COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 11 (Application de l'article 46 du Règlement) Jeudi 16 octobre 2003
(Séance de 13 heures) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président, puis de M. Michel Bouvard, Vice-Président SOMMAIRE
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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093) : |
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Fonction publique et réforme de l'État |
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6 | La Commission a tout d'abord examiné les crédits de la fonction publique, sur le rapport de M. Georges Tron, Rapporteur spécial. M. Georges Tron, Rapporteur spécial, a indiqué que les crédits étaient en hausse de 5,59 %, pour atteindre 223 millions d'euros, et qu'en 2003 leur consommation avait été plutôt bonne pour le fonctionnement, mais encore très faible pour l'investissement. Concernant la préparation de la loi organique, l'architecture des Services généraux du Premier ministre en missions et en programmes telle qu'elle est prévue aujourd'hui n'est pas satisfaisante. En particulier, le programme « Action du Gouvernement » est peu convaincant. Il regroupe en effet à la fois une action « coordination du travail gouvernemental », les missions de prospective, de communication gouvernementale, de gestion de la fonction publique et de la réforme de l'État, ce qui manque de cohérence. Il serait utile de revoir cette architecture afin qu'elle corresponde mieux aux exigences de lisibilité et de clarté inscrites dans la loi organique. L'action sociale interministérielle voit ses crédits augmenter de 1,7 % pour atteindre 121,3 millions. Cette légère augmentation s'explique par le quintuplement de la dotation du chapitre 57-06, qui permet de financer des rénovations de logements pour les fonctionnaires et d'assurer les opérations de rénovation des restaurants inter-administratifs. Par ailleurs, 300.000 euros sont inscrits pour expérimenter les titres emplois-services en Auvergne et en Franche-Comté. Il est intéressant de noter une diminution générale des demandes de prestations sociales interministérielles ; ainsi, les demandes d'aide à l'amélioration de l'habitat des retraités, d'aides ménagères à domicile ou encore de chèques vacances sont en diminution. Malgré cela, les dotations sont maintenues à leur niveau de 2003. La dotation de service « crèche », augmente de 7,4 millions d'euros, ceci afin de financer la mise en place de la prestation de service unique « accueil des jeunes enfants ». S'agissant de la politique en faveur des handicapés, le constat est encore celui de l'insuffisance et la loi de 1987 n'est toujours pas respectée par l'administration. Aussi doit-on se féliciter de l'augmentation des crédits attribués au Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées (FIIPH), qui passe de 6,86 millions à 7,64 millions d'euros. Il est néanmoins regrettable que les crédits du FIIPH aient fait l'objet de gels et d'annulations en 2003, ceci alors que les demandes émanant des ministères étaient déjà supérieures aux crédits votés par le Parlement. S'agissant du chapitre 36-10 « Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe », il passe de 63,17 millions à 65,45 millions d'euros, soit une progression de 3,61 %. Pour les instituts régionaux d'administration (IRA), la dotation, dans le projet de loi de finances, est de 32 millions d'euros. Concernant l'école nationale d'administration (ENA), le débat budgétaire avait été l'occasion, l'an dernier, d'une discussion riche et approfondie sur la politique de formation des cadres de l'administration. À la suite de cette discussion, le ministre avait pris un certain nombre d'engagements dont la commission « Silguy » fut l'une des concrétisations. Cette commission a fait un certain nombre de propositions qui ont recueilli des appréciations diverses. Le temps de la réflexion est désormais passé et le Gouvernement doit rapidement proposer une réforme qui pourrait inclure une certaine mise en concurrence de l'ENA pour le recrutement des hauts fonctionnaires. Budgétairement, le projet de loi de finances pour 2004 propose de rétablir en partie la base budgétaire, minorée pendant deux ans pour épuiser un fonds de roulement excessif, à hauteur de 1,6 millions d'euros. Cette augmentation peut, légitimement, paraître excessive. Au-delà des simples crédits de la fonction publique, une réflexion plus globale sur l'évolution de celle-ci est indispensable : elle représente aujourd'hui 44 % du budget de l'État, ce chiffre étant en constante augmentation depuis 10 ans. Il faut aujourd'hui sortir de l'approche quantitative de la fonction publique, qui est à la fois insoutenable pour nos finances publiques et absurde en termes de gestion des ressources humaines. Il est possible d'améliorer la qualité du service public sans pour autant augmenter le nombre de fonctionnaires. Les exemples sont nombreux : Nicolas Sarkozy, Ministre de l'Intérieur, a d'ores et déjà réussi à faire baisser l'insécurité, sans que les postes supplémentaires d'agents inscrits dans la loi de programmation soient pourvus. Ceci vaut aussi pour la sécurité routière : une volonté politique déterminée a permis d'atteindre les très bons résultats que l'on connaît. De même, Bercy a réussi à ne pas renouveler 2.000 départs à la retraite grâce à la réorganisation des structures du Ministère. Enfin, le Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'État a économisé près de 1.200 emplois, en réformant la gestion des prestations familiales. Il est donc indispensable de lever un certain nombre de tabous concernant l'Éducation nationale, par exemple. On sait que le rapport entre enseignants titulaires et personnel ouvrier, technicien, administratif ou de direction est aujourd'hui de 1 pour 4. Ramener simplement ce rapport à 1 pour 5 représenterait une économie de près de 40.000 emplois. De même, comme le démontre la Cour des comptes, s'agissant des seuls enseignants, sur 723.000 titulaires, 61.000 titulaires et contractuels sont affectés aux remplacements, soit un taux de près de 8,5 %. Ramener celui-ci à un niveau comparable au reste de l'économie, soit 5 %, générerait une économie de 25.000 emplois. Cette modernisation de la gestion des ressources humaines doit se faire au bénéfice des fonctionnaires eux-mêmes. D'abord, elle doit permettre de dégager des marges de manœuvre pour augmenter les rémunérations. Se limiter, comme on le fait aujourd'hui, à l'évolution du point « fonction publique » n'a pas de sens. Il est indispensable d'utiliser des concepts plus adaptés et plus proches de ceux du secteur privé, tels que la rémunération moyenne des personnels en place. On constate ainsi que les fonctionnaires bénéficieront cette année, comme l'année prochaine, d'une augmentation de leur pouvoir d'achat. Encore faut-il accorder une attention particulière au bas et au haut de la grille des salaires, que la rémunération moyenne appréhende mal. Il est en tout cas indispensable de lier rémunération à la performance et réforme de la notation. Le précédent Gouvernement avait courageusement réformé le système de notation, qui était devenu archaïque. Il faut maintenant achever cette réforme en liant rémunération et notation. Enfin, la mobilité doit être encouragée : mobilité au sein de la fonction publique, avec la validation des acquis professionnels, en particulier pour les femmes, et le développement des concours internes, validation entre les fonctions publiques, pour qu'un agent puisse passer d'une collectivité locale à l'État plus facilement, mobilité, enfin, entre la fonction publique et le secteur privé. Comme le propose M. Guy Berger, Président de chambre à la Cour des comptes, il est nécessaire d'assouplir les textes encadrant les départs de fonctionnaires vers les activités privées. Il est en tout cas évident que la réforme de l'État ne pourra pas se faire sans une profonde réforme de la fonction publique, réforme qui s'apparente à une véritable révolution culturelle. M. Jérôme Chartier a rappelé que, la semaine prochaine, la Commission auditionnera M. Nicolas Sarkozy sur les stratégies ministérielles de réforme, ce qui permettra à ses membres de l'interroger sur les perspectives de réforme, et notamment sur la mise en œuvre de la globalisation des crédits de son ministère. La revalorisation de la fonction publique ne passerait-elle pas par celle des métiers ? Il faut que les métiers exercés par les agents soient mis en avant et non le ministère auxquels ils appartiennent. L'expérience de globalisation des crédits rend nécessaire l'existence d'un corps de contrôleur de gestion au sein du ministère de l'Intérieur. Comme un tel corps n'existe pas actuellement, le ministère doit recruter des contractuels. Pourtant de très nombreux fonctionnaires du ministère des Finances pourraient remplir la mission de ces contrôleurs à l'issue d'une formation complémentaire. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances va rendre nécessaire la présence de ces contrôleurs de gestion dans l'ensemble des ministères. Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il était indispensable de faire avancer le chantier de la réforme de l'État et de la fonction publique au cours de l'année 2004. Pour que la fonction publique territoriale puisse être mieux gérée, il faut que des décisions politiques soient prises en matière de validation de l'expérience professionnelle, d'exemption de concours pour certains recrutements et de création de passerelles entre les fonctions publiques. Après avoir approuvé les remarques du Rapporteur spécial relatives à la nécessaire dynamisation de la gestion de la fonction publique, M. Daniel Garrigue a souligné le problème du cloisonnement des corps. Remplacer ceux-ci par de grandes filières permettrait certainement d'accroître la mobilité. Les collectivités locales rencontrent des difficultés en ce qui concerne les personnels des secteurs parapublics. Même s'ils sont pris en charge par des associations, ce sont les collectivités locales qui prennent en charge leurs rémunérations. Pourtant, ils relèvent de conventions collectives négociées entre les syndicats et les associations, sans consultation des collectivités locales pour lesquelles elles entraînent pourtant des surcoûts considérables. M. Yves Deniaud a insisté sur le fait que la Commission devait interroger le Ministre sur les suites qu'il entend donner aux recommandations de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC). M. Michel Bouvard, Président, a demandé au Rapporteur spécial où en était le passage d'une organisation en statuts à une structure par métier. À la suite des critiques formulées par le Rapporteur spécial sur les programmes proposés pour les crédits des services du Premier ministre, il a suggéré que la Commission s'organise pour étudier de près les propositions et obtenir qu'elles soient modifiées lorsqu'elles ne sont pas satisfaisantes. Il serait intéressant de connaître l'opinion des sénateurs afin d'entreprendre avec eux une démarche commune. Il est exact que la mise en œuvre de la loi organique se traduira par un besoin de contrôleurs-auditeurs dans chaque ministère. Le Rapporteur spécial a-t-il des suggestions à faire en matière d'enquêtes à confier à la Cour des comptes ? En réponse aux différents intervenants, le Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes : - la gestion des ressources humaines peut être améliorée par l'introduction de la notion de métier, laquelle permettrait de valoriser des fonctions devenues routinières ; pour cela, une approche sur le contenu des fonctions doit être menée. Elle permettrait de dégager des lignes transversales entre les ministères. Les très nombreux rapports sur la fonction publique concluent tous à la nécessité de lier métiers et mobilité ; - les politiques publiques sont actuellement sous-évaluées en France, ce qui conduit à une reconduction routinière des crédits, sans réelle réflexion. L'évaluation doit être placée au cœur de la réforme de l'État. Pour ce faire, un outil est indispensable. La Mission d'évaluation et de contrôle a proposé de le placer à égale distance entre le Gouvernement et le Parlement afin d'éviter que chacun ait son organisme d'évaluation pour contrer l'autre ; - le programme « actions du Gouvernement » est particulièrement flou ; les crédits du Plan y sont introduits sans être modifiés. Le nouveau commissaire au Plan était théoriquement chargé de réformer cet organe mais il ne semble pas pour l'instant vouloir aller au-delà d'un assouplissement de son fonctionnement. En particulier, la programmation budgétaire n'a pas progressé. Dans le cadre de l'évaluation de la mise en œuvre de la nouvelle loi organique, la Commission pourrait chercher des solutions pour réduire à une cinquantaine les 650 organismes actuellement rattachés aux services généraux du Premier ministre et élaborer des indicateurs et des objectifs précis pour chacun d'entre eux ; - il est très choquant de voir que le Gouvernement néglige d'apporter les mesures correctrices demandées par la Cour des comptes ou par la Mission d'évaluation et de contrôle ; elles devraient pouvoir être exigées. M. Michel Bouvard, Président, a approuvé l'idée d'un travail précis sur les 650 organismes rattachés aux Services généraux du Premier ministre. Ce type d'organismes continue de se multiplier, comme en atteste l'annonce de la récente création d'un Haut conseil de l'assurance maladie et de la mise en place d'un Observatoire de l'attractivité du territoire. La Commission a examiné, en discussion commune, un amendement de M. Louis Giscard d'Estaing visant à minorer de 2,5 millions d'euros la subvention de fonctionnement destinée à l'École nationale d'administration (ENA) et un amendement de M. Hervé Novelli visant à minorer ces mêmes crédits de 1,1 million d'euros. M. Louis Giscard d'Estaing a rappelé que le ministre de la Fonction publique avait annoncé, au cours de la discussion budgétaire pour 2003, la création d'une commission de réforme de l'ENA dont les propositions devaient trouver une traduction dans le budget pour 2004. Cette commission, présidée par M. Yves-Thibault de Silguy, devait notamment évaluer les besoins en matière de recrutement de hauts fonctionnaires. Il est indispensable que le Parlement obtienne une réponse claire sur ce point et sur l'évolution des besoins, tant quantitatifs que qualitatifs, compte tenu de la décentralisation, de la nécessité de renforcer la promotion interne et de la pyramide des âges des énarques. Est-il vraiment utile de former environ deux hauts fonctionnaires pour remplacer un départ à la retraite ? La décision de délocaliser l'ENA à Strasbourg aurait dû se traduire par la fermeture partielle ou totale des sites parisiens ; il n'en a rien été. Le projet de budget prévoit une augmentation de la subvention de fonctionnement. L'amendement proposé vise à réduire de 8 % la subvention inscrite afin d'obtenir un ajustement aux besoins du nombre de places ouvertes au prochain concours. M. Michel Bouvard, Président, a indiqué que l'amendement présenté par M. Hervé Novelli, proposant une réduction de crédits inférieure, tomberait, en cas d'adoption de l'amendement de M. Giscard d'Estaing. Le Rapporteur spécial et M. Giscard d'Estaing pourraient néanmoins le co-signer pour en faire un amendement de repli, si nécessaire. M. Laurent Hénart a remarqué que la réduction des effectifs formés n'entraînerait qu'une économie limitée, mais qu'en revanche le maintien du double site était aberrant. Le rapprochement de l'ENA et de l'Institut national des études territoriales (INET) serait aussi une source d'économies. M. Georges Tron, Rapporteur spécial, a indiqué que le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pourrait également participer à ce regroupement. M. François Scellier a rappelé que le problème de la délocalisation partielle se posait aussi pour d'autres écoles, comme l'École des impôts. M. Georges Tron, Rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à l'amendement de M. Louis Giscard d'Estaing qui montre que les budgets ne peuvent pas éternellement se suivre et se ressembler. La Commission a adopté l'amendement de M. Louis Giscard d'Estaing. M. Georges Tron, Rapporteur spécial, et M. Louis Giscard d'Estaing ont déclaré co-signer l'amendement de repli présenté par M. Novelli, devenu sans objet. La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Fonction publique et de la réforme de l'État, ainsi modifiés. * * * Puis la Commission a examiné les crédits sur la pêche sur le rapport de M. Jean-Pierre Kucheida, Rapporteur spécial. En préalable, le Rapporteur spécial a tenu à déplorer les très mauvaises conditions dans lesquelles il était conduit à présenter son rapport. Alors que les réponses au questionnaire ne sont arrivées qu'à l'extrême limite des délais prévus, le débat en séance a été avancé, ce qui ne traduit pas de bonnes conditions de travail. Il conviendrait que les moyens des Rapporteurs spéciaux soient revus. Ces insuffisances le conduisent d'ailleurs à quitter la commission des Finances. S'il a pu effectuer une mission à Boulogne, située dans sa circonscription, en revanche, un déplacement à La Rochelle ne s'est pas effectué dans de bonnes conditions. Les crédits de mission n'ont pas été donnés selon des modalités normales. Les sommes qui lui ont été allouées ont été forfaitaires, à tel point que ce déplacement a eu lieu quasiment à titre personnel. L'administratrice alors chargée du dossier lui a indiqué qu'elle refusait l'accompagner puisqu'elle ne voyait pas l'intérêt de ce déplacement. Il a dû supporter le coût du transport sur ses crédits personnels de voyage. Cela n'est pas acceptable. Il convient de dénoncer avec vigueur d'aussi mauvaises conditions de travail. En revanche, le Rapporteur spécial s'est déclaré très satisfait de ses relations avec le ministère. En ce qui concerne la situation de la pêche française, la flotte a diminué de 8,7 % en nombre d'unités en 1998 et 2003, avec une contraction concomitante de 5,22 % de la puissance. Or, les importations françaises des produits de la mer s'élèvent à 3,34 milliards d'euros en 2001, tandis que les exportations atteignent 1,09 milliard d'euros. Le déficit en valeur dépasse donc 2 milliards d'euros, en hausse de 12 % par rapport à 2000. S'agissant des crédits de la pêche pour 2004, force est de constater une incompréhension entre, d'une part, les professionnels de la pêche qui assurent que la ressource est présente, et, de l'autre, les scientifiques qui affirment le contraire. Les pêcheurs dénoncent la médiocre association entre le monde de la pêche et l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), dont les statistiques ne prennent pas en compte les nouvelles techniques de pêche. De plus, ils souffrent d'être considérés comme seuls prédateurs, alors que rien n'est dit sur l'extraction des granulats atteignant directement les lieux de passage et de reproduction de nombreuses espèces de poissons, ainsi que sur la prédation des dauphins. Le même problème se pose avec la pêche minotière, qui ravage les fonds marins pour fabriquer de la farine de poisson. Les crédits de la pêche s'élèvent à 34,3 millions d'euros pour 2004. La dotation inscrite au chapitre 36-22 pour l'effort de recherche est stable, à hauteur de 1,53 million d'euros, représentant la participation financière de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture. Cette dotation est destinée, d'une part, pour un montant de 0,53 million d'euros à l'IFREMER, au Muséum national d'histoire naturelle et à l'Institut de recherche et de développement, et d'autre part, pour un montant de 0,99 million d'euros, au laboratoire national de référence mis en place en 2003 et à l'intensification du réseau de suivi sanitaire des coquillages. Les professionnels de la conchyliculture ont fait part au Rapporteur spécial de leurs inquiétudes quant au durcissement des règles sanitaires de l'Europe qui risque de conduire à une purification si lourde qu'elle pourrait mettre en danger la qualité gustative du produit. Au niveau des crédits d'intervention, la dotation du chapitre 44-36 apparaît en forte diminution avec un montant de 18,25 millions d'euros contre 23,78 millions d'euros en 2003. La diminution porte essentiellement sur l'article 20, consacré à la pêche et à l'aquaculture compte tenu de l'obligation faite à la France de réduire sa capacité de pêche. Les crédits destinés à l'ajustement de l'effort de pêche ne sont donc plus comptabilisés dans le projet de budget pour 2004. Cependant, la totalité des crédits nécessaires à l'ajustement de l'effort de pêche pour 2003 et 2004 devrait être mobilisée. L'article 30, qui représente la subvention de l'État à l'Office interprofessionnel des produits de la mer (OFIMER) pour l'organisation des marchés, est doté de 10 millions d'euros, en baisse d'un million d'euros. Cet article semble avoir été ajusté aux besoins réels constatés depuis quelques années et doit anticiper une plus forte mobilisation des fonds européens au profit des organisations de producteurs. Le chapitre 37-11 voit sa dotation augmenter de 140 % par rapport à 2003, dont l'essentiel est destiné au financement du contrôle, qui dans le cadre de la politique commune des pêches, a pris une importance accrue et devrait encore se développer. Enfin, les crédits d'investissement restent quasiment stables par rapport à 2003 et sont dotés de 4,57 millions d'euros en autorisations de programme. Les crédits mobilisables permettront d'accompagner le renouvellement de la flottille et sa modernisation, de financer les actions inscrites dans le cadre des contrats de plan et de réaliser des actions d'investissement à terre, telles que les mises aux normes sanitaires des criées. Cependant, le chapitre bénéficie d'une augmentation de 53 % des crédits de paiement et, ce, afin de tenir compte des liquidations initiées les années précédentes. Les professionnels estiment toutefois que ces crédits sont insuffisants face à l'augmentation des coûts de remise à flot des navires. Si le ministre de l'agriculture a réalisé un très bon travail et fait le maximum, notamment lors des négociations européennes, le budget pour 2004 n'est pas assez ambitieux. En particulier, le problème de la désaffection des jeunes handicape le développement du secteur de la pêche. M. Michel Bouvard, Président, a souligné que, d'expérience, il n'avait jamais constaté que des demandes de crédits de mission se soient vu opposer des refus. Il a fait état à cet égard de ses diverses fonctions de Rapporteur spécial. Même si certains déplacements sont parfois compliqués, en tout cas, l'octroi des crédits de mission n'est pas en cause. Ceci est d'autant plus vrai qu'en 2003 la Commission n'a pas consommé la totalité de ses crédits de missions. Enfin, la disponibilité des administrateurs est totale dans le cadre des missions des Rapporteurs spéciaux. M. Jérôme Chartier a tenu, en réponse aux propos de M. Jean-Pierre Kucheida, à faire part de son entier soutien à l'équipe de fonctionnaires de la Commission. Les remarques du Rapporteur spécial n'ont, en toute hypothèse, pas vocation à être évoquées en Commission des finances. Si des problèmes ponctuels peuvent se poser, ils n'ont pas à être rendus publics de cette manière. Il faut rendre hommage à des administrateurs dont le nombre est limité et les conditions de travail souvent délicates. Il a ensuite interrogé le Rapporteur spécial sur les incidences du contrôle sur pièces et sur place que vient d'effectuer son homologue du Sénat, M. Philippe Adnot, au Conseil supérieur de la pêche. Il s'est ensuite interrogé sur les opérations de draguage des ports de pêche : les chambres de commerce et d'industrie bénéficient-elles d'une subvention du Gouvernement pour affronter la concurrence active de certaines compagnies belges, qui souhaitent récupérer des parts de marché ? M. Jean-Pierre Kucheida, Rapporteur spécial, a précisé qu'il n'avait pas encore pris connaissance du rapport de M. Philippe Adnot et qu'il n'était pas au courant des opérations évoquées par M. Jérôme Chartier. S'agissant du fonctionnement de la Commission, il a estimé être dans son droit le plus absolu et a précisé qu'il avait même hésité à évoquer cette question en séance. Est-il normal qu'une fonctionnaire prétende être malade le jour d'un déplacement du Rapporteur spécial ? La Commission, même s'il n'y a que peu de commissaires présents, est bien le lieu pour évoquer des comportements individuels de fonctionnaires. M. Michel Bouvard, Président, a estimé, à l'inverse, que de telles questions relevaient évidemment du Bureau ou du Président de la Commission et non d'une mise en cause publique. M. Jean-Pierre Kucheida a indiqué qu'il avait été furieux de cette situation, et qu'à l'inverse le travail de cette année s'était bien passé. M. Michel Bouvard, Président, a rappelé qu'il n'avait eu que l'occasion de se louer du travail de tous les administrateurs avec lesquels il a pu travailler. Après que M. Jean-Pierre Kucheida, Rapporteur spécial, a déclaré s'abstenir, la Commission a adopté les crédits de la pêche.
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