COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 42

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 11 février 2004
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,

SOMMAIRE

 

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- Examen pour avis du projet de loi (n° 1218), adopté par le Sénat, relatif aux responsabilités locales (M.  Laurent Hénart, Rapporteur pour avis) (articles 14 à 88)

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En préalable, M.  Alain Rodet s'est interrogé sur l'annonce qui a été faite par le Premier ministre concernant une éventuelle mobilisation des réserves d'or de la Banque de France pour financer la recherche. Il serait opportun que la commission des Finances soit informée précisément de cette nouvelle procédure budgétaire.

M.  Augustin Bonrepaux a demandé si un collectif budgétaire était en préparation compte tenu des annonces de réduction de charges sociales sur la restauration à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Il est important que le Parlement soit pleinement informé des choix et des redéploiements qui vont être opérés, ce qui justifierait, au minimum, une réunion exceptionnelle de la commission des Finances pour entendre le ministre du Budget.

Le Président Pierre Méhaignerie a convenu que le montant des masses financières en cause n'est, en effet, pas négligeable et que des questions pourront être posées au ministre du Budget à ce sujet, lors de sa prochaine venue devant la Commission. Il convient également de savoir comment sera réalisée la baisse des charges sociales dans le secteur de la restauration, qui est un moyen préférable à la réduction de la TVA, car cette baisse bénéficie directement aux salariés.

M.  Philippe Auberger a précisé, s'agissant des réserves d'or de la Banque de France, que le Premier ministre a utilisé le mode interrogatif par comparaison avec ce qu'a proposé le Chancelier Gerhard Schröder, en Allemagne.

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* *

Puis, la Commission a examiné, sur le rapport de M.  Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux responsabilités locales (n° 1218).

M. Augustin Bonrepaux a estimé nécessaire que soit effectuée une évaluation financière du transfert du RMI aux départements. On constate, en effet, une revalorisation de l'allocation de RMI de 1,5  % au 1er janvier 2004 et une diminution de la consommation des carburants en 2003. On peut donc se demander comment les nouvelles charges pourront être compensées par une diminution du produit de la TIPP affecté en contrepartie du transfert de charges. Le même problème se pose pour la mise en œuvre du RMA, qui nécessite la signature de conventions et l'institution de procédures de contrôle par les départements, ce qui signifie la création d'emplois supplémentaires. C'est pour cette raison que le Comité des finances locales s'est exprimé contre le décret d'application concernant le RMA.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a proposé de réaliser une première évaluation de la décentralisation du RMI et de la création du RMA, en coordination avec Mme Marie-Anne Montchamp qui a été Rapporteure pour avis du texte, au nom de la commission des Finances.

S'agissant du projet de loi relatif aux responsabilités locales, M. Augustin Bonrepaux a souhaité savoir comment les charges transférées seront compensées, au regard des nouvelles règles constitutionnelles, qui obligent à transférer un impôt en contrepartie. Il s'agit d'éviter d'avoir les mêmes désillusions qu'avec le transfert de la TIPP.

M.  Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a rappelé que l'article 72-2 de la Constitution prévoit la compensation intégrale aux collectivités locales des charges liées aux compétences transférées, au moyen d'une ressource fiscale affectée. Il faut donc attendre le vote de la loi organique, en 2004, et la discussion du projet de loi de finances pour 2005 qui mettront en œuvre les nouvelles règles constitutionnelles. Il est envisagé que la taxe sur les conventions d'assurance soit considérée comme une ressource fiscale transférée aux départements, et le reste de la TIPP aux régions. Les instances communautaires ont été consultées pour savoir ce qu'il est possible de faire en la matière. Un amendement sera proposé à l'article 88 du texte pour sécuriser les transferts de ressources.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé nécessaire d'avoir une approche positive du texte, car la décentralisation est très importante pour la démocratie. C'est pourquoi, trois axes devraient guider la commission des Finances dans ce débat : éviter la complexité en garantissant la clarté des règles de transfert de compétences, démontrer l'absence d'augmentation des impôts locaux et mobiliser, en ce sens, les marges de redéploiement possibles et s'assurer de la péréquation des richesses entre collectivités locales, à l'intérieur des enveloppes affectées.

M. Augustin Bonrepaux s'est demandé comment assurer une véritable péréquation sans réelle volonté politique et avec une augmentation contrainte de la DGF.

La Commission a ensuite procédé à l'examen des articles dont elle est saisie pour avis.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES,
AUX FONDS STRUCTURELS ET À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

Chapitre Ier

La voirie

Article 14 (art. L. 122-4, L. 151-6 à L. 151-11, L. 153-1 à L. 153-3, L. 153-5 et L. 153-6 du code de la voirie routière) : Institution de péages sur la voirie routière :

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis soumettant systématiquement à l'avis du Conseil régional et des communes traversées l'institution d'un péage par le département.

M.  Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a estimé nécessaire que l'avis du Conseil régional portant sur l'institution d'un péage ne soit pas limité aux cas où celui-ci participe au financement de cette infrastructure, ni que l'avis des seules communes sur le territoire desquelles un échangeur est installé soit requis. Il ne s'agit pas, en effet, d'une décision légère que d'instituer un péage. La région est l'échelon pertinent en la matière.

M. Augustin Bonrepaux a souhaité savoir s'il sera possible d'instituer des péages partout. Il s'est ensuite opposé à ce que la liberté de décision du département soit limitée par des demandes d'avis obligatoires, alors que cette collectivité est seule à supporter la charge financière de l'ouvrage.

M. Michel Bouvard a considéré que le transfert de compétences réalisé au profit du département doit être complet. Il n'est pas souhaitable de demander systématiquement l'avis de la région, sauf à prendre le risque d'encadrer le pouvoir du département. La possibilité d'instituer un péage doit être assurée par le département seul.

M. Hervé Mariton a estimé préférable de ne prévoir que l'information de la région, qui peut être utile. Mais il faut éviter de hiérarchiser entre elles les collectivités locales, ce qui serait contraire aux fondements mêmes de la décentralisation. Il ne s'agit pas, au travers d'une disposition technique, d'introduire ainsi une mécanique décisionnelle hiérarchisée.

M. Denis Merville a jugé indispensable de garantir clarté et simplicité dans la mise en oeuvre des compétences transférées. Dans ce cadre, la seule information du Conseil régional peut paraître suffisante.

M.  Marc Laffineur a demandé le retrait de l'amendement, car il va à l'encontre de la philosophie du texte. L'information des collectivités se fera de toute façon.

M. Marc Le Fur a considéré que tous les partenaires doivent être associés à la décision, s'ils ont participé au financement des routes. Ainsi, quand la région a investi de l'argent, elle doit concourir à la décision via un avis conforme. Le texte de l'article suscite quelques inquiétudes.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a précisé que seules les autoroutes, routes expresses et ouvrages d'art peuvent être soumis à péage. L'amendement proposé vise à tenir compte des inquiétudes qui s'expriment par rapport aux contrats de plan État-régions, qui ont prévu la réalisation de certaines voies, et par rapport aux riverains et habitants des communes. Pour ne pas compliquer le dispositif, donc sans tenir compte des dates auxquelles la région a participé au financement, il faut prévoir l'information systématique de celle-ci. C'est pourquoi l'amendement peut être rectifié en prévoyant simplement l'information du Conseil régional et des conseils municipaux des communes traversées, et non en leur demandant un avis.

M. Marc Le Fur a estimé que toutes les collectivités ayant participé au plan de financement d'un ouvrage ou d'une voie doivent être associées à la décision d'institution de la recette nouvelle perçue avec l'instauration du péage.

M.  Jean-Pierre Balligand a contesté la méthode du projet de loi consistant à faire payer par l'usager ce qu'on ne souhaite plus mettre à la charge du contribuable national. L'Institut de la décentralisation s'est ainsi inquiété de l'absence de verrouillage du dispositif proposé. Il faut notamment envisager des modalités de compensation de l'hétérogénéité climatique, qui a des conséquences sur les moyens nécessaires pour entretenir les voies selon les départements. On ne peut pas estimer, à cet égard, que la restauration d'un « droit d'octroi » soit positive.

M. Daniel Garrigue a estimé que l'institution d'un péage permettra de faire avancer des travaux routiers dans des régions enclavées. Il s'est demandé si des fonds de concours peuvent être utilisés en la matière.

Après avoir précisé que les fonds de concours constituent une procédure utilisable, le Président Pierre Méhaignerie a considéré que le projet de loi laisse, en l'espèce, une liberté aux collectivités locales qui devront la saisir en toute connaissance de cause, en prenant leurs responsabilités, ce qu'elle feront de manière prudente.

La Commission a adopté cet amendement ainsi modifié, M. Marc Le Fur indiquant qu'il votait contre. Elle a adopté un second amendement du Rapporteur pour avis ayant le même objet.

Article 16 (art. L. 110-3 du code de la voirie routière) : Définition et régime juridique des routes à grande circulation :

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement tendant à supprimer la tutelle du préfet de département relative aux travaux sur la voirie routière transférée. La responsabilité du département doit être pleine et entière.

M. Michel Bouvard a exprimé son accord complet avec M. Augustin Bonrepaux. Un débat similaire a déjà eu lieu à propos d'un texte sur la sécurité routière, examiné sous la précédente législature. Ce texte prévoyait une obligation de contrôle de l'État sur les travaux touchant aux ouvrages d'art du réseau routier départemental existant. Par ailleurs, le transfert aux départements a également pour but de diminuer le coût du contrôle ; maintenir la compétence des services de l'État irait à l'encontre de cet objectif. A cet égard, les déclarations récentes du ministre délégué aux libertés locales sont de mauvais augure. Tout transfert doit entraîner une diminution corrélative des structures relevant des services de l'État.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, s'en est remis à la sagesse de la Commission en expliquant que l'objectif poursuivi par l'article n'était pas de contraindre les collectivités mais de préserver un contrôle sur les axes stratégiques utilisés par les convois exceptionnels ou les convois militaires.

La Commission a adopté cet amendement et l'article 16, ainsi modifié.

Article 17 (art. 3 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs) : Pouvoirs du préfet en matière de prévention des risques sur les routes à grande circulation :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 18

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement visant à élargir le champ de la compensation aux travaux connexes à la voirie nationale transférée aux départements. Le Sénat n'a que partiellement tenu compte de ce problème.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a estimé qu'un amendement de M. Michel Bouvard prenait mieux en compte les préoccupations liées aux milieux naturels dangereux, exprimées dans cet amendement. S'agissant de l'éligibilité au FCTVA de dépenses effectuées par d'autres maîtres d'ouvrages, le Sénat a déjà supprimé deux limitations ; la troisième, que cet amendement ferait disparaître, doit être maintenue pour des raisons budgétaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article 18 (art. L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales) : Éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des fonds de concours versés à l'État par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier national :

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur mettant le texte en cohérence avec la loi de finances pour 2004, et supprimant, à cette fin, le dernier alinéa de cet article.

La Commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 : Confirmation des engagements financiers conclus au titre des contrats de plan État-région :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur tendant à prendre en compte les groupements de collectivités territoriales dans le champ d'application des contrats de plan.

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement visant à préserver le financement des opérations en cours conclues dans le cadre des actuels contrats de plan État-régions. Cet amendement est particulièrement important, alors qu'il est probable que cette modalité de contractualisation ne sera pas reconduite après 2006.

M. Marc Le Fur, approuvant cette démarche, a présenté un amendement prenant en compte, au-delà même des actuels contrats de plan, les engagements de l'État relatifs à l'achèvement de la transformation de la voirie transférée, par exemple la mise à deux fois deux voies.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a donné un avis favorable aux deux amendements.

M. Jean-Pierre Balligand a fait remarquer que l'amendement de M. Marc Le Fur était plus ambitieux et s'est inquiété de la procédure de discussion des deux amendements.

La Commission a adopté ces deux amendements, le Rapporteur pour avis précisant qu'ils concernent deux alinéas distincts.

La Commission a ensuite adopté l'article 19, ainsi modifié.

Chapitre IV

Les fonds structurels européens

Article 35 : Les fonds structurels européens

M. Jean-Louis Dumont a indiqué qu'en tant que Rapporteur spécial pour les Affaires européennes, il entendait faire part de ses contrôles sur l'utilisation des fonds structurels, menés dans diverses régions françaises : Alsace, Lorraine, Auvergne et Nord-Pas-de-Calais. Les situations observées sont très diverses, principalement en raison d'attitudes divergentes de la part des représentants de l'État. On constate ainsi une « fracture » entre l'État et la région en Alsace, alors que les relations sont meilleures en Lorraine, et exemplaires en Auvergne. Le présent article pourrait servir à tirer le bilan des expériences menées en termes de contractualisation des fonds structurels, car les choses peuvent encore êtres améliorées. Par ailleurs, il semble que la crainte du dégagement d'office des fonds non consommés ait conduit localement à une très forte accélération de la dépense, qui mériterait un examen attentif. D'une façon générale, il convient de trancher le débat entre les partisans d'une diversification de l'usage des fonds structurels et les promoteurs de projets structurants pour le territoire.

Il a présenté deux amendements tendant à lever les pouvoirs de blocage de transferts conférés aux régions.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, s'est déclaré défavorable aux deux amendements : en effet, on peut déjà s'interroger sur le bien-fondé de la compétence de collectivités plus petites que la région dans ce domaine.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

Elle a ensuite adopté, suivant l'avis favorable du Rapporteur, un amendement de précision de M. Jean-Louis Dumont. Elle a également adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur pour avis.

La Commission a adopté cet article, ainsi modifié.

TITRE III

DE LA SOLIDARITÉ ET DE LA SANTÉ

Chapitre III

Le logement social et la construction

Article 49 (Art. L. 301-3, L. 301-5-1 à L. 301-5-3 [nouveaux], L. 302-1, L. 302-4 et L. 302-4-1, section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre III, art. L. 303-1, chapitre II du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation, art. 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983) : Délégation de l'attribution des aides à la pierre aux établissements publics de coopération intercommunale fiscalité propre et aux départements - Programme locaux de l'habitat - Création d'un comité régional de l'habitat :

M. Jean-Louis Dumont a présenté un amendement relatif à la notification du financement des aides, visant à renforcer la simplification et l'efficacité du texte. Si l'Île-de-France constitue un cas particulier, en ce qu'elle est dotée d'une vraie compétence en matière de logement, ce qui justifie le rôle du représentant de l'État en la matière, en revanche, dans la plupart des autres départements, la tutelle régionale dans ce domaine sera un handicap. En effet, hormis l'Île-de-France, les régions n'ont aucun intérêt à exercer cette compétence, et ajouter des structures régionales aux structures nationale et départementales existantes serait facteur d'une inutile complexité.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait mené une réflexion commune avec le rapporteur de la Commission des lois et celui de la Commission des affaires économiques pour présenter au Gouvernement une position coordonnée tendant à concentrer les compétences décentralisées à l'échelle de la région. En matière de logement, une consolidation existe déjà via le Programme local d'habitat (PLH), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l'organisation du logement étudiant. Il a ainsi donné un avis défavorable à l'amendement.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a précisé qu'en Île-de-France, en matière de logement, le préfet de région devait recevoir délégation de l'État, et attribuer la compétence de gestion, soit aux établissements publics de coopération intercommunale, soit aux départements. L'Île-de-France comptant très peu d'EPCI, le transfert s'effectuerait en direction des départements, avec le risque d'une aggravation de l'écart entre l'Est de l'Île-de-France, qui possède un important parc locatif social, et l'Ouest de la région. Un amendement spécifique à l'Île-de-France sera d'ailleurs déposé pour confier à la région la compétence en matière de logement. Mais l'amendement de M. Jean-Louis Dumont va à l'encontre de la politique d'aménagement menée depuis 20 ans.

Le Président Pierre Méhaignerie a partagé cette position.

M. Jean-Pierre Balligand est convenu de la spécificité de l'Île-de-France mais a critiqué l'idée d'un système particulier pour cette région, qui créerait une complication inutile. Il s'est donc opposé à l'amendement.

M. Jean-Louis Dumont a souligné que le milieu rural allait perdre à ce transfert de compétences, qui correspond bien à la situation de l'Île-de-France, mais qui n'est pas adapté au reste du territoire. L'ANRU exerce sa compétence au seul niveau national et l'échelon régional n'est pas nécessairement le plus pertinent ; il faut affiner la démarche.

M. Daniel Garrigue a estimé qu'on ne peut légiférer de manière spécifique pour l'Île-de-France. Il faut conserver, pour la logique du texte, les deux étages que sont la région et le département. L'exemple de la Dordogne montre qu'une répartition entre une cinquantaine de communautés de communes sera compliquée.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, visant à identifier, dans le calcul de la dotation, les surcoûts induits par la construction en zone de montagne, liés à « l'altitude ». Ces surcoûts sont de l'ordre de 35 %, hors foncier, et doivent être pris en compte, afin d'éviter que les besoins énormes qui existent dans les grandes villes privent les zones de montagne des moyens dont elles ont besoin, notamment pour le logement des travailleurs saisonniers.

M. Alain Rodet a critiqué l'utilisation du terme « altitude », qui semble exclure, par exemple, les communes du Massif Central du bénéfice d'une telle disposition.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il n'y avait pas lieu de rendre plus complexe le texte en traitant de cas particuliers, qui pourraient être résolus sans dispositions législatives.

M. Michel Bouvard a dénoncé les mécanismes de zonage qui conduisent à considérer que les coûts sont identiques dans l'ensemble du territoire non couvert par une zone. En zone de montagne, le coût de la construction est nettement supérieur à ce qu'il est ailleurs.

Tout en reconnaissant la pertinence de la critique relative au zonage, le Président Pierre Méhaignerie a insisté sur le fait qu'une telle disposition n'avait pas sa place dans ce projet de loi.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement de précision du Rapporteur et un amendement du même auteur visant à intégrer les opérations de rénovation urbaine dans le PLH afin d'assurer la cohérence des actions de rénovation urbaine au niveau intercommunal et départemental.

La Commission a adopté un autre amendement, de conséquence, du Rapporteur pour assurer le suivi des fonds d'épargne et un amendement, de cohérence du même auteur. Puis, elle a examiné un amendement du même auteur proposant que les logements destinés aux étudiants soient également intégrés dans le PLH.

Le Président Pierre Méhaignerie a observé qu'il s'agissait à nouveau d'un cas particulier qui n'a pas à être pris en compte dans la loi.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a rappelé que la France comptait des centaines de milliers d'étudiants qui rencontrent de graves difficultés pour se loger.

M. François Scellier a regretté que les logements destinés aux étudiants soient traités, par l'amendement, différemment des logements destinés aux jeunes d'une manière générale. Le problème est plus global.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que le problème du logement était global et ne devait pas être abordé de telle manière que des catégories sociales distinctes soient traitées par des dispositions particulières, nuisant à la cohérence des textes.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a approuvé l'idée que toutes les catégories sociales doivent cohabiter, mais a rappelé que l'article 51 du présent projet prévoit un régime particulier pour les logements destinés aux étudiants. Le but de cet amendement est simplement d'assurer la cohérence du PLH, y compris en ce qui concerne les logements étudiants.

M. François Scellier a estimé que le problème en la matière réside dans l'emprise qu'exercent les Centres régionaux des œuvres universitaires et sociales (CROUS) sur le logement étudiant. Soulignant le fait que les CROUS n'en ont effectivement pas les moyens, M. Jean-Louis Dumont a approuvé cette idée.

M.  Laurent Hénart, Rapporteur, a indiqué que la situation du logement étudiant est de plus en plus préoccupante.

La Commission a rejeté l'amendement.

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement visant à supprimer la participation des organismes d'habitation à loyer modéré au financement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), lorsque ces organismes sont compétents pour des zones rurales. Les communes rurales doivent déjà apporter les terrains et les départements doivent financer de manière importante la construction de logements en zone rurale. Il n'est pas possible de faire participer les OPAC à la rénovation urbaine, alors même qu'aucune prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) n'est prévue en 2004. Si la situation n'évolue pas, il ne sera plus possible de réaliser la moindre construction en zone rurale. Il ne faut pas aggraver, par une astreinte financière supplémentaire, cette situation.

M. Daniel Garrigue a indiqué qu'il était excessif de dire que la rénovation urbaine ne profite pas aux départements ruraux. Elle concerne au contraire un grand nombre de villes moyennes. Nombre de saisonniers, en milieu rural, résident en HLM dans des agglomérations. Il n'est donc pas pertinent de supprimer la participation des départements ruraux à leur financement.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que le mode de financement du renouvellement urbain a été approuvé par le mouvement HLM. Il est vrai que le mécanisme du zonage entraîne un niveau de participation variable des collectivités au financement du logement, alors que les coûts de construction ne sont pas nécessairement plus bas en zone rurale, notamment compte tenu du poids des frais liés à la construction.

Approuvant les arguments de M. Daniel Garrigue, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que l'ANRU a vocation à intervenir dans toutes les zones urbaines sensibles, y compris lorsqu'elles étaient situées dans les villes moyennes et que tous les départements étaient visés par son action. Il faudra être attentif à ce que la réduction de l'enveloppe destinée aux PALULOS ne conduise pas à négliger les problèmes urbains extérieurs aux zones urbaines sensibles.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a rappelé que la question du financement du renouvellement urbain a été longuement débattue dans le cadre du projet de loi sur ce sujet et a reconnu que le problème de la participation au financement des collectivités locales était réel.

M. Jean-Louis Dumont a précisé que les organismes HLM avaient accepté de contribuer au financement du renouvellement urbain dans un objectif de redistribution mais que la gouvernance du mouvement HLM était à réformer. La mise en place de la CGLLS appelle une simplification des circuits de financement.

M. François Scellier a estimé qu'il fallait revoir non seulement les zonages mais aussi la définition même du logement social, qui repose actuellement exclusivement sur leur mode de financement, ce qui n'est pas satisfaisant.

Après que M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a donné un avis défavorable à l'amendement de M. Augustin Bonrepaux, la Commission l'a rejeté.

Elle a ensuite adopté un amendement de cohérence du Rapporteur pour avis, puis elle a examiné deux amendements du même auteur, visant à confier aux préfets de région la gestion des délégations de crédits de l'ANRU.

M. Jean-Louis Dumont a interrogé le Rapporteur pour avis sur la situation actuelle de déconcentration de la gestion de ces crédits.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que le Parlement avait adopté un amendement présenté par le Sénat visant à créer des établissements publics départementaux qui bénéficieraient de la délégation des crédits de l'ANRU. L'objectif était de garantir que ces crédits seraient bien utilisés pour le renouvellement urbain, mais le Conseil d'État a constaté que les préfets de départements ne pourraient pas être ordonnateurs secondaires de ces crédits et qu'il faudrait doter les établissements publics d'un directeur, lequel serait aussi ordonnateur. Ce système est apparu excessivement complexe.

Après que M. François Scellier se soit rallié à la conclusion du Rapporteur général, M. Jean-Louis Dumont a demandé dans quelle mesure le préfet de région pourrait être ordonnateur de ces crédits.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a indiqué que cet amendement était complété par un autre amendement visant à prévoir la possibilité pour les préfets de région de déléguer cette compétence de gestion aux préfets de département.

M. Daniel Garrigue s'est étonné que ce type de délégation figure dans la loi, alors qu'il relève du pouvoir réglementaire.

Le Rapporteur pour avis a indiqué que le préfet de région constitue le relais le plus cohérent pour l'ANRU. Les deux amendements ont été élaborés à l'issue d'une large concertation et approuvés par les rapporteurs de la Commission des lois et de celle des Affaires économiques. Les dispositions du premier amendement sont incontestablement législatives ; celles du second ne sont pas indispensables mais assurent la cohérence du dispositif. Il s'agit d'alléger les procédures et d'affirmer la pertinence du niveau régional.

La Commission a adopté les deux amendements du Rapporteur.

Elle a ensuite adopté l'article 49 ainsi modifié.

Après l'article 49 :

M. Jean-Louis Dumont a présenté trois amendements visant à supprimer la règle d'intervention applicable aux organismes HLM qui prévoit que ces derniers ne peuvent devenir sociétaires ou actionnaires que s'ils détiennent 51 % des parts de la société concernée. Cette exigence est un frein à des prises de participation croisées, qui seraient pourtant souhaitables devant la multiplicité des intervenants en matière de logement social : OPAC, sociétés anonymes, coopération, voire G.I.E. Deux solutions sont envisageables : soit la règle est supprimée, ce qui laisserait au conseil d'administration toute liberté pour fixer le niveau de participation, soit le seuil de 51 % est maintenu, mais s'appliquerait à l'ensemble des participations des différents organismes HLM du département. Ces trois amendements répondent à un souci d'efficacité, même s'ils peuvent paraître dérangeants.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a constaté que ces amendements sont très ambitieux et dépassent le champ du présent projet de loi. De telles mesures auraient plutôt leur place au sein du projet de loi « propriété pour tous » qui sera prochainement discuté par le Parlement.

M. François Scellier a ajouté que le fait que des offices HLM n'ayant pas de capital puissent participer au capital d'un autre organisme serait problématique. La Commission a rejeté les trois amendements de M. Jean-Louis Dumont, après que le Rapporteur pour avis a donné un avis défavorable.

TITRE IV

L'ÉDUCATION ET LA CULTURE

Chapitre Ier

Les enseignements

Article 67 (art. L. 211-8, L. 213-2, L. 213-2-1 [nouveau], l. 213-8, L. 214-6, L. 214-6-1 [nouveau], L. 214-10, L. 216-4, L. 421-23 et L. 442-9 du code de l'éducation et L. 811-7 du code rural) : Transfert aux départements et aux régions du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services des collèges et lycées :

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement tendant à supprimer cet article en rappelant l'absence totale de concertation avec les personnels concernés, sur ce point. Il est très probable que les régions, comme les départements aborderont à nouveau ce sujet d'ici deux ans, quand les problèmes commenceront à apparaître.

M. Augustin Bonrepaux a souligné que la compensation prévue pour le transfert des personnels de l'Éducation nationale ne porte que sur les titulaires, or près de 20 % des personnels des lycées sont intérimaires ou contractuels. Les établissements vont donc très rapidement être confrontés à de graves difficultés de fonctionnement, et, ce, dans tous les départements.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a répondu que le transfert de personnels prévu par cet article avait été annoncé dès juin 2003 par le Gouvernement et qu'il ne s'agit donc pas d'une surprise. En outre, contrairement à ce qui est indiqué dans l'exposé sommaire de l'amendement, les personnels éducatifs transférés restent partie intégrante de la communauté éducative, ce que la loi prévoit explicitement.

La commission a rejeté cet amendement et a ensuite adopté l'article 67 sans modification.

M. Augustin Bonrepaux s'est étonné de l'absence d'un de ses amendements, tendant à revenir sur le transfert des personnels de la médecine scolaire, opéré par le Sénat. Le Gouvernement s'était pourtant engagé à refuser ce transfert. Il s'agit là d'une décision très grave, remettant en cause la responsabilité de l'État quant à la politique de santé publique.

Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que la commission des Finances ne s'est pas saisie pour avis de cette disposition, mais qu'un débat approfondi aurait très certainement lieu en séance publique. La saisine pour avis ne peut que concerner le champ de compétence de la Commission. Au demeurant, les membres du Bureau ont été consultés, et M.  Augustin Bonrepaux a alors seulement demandé l'ajout de l'article 67 au champ de la saisie pour avis. Il est difficile d'aller au-delà.

M. Daniel Garrigue a expliqué que la question renvoyait cependant au problème plus général de la présence des services publics en milieu rural, dont la commission des Finances ne peut pas se désintéresser.

TITRE VI

DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Article 88 A : Intégration de la commission consultative sur l'évaluation des charges au Comité des finances locales :

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement disposant qu'un bilan, retraçant l'évolution du montant des impositions ou produits d'imposition transférés, serait présenté. Il s'agit d'inscrire dans la loi le principe énoncé par le Conseil constitutionnel lors de sa décision relative au RMI/RMA.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a convenu que cette interprétation du Conseil Constitutionnel est protectrice pour les collectivités locales. Néanmoins, un amendement préparé avec le Rapporteur général et les rapporteurs des autres commissions, reprend précisément cette disposition.

M. Jean-Pierre Balligand a alors retiré l'amendement.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a ensuite présenté un amendement tendant à compléter le bilan prévu par l'article pour que celui-ci retrace également les conséquences financières des transferts de personnels et des délégations de compétences.

M.  Michel Bouvard s'est déclaré favorable à cet amendement.

M. Augustin Bonrepaux s'est félicité de cette extension, mais s'est interrogé sur les conséquences de ce bilan et sur sa prise en considération par le Gouvernement.

La commission a adopté cet amendement et l'article 88 A, ainsi modifié.

Article additionnel avant l'article 88

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement conditionnant la mise en œuvre de la loi au vote de la loi organique prévue par l'article 72-2 de la Constitution.

Le Rapporteur général et M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, ont souligné qu'un tel amendement n'a aucun sens juridique.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Didier Migaud, tendant à majorer la dotation globale de fonctionnement des collectivités locales, pour compenser la disparition programmée d'un jour férié.

M. Jean-Pierre Balligand a présenté un amendement visant à protéger l'autonomie fiscale des collectivités locales par l'édiction de mesures appropriées en cas de diminution des recettes fiscales.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que c'était précisément l'objet de la loi organique prévue par l'article 72-2 de la Constitution. Il a rappelé le dépôt de cette loi organique sur le bureau de l'Assemblée nationale, en première lecture. Cette question doit d'ailleurs être traitée par la commission des Finances plutôt que par la commission des Lois.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable à l'amendement, soulignant qu'une telle disposition était anticonstitutionnelle, car relevant du domaine exclusif de la loi organique.

La commission a rejeté cet amendement.

M. Didier Migaud a présenté un amendement visant à établir un cadre général pour la création des établissements publics fonciers locaux. La situation actuelle, sur ce point, n'est pas satisfaisante, comme l'ont prouvé les débats sur la loi de finances initiale pour 2004. Il est nécessaire de fixer des règles générales, ainsi qu'un plafond.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s'est déclaré favorable à cet amendement. En effet, aujourd'hui chaque fois qu'un établissement public foncier se crée, il est nécessaire de prévoir un dispositif en loi de finances pour fixer le plafond de la taxe spéciale d'équipement. Une règle générale est donc nécessaire. Néanmoins, le plafond de 45 euros proposé par la rédaction de l'amendement est trop élevé. Un plafond de 30 euros serait plus raisonnable. Enfin, si cette disposition n'était pas adoptée dans le cadre de ce texte, sa reprise en loi de finances serait tout à fait possible, et, ce, sans conséquence pratique pour les futures créations d'établissements publics fonciers.

M. Daniel Garrigue s'est interrogé sur un éventuel risque de télescopage entre cette mesure et les dispositions du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux sur la protection des espaces péri-urbains.

M. Didier Migaud a convenu qu'un plafond de 30 euros serait plus raisonnable. Il serait par contre utile que l'Assemblée nationale soit amenée dès maintenant à instaurer ce dispositif.

M.  Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a estimé judicieux de fixer le plafond à 30 euros.

La commission a adopté cet amendement, ainsi modifié. Un amendement de M.  Didier Migaud est, de ce fait, devenu sans objet.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M.  Didier Migaud, défendu par M. Augustin Bonrepaux, visant à achever le mouvement de déliaison des taux de la fiscalité locale, engagé dans la loi de finances intiale pour 2003.

La Commission a également rejeté un amendement défendu par M. Augustin Bonrepaux, visant à baisser les taux de la taxe d'habitation.

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement de M.  Didier Migaud, visant à plafonner la cotisation assise sur la valeur ajoutée dans le cadre de la taxe professionnelle. C'est là une proposition qui pourrait être fort utile à la majorité, si celle-ci veut mener à bien la réforme voulue par le Président de la République.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que l'inclusion des loyers dans la valeur ajoutée avait été décidée pour éviter un recours abusif aux acquisitions par crédit-bail. Néanmoins, le problème posé par le plafond lié à la valeur ajoutée est réel. Certes, les investissements des entreprises seront dégrevés de taxe professionnelle en 2004 et 2005, mais pour les entreprises qui atteignent déjà le plafond, cela sera sans effet. Il pourrait être envisagé d'exclure du champ de la valeur ajoutée les amortissements pour investissements.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'un tel amendement ne va pas dans le sens de la péréquation.

Après que M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 88 : Application des règles de droit commun pour la compensation financière des transferts de compétences à titre définitif entre l'État et les collectivités territoriales :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Brard, visant à majorer la base de calcul de la compensation.

M. Augustin Bonrepaux a présenté un amendement visant à prendre en compte l'antépénultième année précédant le transfert de compétences pour calculer la compensation. Ceci doit permettre d'éviter que les collectivités locales ne prennent à leur charge, sans compensation, la baisse des services intervenus ces deux dernières années.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable, estimant que la règle proposée par le projet de loi est plus claire et plus simple.

La Commission a rejeté cet amendement.

Puis, elle a examiné deux amendements, l'un de M.  Jean-Pierre Balligand, l'autre de M.  Jean-Pierre Brard octroyant aux collectivités locales le pouvoir de fixer les taux ou les tarifs des impôts transférés.

M. Augustin Bonrepaux a souligné que non seulement le montant des compensations doit être garanti, mais également que ce montant doit évoluer en fonction de dépenses qui vont très probablement augmenter. Les collectivités locales doivent donc pouvoir faire évoluer les taux des impositions transférées, afin de compenser la hausse des dépenses. Il convient donc qu'elles puissent voter les taux des impositions de toute nature qui leur sont transférées.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, s'est déclaré surpris que M. Augustin Bonrepaux refuse aujourd'hui ce qu'il a accepté entre 1987 et 1996, lorsque les charges des dépenses transférées en 1982 sont passées de 13 à 16 % tandis que les recettes d'impôts transférés baissaient de deux points. Une discussion est en cours avec l'Union européenne, pour fixer précisément la part modulable des impôts transférés. Un débat approfondi aura donc lieu à l'automne, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005.

La Commission a rejeté ces amendements.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement intégrant dans le texte de la loi la jurisprudence du Conseil constitutionnel, issu de sa décision relative au RMI/RMA. Cet amendement oblige l'État à garantir un niveau de compensation de ressources équivalent au niveau résultant de la charge que représente la compétence avant son transfert. Sa rédaction a été concertée avec les autres commissions qui devraient l'adopter dans les mêmes termes.

M. Augustin Bonrepaux a estimé que cet amendement allait, certes, dans le bon sens, mais qu'il n'était pas totalement satisfaisant. Il permet, en effet, d'éviter une baisse du montant de la compensation, mais ne garantit aucunement une évolution à la hausse en cas d'augmentation des dépenses correspondantes.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a répondu qu'effectivement l'amendement ne permettait que de se prémunir contre une dynamique négative de la compensation, ce qui est déjà une garantie. Le deuxième risque, que serait une dynamique à la hausse des dépenses, ne pourra être traité que par la loi organique. Le Gouvernement négocie aujourd'hui avec l'Union européenne pour que celle-ci accepte le dispositif aujourd'hui envisagé : les régions pourraient faire évoluer le taux de la TIPP qui leur serait affectée, tandis que les départements pourraient, eux, faire évoluer le taux de la taxe sur les assurances. Il n'est pas aujourd'hui possible d'aller plus loin sans s'exposer à un risque très fort de censure de la part du Conseil constitutionnel.

La Commission a adopté cet amendement.

M. Laurent Hénart, Rapporteur pour avis, a présenté un amendement tendant à préciser que les opérations visées par l'article 88 sont bien celles ayant fait l'objet d'un engagement juridique, et non d'un engagement comptable, comme l'avait proposé le Sénat en première lecture.

M. Daniel Garrigue a estimé qu'un engagement est par nature juridique, et que le fait de le préciser ainsi dans le texte risque de provoquer une certaine confusion.

La Commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l'article 88 ainsi modifié.

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