COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES COMPTE RENDU N° 42 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 18 juin 2003
(Séance de 11 heures) Présidence de M. Guy Teissier, président SOMMAIRE
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- Examen du rapport d'information sur la mise en œuvre, dans le secteur de la défense, de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances (M. François Cornut-Gentille, rapporteur) |
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- Information relative à la commission |
8 | Loi organique relative aux lois de finances dans le secteur de la défense (rapport d'information) La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné le rapport d'information de M. François Cornut-Gentille sur la mise en œuvre, dans le secteur de la défense, de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances. Après avoir rappelé que la loi organique n°2001-692 relative aux lois de finances a fait l'objet d'un vote conforme des deux assemblées, M. François Cornut-Gentille, rapporteur, a souligné que cette nouvelle « constitution financière » de l'Etat faisait suite à trente-sept tentatives de modification de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959. De fait, la réflexion ne peut se borner au seul cas du ministère de la défense, tant les implications potentielles de la loi organique sur le rôle et le fonctionnement du Parlement sont importantes. Pour éclairer son analyse, le rapporteur a procédé à de nombreuses auditions. Il a ainsi entendu la ministre de la défense, les chefs d'état-major des armées, la secrétaire générale pour l'administration, le délégué général pour l'armement, mais aussi certains acteurs politiques de la réforme, tels que MM. Didier Migaud, Laurent Fabius, Jean-Louis Debré et Alain Lambert. Avant d'exposer les innovations apportées par la nouvelle loi organique, M. François Cornut-Gentille a souligné que l'ordonnance organique de 1959 fixait un cadre budgétaire assez complexe, pour ne pas dire opaque. Certes, à l'initiative de M. Alain Juppé, un débat d'orientation budgétaire a été institué au Parlement, mais les parlementaires sont jusqu'à présent restés prisonniers de la mécanique de la répartition des crédits en chapitres, articles et paragraphes. De surcroît, ils n'ont pas de prise sur les gels et annulations de crédits, dont le montant pour le budget de la défense a avoisiné 7 milliards d'euros entre 1997 et 2002. La conséquence est que le débat budgétaire se focalise le plus souvent sur des points de détail au lieu de poser les vraies questions. A titre d'exemple, l'examen du budget de la défense pour 2003 a soulevé de vifs échanges au sujet des frais d'alimentation de l'armée de l'air et des crédits de communication du ministère, alors qu'il aurait certainement été plus opportun de resituer le débat par rapport aux orientations de la nouvelle loi de programmation militaire. Nouvelle constitution budgétaire, la loi organique relative aux lois de finances modifie complètement le cadre de référence du budget. A compter de la loi de finances initiale pour 2006, les crédits des principaux postes de dépenses de l'Etat seront regroupés en missions, parfois interministérielles, qui favoriseront l'identification des orientations de la politique du Gouvernement. Au sein des missions, les programmes regrouperont les crédits d'un ministère « auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». Au stade ultime de la nomenclature budgétaire, les programmes seront déclinés en actions. A la différence des missions et des programmes, la ventilation des crédits au sein des actions aura un caractère indicatif et non impératif, ce qui enlève au Parlement tout droit de regard effectif. Contrairement à ce qui prévalait depuis 1959, la présentation des crédits par titres deviendra indicative. Les crédits de personnel de chaque programme ne pourront cependant pas être majorés par des crédits relevant d'un autre titre, alors que le mouvement inverse sera possible. C'est la raison pour laquelle cette fongibilité des crédits de personnel est qualifiée d'« asymétrique ». Il s'agit là d'une garantie non négligeable en faveur des crédits d'investissement. Nonobstant cette contrainte, les gestionnaires bénéficieront d'une liberté quasi-totale pour redéployer les crédits au sein de chaque programme. En contrepartie de la globalisation et de la fongibilité des crédits, les gestionnaires de programmes devront s'engager sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus. La loi organique réduit en outre les possibilités de modifier réglementairement les budgets votés par le Parlement. Ainsi, les virements de crédits au sein des programmes budgétaires d'un même ministère ne pourront pas dépasser 2 % du montant des crédits initiaux de chacun desdits programmes. En outre, le montant global des annulations de crédits ne devra pas excéder 1,5 % des crédits ouverts. Enfin, le total des reports de crédits ne pourra pas s'élever à plus de 3 % des crédits initiaux de chaque programme. Le ministère de la défense, qui a trop souvent été victime de mesures de régulation budgétaire, tirera profit de ces dispositions bienvenues. La loi organique renforce également la portée de l'autorisation parlementaire. Au stade de la préparation des projets de loi de finances, un rapport d'orientation budgétaire devra désormais indiquer la liste des missions, des programmes et des indicateurs envisagés pour l'année suivante. Le Parlement sera également associé plus étroitement à l'exécution budgétaire grâce, notamment, à une information des commissions des finances sur les motifs de dépassement des crédits et les perspectives d'exécution, à la transmission aux commissions des finances et aux autres commissions concernées des décrets de virement et de transfert avant leur signature et grâce à la communication aux mêmes commissions des décrets d'annulation de crédits. Les amendements parlementaires modifiant, au sein d'une mission, la répartition des crédits entre programmes seront recevables, ce qui constituera un progrès significatif. Si la loi organique du 1er août 2001 comporte de réelles avancées, il ne s'agira pas pour autant d'un « grand soir » budgétaire. D'ores et déjà, le Parlement dispose de prérogatives qu'il n'utilise pas. Il lui reviendra donc de s'impliquer davantage, sous peine de laisser la marche de la réforme aux mains des administrations. En ce qui concerne le ministère de la défense, la question de la définition des missions se pose sans doute avec moins d'acuité qu'à d'autres ministères. Il est en effet possible d'identifier deux grandes catégories de missions : la sécurité intérieure et la sécurité extérieure. Néanmoins, d'autres missions de moins grande envergure, telle la sécurité maritime ou la lutte contre les pollutions, doivent également être prises en compte. Par ailleurs, il semble que la dimension européenne de la défense n'ait pas été suffisamment prise en considération. En fait, les principales questions touchent à l'organisation même du ministère de la défense. Quel rôle conférer au chef d'état-major des armées et quelles attributions laisser aux différents états-majors ? Quelle place donner au secrétariat général pour l'administration ? Où pourra-t-on rattacher les services de renseignement, la gendarmerie nationale, les crédits destinés à la recherche militaire, la gestion des personnels militaires en poste à l'étranger ou les anciens combattants ? L'autre enjeu fondamental est le calendrier de mise en œuvre de la réforme. Tous les ministères doivent remettre leurs propositions de nouvelle nomenclature au ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire à l'été 2003. Les arbitrages seront arrêtés au cours de l'automne. Parallèlement, des expérimentations de gestion globalisée des crédits à l'échelon déconcentré seront menées dès 2004. Plusieurs unités des armées sont concernées, à l'exemple de la base aérienne n° 116 de Luxeuil. Le rapporteur a alors présenté les deux scénarios de nomenclature budgétaire envisagés par le ministère de la défense dans la préparation de la mise en œuvre de la loi organique. Le premier, reposant sur une approche dite « bleue », collait au plus près de la réalité des armées et des services, en distinguant une mission de sécurité intérieure, à laquelle aurait été rattaché un programme recouvrant la gendarmerie nationale, et une mission de sécurité extérieure, regroupant huit autres programmes : veille technologique et suivi des projets d'équipement, fonctions interarmées, opérations extérieures, secrétariat général pour l'administration, forces terrestres, forces navales, forces aériennes et anciens combattants. Un tel schéma aurait présenté l'intérêt de ne pas bouleverser un ministère déjà fortement sollicité par un effort de modernisation, mais il n'aurait pas été très conforme à l'esprit de la loi organique. Le second scénario, intitulé approche « blanche », défendait le principe d'une organisation fonctionnelle, en maintenant la distinction entre sécurités intérieure et extérieure, et en regroupant les différentes armées et les fonctions interarmées au sein d'un même programme recouvrant la disponibilité des forces sous l'autorité du chef d'état-major des armées. Cette seconde éventualité aurait entraîné un grand changement d'habitudes au sein du ministère. Pour surmonter les risques de blocage, la ministre de la défense a adopté une approche pragmatique qui permette de déboucher sur une transformation progressive et maîtrisée et elle a défini certaines grandes orientations qui, à ce jour, ne sont pas complètement figées. Il semble acquis que la gendarmerie constituera un programme participant à la mission interministérielle de sécurité intérieure, commune au ministère de la défense et à celui de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Il est probable que le ministère de la défense partagera également d'autres missions interministérielles avec le ministère des affaires étrangères et le ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies. Pour ce qui concerne la mission de sécurité extérieure, les différentes armées devraient se voir ériger en programmes à part entière, sous l'égide néanmoins d'un comité de pilotage présidé par le chef d'état-major des armées, qui deviendra ainsi arbitre et coordinateur budgétaire. La solution devrait donc résider à mi-chemin entre les deux approches initiales. La secrétaire générale pour l'administration devrait également voir son rôle renforcé par la tutelle de la gestion immobilière et de l'informatique non opérationnelle du ministère de la défense. Enfin, un programme spécifique sur le lien entre les armées et la Nation, qui engloberait les crédits destinés aux réserves, à la journée d'appel et de préparation à la défense, aux archives et à la communication, verra le jour. Au-delà de la définition de ces structures, se posent à présent des problèmes de mise en œuvre, très techniques, mais néanmoins fondamentaux, puisqu'ils portent sur l'analyse des coûts ou encore l'application d'une comptabilité analytique. La loi organique du 1er août 2001, résultat d'une initiative du Parlement, est aussi l'occasion de revaloriser les attributions de ce dernier. On peut regretter qu'elle confère davantage de pouvoirs aux commissions des finances des assemblées qu'aux autres commissions, car elle a des implications qui ne sont pas seulement financières et il serait dommage qu'elle soit considérée sous ce seul angle. Pour cette raison, le rapporteur a suggéré que soit organisé, à l'automne 2003, un débat public sur la mise en œuvre de la loi organique, soit en séance publique, soit au sein des commissions, et notamment au sein de la commission de la défense qui pourrait ainsi entendre la ministre de la défense sur la nouvelle nomenclature budgétaire de son ministère. Il sera également nécessaire d'engager une réflexion plus approfondie sur les indicateurs de performance et les mécanismes d'évaluation ; sans doute, les indicateurs devront-ils être réactualisés en permanence. Enfin, il appartiendra aux commissions parlementaires en charge de la défense de revoir et d'adapter le nombre de leurs avis budgétaires, d'auditionner plus fréquemment les responsables de programmes, de réaliser un suivi des expérimentations de globalisation des crédits au sein des unités pilotes des armées et de se saisir de nouveau pour avis des projets de lois de règlement, dont l'importance et l'intérêt seront accrus. En conclusion, le rapporteur a insisté sur les deux risques qui pèsent, selon lui, sur l'aboutissement de la réforme. En premier lieu, il convient d'éviter que le suivi de la mise en place de la loi organique n° 2001-692 ne relève exclusivement des commissions des finances et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sous peine de réduire la portée de la réforme budgétaire au seul aspect financier. En second lieu, il conviendra de s'assurer que les nomenclatures budgétaires ne se fondent pas sur les structures administratives existantes. Il appartient au Parlement de veiller à ce que l'esprit de la loi organique soit respecté. Pour réussir, la réforme doit s'appuyer sur une méthode réaliste qui garantisse tout de même une évolution irréversible. Dans le cas de la défense, l'approche blanche était sans doute trop audacieuse, mais il apparaît souhaitable de renforcer le rôle du chef d'état-major des armées. Un suivi régulier et permanent du Parlement sera lui aussi nécessaire. L'initiative du président Guy Teissier de créer une mission d'information sur le suivi de l'exécution budgétaire constitue, à cet égard, un premier pas important. Il est néanmoins indispensable que les parlementaires se mobilisent encore davantage. Le président Guy Teissier a souligné qu'il faudrait choisir entre une option organique et une option fonctionnelle. Dans le premier cas, le risque est l'absence de changement, tandis que, dans le second cas, il est de voir le budget de la défense passer presque en totalité sous le contrôle du chef d'état-major des armées. La possibilité d'organiser des mouvements de crédits d'un programme à l'autre conférera au Parlement une place très importante dans la discussion budgétaire et, dans cette perspective, le contrôle des dépenses exercé par la commission de la défense prend tout son sens. Le rapporteur a indiqué que, si l'organisation retenue allait au bout de la logique fonctionnelle, le chef d'état-major des armées contrôlerait près de 80 % du budget du ministère de la défense. M. René Galy-Dejean a considéré qu'il existait d'ores et déjà un processus de renforcement du rôle du chef d'état-major des armées par rapport aux différents chefs d'état-major. Il est souhaitable que la mise en œuvre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances permette d'aller jusqu'au bout de cette démarche, afin de mettre fin à la situation peu confortable du chef d'état-major des armées et de garantir ainsi l'efficacité de nos forces. Il a interrogé le rapporteur sur la compatibilité entre l'idée de confier la gestion immobilière au secrétariat général pour l'administration et le projet, très avancé, d'externalisation complète du secteur immobilier de la défense. Le rapporteur a précisé que le secrétariat général pour l'administration superviserait cette externalisation et aurait pour mission de gérer les crédits qui y sont afférents. Le président Guy Teissier a confirmé que le projet d'externalisation de la gestion des biens immobiliers du ministère de la défense était en bonne voie, mais que, pour l'aspect financier, le secrétariat général pour l'administration resterait compétent. M. Jérôme Rivière a souligné l'importance du choix des missions et a relevé que le Parlement n'interviendrait pas en la matière. Est-il prévu une information préalable du Parlement sur la définition des missions ? L'intégration de la gendarmerie nationale dans la mission de sécurité intérieure pose le problème de son éventuel détachement, à terme, du ministère de la défense. Il convient de rester vigilant sur le maintien du statut militaire de la gendarmerie nationale. Le rapporteur a estimé que la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances jouait un rôle de révélateur de problèmes sous-jacents ou occultés. L'intégration de la gendarmerie dans la mission de sécurité intérieure ne procède toutefois pas d'une volonté de dissocier la gendarmerie du ministère de la défense. En ce qui concerne la définition des missions, il conviendra de demander des explications au Gouvernement lors du prochain débat budgétaire. M. Michel Voisin s'est interrogé sur l'avenir du statut militaire de la gendarmerie au regard de l'articulation des missions du ministère de la défense et du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Le rapporteur a précisé que le découpage proposé n'entraînait aucun changement par rapport à la situation actuelle, le budget de la gendarmerie relevant du ministère de la défense et son emploi relevant du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. La loi organique relative aux lois de finances fait entrer l'administration par étapes dans un processus de responsabilisation et d'évaluation, qui conduira à terme à une évolution du management de la fonction publique. M. Philippe Folliot a souligné l'importance de cette question, qui oppose l'attachement des gendarmes à leur statut militaire, issu de leur histoire, et certaines revendications et évolutions actuelles, qui les rapprochent de la fonction policière. En tant que rapporteur pour avis des crédits de la gendarmerie, il a ressenti une réactivité beaucoup plus forte du côté du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales que du côté du ministère de la défense, pour lequel la gendarmerie occupe encore une place un peu à part au sein de l'institution militaire. Le rapporteur a répondu que la loi organique relative aux lois de finances ne posait pas en elle-même ce problème, car il existe déjà. Il est de toute façon nécessaire, au-delà d'une approche d'ordre sentimental, de se prononcer pour ou contre ce rapprochement en développant un véritable argumentaire. Avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances et le regroupement des crédits de la gendarmerie au sein de la mission de sécurité intérieure, on entrera nécessairement dans un processus de comparaison et d'évaluation, qui ne peut être que bénéfique. Le président Guy Teissier a fait remarquer que la complexité du problème venait de la dualité de mission de la gendarmerie. M. Alain Moyne-Bressand a indiqué que la mise en œuvre de la loi organique constituait une petite révolution, notamment à travers un important travail de simplification, et qu'elle devait alimenter la réflexion du Parlement, en particulier celle de la commission de la défense. M. Jean Michel a insisté sur le rôle de contrôle du Parlement. L'ordonnance organique de 1959 avait été rédigée en référence à un passé caractérisé par une dérive de la gestion des fonds publics et une irresponsabilité des services de l'Etat et du Parlement. C'est à cet effet que les instigateurs de la Vème République ont prévu un cadre rigide pour l'élaboration, le vote et l'exécution du budget. Cependant, des pouvoirs de contrôle étaient tout de même dévolus aux parlementaires et ils n'ont pas été exercés, soit par respect absolu de l'administration, soit par absence de volonté véritable de contrôle. La réforme actuelle est d'initiative parlementaire. Elle a été lancée par M. Laurent Fabius quand il était président de l'Assemblée nationale. Il appartient donc aux parlementaires de s'approprier cet outil, à condition d'en avoir la volonté. Il serait regrettable de laisser à la seule commission des finances le monopole de ces nouveaux pouvoirs. Par ailleurs, s'agissant de la gendarmerie, dans la mesure où la loi organique raisonne par missions, il ne faut pas faire preuve de fétichisme par référence à une tradition récente, de deux siècles, mais voir où se situe l'intérêt général de la Nation. Le président Guy Teissier a souligné que cette tradition était plus ancienne et remontait à six cents ans, la gendarmerie ayant été précédée de la maréchaussée. M. Jean Michel a observé que la maréchaussée n'avait pas les mêmes liens que la gendarmerie avec les corps d'armée. La commission a décidé, en application de l'article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d'information en vue de sa publication. * * * Information relative à la commission La commission a nommé M. Jean-Louis Bernard rapporteur pour la proposition de résolution de MM. Yves Cochet, Noël Mamère et Mme Martine Billard tendant à créer une commission d'enquête sur la production et l'utilisation d'armement à l'uranium appauvri par la France et l'impact sanitaire réel des armes utilisées chez les personnels civils et militaires engagés dans les opérations militaires du Golfe, et les suivantes ainsi que leur impact sur l'environnement (n° 829). --____--
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