COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
COMPTE RENDU N° 7
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 2 novembre 2005
(Séance de 16 heures 30)
Présidence de M. Hervé de Charette, Vice-Président
SOMMAIRE
A l'issue de l'audition de Mme Nelly Olin, ministre de l'écologie et du développement durable (voir compte rendu analytique officiel de la réunion du mercredi 2 novembre 2005), la Commission a examiné pour avis, sur le rapport de Jean-Jacques Guillet, les crédits de la mission « Ecologie et développement durable » pour 2006.
Article 52 : État B - Mission « Écologie et développement durable »
La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Jacques Guillet, Rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Guillet, Rapporteur pour avis, a déclaré qu'il émettait un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission écologie et développement durable sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant à accroître les moyens humains de la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES). Cet organisme joue un rôle essentiel en matière de lutte contre le réchauffement climatique, tant au niveau international, qu'au niveau national. A ce titre, la MIES coordonne l'action des différents ministères concernés par le réchauffement climatique, elle participe aux négociations internationales et elle est chargée de recenser les émissions de gaz à effet de serre au titre du plan national d'affectation des quotas. Son rôle est appelé à se développer en raison de l'entrée en vigueur du protocole de Kyoto. A titre de comparaison, l'homologue britannique de la MIES dispose de 35 personnes et son homologue germanique, de 90 personnes, tandis que la Mission française dispose de seulement 9,5 postes en équivalent temps plein. Le présent amendement vise à transférer les crédits de la MIES du programme intitulé « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » vers celui consacré à la prévention des risques et à la lutte contre les pollutions ; il majore dans le même temps ces crédits, afin de financer quatre emplois supplémentaires.
Le Président Hervé de Charette a indiqué que les débats en Commission élargie avaient porté sur l'existence d'un organisme dont les attributions étaient proches de celles de la MIES. Il a interrogé le Rapporteur sur la nature de cet organisme.
M. Jean-Jacques Guillet, Rapporteur, a indiqué qu'il s'agissait de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), dont les coûts et le fonctionnement avaient fait l'objet de critiques lors des débats en Commission élargie, notamment de la part du Rapporteur spécial. Il a indiqué que son amendement ne portait pas sur ce point et que s'il devait être adopté, il reviendrait au Ministère de l'Ecologie et du développement durable d'en tirer les conséquences en termes d'affectation des moyens humains au profit de la MIES.
La Commission a adopté l'amendement du Rapporteur pour avis.
Conformément aux conclusions du Rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » pour 2006.
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Examen pour avis des crédits du programme « Environnement et prospective de la politique de la défense », de la mission « Défense » pour 2006
M. Paul Quilès, Rapporteur pour avis, a expliqué qu'une fois encore, c'était dans un contexte international très incertain que la commission des affaires étrangères était conduite à examiner les crédits destinés au financement de la défense pour 2006. Notamment, il existe trois sujets de préoccupation majeure pour la sécurité et la stabilité internationales : le terrorisme international, la prolifération nucléaire et la persistance de foyers de tensions ponctuelles qui pose la question des stratégies de sortie de crise.
La première de ces menaces, le terrorisme international, représente un vecteur de fragilisation des Etats en crise extrêmement préoccupant. Les attentats de Londres, au mois de juillet dernier, ont confirmé la vulnérabilité des pays européens au terrorisme international. Cependant, si, dans les démocraties occidentales, les actes terroristes posent la question du point d'équilibre entre le respect des droits fondamentaux de l'individu et la nécessité de lutter efficacement contre les actes terroristes, ils deviennent, dans les Etats non démocratiques, une menace pour la pérennité de l'Etat lui-même. C'est toute la question qui se pose aujourd'hui en Irak ; c'est celle qui pourrait à terme se poser dans un Etat tel que l'Arabie saoudite, minée de l'intérieur par une violence terroriste qui pourrait être nourrie par les djihadistes saoudiens partis combattre en Irak.
La prolifération nucléaire est, avec le terrorisme international, la menace la plus préoccupante pour notre sécurité. Le régime international de non-prolifération continue de traverser de fortes turbulences. Le même constat s'impose, même si les récentes évolutions du dossier nord-coréen incitent à nuancer l'évaluation de la situation. Dans le cadre du processus de « pourparlers à six » - il s'agit de négociations multilatérales réunissant la Corée du Nord, les Etats-Unis, la Chine, le Japon, la Corée du Sud et la Russie -, un accord est intervenu à Pékin, le 19 septembre 2005, entre la Corée du Nord et les cinq pays qui tentaient, depuis près de trois ans, de convaincre Pyongyang de renoncer aux armes nucléaires. La plupart des commentateurs considèrent que ce texte, qui multiplie les formules vagues, est une solution en trompe-l'œil, un accord bancal. Il est évidemment trop tôt pour en juger ; la solution au problème de la Corée du Nord dépend en grande partie du facteur chinois. Le cas de l'Iran paraît beaucoup plus lourd d'incertitudes pour l'avenir. Bien que Pyongyang dispose déjà de l'arme nucléaire alors que, selon les experts, Téhéran ne devrait pas l'avoir avant plusieurs années, le programme nucléaire iranien se révèle un problème plus délicat que celui de la Corée du Nord. L'évolution de la situation politique interne à la suite des élections présidentielles rend difficile tout pronostic sur l'attitude de l'Iran dans les mois à venir : comment va se traduire l'alliance du populisme et de l'islamisme conservateur dans un Iran conforté par la déliquescence de l'Irak et la montée en puissance concomitante des Chiites dans ce pays ? Les paroles inadmissibles du nouveau Président iranien sur Israël - « Israël doit être rayé de la carte », a-t-il déclaré le 26 octobre 2005 - préjugent-elles d'une radicalisation du régime ? Rien n'incite à l'optimisme à ce stade.
A côté de ces nouvelles menaces, persistent de nombreux foyers de crise, qui peuvent aller jusqu'à menacer la pérennité de l'État, comme c'est le cas, par exemple, au Soudan. Face à ces crises, la communauté internationale est quelque peu embarrassée par le caractère chaque fois spécifique des crises en question et peine à définir des modes d'intervention adaptés. Pour l'heure, là où elle intervient, on assiste bien souvent à une pérennisation de son engagement sur le terrain, comme c'est le cas au Kosovo, en Bosnie ou en Afghanistan, sans qu'il soit possible de prévoir l'échéance de son intervention.
Une crise semble à cet égard particulièrement préoccupante : celle de la Côte d'Ivoire, où le report des élections présidentielles qui étaient prévues pose la question de la poursuite du laborieux processus politique. Une autre question va rester sur le devant de la scène, celle de la fin de l'actuelle législature le 11 décembre prochain puisque rien n'est à ce jour prévu pour renouveler un Parlement sans légitimité après cette date.
Le Rapporteur a estimé que, dans ce contexte d'incertitude stratégique, les acteurs de la sécurité et de la stabilité internationales peinaient à définir des stratégies de réponse adaptées.
Alors que le système international actuel a fêté son soixantième anniversaire avec celui de l'Organisation des Nations unies, on ne peut que constater les difficultés qu'il rencontre à répondre de manière efficace aux menaces contemporaines. Des trois acteurs qui sont aujourd'hui à même d'élaborer des solutions, aucun ne semble en mesure de remplir sa fonction :
- légitime, l'ONU souffre d'un manque d'efficacité que seule une réforme d'ampleur de son fonctionnement pourra venir combler, mais sur laquelle les Etats peinent à s'entendre ; force est de constater que les résultats du sommet mondial de l'ONU ne sont pas encourageants. Le pire scénario a certes été évité : peu avant le sommet, l'ambassadeur américain à l'ONU, M. John Bolton, avait remis fondamentalement en question le projet de résolution finale négocié depuis six mois et proposé en lieu et place un document de clôture ramené à trois pages ;
- puissants, les Etats-Unis ne sont pas suffisamment légitimes pour pouvoir apporter les solutions adéquates, sans compter qu'ils ne sont pas prêts à mettre en œuvre des stratégies complexes, c'est-à-dire recourant à une palette de moyens variés, non exclusivement militaires ;
- influente, l'Union européenne ne se donne pas les moyens de peser suffisamment dans le débat international, même si elle a accompli des progrès importants depuis 1998 ; pour insuffler un nouveau dynamisme à la construction d'une Europe politique, il faut une Europe des réalisations concrètes. Cette Europe des projets existe d'ores et déjà en matière de défense, avec la politique européenne de sécurité et de défense (PESD).
Beaucoup reste à faire cependant. La PESD pourrait plus encore contribuer à la mise en place de l'Europe des réalisations et des solidarités concrètes qu'une majorité de Français appelle de ses vœux. Le chantier principal en la matière est celui de l'accroissement des capacités européennes communes de défense. A cette fin, M. Paul Quilès a jugé que la priorité semblait devoir davantage porter sur la construction d'une véritable Europe des capacités, via une meilleure coordination des politiques d'équipement nationales en Europe : à budget de défense égal, l'Europe pourrait être bien plus efficace si les membres de l'Union européenne consentaient à coordonner leurs politiques d'équipement militaire.
Pour ce faire, le Rapporteur a jugé qu'il était absolument indispensable de rompre avec la priorité accordée aux stratégies nationales en matière de politique d'équipement, qui nuisent à la mise en marche d'une véritable Europe des capacités communes. Il a regretté que la France n'en prît pas le chemin qu'elle persistât à inscrire sa démarche d'équipement militaire dans un cadre strictement national, les considérations européennes étant ponctuelles et généralement secondaires en termes budgétaires, alors qu'aujourd'hui, la démarche inverse devrait prévaloir.
M. Paul Quilès a estimé que le projet de loi de finances pour 2006 montrait que cette révolution copernicienne n'était pas encore à l'œuvre : il est, à l'instar de la loi de programmation dans lequel il s'inscrit, une occasion manquée de faire émerger une Union européenne susceptible de se poser en acteur politique de stature internationale et n'est pas adapté aux besoins de notre défense en fonction du contexte international, pour trois raisons :
- au regard des conditions d'exécution des budgets pour 2004 et 2005, le projet de budget pour 2006 ne permettra pas de respecter les prescriptions de la loi de programmation 2003-2008, dont il porte de toute façon les faiblesses intrinsèques ;
- il ne permettra pas d'atteindre le format d'armée prévu pour 2015, qui semble d'ores et déjà condamné ;
- il ne constitue pas une réponse satisfaisante aux ambitions européennes qui devraient être celles de la France en matière de défense.
Certes, le projet de loi de finances respecte globalement la loi de programmation militaire et porte l'effort de la nation en faveur de sa défense à 2,17 % du produit intérieur brut, gendarmerie comprise, incluant désormais le budget des anciens combattants et hors pensions. Au total, le budget de la défense représente 47 milliards d'euros, en augmentation de 3,4 % en valeur, soit 1,8 % en volume. Si l'on se place dans une perspective internationale, la France se situe juste derrière le Royaume-Uni, pays européen de l'OTAN qui consacre le plus de crédits pour ses dépenses de défense, notamment de fonctionnement. Si l'on considère les seules dépenses en capital, la France passe même devant le Royaume-Uni puisqu'elle consacre cette année 0,66 % de sa richesse à l'équipement de ses armées, contre 0,57 % pour son voisin britannique, 0,26 % pour l'Allemagne et 1,02 % pour les Etats-Unis.
Dans un contexte budgétaire national difficile, l'effort mériterait d'être salué. M. Paul Quilès a pourtant regretté de ne pouvoir se prêter à un tel exercice, dans la mesure où il n'avait pas la conviction que les sacrifices consentis pour la défense fussent adaptés aux objectifs. Il a rappelé que, lors de son audition devant la commission de la défense, le 11 octobre 2005, le chef d'État-major des armées avait souligné que « les retards pris sur certains programmes risquaient de poser des problèmes », citant le retard du Rafale, l'année de décalage prise pour la version navale de l'hélicoptère NH 90, et le fait que, à la fin de la loi de programmation militaire, vingt-huit hélicoptères Tigre seront livrés sur les trente-trois prévus. Il a jugé que la situation décrite par le Chef d'État-major des armées mettait à l'évidence en cause la sincérité de la loi de programmation militaire 2003-2008. Il a ajouté que la Ministre de la défense elle-même s'était engagée à améliorer la sincérité de cette loi de programmation devant la commission des finances du Sénat et qu'il apparaissait aujourd'hui que, pour les programmes déjà engagés, le sous-calibrage des crédits programmés dans la loi de programmation par rapport à ceux qui seraient nécessaires pour tenir les échéances et les volumes d'équipements annoncés par celle-ci s'élevait, pour les années 2006 à 2008, à plus de 2 milliards d'euros.
Il a rappelé que, dans le même temps, nous persistions à consacrer toujours plus de crédits à la dissuasion nucléaire, sans que leur justification ne fasse l'objet d'un quelconque débat. La France dépensera ainsi 3,613 milliards d'euros en autorisations de programme et 3,322 milliards d'euros de crédits de paiement pour financer sa dissuasion nucléaire, soit un budget en hausse de 13,4 % pour les autorisations de programme et 5,53 % pour les crédits de paiement. Ce sont ainsi 21,5 % des crédits d'équipement du ministère de la défense qui seront consacrés à l'arme nucléaire dans le projet de budget pour 2006, contre 20,9 % en 2005. Il s'est demandé si cette focalisation sur la dissuasion était justifiée quand le développement du terrorisme international appelait un accroissement des moyens de prévention - notamment par le renseignement - et quand les aspirations de certains Etats à la maîtrise de l'arme nucléaire devraient également nous conduire à améliorer nos capacités de renseignement.
Concernant le modèle d'armée 2015, qui reste officiellement la cible à atteindre, il a fait valoir qu'en dépit de la chape de silence qui pesait sur le sujet, chacun savait que ce format ne serait jamais atteint en 2015 et qu'il serait plus juste de parler d'un modèle d'armée 2025. Pour le réaliser, il manquerait aujourd'hui, selon les projections, entre 40 et 70 milliards d'euros. Pour l'atteindre, en 2020, soit déjà avec pratiquement une programmation de retard, les crédits d'investissement annuels nécessaires ont été évalués à environ 22 milliards d'euros, soit, par rapport à l'enveloppe annuelle actuelle, qui n'est déjà pas respectée, une augmentation de pratiquement 50 %. C'est dire combien cette hypothèse est peu crédible.
Dans le cadre de la prochaine loi de programmation, le Rapporteur a jugé nécessaire que nous inscrivions nos choix de défense dans une perspective européenne, quitte à revenir sur des choix antérieurs et à redéfinir un modèle d'armée nouveau. Il a expliqué que cela impliquerait des choix douloureux, du fait des engagements inadaptés qui sont aujourd'hui pris sur l'avenir, De toute façon, les progrès de la PESD ne feront que rendre décalé et inadapté l'exercice actuel que constitue la préparation d'une loi de programmation militaire dans un cadre strictement national. Pour l'heure, se donner les moyens de nos ambitions européennes passe par le lancement en priorité de deux initiatives qui se justifient par leur caractère politiquement structurant pour l'Europe et par leur nécessité au regard de l'objectif de construction d'une Europe autonome en matière stratégique :
- Développer les moyens et la coordination en matière de recherche ;
Si l'on se fie aux chiffres globaux, la France n'a certes pas à rougir de son effort en matière de recherche de défense par rapport à ses partenaires européens : ainsi, elle occupe la première place en matière de R & T, devant le Royaume-Uni ayant même, en 2003, dépensé 81 % de plus que son voisin britannique.
En réalité, ce constat doit être fortement relativisé dans la mesure où la supériorité du budget de R & T français est exclusivement due à la recherche liée à la dissuasion et au BCRD. Hors nucléaire, l'effort français en matière de R&T tombe largement en dessous de l'effort britannique.
- deuxième projet structurant : accroître et accélérer les programmes liés au spatial militaire.
Si l'Europe est une puissance spatiale civile, l'approche européenne de l'espace comme enjeu de sécurité est encore très peu développée. Tout au contraire, le spatial militaire est un thème majeur aux Etats-Unis depuis cinq décennies et il connaît une actualité renouvelée avec les projets de défense antimissile et le concept d'Information Dominance. Il faut être lucide : l'Europe restera un nain stratégique aussi longtemps qu'elle n'aura pas acquis une crédibilité en matière spatiale militaire. Dans le cadre de la PESD, il est donc devenu indispensable de mettre en place une véritable politique spatiale européenne, dépassant les égoïsmes nationaux.
Le Rapporteur a considéré en conclusion qu'en dépit d'un affichage favorable, le projet de loi de finances pour 2006 révélait une fois encore que ni les mutations de l'environnement stratégique, ni les conséquences véritables de l'engagement en faveur de la construction d'une défense européenne n'avaient été véritablement et pleinement prises en compte ni assumées par les auteurs de la loi de programmation militaire 2003-2008. Il a donc invité la Commission à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits pour 2006 du programme « Environnement et prospective de la politique de la défense » de la mission défense.
Le Président Hervé de Charette a estimé que le Rapporteur pour avis avait fait preuve d'un bel exemple d'objectivité en faisant part de ses préoccupations, tout en citant des chiffres qui montrent que le budget de la Défense est en tous points excellent. S'agissant de l'écart entre les engagements budgétaires et les objectifs de la loi de programmation militaire, il est plus faible que dans les autres domaines ayant fait l'objet de lois de programmation. Ce type de lois fixe en effet toujours des objectifs ambitieux qui ne sont pas systématiquement réalisés. En la matière, force est de constater que cette loi de programmation a été mieux respectée que les autres lois de programmation militaire.
Il a ensuite indiqué qu'il souscrivait aux propos du Rapporteur sur la nécessité d'accroître les efforts de recherche au niveau européen et de poursuivre le programme spatial européen. Il faut toutefois vaincre d'importantes réticences en la matière, comme par exemple en Allemagne, dont les autorités sont rétives à tout développement d'une politique spatiale et d'armement commune.
M. Jacques Myard a salué l'exercice de grand écart du Rapporteur. Vu le contexte international, il est indispensable de disposer d'un outil militaire efficace. La France et la Grande-Bretagne font des efforts en la matière, ce qui contraste avec l'attitude de nombreux pays membres de l'Union européenne, dont certains ont fait le choix de confier leur défense aux Etats-Unis. Ce n'est pas avec une addition de canards boiteux que l'on pourra avoir des résultats dans le domaine de la défense au niveau européen. Le traité constitutionnel européen faisait de l'OTAN l'instrument privilégié de la défense européenne, tandis que les Etats-Unis ont montré leur opposition à la mise en œuvre des programmes Hélios ou Galileo. Il a par ailleurs fallu attendre des années pour décider de construire un avion militaire de transport européen. Dans ces conditions, l'Europe de la défense n'existera que si la France en manifeste la volonté et qu'elle fournit un effort militaire important.
M. Jean-Paul Bacquet a souhaité savoir dans quelle proportion les opérations extérieures étaient financées dans la loi de finances initiale et si cela pesait sur les moyens de la défense.
M. Axel Poniatowski a déclaré qu'il ne comprenait pas la position du Rapporteur. Il serait certes souhaitable que les autres pays européens accroissent leur effort en matière de défense de façon à consacrer une part de leur richesse équivalente à ce que font la France ou le Royaume-Uni. Il est en outre nécessaire de disposer d'une armée européenne mieux intégrée et mieux coordonnée. Mais il est quelque peu paradoxal de se fonder sur cet argument pour rejeter le budget, alors même que le Rapporteur a fait campagne pour le non lors du référendum sur le traité constitutionnel européen : il y a quelque contradiction à s'être opposé à ce traité et à plaider pour une plus grande intégration en matière de défense européenne.
Le Rapporteur a apporté les éléments de réponse suivants :
- sur les deux millions d'hommes et femmes sous les drapeaux en Europe, seuls 70 000 sont mobilisables pour être projetés sur un théâtre d'intervention extérieur ; ces chiffres montrent clairement qu'il est insuffisant d'additionner les efforts nationaux pour constituer une armée européenne ;
- l'Europe sera autre chose qu'un grand marché lorsqu'elle aura les moyens de sa puissance, c'est-à-dire une diplomatie et une armée ; il n'y a là rien d'idéaliste, comme le montre l'ampleur des progrès réalisés au cours des dix dernières années ; de très importants progrès ont eu lieu en matière de coordination et de réduction des lacunes capacitaires mais il en reste encore beaucoup à faire ; par exemple, quel sens y a-t-il pour l'Europe de disposer de trois types différents d'avions de combat mais de manquer d'avions ravitailleurs nécessaires à la projection de forces ?
- l'OTAN et l'Europe de la défense recouvrent deux réalités différentes, entre lesquelles il convient d'établir une distinction claire ; le fait que les Britanniques aient une conception différente de la nôtre en la matière ne saurait constituer une raison suffisante pour que nous renoncions à faire progresser notre point de vue ;
- la logique quantitative n'est pas satisfaisante car elle omet les réalités qui sont présentes derrière les chiffres ; par exemple, il est évident que l'avion de l'avenir est, non pas le Rafale, mais les drones ; de même, à quoi servent les crédits sur le deuxième porte-avions dans une perspective européenne, lorsque l'on sait que le porte-avions est avant tout un instrument de gesticulation diplomatique ?
- les chiffres affichés ne doivent pas faire oublier la réalité de l'exécution budgétaire, qui montre que la sanctuarisation du budget de la défense appartient au passé et que le taux d'exécution des crédits d'équipement militaire ne cesse de diminuer ;
- la provision inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures s'élève à 250 millions d'euros, après les 100 millions d'euros inscrits dans la loi de finances pour 2005 ; cette budgétisation croissante est une bonne chose, même si elle ne pourra, par définition, pas être totale.
Contrairement aux conclusions du Rapporteur pour avis, la Commission a donné un avis favorable au programme « Environnement et prospective de la politique de la Défense » de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2006.
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Examen pour avis des crédits du programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques » pour 2006.
M. Jean-Paul Bacquet, Rapporteur pour avis, a indiqué qu'en 2005, la France s'apprêtait à afficher un triste record : depuis le début de l'année 2005, le commerce extérieur français enregistre un déficit cumulé de 15,083 milliards d'euros (chiffre au mois d'août 2005), contre un déficit de 2,378 milliards d'euros sur les huit premiers mois de 2004. La France renoue ainsi avec les déficits de ses échanges extérieurs, qui enregistrent, en valeur absolue, un niveau de déficit historique.
Il a expliqué que les raisons généralement invoquées tendaient à faire accroire que notre commerce extérieur était dans une mauvaise passe conjoncturelle et qu'il n'y avait somme toute pas lieu de s'inquiéter. Cinq types d'arguments sont développés à cet égard :
- si la facture pétrolière continue d'être importante, sa croissance s'inscrit cependant dans un mouvement de long terme qui inviterait à en relativiser le poids ;
- l'euro ayant cessé de s'apprécier, nous devrions bientôt ressentir cet effet positif ;
- nous avons connu des déficits dans les années récentes, généralement dus à l'insuffisante demande chez nos partenaires et il n'y aurait donc rien de bien nouveau ;
- en tant que tel, le déficit commercial ne constitue pas une inquiétude majeure. Ainsi, les pays qui connaissent les déficits les plus élevés sont aussi ceux qui affichent la plus forte croissance : au Royaume-Uni, elle atteint 3,2 % tandis que le déficit du commerce extérieur se situait à 84 milliards d'euros en 2004 ; de même, en Espagne, la croissance était de 3,1 % et le déficit de 61 milliards d'euros ; enfin, aux Etats-Unis, les deux chiffres étaient respectivement de 4,4 % et 666 milliards de dollars ;
- si le déficit a atteint un record historique en valeur absolue, il doit être mis en perspective. Notamment, le taux de couverture (rapport des exportations aux importations) était de 94 % au premier semestre 2005, soit un niveau nettement supérieur par rapport aux niveaux du Royaume-Uni (78 %), de l'Espagne (71 %) et des Etats-Unis (55 %).
En quelque sorte, le déficit du commerce extérieur français serait un « déficit dynamique » : le problème ne tiendrait pas au fait que nous n'exportons pas assez mais davantage au trop grand dynamisme de nos importations.
Le Rapporteur a exprimé son extrême scepticisme à l'égard de ce discours officiel : dans la mesure où certains pays européens parviennent à maintenir des résultats excédentaires de leur commerce extérieur malgré l'effet euro et en dépit de l'alourdissement de la facture pétrolière (Allemagne, Pays-Bas, Irlande), pourquoi ces facteurs sont-ils neutres pour certains, mais dirimants pour la France ? Notamment, il a fait part de ses plus grands doutes quant au caractère conjoncturel des difficultés que traverse notre commerce extérieur. Les exportations françaises augmentent, certes, mais à un rythme qui ne permet pas à la France de conserver ses parts de marché. Quels que soient les qualificatifs accolés au terme de déficit, quelles que soient les raisons que l'on peut trouver pour en expliquer l'évolution, un fait s'impose : la France perd structurellement des parts de marché dans le commerce mondial. Alors qu'elles représentaient 8 % de l'ensemble des exportations de l'OCDE en 2002, 7,6 % en 2003, elles sont tombées à 7,3 % en 2004. Dans le même temps, celles de l'Allemagne sont restées stables. Comment expliquer que l'Allemagne obtienne des résultats florissants, alors qu'elle est confrontée aux mêmes handicaps, voire se trouve dans une situation moins favorable s'agissant du coût du travail et de la productivité horaire de sa main d'œuvre ? Trois raisons sont mises en avant pour expliquer ce recul structurel. Par rapport à l'Allemagne, il existe une triple faiblesse française en matière d'exportations : la France compte trop peu d'entreprises exportatrices, exporte trop peu de biens de haute technologie et insuffisamment dans les zones à forte croissance.
M. Jean-Paul Bacquet a estimé que, tant que ces problèmes structurels ne seraient pas résolus, les réponses adaptées ne seront pas apportées. Il a fait valoir qu'il était nécessaire d'établir un diagnostic précis, en répondant à trois questions.
En premier lieu, notre dispositif institutionnel de soutien aux exportations fonctionne-t-il de manière satisfaisante et est-il de nature à répondre à ces trois faiblesses ?
Le Rapporteur a expliqué qu'après avoir entendu les principaux acteurs du commerce extérieur, publics (ministère, missions économiques, Ubifrance) et privés (chambres de commerce et d'industrie en France et à l'étranger, conseillers du commerce extérieur), il était frappé par l'extrême complexité, voire confusion, du dispositif institutionnel français de soutien au commerce extérieur.
La loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales prétendait mettre fin à cette confusion ; le Rapporteur a estimé qu'elle était, à cet égard, une réforme ratée. L'objectif initial de la réforme était, dans l'esprit du précédent Ministre délégué au commerce extérieur notamment, de supprimer les directions régionales du commerce extérieur (DRCE) - organes de l'État en région - et de confier sans réserve aux régions la compétence en matière de commerce extérieur, en cohérence avec la compétence qui leur est reconnue en matière de développement économique. Comme sur bien d'autres points contenus dans cette loi, ce n'est pas cette solution, simple et claire, qui a été retenue, mais une solution bâtarde, a estimé le Rapporteur. La loi précitée prévoit en effet la délégation aux régions qui le souhaitent, dans le cadre du schéma régional expérimental de développement économique, des compétences et des personnels des DRCE, ainsi que des crédits budgétaires afférents. Seules trois régions ont jusqu'alors demandé cette délégation.
Le Rapporteur a jugé qu'aujourd'hui, l'État n'avait pas de politique du commerce extérieur au niveau régional, les DRCE n'étant nullement en mesure de jouer le rôle qui est le leur en théorie. Les régions, quant à elles, n'en ont que pour autant qu'elles le souhaitent. M. Jean-Paul Bacquet s'est en effet demandé où était l'intérêt politique des régions : dans la prise en charge de cette tâche ingrate et de longue haleine qu'est le développement de l'internationalisation des entreprises ou bien dans une politique de développement de l'attractivité du territoire régional ? Quand bien même la loi du 13 août 2004 eût clairement transféré la compétence en matière de commerce extérieur, il n'aurait pas été certain que l'action nécessairement orientée vers le court terme des régions aurait été compatible avec le besoin d'engagement sur le long terme que représente l'accompagnement des entreprises à l'export. De ce point de vue, les régions sont surtout préoccupées de faire venir de nouvelles entreprises sur leur territoire. Fait symptomatique, autant l'agence française pour les investissements internationaux est parfaitement bien connue des élus locaux, autant ni les DRCE ni Ubifrance ne sont véritablement connues, sinon dans leur existence, du moins dans leur rôle exact.
La juxtaposition des acteurs en région posant un problème de cohérence de l'action publique, l'agence nationale de soutien au commerce extérieur qu'est Ubifrance est-elle en mesure de l'imposer ? Il ne fait certes pas de doute qu'Ubifrance est aujourd'hui entre des mains compétentes ; faut-il pour autant aller jusqu'à affirmer qu'Ubifrance se consacre désormais pleinement aux trois missions qui lui ont été confiées : mieux vendre et diffuser les prestations réalisées par le réseau des 160 missions économiques à l'étranger ; doubler en deux ans le nombre de salons professionnels à l'étranger ; faire de même en ce qui concerne le nombre de volontaires internationaux en entreprise (VIE) ?
M. Jean-Paul Bacquet a jugé qu'Ubifrance avait certes réussi sa réforme immobilière et diminué son budget de fonctionnement, mais il a douté que les objectifs de performance purement managériaux qui lui ont été imposés fussent pertinents.
En premier lieu, Ubifrance souffre d'un très important défaut de notoriété. Quelles que soient les compétences certaines de ses personnels, le rôle de l'agence n'est pas connu : par exemple, 90 % des PME présentes dans les salons français organisés au Maroc y ont été conduites par les chambres de commerce et de l'industrie. L'image d'Ubifrance reste donc presque totalement à construire. Les dirigeants d'Ubifrance en sont pleinement conscients, qui ont financé une importante campagne de communication dans les médias en 2005. A cet égard, on doit s'interroger sur l'intérêt qui existe à augmenter le budget de l'Agence française pour les investissements internationaux de 30 % dans le projet de loi de finances pour 2006, soit 5 millions d'euros destinés aux seules fins de communication d'une agence d'ores et déjà parfaitement connue des acteurs français du commerce extérieur. Augmentation qui, d'ailleurs, fait suite à un accroissement de 11,7 % dans le budget pour 2005, choix quantitatif effectué au détriment d'objectifs qualitatifs.
En deuxième lieu, les indicateurs choisis par le projet de loi de finances ne sont pas significatifs au regard de la mission ultime assignée au seul outil national de pilotage du commerce extérieur. Vendre des prestations aux entreprises ne signifie ni prospecter ni suivre à long terme une entreprise sur un marché export. En bref, les critères choisis ne permettent pas de remédier aux faiblesses structurelles de notre commerce extérieur. En l'occurrence, le Rapporteur a expliqué qu'un indicateur - ou plutôt un contre-indicateur - intéressant aurait été bien plutôt de déterminer le nombre d'entreprises qui renoncent à faire appel aux services d'Ubifrance parce qu'elles les jugent trop chers. Tel est en effet le reproche le plus couramment fait par les entreprises qui connaissent Ubifrance, notamment par les PME qui sont - ou devraient être pourtant la cible principale d'Ubifrance. M. Jean-Paul Bacquet a souligné le paradoxe qu'il y avait à constater que le MEDEF ou les chambres de commerce et d'industrie facturent trois fois moins cher - voire ne facturent pas - des prestations aux montants rédhibitoires chez Ubifrance, soutenue par la puissance publique. Or cette situation est le résultat direct du choix fait par le Gouvernement d'assigner un objectif d'accroissement de 50 % de la facturation d'Ubifrance aux entreprises entre 2002 et 2005.
La deuxième question qui doit être posée pour établir un diagnostic précis est la suivante : quel est l'impact des mesures, budgétaires et fiscales, prises par le gouvernement, sachant qu'au seul titre des mesures budgétaires, 462,9 millions d'euros seront consacrés en 2006 à la politique de soutien au commerce extérieur - chiffre important mais qui recouvre des faiblesses par rapport à d'autres pays ?
M. Jean-Paul Bacquet a estimé que, quels que soient les moyens mis en œuvre, aussi longtemps que le dispositif institutionnel français de soutien au commerce extérieur ne gagnerait pas en lisibilité, se poserait un problème de crédibilité et d'efficacité de ces moyens. De ce point de vue, il a estimé que les mesures budgétaires et les dépenses fiscales prévues par la loi de finances n'étaient pas bien adaptées. Notamment, il a jugé que, si le gisement de croissance de nos exportations résident dans les PME, il était paradoxal que l'accent soit mis sur cinq pays pilotes qui bénéficieront, par exemple, d'une meilleure assurance prospection (Etats-Unis, Chine, Inde, Japon et Russie). Le Rapporteur s'est demandé si les PME étaient vraiment la cible, tous les acteurs soulignant qu'envoyer une PME en Chine ou en Inde était suicidaire, sauf à ce qu'il s'agisse d'une grosse PME (format particulièrement rare dans notre tissu industriel) et qu'elle ait l'habitude des marchés export de proximité de longue date.
M. Jean-Paul Bacquet a expliqué que, s'étant rendu au Maroc pour la préparation de son rapport, il avait le sentiment qu'en ciblant ces marchés lointains sur lesquels les grandes entreprises sauraient très bien se rendre seules, on prenait le risque de manquer l'essentiel, c'est-à-dire des marchés proches, où les PME françaises ont beaucoup plus de chances de s'implanter. D'autant plus que, sur ces marchés de proximité, rien n'est acquis, contrairement à ce qui est généralement cru : au Maroc, l'Espagne est en pleine expansion et il est fort probable que les parts de marché américaines vont également s'accroître depuis que les Etats-Unis et le Maroc ont signé un accord de libre-échange en 2002. Le Rapporteur a fait valoir que ses interlocuteurs marocains, notamment M. Karim Tazi, Président de la Fédération des Industries marocaines du textile, avait souligné « une dynamique de déclin des PME françaises dans le secteur textile » et « l'attitude de moins en moins conquérante de la PME française par rapport à l'entreprise espagnole explique en partie la perte des parts de marché françaises au Maroc. » Il a jugé que cette grille de lecture de l'état d'esprit des PME françaises était sans doute assez proche de la réalité et qu'elle fournissait, en tout état de cause, une explication au recul des parts de marché françaises au Maroc, qui sont passées entre 1999 et 2004 de 25,7 % à 18 % - recul que l'alourdissement de la facture pétrolière du Maroc ne saurait suffire à expliquer.
A travers l'exemple du Maroc, il a fait part de son souhait de montrer que la politique de soutien au commerce extérieur ne pouvait pas être déconnectée de la politique étrangère de la France. Il s'est dit convaincu, de retour du Maroc, que la France paierait de lourdes conséquences politiques si elle continuait à reculer sur le plan économique au Maroc. Le drame des immigrés d'Afrique subsaharienne cherchant par tous les moyens à pénétrer dans les enclaves espagnoles au Maroc de Ceuta et Melilla rappelle à quel point Les Européens étaient unis par une communauté de destin avec le Maghreb. C'est tout le sens du dialogue engagé depuis 1992 dans le cadre du processus de Barcelone, dont tous les interlocuteurs marocains du Rapporteur ont d'ailleurs regretté la faible densité. Comme l'a très justement fait remarquer l'interlocuteur marocain précité, au-delà des seules considérations économiques, le fait, pour l'Europe, de prendre la décision de rester tournée vers la Méditerranée est un « choix de philosophie politique et de civilisation ».
Le Rapporteur a expliqué que, si les trois années précédentes, il avait recommandé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du commerce extérieur, désormais inclus dans la vaste mission « développement des entreprises », où ils sont malheureusement dispersés - ce qui est regrettable au moment où l'impératif de lisibilité de notre politique de commerce extérieur est plus que jamais nécessaire -, il ne pouvait que donner un avis défavorable aux crédits du programme « développement des entreprises » pour 2006. Ni la décentralisation du commerce extérieur ni les outils institutionnels de soutien à l'exportation ni les mesures fiscales inscrites dans le programme Cap Export du ministère délégué au Commerce extérieur ne sont de nature à améliorer la situation difficile de notre commerce extérieur. Pire encore, en ne se concentrant que sur les chiffres, on en vient à omettre les conséquences politiques, pourtant essentielles, de nos choix.
Le Président Hervé de Charette a fait connaître son accord avec l'essentiel du constat fait par le Rapporteur pour avis à propos des pertes de parts de marché de la France dans les pays étrangers. On observe que, depuis dix ans, nous avons perdu plus du tiers de nos positions, par exemple en Asie. Les éléments fournis par le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie pour justifier ce phénomène ne sont pas réellement convaincants. Le fait est que nos exportations, sans se réduire en volume, n'ont pas progressé au même rythme que les marchés importants qui se sont ouverts de manière accélérée, notamment en Chine. Alors que la France occupait 4 % du marché chinois il y a quelques années, cette part a diminué pendant que celle de pays comme l'Allemagne augmentait dans le même temps. Il ne s'agit pas là d'un événement secondaire et passager. Néanmoins si ce phénomène est regrettable et préoccupant, il ne justifie pas que l'on suive la proposition du Rapporteur pour avis consistant à ne pas voter en faveur des crédits budgétaires destinés à soutenir notre commerce extérieur.
Observant que, depuis plusieurs années, on faisait le constat de la faiblesse de notre réseau de PME sur le marché international sans remettre clairement en cause un dispositif de soutien illisible et inefficace en raison de la sédimentation des structures administratives, M. Jean-Paul Bacquet, Rapporteur pour avis, a estimé qu'il était temps de dénoncer cette situation en mettant clairement en lumière les carences de ce système, au moment même où la nouvelle présentation budgétaire tente de les masquer maladroitement.
Contrairement aux conclusions du Rapporteur pour avis, la Commission a donné un avis favorable au programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques » du projet de loi de finances pour 2006.
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● Ecologie et développement durable (budget)
● Défense (budget)
● Développement et régulation économiques (budget)
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