Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mercredi 11 février 2004(Séance de 10 heures)

> >

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 20

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 11 février 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Guy Teissier, président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. Renaud Denoix de Saint Marc, vice-président du Conseil d'Etat, sur la révision du statut général des militaires	2

Audition de M. Renaud Denoix de Saint Marc, vice-président du Conseil d'Etat.

La commission de la défense nationale et des forces armées a entendu M. Renaud Denoix de Saint Marc, vice-président du Conseil d'Etat, sur la révision du statut général des militaires.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a indiqué que la commission sur la révision du statut général des militaires était composée essentiellement de militaires, mais aussi de quelques civils. Il a précisé qu'en compagnie du vice-président de la commission, l'amiral Alain Béreau, et du rapporteur général, le contrôleur général des armées Patrick Larhant, il avait procédé à une soixantaine d'auditions de personnalités très diverses.

La mise en chantier de la révision du statut de 1972 était nécessaire en raison de la professionnalisation des armées qui rend caduques nombre de dispositions concernant principalement les appelés, mais aussi en raison de l'évolution générale et rapide de la société. La commission a émis des propositions raisonnables sans bouleverser l'équilibre de l'édifice. La ministre les a semble-t-il bien reçues, à l'exception peut-être de celle portant sur la création d'un congé d'éducation, pourtant très demandé par les services fortement féminisés, tel que le service de santé des armées.

En matière de droits civils et politiques, la commission considère qu'il convient de maintenir un certain nombre de restrictions, tout en accordant une plus grande liberté d'expression individuelle. Le régime actuel (article 7 du statut de 1972) oblige les militaires à obtenir une autorisation préalable du ministre lorsqu'ils désirent évoquer publiquement des questions politiques. Cette règle s'explique par les circonstances de l'époque, lesquelles ont aujourd'hui disparu et la pauvreté du débat public sur la défense nationale incite, au contraire, à encourager les militaires à s'exprimer librement, dans le respect de l'obligation de discrétion professionnelle, du devoir de réserve et du secret de la défense nationale.

En matière de liberté d'information, la commission propose de supprimer la possibilité d'interdire certaines publications dans les enceintes militaires, tout en laissant au commandement la possibilité de limiter ou d'interdire, au cas par cas, l'utilisation de certains moyens de communication, afin de préserver la sécurité ou la confidentialité des opérations. La commission propose également de substituer à l'autorisation préalable, nécessaire pour épouser un conjoint étranger, une simple déclaration qui s'appliquerait également au concubinage et au pacte civil de solidarité avec un ressortissant étranger.

En matière de participation à la vie politique, le statut actuel ne permet qu'une éligibilité formelle et non réelle pour certains mandats. En effet, un militaire élu est placé d'office en situation de détachement ce qui, en pratique, n'autorise pas l'exercice de mandats autres que les mandats nationaux. De nombreux militaires, et notamment le conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), demandaient que soient autorisées les candidatures, sur des listes apolitiques, aux conseils municipaux des petites communes, tout en maintenant l'interdiction d'exercer les fonctions de maire et d'adjoint au maire. Ce système est apparu à la commission trop compliqué à mettre en œuvre au regard du droit électoral et du caractère global de l'éligibilité. Il a donc été décidé d'en rester au statu quo en la matière, la participation des militaires à la vie de la cité pouvant s'exprimer par leur implication dans la vie associative locale.

La commission a souhaité maintenir l'interdiction d'adhésion à un parti politique, même si celle-ci ne semble pas toujours respectée. L'exigence de discrétion sur ces adhésions ne pouvant pas s'appliquer aux partis politiques eux-mêmes, il existe un risque que ces derniers se prévalent de la présence de militaires dans leurs rangs, notamment dans les villes de garnison. Par ailleurs, les militaires étant sensibles à la possibilité d'être membres d'un jury d'assises, la commission propose de lever l'interdiction actuelle, tout en prévoyant des dérogations pour certaines catégories, comme les gendarmes. En matière de droit d'association, une totale liberté doit être reconnue aux militaires, à l'exception des associations à caractère professionnel.

La commission a réaffirmé le principe de l'interdiction d'adhésion à un syndicat, ce que ne remettent d'ailleurs pas en cause les représentants de catégories ou les membres des conseils de la fonction militaire. Si ce droit syndical a pu faire l'objet d'une reconnaissance dans certains pays européens, tels l'Allemagne ou le Royaume-Uni, il va de pair avec une culture et des pratiques qui ne sont pas les nôtres. L'existence d'associations d'anciens militaires s'ouvrant très largement au personnel d'active pose par ailleurs le problème de leur compatibilité avec l'interdiction de tout groupement professionnel faite aux militaires en activité.

Les travaux de la commission ont également porté sur la protection des militaires, volet très attendu par les intéressés en raison des risques encourus lors des opérations extérieures et de récents accidents graves dont l'imputabilité au service n'a pas été reconnue.

La réparation de dommages corporels survenus en relation avec le service est faite par l'attribution d'une pension au militaire ou à ses ayants droit. Mais, à l'exception des périodes de guerre pendant lesquelles il existe une présomption d'imputabilité au service, c'est aux militaires qu'il incombe de prouver le lien entre l'accident dont ils ont été victimes et leur service. La qualification juridique des opérations extérieures est fixée, au cas par cas, par un arrêté conjoint des ministres de la défense et des finances, dont l'objet est d'assimiler une opération extérieure aux « opérations de maintien de l'ordre hors de la métropole », c'est-à-dire aux opérations militaires en Afrique du Nord de 1954 à 1962. Ce lien est fragile. En outre, le fait générateur devant être en relation avec le service, la couverture des accidents qui peuvent survenir en dehors des stricts horaires de service n'est pas assurée dans la plupart des opérations extérieures, malgré la dangerosité réelle et permanente de certaines missions. La commission a donc souhaité rendre ce régime plus favorable aux militaires, en tenant compte du fait qu'une mission représente un tout, du départ du militaire de sa garnison jusqu'à son retour.

La commission a aussi porté son attention sur les poursuites pénales auxquelles peuvent être exposés les militaires en opérations extérieures. Des accords internationaux prévoient la compétence du juge français en la matière, mais les militaires craignent que ce dernier appréhende mal les conditions particulières des opérations extérieures. Il apparaît donc souhaitable de créer auprès des inspecteurs généraux des armées un bureau enquête-accidents qui pourrait apporter son éclairage au juge sur les éléments de fait d'une affaire.

Le régime disciplinaire des militaires a paru très complexe et un peu suranné. Il comprend aujourd'hui trois types de sanctions cumulables : les punitions disciplinaires, allant du simple avertissement jusqu'aux arrêts, les sanctions statutaires, qui s'échelonnent de la radiation du tableau d'avancement à la radiation des cadres, et les sanctions professionnelles, qui peuvent se traduire par le retrait de points de qualification. Cette gamme étendue de sanctions et la possibilité de les cumuler ne paraissent pas conformes au droit disciplinaire de la fonction publique en général. Tout en souhaitant le maintien des sanctions professionnelles, la commission propose la fusion des sanctions disciplinaires et statutaires et leur simplification en trois groupes : un premier groupe serait constitué des sanctions simples, de l'avertissement aux arrêts ; un deuxième groupe comporterait le blâme du ministre et la radiation du tableau d'avancement ; le troisième groupe inclurait les sanctions les plus graves, du retrait temporaire d'emploi à la résiliation du contrat ou à la radiation définitive des cadres. La commission souhaite également l'inscription dans la loi du respect des droits de la défense et la restriction du cumul de sanctions aux seuls arrêts, mesure considérée comme conservatoire.

La concertation au sein des armées s'appuie sur un dispositif assez complet : à l'échelon national, le CSFM chapeaute sept conseils de la fonction militaire (CFM) propres à chaque armée ou service ; les présidents de catégories élus par leurs pairs au sein de chaque unité et les commissions participatives complètent un dispositif qui garantit les droits des militaires et compense l'absence de droit syndical au sein des armées. S'il est nécessaire que ce dispositif figure dans la loi, la compétence de ces instances ne doit cependant s'étendre qu'à la condition militaire stricto sensu et exclure les questions relatives à l'emploi des forces. La commission propose de recourir à la fois au tirage au sort et aux élections pour désigner les représentants nationaux de ces instances, de manière à minimiser les inconvénients relatifs aux deux modes de désignation. Les membres des CFM seraient ainsi tirés au sort parmi les présidents de catégories élus dans chaque unité. Les membres du CSFM seraient ensuite élus parmi les membres des CFM.

La commission propose également la création d'un Haut Conseil de la fonction militaire, inspiré pour partie d'un organisme britannique qui a joué un rôle considérable dans l'amélioration des rémunérations, notamment pour les officiers. Il semble exister en France, entre les rémunérations des hauts fonctionnaires civils et celles des officiers, un certain décalage qui pourrait être corrigé. Cet organisme pourrait également s'intéresser à la condition militaire dans son ensemble, notamment aux questions relatives à la famille, à la mobilité géographique, au logement... Un tel conseil ne devrait compter qu'un nombre réduit de membres, étrangers au monde militaire, et il remettrait périodiquement un rapport au Président de la République, chef des armées, et au ministre de la défense. La création de ce Haut conseil permettrait une meilleure intégration du monde militaire dans la société civile française.

Enfin, les règles statutaires de gestion devront prendre en compte les conséquences de la récente réforme des retraites, les spécificités des contrats de longue durée ainsi que la jurisprudence du Conseil d'Etat sur le conditionnalat, qui est à l'évidence illégal. Cette pratique consistant à accorder aux officiers généraux un avancement de grade en échange d'une lettre de démission antidatée n'aurait plus de raison d'être si une plus grande souplesse était accordée à l'autorité hiérarchique pour moduler les limites d'âge des grades les plus élevés. La commission propose par ailleurs de mettre en place un contrat de recrutement de longue durée, qui pourrait être conclu à l'issue d'un premier contrat ; afin de répondre aux besoins importants de recrutement de spécialistes, elle propose l'instauration de contrats souples qui pourraient être ouverts aux étrangers.

Le président Guy Teissier a souligné la nécessité de moderniser le statut général des militaires et la pertinence des travaux conduits en ce sens par la commission. S'agissant de l'éligibilité des militaires, des mesures dérogatoires existent pour certains fonctionnaires, tels que les préfets. Peut-être pourraient-elles être adaptées aux militaires. Par ailleurs, le statut des sous-officiers semble devoir être réformé. Le passage de la catégorie des sous-officiers sous contrat à celle des sous-officiers de carrière se fait au choix et dans la durée, ce qui conduit les jeunes sous-officiers à demeurer dans une situation précaire pendant plusieurs années. Ces règles, établies il y a près d'un siècle, paraissent aujourd'hui anachroniques. Les personnels sortant de l'École nationale des sous-officiers d'active (ENSOA) de Saint-Maixent sont souvent bacheliers et reçoivent une solide formation qui pourrait leur permettre d'accéder plus rapidement à une situation statutaire leur procurant une position sociale plus stable.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a indiqué que l'accès au statut de sous-officier de carrière requiert au minimum quatre années et que la commission n'a pas proposé de modifier cette règle. Toutefois, cette situation peut soulever de réelles difficultés.

Rappelant qu'il avait été entendu par la commission, M. Charles Cova s'est félicité que certaines de ses suggestions aient été reprises dans le rapport. Il a relevé qu'en raison de leur forte mobilité, les militaires ne pouvaient guère solliciter un mandat électoral, à l'exception des personnels de l'armée de l'air, qui peuvent rester dans une même base aérienne durant dix à douze années. Toutefois, il pourrait être envisagé de créer, dans les villes où sont installées des garnisons, des commissions extra-municipales qui comprendraient des militaires. Une telle mesure, qui répondrait à la demande légitime des militaires, pourrait être mise en œuvre par une modification du code général des collectivités territoriales. Saluant la proposition de créer un Haut conseil de la fonction militaire, il a estimé souhaitable que cet organisme soit placé sous l'autorité directe du Président de la République. Evoquant les associations de retraités militaires, il a demandé, conformément à l'avis du CSFM rendu en décembre 2003, que ces associations ne soient plus considérées comme professionnelles, de manière à permettre aux militaires en activité d'y adhérer librement, ce que certains font déjà de manière plus ou moins clandestine.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a reconnu que cette dernière question avait été longuement débattue au sein de la commission. Celle-ci a décidé de ne pas modifier les règles en vigueur, car les associations de militaires retraités pourraient constituer des groupes de pression risquant d'ouvrir la voie à la constitution de syndicats. C'est à la ministre de la défense et à la représentation nationale qu'il reviendra de trancher cette question.

Après avoir salué l'intérêt et l'utilité des travaux réalisés par la commission, M. Jean-Michel Boucheron a formulé trois remarques.

L'interdiction faite aux militaires d'adhérer aux partis politiques présente peu d'intérêt dans la mesure où certains le font sous un pseudonyme. Une levée de cette interdiction pourrait être assortie d'une obligation de discrétion.

La création d'un Haut conseil à la fonction militaire serait sans nul doute positive, mais ne répondrait pas au problème important de la transmission rapide au ministre de la défense des informations relatives au moral des militaires et aux difficultés que ces derniers peuvent rencontrer. Les informations qui remontent par la voie hiérarchique jusqu'au ministre sont généralement émoussées et perdent de leur pertinence. Pour remédier à cette difficulté, il pourrait être envisagé de désigner des personnes indépendantes, provenant, par exemple, du corps des contrôleurs généraux des armées, qui seraient chargées de transmettre en temps réel des informations au ministre.

Enfin, il apparaît indispensable d'interdire aux militaires la pratique dite du « pantouflage » qui consiste à quitter les armées avant la limite d'âge, puis se mettre au service d'une société privée qui peut être un fournisseur des armées. Il arrive que des experts militaires ou ingénieurs de l'armement préconisent certaines orientations ou achats de matériels et, peu après, deviennent les conseillers d'une entreprise d'armement, ce qui laisse planer un doute sur l'impartialité de leurs propositions. De telles pratiques, malsaines, doivent disparaître.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a répondu que, s'agissant de l'adhésion aux partis politiques, les difficultés ne viendraient pas des militaires, mais des partis eux-mêmes. Il ne faut pas, pour l'image même de la neutralité de l'armée, qu'un parti politique puisse faire état, à l'échelon national ou local, de la proportion de militaires qu'il compte dans ses rangs ou en publier la liste.

Plusieurs solutions permettent d'assurer une meilleure information de la hiérarchie et du ministre sur le moral des forces. Dans certaines armées, les chefs d'état-major ou les officiers généraux chargés de grands commandements disposent d'un « correspondant du personnel », chargé de la question du moral ; certains rapports sur le moral des chefs d'unités, notamment dans la marine, contiennent en annexe les observations des présidents de catégorie.

Les règles relatives au « pantouflage » des militaires sont les mêmes que celles qui s'appliquent aux fonctionnaires civils. Une commission de déontologie a pour tâche de prévenir les risques de collusion avec des intérêts privés. Le départ d'anciens militaires vers le secteur privé est une pratique normale qui permet de conserver une pyramide des grades cohérente et d'éviter un trop grand vieillissement des effectifs.

Le président Guy Teissier a fait observer que la difficulté portait sur des officiers de grade élevé qui peuvent passer d'un statut où ils achètent les matériels à un autre où ils les fournissent.

M. Jacques Brunhes, observant que le nouveau statut en préparation avait vocation à s'appliquer pendant plusieurs décennies, s'est déclaré dubitatif sur les conclusions de la commission relatives aux droits politiques et civils. Si le statut militaire justifie certaines restrictions à ces droits, en revanche, ces restrictions doivent sauvegarder certaines limites qui font de l'armée celle de la République. Il a demandé si la commission avait envisagé d'aligner le statut des militaires sur celui de la fonction publique, sous réserve des aménagements nécessaires, et si le panachage entre élection et tirage au sort permettrait de pratiquer, au sein du ministère, une concertation de qualité. S'il est compréhensible que les militaires ne puissent pas créer de syndicat propre, pourquoi ne pourraient-ils pas adhérer directement aux confédérations syndicales déjà existantes ? Enfin, dans la mesure où il est notoire que des militaires adhèrent à des partis politiques, ne conviendrait-il pas de réfléchir à des solutions réalistes ?

M. Renaud Denoix de Saint Marc a répondu que seule l'expérience permettrait de savoir si le système de concertation proposé était fonctionnel, mais que les contacts qu'a eus la commission tendent à le laisser penser. S'il est vrai que certains Etats étrangers comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne ont admis le syndicalisme dans leurs armées, il est apparu, cependant, qu'il existait une contradiction entre la nature même de l'action syndicale et ce qu'on peut exiger d'un militaire. L'adhésion des militaires aux partis politiques pose la question de la discrétion des partis politiques qui ne sont pas tenus au devoir de réserve. Enfin, la commission n'a jamais envisagé d'aligner le statut des militaires sur celui de la fonction publique.

Rappelant que l'un des rôles les plus légitimes du Parlement était le contrôle du fonctionnement des grands services publics, M. Yves Fromion a fait état de ses interrogations sur la façon dont il pouvait être informé de l'état des armées. Il serait souhaitable que le Haut conseil de la fonction militaire inclue des parlementaires. Si le projet de loi en préparation ne le prévoyait pas, il serait opportun de déposer un amendement en ce sens.

La question de la protection juridique des militaires paraît également essentielle : il n'est pas admissible que des chefs de corps puissent être assignés devant la justice pour avoir infligé des sanctions relevant de leurs prérogatives.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a répondu que rien ne s'opposait à ce que le Haut conseil de la fonction militaire comporte des parlementaires.

Si la hiérarchie militaire est impuissante à protéger un officier de poursuites pénales, le simple exercice de la mission confiée dans le respect des ordres reçus de la hiérarchie aboutit normalement au prononcé d'un non lieu devant les juridictions répressives. Devant la justice civile, la hiérarchie a le devoir de protéger le militaire ; la faute de service le permet.

M. François Lamy a fait observer que rien aujourd'hui n'empêchait un parti politique d'indiquer la proportion de militaires qu'il compte dans ses rangs, sans qu'aucune vérification ne soit possible. Il a ensuite demandé si la commission avait réfléchi à la participation des militaires à des associations philosophiques et religieuses. S'agissant de la carrière des militaires après leur départ de l'armée, il a soulevé la question des officiers qui se placent au service d'Etats étrangers et demandé si ces situations ne devraient pas être mieux contrôlées, les forces françaises en opérations extérieures pouvant trouver en face d'elles des officiers généraux issus de leurs rangs. Enfin, il a demandé des précisions sur les conditions de protection pénale des militaires en opérations extérieures ; sur ce point, soulignant que les forces françaises pouvaient intervenir parfois hors du cadre d'accords de défense ou de résolutions de l'ONU, il a demandé si le cadre juridique de l'opération extérieure ne devrait pas être défini par le Parlement.

Approuvant la proposition d'imputation au service de l'ensemble des dommages pouvant survenir en opérations extérieures, M. Jean-Claude Beaulieu a demandé des précisions sur la responsabilité pénale des militaires en opérations extérieures. Comment un exécutant peut-il être sûr d'employer la force dans le respect des règles du droit international ? La responsabilité n'est-elle pas celle du Gouvernement ?

M. Renaud Denoix de Saint Marc a répondu qu'on adhère en général à un parti politique pour militer. Dès lors, on n'est plus l'instrument de la Nation tout entière. De plus, il n'est sans doute pas souhaitable que les partis puissent légalement publier des listes de militaires adhérents.

Le droit d'adhésion à des associations philosophique ou religieuse comporte le risque que certains militaires adhèrent à des sectes. On ne peut pas parer à tous les risques. Quant à l'expression de convictions religieuses, la présence d'aumôneries de diverses confessions est un fait ancien, bien adapté à la situation des armées, notamment en opérations.

L'évolution professionnelle des anciens militaires ne peut être contrôlée qu'une fois, lors de leur départ des armées. Ensuite, un ancien militaire redevient un civil et est soumis au droit commun. Il n'est pas souhaitable que l'état militaire suive quelqu'un toute sa vie.

Le président Guy Teissier a fait observer que la question posée concernait tout particulièrement les officiers généraux, qui ne quittent pas l'armée puisqu'ils sont non pas mis à la retraite, mais placés en deuxième section.

M. Renaud Denoix de Saint Marc a répondu qu'une solution adaptée serait que, si le comportement d'un général en deuxième section venait à encourir la critique, cet officier soit mis à la retraite.

Les poursuites pénales sont toujours exercées non pas contre l'institution, mais contre celui qui a commis le fait répréhensible. Il n'est pas possible de déroger à cette disposition. En revanche, le tribunal aux armées est composé de personnes qui connaissent les règles de la discipline militaire et appliquent le code de justice militaire.

Le président Guy Teissier a fait part de la satisfaction de la commission devant les avancées proposées en matière de protection des militaires français en opérations extérieures.

--____--