventions cadres. Certains suggèrent que l'Union européenne soit plus visible en disposant d'une logistique et d'un personnel propres dédiés à l'aide humanitaire. S'il s'est déclaré favorable à la proposition faite par le Ministre des Affaires étrangères français, M. Michel Barnier, de créer un état-major à l'échelon européen pour réagir aux catastrophes humanitaires, M. Louis Michel s'est montré, en revanche, réticent à l'idée de constituer un corps d'intervention rapide - des casques blancs humanitaires - dont le coût serait très élevé et dont l'expertise ne serait pas nécessairement supérieure à celle des organisations spécialisées des Nations unies, de la Croix-Rouge ou des ONG. Le financement de l'aide au développement doit s'accroître de sorte que, en 2015, elle puisse atteindre 0,7 % du PIB de l'Union européenne. On peut d'ores et déjà se fixer comme objectif de passer à 0,51 % à l'horizon 2010, les nouveaux pays membres de l'Union pouvant se contenter en raison de leur situation propre d'un effort de 0,17 % de leur PIB. Un débat est actuellement en cours à propos de l'intégration dans le budget communautaire du Fonds européen de développement (FED). La France qui finance près d'un quart de l'aide au développement qui transite par ce fonds est favorable à cette réforme alors que certains autres pays qui pourraient, dans cette hypothèse, voir leur contribution augmenter s'y opposent. M. Louis Michel s'est déclaré favorable à l'intégration dans le budget communautaire du FED, cette mesure logique réclamée par le Parlement européen permettant d'accroître la transparence. Ce débat en cours a eu cependant pour effet de ne pas permettre d'établir précisément le montant du concours financier de la Communauté européenne dans le cadre de la révision de l'accord de Cotonou et de son protocole financier. Le Conseil des Ministres a cependant pris la décision de définir des paramètres de sorte que l'on puisse évaluer le montant de ce concours à 18 milliards d'euros sur cinq ans ou 22 milliards sur six ans. M. Louis Michel a conclu que les six années qu'il avait passées en tant que Ministre des Affaires étrangères du Royaume de Belgique lui avaient permis de mesurer à quel point l'aide au développement était essentielle pour construire un monde plus harmonieux. Les Européens ne sont sans doute pas assez conscients que leur influence politique dans le monde se renforcerait si l'Union prenait la tête de l'effort international en faveur du développement. Sans faire preuve de cynisme, l'objectif de l'aide étant évidemment de bâtir une humanité meilleure, la perspective de peser beaucoup plus dans les affaires du monde est un aspect qui ne doit pas être négligé. Compte tenu des difficultés de financement de l'aide au développement Mme Martine Aurillac a souhaité connaître l'avis de M. Louis Michel sur la création d'une nouvelle taxe internationale et sur l'assiette de cette nouvelle contribution. Plusieurs solutions ayant été évoquées (flux financiers, billets d'avions, ventes d'armes, etc.) laquelle lui paraît-elle plus adaptée ? Elle a ensuite souhaité savoir quelles avaient été les réponses et l'aide humanitaire apportées par la Commission européenne après le Tsunami et quel en serait le suivi. M. François Guillaume a rappelé que, depuis les années 1960, les mêmes difficultés apparaissaient concernant l'action en faveur des pays en développement. Si pour résoudre un problème d'endettement il était décidé d'effacer la dette, celle-ci se reconstituait inévitablement avec le temps, compte tenu notamment de l'insuffisance des exportations des produits d'Afrique. Des solutions raisonnables devraient conjuguer l'économie et l'humanitaire, en permettant le développement des économies. Les accords ACP de l'Union européenne et le soutien aux produits tropicaux comme le sucre peuvent être pris en exemples mais ces efforts demeurent insuffisants. L'abandon du modèle de la politique des années quatre-vingt qui permettait d'organiser le marché européen tout en protégeant les économies de chacun des pays avant qu'elles ne s'ouvrent à la concurrence est regrettable. Un tel modèle de protection douanière permettrait notamment à l'Afrique de l'Est et de l'Ouest de développer sa production dans des conditions favorables. Les subventions à l'exportation des pays riches posent des difficultés aux économies des pays en développement. On peut enfin regretter le refus opposé par la Communauté européenne aux OGM lesquels répondraient pourtant à l'attente des populations des pays en développement. M. Jacques Godfrain a déclaré que la politique du développement devrait être menée en tenant compte des politiques démographique et de santé. Les établissements de soins, l'hygiène et la nutrition, sont autant de priorités pour l'Afrique et les conditions à une bonne politique démographique. M. Jacques Remiller a demandé, en associant à sa question son collègue M. Christian Philip, président de France-Togo, si, compte tenu de l'ordre constitutionnel à nouveau rétabli au Togo, l'Union européenne était prête à reconnaître la légitimité prochaine des élections présidentielles. M. Louis Michel a apporté les éléments de réponse suivants : - s'agissant des sources de financement, plusieurs propositions ont été faites, qu'il s'agisse de celle de M. Gordon Brown, tendant à instaurer des facilités de financement, ou de celle des présidents Chirac et Lula, sur l'instauration d'une taxe sur les exportations d'armement, le kérosène ou les billets d'avion. Toute nouvelle source de financement pour l'aide au développement est évidemment bienvenue. Cependant, ce débat ne saurait remplacer ou occulter la question essentielle de l'augmentation de l'aide publique au développement. Pour le reste, ces propositions doivent être étudiées sur le plan technique : celle de M. Gordon Brown pose à cet égard quelques problèmes, dans la mesure où elle revient à rembourser après 2015 de l'argent qui aurait été emprunté aujourd'hui. Le volontarisme de ces propositions, pour intéressant qu'il soit, ne doit pas nous faire oublier la nécessité d'étudier leur viabilité technique et économique ; - à la suite du tsunami, 123 millions d'euros ont été promis par l'Union européenne au titre de l'aide d'urgence, dont 84 % ont d'ores et déjà été dépensés. Mme Benita Ferrero Waldner, Commissaire européen aux relations extérieures chargé de ce dossier, travaille activement avec les Etats touchés par la catastrophe en vue de la mise en œuvre de programmes de reconstruction pour un montant de 350 millions d'euros. Il s'agit d'un dossier complexe, qui doit conjuguer la transparence de l'affectation des fonds versés et la formulation, par les Etats victimes, de leurs besoins ; - la réactivation de barrières douanières pour les Etats les plus pauvres suggérée par M. François Guillaume vise le même objectif que s'est fixé la Commission en développant les accords de partenariat économique ; ces accords conclus avec des organisations régionales et non avec des Etats visent à concéder à certains Etats des dérogations aux règles de la libéralisation du commerce et à développer les échanges économiques régionaux. Le développement passe aussi, en effet, par l'accroissement des échanges Sud-Sud et l'émergence de marchés communs régionaux. Le respect des règles fixées par l'organisation mondiale du commerce marque toutefois les limites de ce type d'accord ; - la stigmatisation systématique des OGM ne constitue effectivement pas la réponse adéquate ; - des stratégies visant à permettre aux diplômés des pays en développement de vivre dans leur pays doivent être mises en œuvre. Une grande prudence s'impose donc face aux propositions visant à attirer, dans l'Union européenne, les « cerveaux » de ces pays qui, pour leur développement, ont besoin du concours de gens formés et spécialisés. A l'égard de ceux qui vivent d'ores et déjà sur le territoire de l'Union européenne, il faut développer des mécanismes incitatifs afin qu'ils aient des motivations de retourner vivre dans leur pays s'ils le souhaitent ; - s'agissant du Togo, il est particulièrement prometteur que les organisations régionales africaines concernées, CEDEAO et Union africaine, aient pris des positions rigoureuses, correspondant à celles de l'Union européenne. M. Eyadema s'est conformé aux demandes de retrait exprimées par la communauté internationale, de même qu'à celle du retour à l'ordre constitutionnel antérieur. Exiger en outre une modification de la constitution togolaise afin de supprimer la condition de résidence pour l'accès à la candidature à la présidence de la République est sans doute conforme à une vision idéale de la démocratie mais pourrait conduire à une crise très grave, dans la mesure où il n'est pas certain que les forces armées acceptent cette nouvelle demande. La sagesse consisterait à soutenir l'organisation d'élections présidentielles et législatives dans les soixante jours, en conformité avec la lettre actuelle de la Constitution. Le Président Edouard Balladur a tout d'abord souhaité savoir si les réserves formulées par M. Louis Michel à l'encontre du projet de création d'une force européenne de réaction aux catastrophes s'expliquaient par sa préférence pour la méthode communautaire et sa défiance à l'égard des initiatives intergouvernementales comme cela a pu être supposé par certains observateurs. Puis il a demandé quels étaient, pour l'Union européenne, les pays prioritaires et quelle était la proportion de l'aide aux pays africains rapportée à l'ensemble de l'aide européenne. Il s'est également interrogé sur les caractéristiques de l'aide européenne et ses particularités par rapport aux aides américaine et japonaise. S'agissant d'éventuelles conditionnalités politiques, il a demandé si l'Union européenne subordonnait l'octroi de l'aide au respect des principes démocratiques et des droits de l'homme. Enfin, il a souhaité savoir si la politique de développement dépendrait du ministre des Affaires étrangères européen après l'entrée en vigueur du traité constitutionnel. M. Louis Michel a apporté les éléments de réponse suivants : - ses réticences à l'égard d'un corps humanitaire européen ne sont pas dues à une quelconque défiance à l'égard des initiatives intergouvernementales, même si l'européen engagé qu'il est préfère la méthode communautaire pour construire l'Europe. Cette querelle intellectuelle ne présente d'ailleurs qu'un intérêt très limité dans la mesure où des projets intergouvernementaux bien menés peuvent être aussi efficaces, parfois même plus, que les actions communautaires. Les réserves exprimées à l'égard du corps humanitaire européen portent sur le fond de la proposition. Pour qu'un tel corps humanitaire puisse être projeté sur le théâtre d'une catastrophe, il est nécessaire d'avoir en réserve non seulement des hommes et des femmes mais aussi des moyens logistiques. Si l'Europe accepte d'assumer ce coût qui sera élevé, il faut qu'un tel projet soit porteur d'une valeur ajoutée importante ce qui n'est pas prouvé. Ainsi, des problèmes concrets doivent être surmontés. D'un point de vue logistique, les Etats victimes d'une catastrophe ne pouvant généralement accueillir avant 48 heures une telle aide extérieure, l'intérêt de pouvoir la mobiliser en 24 heures doit être relativisé. Il faudra aussi organiser la formation de ce corps qui ne pourra être conduite que par ceux qui disposent de ce savoir-faire, c'est-à-dire les agences de l'ONU, la Croix-Rouge, les ONG dont certaines ont conclu des conventions cadres avec la Commission européenne. Cela reviendrait en définitive à déployer beaucoup d'efforts et d'argent pour offrir une aide qui ne sera pas à niveau avant quelques années. Par ailleurs, les ONG sont déjà réparties dans les zones de grand risque et peuvent donc être opérationnelles très rapidement, comme l'a montré la catastrophe en Asie du Sud-Est ; - un débat existe entre ceux qui souhaitent donner la priorité aux pays les plus pauvres et ceux qui estiment que la pauvreté doit être partout combattue. Il serait sans doute plus judicieux de privilégier l'aide aux pays les plus pauvres et d'aider les autres pays en développement à améliorer leur gouvernance. Il a également estimé que certains pays qui connaissent un niveau de développement intermédiaire pourraient aussi augmenter le montant de leurs ressources fiscales. Aujourd'hui, en proportion, 70 % de l'aide européenne est destinée aux pays les plus pauvres, essentiellement en Afrique ; - l'Union européenne ne comptabilise pas la valeur marchande de l'affrètement d'un avion ou de l'envoi de professionnels sur le terrain. L'aide européenne est calculée en fonction de l'argent effectivement adressé aux pays destinataires. En outre, cette aide transite soit par les ONG soit par la puissance publique. Aux Etats-Unis cette aide qui passe par les entreprises est souvent liée à des projets commerciaux ou économiques. La pratique japonaise s'apparente plutôt à celle de l'Union européenne, à la différence de la politique chinoise qui se rapproche du modèle américain ; - l'Union européenne conditionne son aide à des critères politiques quand cela est possible mais elle veille à garder une certaine flexibilité dans la mesure où la suspension de l'aide revient en définitive à sanctionner les populations plus que les Etats. Il faut trouver les moyens les plus appropriés pour faire avancer la démocratie et le respect des droits de l'homme tout en pensant au sort des populations civiles victimes. Ces choix ne sont pas toujours aisés à opérer comme le prouve l'exemple récent du Soudan, l'Union européenne ayant décidé récemment de reprendre son aide en direction de ce pays ; - si la politique de développement a une finalité propre, comme d'ailleurs la politique commerciale, on ne peut toutefois totalement la dissocier de la politique extérieure de l'Union. Après avoir plaidé pour la création d'un ministre des affaires étrangères européen, il faut lui donner les moyens d'agir et de s'affirmer. Tout dépendra en réalité de la manière dont ce ministre se positionnera entre la Commission et le Conseil, la Constitution européenne prévoyant qu'il sera membre de ces deux instances. Si le ministre privilégie son action au sein du Conseil et, partant, une approche intergouvernementale de la politique étrangère de l'Union, en négligeant ainsi le fait qu'il sera également membre la Commission en tant que Vice-Président mais seulement mandataire - et non pas membre - du Conseil pour la politique européenne de sécurité commune. Il conviendra alors de maintenir les attributions du Commissaire en charge du développement. _________ ● Aide au développement ● Togo ● Tsunami
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