COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 27

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 8 mars 2005
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. Michel Voisin, Vice-président

SOMMAIRE

 

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- Examen du projet de loi, modifié par le Sénat, portant statut général des militaires - n° 2056 (M. Guy Teissier, rapporteur)


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Statut général des militaires (deuxième lecture) (rapport).

La commission de la défense nationale et des forces armées a examiné, sur le rapport de M. Guy Teissier, le projet de loi, adopté par le Sénat, portant statut général des militaires - n° 2056.

M. Guy Teissier, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait adopté, en première lecture, le 2 février 2005, le projet de loi que l'Assemblée nationale avait adopté le 15 décembre 2004.

Comme à l'Assemblée nationale, un assentiment assez général s'est manifesté autour du texte, le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen s'étant abstenus. La philosophie générale du projet de loi a été respectée. C'est ainsi que le Sénat n'est pas revenu sur l'assouplissement des restrictions en matière de droits civiques. Il n'a pas amendé les dispositions confortant la concertation, ni celles qui renforcent la protection des militaires en opérations extérieures. Il n'a pas d'avantage modifié les règles de gestion votées par l'Assemblée nationale en première lecture. A une exception près, les limites d'âge et les durées de service demeurent inchangées ; enfin, la suppression du conditionalat est maintenue.

Les articles ayant fait débat à l'Assemblée ont également été âprement discutés au Sénat : le rôle des associations de militaires ou d'anciens militaires, l'incompatibilité entre le statut de militaire et l'adhésion à un syndicat ont donné lieu à des échanges nourris. Le Sénat a chaque fois décidé dans le même sens que l'Assemblée nationale. Il a adopté conforme bon nombre de dispositions auxquelles tenait l'Assemblée nationale. C'est ainsi que les grades spécifiques de la marine ont été entérinés. De la même manière, la disposition introduite par l'Assemblée nationale permettant aux militaires de retour d'une mission à l'étranger de subir un examen médical approfondi a été votée par les sénateurs.

Les principales modifications adoptées par le Sénat portent sur des dispositions que l'Assemblée n'avait adoptées qu'à une faible majorité. C'est ainsi que les sénateurs ont légèrement modifié les dispositions relatives au Haut comité d'évaluation de la condition militaire. Le Sénat a réintroduit la notion de prime au mérite supprimée par l'Assemblée nationale contre l'avis du rapporteur. L'interdiction de toute nomination dans un grade honoraire, abrogée par l'Assemblée nationale, a été rétablie.

Les sénateurs ont enrichi le texte d'une disposition qui aligne le régime des militaires sur celui des fonctionnaires civils pour les départs anticipés à la retraite. Ils ont également adopté un amendement permettant aux militaires ayant subi un dommage corporel grave en opérations extérieures de bénéficier de la qualité de « grand mutilé de guerre ».

Estimant que les amendements adoptés par le Sénat amélioraient le projet de loi, le rapporteur a souhaité qu'un accord intervienne entre les deux chambres au cours de cette deuxième lecture.

Considérant que le projet de loi marquait une amélioration par rapport au statut actuel, M. Jacques Brunhes a rappelé que le groupe communiste et républicain avait défendu, en première lecture, une vingtaine d'amendements visant à rapprocher les droits des militaires de ceux des fonctionnaires civils, tout en tenant compte de leur spécificité. Le texte ayant été amélioré par l'Assemblée nationale, le groupe communiste avait choisi une abstention positive. Si les modifications apportées par le Sénat vont elles aussi dans le bon sens, trois interrogations subsistent, qui portent notamment sur la réintroduction d'une rémunération des militaires au mérite, qui est inacceptable ; sur le fait que les contrôles médicaux au retour des opérations extérieures ne seront effectués qu'à la demande des militaires, et enfin sur le passage de certaines sanctions de troisième catégorie en seconde catégorie. Ces interrogations justifient que le groupe des communiste et républicain présente à nouveau des amendements au cours de cette seconde lecture, mais il maintiendra en tout état de cause son attitude d'abstention positive.

Soulignant le consensus auquel la représentation nationale avait réussi à parvenir en première lecture, M. Jérôme Rivière a observé que le faible nombre de modifications introduites par le Sénat illustrait également l'esprit de compromis qui avait animé les sénateurs lors de l'examen du projet de loi. Il est toujours possible de s'interroger sur certaines dispositions - comme celles relatives au Haut comité ou à l'honorariat -, mais un vote conforme démontrerait à nouveau cette même volonté de consensus.

M. Charles Cova a souligné que le Sénat n'avait apporté que quelques modifications à la marge et il a souhaité que le texte soit voté en l'état. Il a néanmoins attiré l'attention de la commission sur les engagements pris par la ministre de la défense lors de la première lecture, notamment sur les dispositions des articles 1er, 17, 18, 65 et 85. Il a également estimé nécessaire de rester vigilant sur l'adéquation entre les dispositions du projet de loi concernant les réservistes et le futur projet de loi sur les réserves, qui sera adopté ce mercredi en Conseil des ministres.

M. Jean-Michel Boucheron a estimé important pour les personnels des armées que la représentation nationale puisse voter un texte consensuel sur le statut des militaires. Le groupe socialiste défendra quelques amendements sur des points qui font toujours débat, mais il aborde la discussion dans le même esprit qu'en première lecture, avec le souci de rechercher un consensus. La seule disposition introduite par le Sénat qui soulève une certaine opposition concerne la réintroduction des rémunérations au mérite.

Le rapporteur s'est réjoui de l'état d'esprit des groupes communiste et socialiste. Il a approuvé les propos de M. Jérôme Rivière, puis a observé que certains points soulevés par M. Charles Cova concernent des dispositions votées conformes par le Sénat et donc non soumises à l'Assemblée à ce stade de la discussion. Il a ensuite souhaité que la commission reste vigilante sur la cohérence des dispositions du futur projet de loi sur les réserves avec le nouveau statut général des militaires. Il a enfin estimé que l'assentiment assez général sur les dispositions du texte démontrait la capacité de la représentation nationale à transcender les clivages partisans dès lors qu'elle traite de la défense de la Nation.

Article 1er : Missions de l'armée et caractéristiques de la fonction militaire

La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Claude Viollet, précisant que le rapport annuel du Haut comité d'évaluation de la condition militaire est adressé au Président de la République en sa qualité de chef des armées et transmis au Parlement qui peut s'en saisir pour débat. M. Gilbert Le Bris a estimé que cet amendement donne l'indépendance et la solennité nécessaires au Haut comité d'évaluation de la condition militaire.

Le rapporteur ayant donné un avis défavorable, au motif que le Président de la République ne recevra pas ce rapport en sa seule qualité de chef des armées, mais aussi comme chef de l'Etat, et que les deux assemblées, toutes deux destinataires de ce document, garderont le loisir d'en débattre si elles le souhaitent, la commission a rejeté cet amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement présenté par MM. Jean-Louis Léonard, Jean-Claude Beaulieu et Philippe Vitel, visant à préciser que le Parlement est représenté au sein du Haut comité d'évaluation de la condition militaire.

Observant que la communication du rapport de ce Haut comité au Parlement est une avancée substantielle par rapport à la rédaction initiale du projet de loi, M. Jean-Louis Léonard a estimé qu'il était utile que la représentation nationale, qui se trouve au plus près des réalités militaires, fasse partie de cette instance.

Le rapporteur a rappelé que le Sénat avait supprimé cette disposition votée en première lecture par l'Assemblée. Se déclarant attaché à l'information de la commission, il a proposé que la ministre de la défense soit interrogée en séance publique sur la composition du Haut comité d'évaluation. Il a fait valoir, au demeurant, que la commission peut également s'intéresser à la condition militaire par d'autres biais, et notamment lors de la présentation de rapports d'information, à l'instar de celui de MM. Charles Cova et Bernard Grasset, sur le lien entre la Nation et son armée, publié en 2000. Plus récemment, la commission a confié une mission à Mme Bernadette Païx et M. Damien Meslot, sur la condition militaire, et une autre à MM. Michel Dasseux et Hugues Martin, sur la reconversion.

M. Jérôme Rivière a observé que la rédaction actuelle du projet de loi n'exclut pas la représentation nationale de la composition du Haut comité. Il a souligné, en outre, que le volontarisme dont la commission fait preuve pour le suivi de l'exécution des crédits pourrait s'appliquer aux thèmes afférents à la condition militaire.

Le rapporteur ayant émis un avis défavorable, la commission a rejeté cet amendement.

Puis, la commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 10 : Modalités de rémunération

La commission a examiné en discussion commune quatre amendements de M. Jean-Claude Viollet, de M. Jacques Brunhes et de MM. Jean-Louis Léonard, Jean-Claude Beaulieu et Philippe Vitel tendant à supprimer la référence à une rémunération complémentaire liée à la qualité des services rendus.

M. Michel Dasseux a souligné que la reconnaissance de la performance ne pouvait être individuelle dans une armée où la réussite est toujours le fruit d'une action collective. En outre, ce type de mesure n'est pas demandé par les militaires et certains gendarmes, qui en sont déjà attributaires, ont même reversé leur prime de résultats à des associations de solidarité en faveur des plus démunis.

M. Philippe Folliot a estimé imprudent de généraliser à partir du comportement d'un individu relaté dans la presse.

M. Jacques Brunhes a indiqué que la prime au mérite avait été supprimée en première lecture en raison de la subjectivité de l'évaluation, en l'absence de critères fiables. En outre, les personnels sont déjà jugés sur leurs compétences par leur système de notation et d'avancement. Enfin, les militaires sont opposés à cette mesure. Il convient donc de revenir au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

M. Jean-Louis Léonard a ajouté que l'application d'une telle mesure au monde militaire n'avait pas de sens. La transposition du dispositif existant dans certaines professions n'apparaît pas souhaitable dans l'armée, qui repose sur une solidarité très forte. Même si la rémunération au mérite relève d'une démarche moderne et tend aujourd'hui à s'appliquer aux fonctionnaires dont les résultats sont évalués par rapport à des objectifs, elle constitue la négation même de la fonction militaire. Une prime fondée sur les performances individuelles risque de conduire à une absence de solidarité et à une mise en danger du groupe tout entier. En raison de cet effet pervers, les militaires ne souhaitent pas une telle modalité de rémunération.

M. Guy Teissier, rapporteur, a rappelé qu'un seul gendarme avait refusé son indemnité. Il est en outre paradoxal que la commission se prononce contre un tel complément de rémunération au moment où des manifestations pour l'emploi et les salaires sont annoncées dans le pays. Il n'est pas choquant de prévoir une telle mesure qui récompense les personnels méritants, même si elle ne relève pas d'une tradition au sein de nos forces armées. De surcroît, il n'existe pas de corps d'Etat dans lequel le mérite soit aussi récompensé que dans les armées, notamment par l'octroi de décorations. La préservation de l'esprit de corps n'est pas incompatible avec l'attribution de primes disparates, comme le montre le système en vigueur dans certaines équipes sportives. La prime au mérite n'est pas nécessairement individuelle et peut aussi être allouée à titre collectif, au niveau par exemple d'une section. Des primes de résultat existent d'ailleurs déjà pour les contrôleurs des armées, les ingénieurs de l'armement et les gendarmes. Revenir sur les dispositions du projet de loi reviendrait à les supprimer. La nouvelle rédaction du Sénat insiste en outre sur l'aspect qualitatif des résultats. Enfin, ces indemnités ne viendraient pas se substituer à d'autres formes de rémunération.

M. Jacques Brunhes a observé qu'un des objectifs du projet de loi était de rapprocher les droits des militaires de ceux des civils, en gardant la spécifité des forces armées. Or, ce dernier aspect a ici visiblement été oublié. Si l'armée dispose déjà de divers moyens pour récompenser le mérite, pourquoi ajouter cette mesure ? Un très grand nombre de militaires n'y sont pas favorables.

Le rapporteur a indiqué que la notation ne récompensait que les qualités individuelles, alors que cette forme de prime pouvait être allouée à titre collectif.

M. Michel Dasseux a fait valoir que le désir obsessionnel d'obtenir une prime liée au mérite risquait de mettre en danger la vie des autres.

M. Gilbert Le Bris a souligné que la force d'une armée résidait dans sa cohésion et qu'une prime au mérite était le ferment de divisions possibles. L'individualisation d'une prime est dangereuse.

M. Jean-Louis Léonard a reconnu que la rédaction du Sénat, qui se réfère à la qualité des services rendus, représentait une avancée par rapport au texte initial et a indiqué qu'il serait favorable à une prime attribuée collectivement. L'individualisation d'une telle mesure n'est possible que par comparaison à des objectifs. Si elle peut s'appliquer aux gendarmes, suffisamment indépendants, elle ne peut concerner les autres armes.

M. Joël Hart a rappelé qu'un débat semblable sur le régime indemnitaire des agents territoriaux avait eu lieu dans sa propre commune. Dans le dispositif en vigueur, c'est le maire qui détermine les agents susceptibles de percevoir ce complément indemnitaire et il n'est pas choquant de distinguer aussi dans les armées les personnels méritants.

M. Jérôme Rivière a rappelé l'avancée que représentait la nouvelle rédaction du Sénat. Cette prime sera attribuée par la hiérarchie militaire et on peut lui faire confiance pour veiller à la nécessaire préservation d'un esprit de corps.

M. Pierre Lang a souligné que la prime au mérite permet de récompenser l'ardeur au travail tout au long de l'année et pas seulement les actes de bravoure au combat. Les primes au mérite ont permis de remédier à l'absentéisme dans la fonction publique territoriale, le meilleur moyen de décourager l'initiative individuelle consistant à attribuer la même rémunération à tout le monde.

En réponse aux divers intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- Le projet de loi évoque des indemnités « particulières » mais aucunement des indemnités « individuelles » ; de fait, ces indemnités pourront aussi bien être attribuées à des individus qu'à des compagnies, des régiments, des services, des équipages... Refuser une telle logique conduit à s'interroger sur le bien fondé de l'attribution de décorations qui est également liée au mérite. De fait, les décorations récompensent souvent des actes individuels de bravoure.

- Ces indemnités auront pour objectif de motiver davantage les personnels qui pourraient être tentés de refuser les tâches les moins gratifiantes, de récompenser les unités dont la disponibilité des matériels est la plus élevée, celles qui s'avèrent prêtes à partir en mission dans les meilleurs délais...

- A trop modifier le texte adopté par le Sénat, on risque de revenir à l'individualisation des primes. Il serait donc plus sage de rejeter les amendements, quitte à demander en séance publique des précisions à la ministre.

M. Jean-Louis Léonard a retiré son amendement. En conséquence, un sous-amendement présenté par le même auteur est devenu sans objet.

M. Jacques Brunhes a critiqué l'imprécision du texte qui, d'après les indications du rapporteur, viserait des indemnités particulières mais collectives. De fait, les indemnités visées sont bien individuelles.

M. Michel Voisin, président, a considéré qu'étaient visés des objectifs collectifs récompensés par des primes particulières.

La commission a rejeté les amendements de M. Jean-Claude Viollet et de M. Jacques Brunhes.

Elle a ensuite adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 : Régimes de pension et de prestations sociales, droit au service de santé des armées

La commission a examiné un amendement de M. Jacques Brunhes tendant à rendre obligatoire le contrôle médical approfondi dans les deux mois suivant le retour d'une mission opérationnelle hors du territoire national.

M. Jacques Brunhes a souligné que certains troubles pouvant résulter de maladies contractées lors d'opérations extérieures n'étaient pas toujours immédiatement décelables.

Le rapporteur a considéré que le système de prévention médical est relativement complet avec une visite médicale annuelle et une visite précédant chaque mission à l'étranger. Instaurer un contrôle systématique au retour d'une opération extérieure paraît assez difficile, mobilisant le service de santé au-delà de ses possibilités. En outre, les militaires de retour de mission sont en général pressés de rentrer chez eux et ne souhaitent pas passer plusieurs jours en observation. Enfin, une visite médicale approfondie au retour d'une mission opérationnelle à l'étranger reste toujours possible mais son opportunité est laissée à l'appréciation des intéressés.

La commission a rejeté l'amendement puis elle a adopté l'article 11 sans modification.

Article 30 : Volontaires

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 : Procédures de nomination

Après avoir considéré qu'un projet de loi relatif à la réserve devait être examiné par le prochain conseil des ministres, M. Jean-Louis Léonard a retiré trois amendements concernant ce sujet.

La commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 41 : Echelle des sanctions disciplinaires

La commission a examiné deux amendements de M. Jacques Brunhes revenant au texte adopté par l'Assemblée nationale et tendant respectivement à :

- faire passer du deuxième au troisième groupe de sanctions l'abaissement définitif d'échelon en raison de sa gravité ;

- faire passer du deuxième au troisième groupe de sanctions la radiation du tableau d'avancement en raison de sa gravité.

M. Jacques Brunhes a rappelé que la ministre s'était montrée favorable à ces rédactions lors de l'examen du texte en première lecture par l'Assemblée nationale.

Le rapporteur a fait valoir que le Sénat avait adopté une rédaction réorganisant, dans un souci d'équilibre et de gradation, les sanctions disciplinaires des deuxième et troisième groupes. Sans revenir sur certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, comme le passage du blâme du ministre du deuxième au premier groupe, il a fait passer l'abaissement définitif d'échelon ainsi que la radiation du tableau d'avancement du troisième au deuxième groupe. C'est ainsi que ne figurent plus dans le troisième groupe que les sanctions les plus lourdes, mettant en cause le statut des intéressés.

La commission a rejeté les amendements puis elle a adopté l'article 41 sans modification.

La commission a ensuite adopté les articles 42, 50, 52, 53, 65, 74, 76, 79, 81, 86, 87 et 88 sans modification.

Article 89 : Limites d'âge

La commission a examiné un amendement présenté par MM. Jean-Louis Léonard, Jean-Claude Beaulieu et Philippe Vitel, visant à repousser à 60 ans la limite d'âge des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA).

M. Jean-Claude Beaulieu a indiqué qu'une telle proposition permettrait d'utiliser au mieux les compétences de ces personnels, dans un contexte de pénurie au sein de hôpitaux militaires, tout en alignant leur régime sur celui en vigueur dans le service public hospitalier civil.

Le rapporteur a fait valoir que ces personnels sont fortement associés aux activités opérationnelles - ce qui n'est pas le cas des civils. Il apparaît souhaitable que la limite d'âge qui leur est appliquée soit la même que celle des sous-officiers aux côtés desquels ils servent.

Tenant compte de l'avis défavorable du rapporteur, M. Jean-Claude Beaulieu a retiré cet amendement.

M. Pierre Lang a repris cet amendement, soulignant que parmi les personnels concernés, certains d'entre eux sont des techniciens d'hôpitaux jamais projetés en opération extérieure. La catégorie des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées recouvre des situations différentes.

La commission a rejeté l'amendement. Puis, elle a adopté l'article 89 sans modification.

Article 90 : Evolution progressive des limites d'âge

La commission a examiné un amendement présenté par MM. Jean-Louis Léonard, Jean-Claude Beaulieu et Philippe Vitel, visant à relever à 57 ans, dès le 1er juillet 2005, la limite d'âge des commandants et des capitaines de carrière.

M. Jean-Louis Léonard a indiqué que cet amendement permettait de répondre aux difficultés transitoires que suscitent les dispositions relatives aux limites d'âges pour les capitaines issus du rang. De plus, de façon indirecte, il aurait pour conséquence de renforcer l'attractivité du passage au grade d'officier.

Le rapporteur a souligné que cet amendement aboutirait à rompre l'équilibre établi par le dispositif transitoire de modification des limites d'âge et conduirait à pénaliser l'avancement général des officiers. Cette rédaction, au demeurant généreuse, risque ainsi d'avoir des effets négatifs.

Après avoir relevé que cette proposition ne bloquerait aucun lieutenant mais risquait, au pire, de ralentir l'avancement hiérarchique d'un petit nombre d'adjudants-chefs, M. Jean-Louis Léonard a retiré cet amendement.

La commission a ensuite adopté l'article 90 sans modification.

Article 94 : Ouverture du droit à pension de retraite pour les militaires engagés radiés des cadres par suite d'infirmités

La commission a adopté l'article 94 sans modification.

Article 95 : Modification des règles d'imputabilité au service des blessures et protection des magistrats participant à une opération extérieure

La commission a examiné un amendement présenté par MM. Jean-Louis Léonard, Jean-Claude Beaulieu et Philippe Vitel, ayant pour objet d'étendre aux maladies les cas de présomption d'imputabilité des infirmités au service.

M. Jean-Claude Beaulieu a souligné qu'il était souhaitable d'accroître la protection des militaires afin de tenir compte de l'évolution des conditions des opérations extérieures.

Le rapporteur a rappelé qu'un amendement similaire avait été adopté en commission à l'Assemblée nationale mais, jugé contraire à l'article 40 de la Constitution, il n'avait pu être défendu en séance publique. Par ailleurs, le projet de loi étend la protection des militaires de façon satisfaisante : d'une part, a été instaurée une visite médicale pour les personnels rentrant d'opération extérieure, d'autre part, le délai de constatation permettant d'accorder la présomption d'imputabilité de la blessure au service a été étendue de 30 à 60 jours. Une nouvelle modification de l'article 95 paraît donc inutile.

Tenant compte de l'avis défavorable du rapporteur, M. Jean-Claude Beaulieu a retiré cet amendement.

Puis, la commission a adopté l'article 95 sans modification.

Article 96 : Extension de certaines dispositions du code des pensions militaires d'invalidité aux militaires participant à des opérations extérieures

La commission a adopté l'article 96 sans modification.

Après que M. Gilbert Le Bris a indiqué que l'absence de modification de l'article 10 conduisait les commissaires du groupe socialiste à réserver leur vote sur le projet de loi et que le rapporteur a conclu à un avis favorable, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi.

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