COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 61

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 23 juin 2004
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,

puis de Michel Bouvard, vice-président,

puis de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes sur le rapport préliminaire sur les résultats de l'exécution des lois de finances pour 2003

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La commission des Finances a procédé à l'audition de M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, sur le rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2003.

Le Président Pierre Méhaignerie, après avoir relevé que M. François Logerot était auditionné pour la dernière fois par la commission des Finances en sa qualité de Premier Président de la Cour des comptes, a tenu à lui rendre un triple hommage. D'abord, au haut fonctionnaire, issu d'un milieu d'enseignants, dont la carrière témoigne d'une volonté permanente de service de l'État. Deuxièmement, en raison de son activité à la Cour des comptes, comme président de chambre depuis 1997, puis comme Premier Président, où il a succédé à M.  Pierre Joxe, succession difficile et totalement assumée. Enfin, il faut rappeler son implication personnelle dans l'application de la loi organique relative aux lois de finances.

Depuis cette loi organique, les relations entre la Cour et la commission des Finances ont été appelées à se renouveler, à la fois s'agissant de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), des enquêtes demandées en application de l'article 58, de la loi de règlement ou du débat d'orientation budgétaire. Ces missions, comme celle, à venir, de certification des comptes, se sont ajoutées à la mission traditionnelle « d'assistance » au Parlement, incarnée notamment par le rapport public. La Cour témoigne ainsi, à la fois de son implication dans la nécessaire dynamique budgétaire et de sa volonté d'indépendance. Cette double implication - de la Cour et de son Premier Président - sont des gages de succès de la réforme budgétaire : elle méritait, à ce titre, d'être saluée.

Toutefois un point peut être amélioré : la capacité de contrôle du Parlement et, corollairement, les besoins de la Cour des comptes. Si ces deux institutions doivent donner l'exemple de la discipline budgétaire, dans les corps d'inspection des ministères, environ la moitié des postes sont très sous-employés. Cela constitue des moyens importants non utilisés, qui pourraient être mis à la disposition de la Cour des comptes et du Parlement, sans créations de postes supplémentaires.

M. Didier Migaud a souhaité, au nom du groupe socialiste, s'associer à l'hommage rendu au Premier Président de la Cour des comptes, à la fois en tant qu'homme et en tant que magistrat. Il s'est félicité qu'à la suite de la présidence de M. Pierre Joxe, la coopération entre la Cour, l'Assemblée nationale et le Sénat ait été renforcée. Il s'agit là d'une avancée essentielle, à laquelle le Premier Président et les autres magistrats de la Cour ont contribué. Cette coopération doit se poursuivre, dans l'intérêt du pays.

M. Charles de Courson s'est également joint, au nom du groupe UDF, à cet hommage et a indiqué qu'un vrai dialogue s'était instauré entre le Parlement et la Cour des comptes. La part du travail de la Cour consacrée au Parlement, qui était de l'ordre de 5 à 10  % il y a quelques années, s'élève à environ 25 à 30 % aujourd'hui. Les suites données aux travaux de la Cour pourraient être mieux mises en œuvre si le Parlement les prenait davantage en compte, que ce soit dans sa fonction de contrôle du Gouvernement ou dans sa fonction législative, au travers des amendements.

M. Marc Laffineur s'est également associé, au nom du groupe UMP, à l'hommage rendu au Premier Président. Celui-ci a contribué à améliorer la coopération avec le Parlement et cherché à toujours répondre aux demandes exprimées par la commission.

M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, après avoir remercié le Président Pierre Méhaignerie et les intervenants, a indiqué qu'il avait eu à cœur de poursuivre ce qui avait été fait avant lui et de faire en sorte que la contribution de la Cour soit plus étoffée, plus pertinente et plus actualisée. À cet égard le mérite revient largement à ses collègues, en particulier ceux de la première chambre. Ce sera d'autant plus le cas lorsque la loi organique sera entièrement entrée en vigueur, que ce soit pour l'examen des programmes budgétaires ou pour la certification des comptes.

S'agissant du rapport préliminaire de la Cour, instauré par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), il a rappelé que c'était la deuxième année qu'il était amené à le présenter. Il a indiqué que la Cour réalisait déjà un rapport préliminaire par le passé - et ce depuis 1996 - mais que ce document, rédigé à la demande de l'Assemblée nationale, était fondé sur une base prétorienne et ne disposait pas de fondement législatif. Il s'agissait, à l'époque, de fournir aux assemblées des éléments d'information propres à éclairer le débat budgétaire, alors même que le rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement était réalisé beaucoup plus tard. Le rapport était, de fait, préliminaire au rapport sur l'exécution des lois de finances, souvent qualifié de rapport « définitif ». Or, les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ont modifié en profondeur l'agencement des travaux de la Cour vis-à-vis des assemblées. Selon l'article 58, trois rapports distincts sont fournis au Parlement : le rapport préliminaire prévu à l'article 58-3, avant le débat d'orientation budgétaire, le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, conjoint au dépôt de la loi de règlement, et le compte rendu des vérifications sur les comptes et la certification.

Le rapport préliminaire traite notamment de l'analyse financière de la situation de l'État. Il constitue une contribution de la Cour au débat d'orientation budgétaire, qui se tient au Parlement à la fin du printemps, et n'est plus une introduction au rapport sur la loi de règlement, aujourd'hui publié à quelques semaines d'intervalle.

Sur le fond, il inclut une mise en perspective des résultats budgétaires, à la fois dans le temps et dans l'espace. Le ministère des Finances a estimé que ce rapport dépassait le cadre prévu par la loi : la Cour a considéré qu'il fallait qu'il se situe dans une perspective pluriannuelle sans, bien sûr, aborder les questions de choix en termes de politique budgétaire. Il replace, en effet, les résultats de l'exécution de l'exercice antérieur dans le cadre d'une rétrospective de moyen terme et développe des considérations portant sur la loi de finances votée et sur le début de l'exécution en cours.

Le rapport s'essaie à une analyse des résultats au regard des engagements européens de la France. Il ouvre également un début d'interrogation sur les relations de l'État avec ses principaux partenaires que sont les collectivités territoriales et, cette année, les organismes divers d'administration centrale (ODAC). Il annonce, par ailleurs, le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Les résultats de l'exécution pour 2003 sont très préoccupants, au regard notamment du poids relatif des charges de la dette. La proportion de la dette par rapport au PIB a été multipliée par trois au cours des vingt-cinq dernières années. En outre, le déficit de l'État, qui s'élève à 56,9 milliards d'euros, résulte, pour moitié, des dépenses d'investissement et, pour moitié, des dépenses de fonctionnement. Pour un dixième de ses dépenses courantes, l'État a recours à l'emprunt.

Les comparaisons européennes permettent d'éclairer ces résultats. Pour les réaliser, la Cour ne s'en est pas tenue aux seuls indicateurs traditionnels de référence au sein de l'Union européenne - que sont le déficit public et la dette publique -, mais à d'autres indicateurs, tels que le solde primaire, les charges d'intérêts, le solde structurel, le volume des dépenses publiques ou l'écart de rendement observé pour les emprunts les plus comparables, afin de fournir le maximum de moyens d'évaluation et de comparaison. Il résulte de ces comparaisons plusieurs constats. En premier lieu, l'évolution budgétaire de la France se révèle moins favorable que celle de la plupart des autres États de l'Union européenne. Si l'Allemagne rencontre, il est vrai, elle aussi, des difficultés budgétaires, elle a été confrontée à des circonstances particulières, telles que les charges de la réunification et une plus grande dépendance de l'économie par rapport à l'évolution du marché mondial des biens d'équipement, notamment.

La tendance est, depuis deux ans, à une aggravation de cette divergence d'évolution. Nos partenaires ont davantage assaini, notamment pendant leurs années de plus forte croissance (et certains, comme le Royaume-Uni, ont su se reconstituer des marges de manœuvre) et ils ont de surcroît pour la plupart d'entre eux, mieux su que la France et l'Allemagne faire face, sur le plan budgétaire, au retournement de conjoncture.

Deux conséquences principales en résultent. Il se développe une contradiction élevée entre les objectifs affichés et l'évolution relative de la situation budgétaire française. Cette évolution ne peut pas être sans conséquence, par exemple dans le domaine fiscal : le désir de pouvoir ramener, là où ils sont plus élevés, le niveau des impôts français au niveau de la moyenne européenne, peut ainsi ne pas être facilité. De même, le poids de l'endettement public, dans notre pays, concerne, pour l'essentiel, l'État et non les collectivités locales. L'accroissement de la dette publique fait donc augmenter d'autant plus rapidement les contraintes qui pèsent, par le biais des charges d'intérêts, sur le budget. La situation n'est pas la même chez nos partenaires. En Allemagne, par exemple, une part importante du déficit public tient aux Länder. En France, c'est sur le budget de l'État que se concentrent les rigidités qui expliquent le déficit.

Enfin, quelques points, classiques, mais plus préoccupants à l'aube de la mise en œuvre complète de loi organique du 1er août 2001, nécessitent un examen détaillé : le problème des emplois, les dépenses de personnel, les interventions, la gestion des autorisations budgétaires et la régulation.

Les autorisations d'emplois votées par le Parlement limitaient à 2,18 millions de postes les effectifs au 31 décembre 2003, militaires et budgets annexes inclus, en léger retrait sur l'exercice précédent, ce qui marque une certaine rupture par rapport aux accroissements des années passées. Cette réduction des emplois recouvre, en fait, deux évolutions : un accroissement du nombre de titulaires, au-delà des mesures de régularisation de l'emploi précaire, et des transferts d'emplois vers certains établissements publics, qui rendent plus difficile l'appréciation des évolutions.

La hausse des emplois de titulaires (environ 4.300), dont les principaux bénéficiaires sont l'enseignement scolaire, la justice et l'intérieur, entraîne une charge à long terme pour les finances publiques, qui n'est pas compensée par la réduction des emplois de contractuels. Dans le même temps, le transfert de certains personnels titulaires de l'État vers des établissements publics ne réduit pas les charges de l'État dans la mesure où ces établissements publics sont financés par subventions. En outre, l'enseignement scolaire a recruté 20.000 assistants d'éducation, qui n'étaient pas inscrits dans la loi de finances initiale.

Au total, compte tenu des transferts d'environ 1.300 agents pour la plupart titulaires, inscrits au budget de la culture, vers des établissements publics, l'État a accru le nombre des titulaires civils de près de 5.600, et le nombre des contractuels civils de plus de 13.000.

La maîtrise des dépenses de personnel est aussi encore insuffisante. La stabilité en euros constants des dépenses de rémunérations, de pensions et de charges sociales à 111,6 milliards d'euros n'est en effet qu'apparente, car le développement des expériences de globalisation des crédits s'est traduit par des transferts de crédits vers les chapitres consacrés aux moyens des services. Si l'on tient compte des dépenses de personnel globalisées, le taux de croissance réel des dépenses s'établit à 2,1 %.

En outre, la baisse de 2,1 % des charges sociales en 2003 traduit le recul du versement de l'État au titre de la compensation vieillesse des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale. Hors compensation vieillesse, les charges sociales imputées à la partie 3 du titre III ont augmenté de 2,8 % en 2003. Les dépenses pour pension sont toujours en croissance rapide : elles ont poursuivi leur croissance sur un rythme de 4,7 %, légèrement supérieur à celui des exercices précédents. Les recettes correspondantes, cotisations salariales et contributions de certains employeurs, n'ont augmenté que de 1 % et ne couvraient plus que 28,2 % des dépenses en 2003. En conclusion, s'agissant d'un « poste » qui représente plus de 40 % du budget de l'État, il est vital d'en mesurer complètement les contours.

Les dépenses d'intervention, moyen privilégié d'exécution des politiques publiques, se sont élevées à 77,2 milliards d'euros en 2003. Bien qu'en baisse de 2 % par rapport à 2002, elles représentent 27 % des dépenses imputées au budget général. Elles sont marquées par la prédominance de dispositifs lourds qui s'inscrivent dans une logique pluriannuelle et laissent peu de place à la mise en œuvre de nouvelles interventions.

De plus, le seul titre IV ne donne qu'une vue partielle des interventions de l'État. Les concours financiers aux collectivités locales, notamment, se situent largement en dehors du périmètre des dépenses de ce titre, d'autant que les transferts de compétences annoncés rendent encore plus imprécise la mesure des interventions de l'État. Ce constat vaut aussi pour les subventions que l'État verse aux établissements et entreprises publics qui, pour certaines, sont éclatées entre plusieurs fascicules budgétaires, voire même retracées également sur un compte d'affectation spéciale. Une amélioration est souhaitable sur ce point dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique.

Plusieurs points retiennent l'attention s'agissant de la gestion des autorisations budgétaires. Tout d'abord, le budget de l'État reste difficile à appréhender dans sa relation avec l'assurance-maladie : des transferts très significatifs, dans les deux sens, ont été opérés au cours de la période récente. Le coût du remplacement des agents absents dans les hôpitaux et le financement des stages extra-hospitaliers des étudiants en médecine ont été pris en charge par l'État. En sens inverse, de nombreuses dépenses ont été mises ou seront mises à la charge de l'assurance maladie : consultations de dépistage anonyme et gratuit, centres de planification et d'éducation familiale, cures de désintoxication avec hébergement, réalisées dans les établissements de santé, prévention de l'alcoolisme, ou plan BIOTOX.

La loi de finances donne également une vision partielle de certains enjeux budgétaires. Comme les années précédents, la Cour relève que certaines dépenses de l'État ne figurent pas au nombre de celles soumises au vote du Parlement, en dépit de leur caractère prévisible. Tel est le cas des moyens destinés à la couverture des calamités agricoles, qui continuent de ne faire l'objet d'aucune dotation en loi de finances initiale alors même que la dépense (250 millions d'euros) s'avère d'un niveau relativement constant.

Le principe de sincérité budgétaire induit que le niveau des crédits soit établi de telle manière que l'ensemble des dettes ou engagements de l'État au titre de l'exercice concerné puisse être couvert et les dotations inscrites soient définies de manière proportionnée aux besoins. Or les crédits ouverts en 2003 sur certains chapitres s'avèrent très excédentaires par rapport aux besoins. C'est le cas des dotations en faveur des rapatriés. A l'inverse, le souci de limiter, en affichage, le déséquilibre du budget initial a conduit, en dépit des prévisions de dépenses disponibles au moment de la préparation du projet de loi de finances et de la discussion budgétaire, à minorer artificiellement un certain nombre de dotations. On peut citer l'insuffisance, de 530 millions d'euros sur quatre ans, des crédits d'intégration et de lutte contre l'exclusion, dont 175 millions d'euros au titre du seul exercice 2003, ou la non inscription des rémunérations au titre des opérations militaires extérieures, qui représentent 365 millions d'euros.

Enfin, la régulation budgétaire, qui limite la portée de l'autorisation parlementaire, a fortement marqué l'année 2003. Certes, les crédits inscrits en loi de finances constituent des plafonds et il est de la responsabilité du Gouvernement d'adapter le rythme de ses dépenses pour tenir compte de la situation de l'économie, de l'évolution des équilibres budgétaires et des engagements internationaux de la France. Toutefois, la situation qui justifie ces mesures doit être suffisamment imprévisible pour que les dotations de crédits n'aient pas été établies, de manière réaliste, dès la loi de finances initiale. Ce n'est pas toujours le cas, et les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre les mesures de régulation, auxquelles il est recouru comme de simples outils de gestion, sont contestables au regard de l'autorisation budgétaire. La fixation d'objectifs de reports, dès le début de la gestion, le gel des crédits reportés, parfois au-delà du terme de l'exercice, le report et l'annulation pure et simple de dotations ouvertes en collectif sont difficilement compatibles avec les exigences de juste évaluation de la dépense et d'annualité du budget.

Au-delà des questions de principe, la régulation appliquée perturbe fortement l'activité de certains services. Plusieurs centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) ont dû, pour assurer leurs interventions d'urgence, recourir aux stocks de carburant du ministère de la défense. Le gel des crédits de la prime d'aménagement du territoire (71 % des crédits ouverts et 98 % des crédits disponibles) s'est traduit par le blocage complet du dispositif et aucune des décisions prises par le comité interministériel d'aide à la localisation des activités n'a pu être financée en 2003. La pratique de la régulation, du fait notamment de l'incertitude à laquelle elle conduit les services administratifs, les amène à adopter un mode de gestion dégradé, voire irrégulier : allongement des délais de règlement, entorses aux procédures de passation des marchés publics ou encore priorité donnée aux actions nouvelles, hors de toute programmation cohérente, le cas échéant au détriment de dépenses obligatoires. Il en résulte une forte augmentation des reports de charges relatifs à des opérations exécutées en attente de mandatement et, par conséquent, des impayés de l'État à l'égard de ses créanciers, notamment des organismes de sécurité sociale ou des établissements publics portuaires.

Les modalités de la mise en œuvre de la régulation budgétaire mériteraient donc d'être réexaminées, avec peut-être la création de tranches conditionnelles en fonction de l'environnement budgétaire, dans la perspective de l'application de la loi organique, qui prévoit la fixation d'objectifs dont les gestionnaires de programmes seront responsables.

Après avoir, à son tour, remercié M. François Logerot, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé l'importance de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, en application de l'article 58 de la loi organique. Cette mission pourrait également s'appliquer afin de fournir les études d'impact sur les projets de loi.

Le rapport préliminaire fait le constat d'une situation difficile des finances publiques, avec notamment une augmentation rapide de l'endettement public, de 40 % en 20 ans. En conséquence, les marges de manœuvre budgétaires diminuent autant que le poids des intérêts de la dette augmente. Cela est dû au fait que, depuis 13 ans, les dépenses de l'État sont supérieures aux recettes de l'ordre de 10 à 20 %, y compris en période de forte croissance économique comme en 2000-2001. Cette situation préoccupante est issue d'une accoutumance à la dépense publique, conformément au constat de la Cour. Il est donc nécessaire d'édicter des règles de bonne gestion budgétaire en la matière.

S'agissant des recettes perçues en 2003, il faut rappeler que les prévisions initiales ont été faites en 2002, dans un contexte de croissance économique qui a abouti à reprendre les évolutions prévisibles pour cette année. Ces prévisions correspondaient aux hypothèses, tant de la Commission des comptes de la Nation, que des experts économiques. Une erreur a certes été faite, mais elle a été rectifiée par la suite. Pour 2004, une prévision solide et robuste de 1,7 % a ainsi été retenue.

S'agissant de l'exécution des lois de finances, il aurait sans doute fallu aller beaucoup plus loin que les 12 milliards d'euros d'économie prévus, sans pour autant prendre le risque de mener une politique récessive, afin de maintenir une consommation solide. Le gouvernement ne pouvait donc plus compenser la baisse des recettes par une diminution des dépenses.

Dans ce cadre très contraint, les dépenses budgétaires ont été exécutées à l'euro près en 2003, ce qui s'est très rarement produit. Cette exécution a, certes, été réalisée à partir d'un budget rebasé par le collectif de 2002, qui a ouvert 5 milliards d'euros, mais il s'agissait de la conséquence de la sous-estimation de nombreuses dépenses, notamment sociales, par le précédent gouvernement, comme en ce qui concerne l'aide médicale d'État, par exemple. 1,25 milliards d'euros de dépenses supplémentaires ont été dus à des compensations aux entreprises. La « ligne bleue » budgétaire est la stabilisation des dépenses. Elle a été d'autant plus difficile à atteindre en 2003 qu'outre l'augmentation des dotations aux collectivités locales traitées en prélèvement sur recettes, il a fallu budgétiser le FOREC à hauteur de 16 milliards d'euros. De même, un effort formidable de réduction des reports a été effectué, les portant de 14 % en 2002 à 8 % en 2003, et 3 % en 2004. Il s'agit d'un point cardinal de la maîtrise des dépenses, qui en garantit le caractère durable.

Si l'analyse de la Cour des comptes est globale et tient compte de tous les facteurs explicatifs, notamment en ce qui concerne la nature de la dette et du déficit, il est important de souligner que sur les 57 milliards d'euros de déficit, 27 milliards d'euros correspondent aux intérêts de la dette et à des dépenses de personnel. Le critère communautaire des 3 % de déficit public ne se résume pas à une contrainte qui serait imposée par les technocrates bruxellois : il s'agit d'un vrai problème, qui met en cause notre responsabilité face aux générations futures. Néanmoins, la novation profonde que constitue l'objectif de meilleure maîtrise de la dépense aurait pu être davantage mise en évidence dans le rapport de la Cour des comptes.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que la Cour des comptes ne conteste nullement le fait que les économistes, avec différentes variantes, se soient entendus sur une prévision de croissance, finalement erronée. La Cour des comptes ne met pas en cause, en la matière, les choix, mais constate ce caractère erroné. La question centrale est celle des moyens qui ont été mis en œuvre pour réagir à une croissance économique moins forte que prévue. Certes, les dépenses ont été tenues dans la limite de l'autorisation initiale de la loi de finances. Mais l'ampleur des annulations de crédits ne peut que susciter une inquiétude face à la menace que les services de l'État ne soient plus en mesure de fonctionner normalement. Au-delà, la détermination des secteurs devant être ajustés à l'évolution des données budgétaires demeure un choix d'ordre politique. La rigidité que constitue l'ampleur des dépenses de personnel est un frein à la dynamique budgétaire qu'on ne doit pas sous-estimer. Les charges de la dette en constituent un autre, et il faut souligner que l'État a bénéficié de taux d'intérêt particulièrement favorables pour la gestion de son endettement, ce qui suscite des craintes d'autant plus fortes que les perspectives de relèvement du niveau des taux d'intérêt se font de plus en plus probables.

À ce titre, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances est assurément l'occasion d'une réorganisation profonde, et l'on doit se féliciter de ce qu'une grande partie des propositions des députés sur la maquette budgétaire ont été prises en compte. L'inquiétude est cependant très forte, au vu du découplage qui a été opéré par le Gouvernement entre la mise en œuvre de la loi organique et les stratégies ministérielles de réforme. L'instruction du Premier ministre sur ces stratégies a été signée le 2 juin, pour une réponse des ministres au 30 juin prochain. Même si ce délai est tenu, l'avancement des discussions budgétaires pose la question de la possibilité effective de réorienter les stratégies qui auront alors été choisies. Cela pose à nouveau la question d'une remise en cause de certaines fonctions de l'État dans le but d'accroître les économies, notamment en matière de personnel.

En ce qui concerne les recettes fiscales, un problème réside dans la mauvaise appréhension de leur élasticité en fonction de la conjoncture économique. À l'évidence, les moins values de recettes fiscales ont été accentuées par les réductions d'impôts. A quoi correspond exactement le chiffre de 1,25 milliard d'euros évoqué par le Rapporteur général ?

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué qu'il s'agissait des baisses de charges sociales sur les entreprises, qui ont in fine été compensées par des dépenses supplémentaires inscrites au budget de l'État et intégrées à la « norme zéro » du fait de la budgétisation du FOREC.

M. Charles de Courson a relevé l'utilité de la première partie du rapport de la Cour des comptes pour dynamiter l'idée - fausse - selon laquelle la norme communautaire des 3 % serait excessive. Le rapport permet de montrer que le niveau maximal de déficit public se situe en réalité à 2 % du PIB. Aucun gouvernement sérieux ne devrait pouvoir dire le contraire. L'État devrait s'imposer à lui-même ce qu'il impose - à juste raison - aux collectivités locales en matière d'excédent budgétaire minimal permettant de rembourser la dette. N'est-il pas temps d'imposer à l'État une norme budgétaire de fonctionnement qui soit soutenable ? Cette réflexion doit nécessairement prendre en compte le positionnement des choix budgétaires dans les cycles économiques. Quand bien même une norme maximale de 2 % serait imposée, cela signifierait qu'en haut de cycle un excédent budgétaire demeurerait nécessaire afin de parvenir à un taux de déficit public sur l'ensemble du cycle économique, qui soit véritablement soutenable. La Cour des comptes avait, par le passé, commencé à diffuser le concept « d'endettement public élargi », incluant le calcul de la provision que devrait prévoir l'État eu égard aux charges de retraite. Cela permettrait de comprendre que l'accroissement des engagements budgétaires non financés devra bien être payé un jour. La Cour des comptes doit populariser, auprès des citoyens, ces concepts simples qui nous rappellent que l'État vit à crédit et qu'il est irresponsable de multiplier les engagements financiers lorsque ces derniers ne sont pas soutenables.

La deuxième partie du rapport de la Cour des comptes est utile pour mettre en évidence l'ensemble des « farces et attrapes » budgétaires qui permettent de dissimuler la dégradation des finances publiques. Les prélèvements sur recettes en sont un exemple frappant, certains ministres ayant même pu prétendre par le passé que les dépenses étaient stables, alors même qu'ils avaient recours à cette technique budgétaire dissimulatrice. Avec un tel raisonnement, pourquoi d'ailleurs ne pas transformer l'ensemble des dépenses de l'État en prélèvements sur recettes ? Par ailleurs, on peut regretter l'existence de ces structures hybrides que sont les organismes divers d'administration centrale (ODAC). Leur périmètre, qui a souvent varié, aboutit à dissimuler une partie de la dette de l'État. Réseau ferré de France (RFF), Charbonnages de France ou encore l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) sont symptomatiques à cet égard. La Cour des comptes devrait appuyer la requalification comptable, au sens d'Eurostat, de ces structures qui portent une dette publique, de la même manière, par exemple, que les dotations en capital versées par l'État à RFF ont été considérées, l'an dernier, comme des subventions pesant sur le déficit public, au sens des critères communautaires. Enfin, se pose le problème de la gestion du périmètre de la dépense étatique par rapport aux autres structures que sont les organismes de sécurité sociale et les tiers. Pourquoi ne pas mettre en place un « comité de défense contre les farces et attrapes » ? Il est essentiel que les députés traduisent dans leurs amendements les dérives qu'ils constatent. Le ton dont la Cour des comptes fait désormais usage dans ses rapports s'améliore, en s'éloignant d'une traditionnelle onctuosité : il constitue un encouragement au changement.

M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, a souligné les efforts faits par la Cour depuis plusieurs années pour présenter un bilan de la situation de l'ensemble des personnes publiques, et pas seulement de l'État, les débudgétisations au profit d'organismes extérieurs à l'État s'étant multipliées. En 1998, la Cour avait demandé au ministère des Finances de réintégrer RFF et l'EPFR dans le périmètre de la dette au sens communautaire du terme. Elle s'était heurtée à un refus lié au souci de respecter les critères du passage à l'euro.

La Cour des comptes n'a jamais été favorable à la pratique des prélèvements sur recettes, qui est absente de l'ordonnance organique de 1959, mais le Conseil constitutionnel l'ayant cautionnée, elle n'a pu faire porter ses critiques que sur l'exécution. Les prélèvements sur recettes, dont le montant n'a cessé de croître, échappent à tout contrôle de l'État mais la Cour des comptes les étudie chaque année.

Une évaluation de la charge des retraites publiques dans le calcul du niveau d'endettement figure désormais, au titre du hors-bilan de l'État, dans le compte général de l'administration des finances. Le montant de cette évaluation n'ayant été transmis à la Cour que très récemment, celle-ci n'a pas encore pu l'expertiser.

Déterminer le niveau soutenable du déficit est très délicat ; il faut garder à l'esprit le fait que, au mieux, 30 milliards d'euros, soit 50 % du déficit, peuvent être considérés comme finançant des investissements.

M. François Delafosse, président de la Première Chambre, a indiqué que l'expertise du montant de la provision pour charges de retraites allait être menée rapidement et que l'évaluation de la dette des ODAC faisait partie des travaux prioritaires de la Cour. Le niveau des engagements hors comptes de l'État atteint en effet 23 milliards d'euros.

M. Jean-Pierre Gorges a déploré qu'une partie de la dette serve à financer des frais de fonctionnement. Il a demandé depuis quand ce procédé était constaté et quelle part de la dette il représentait. Dans la mesure où les charges de fonctionnement représentent 60 % du budget de l'État et connaissent une augmentation systématique, une modification de la structure du budget apparaît indispensable.

M. Denis Merville a fait remarquer qu'un mois de fonctionnement de l'État était chaque année financé par l'emprunt. Une telle situation ne saurait perdurer. Année après année, de nouveaux organismes sont créés autour des ministères : la Cour pourrait-elle faire le point sur les missions qu'ils remplissent, leurs effectifs et leur coût de fonctionnement ? Par ailleurs, l'État n'a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation ; il continue d'intervenir dans d'innombrables domaines, parfois à des niveaux dérisoires. La signature des contrats de pays et des contrats de plan donne lieu à des effets d'annonce disproportionnés : les moyens financiers disponibles ne suivent pas. Les aberrations sont fréquentes. Par exemple, dans son département, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) finance à hauteur de 80 % une étude sur le désenclavement routier, également cofinancée, à hauteur de 10 % chacune, par la région et l'intercommunalité. Les routes concernées sont pourtant des routes départementales ! Les sous-préfets félicitent régulièrement les élus pour leur capacité à réunir plusieurs financements pour un même projet, alors que ces cofinancements entraînent d'énormes pertes de temps. La multiplication des structures locales génère des dépenses supplémentaires, ce que la Cour des comptes devrait évaluer précisément.

M. Jean-Yves Chamard a témoigné du fait que, en tant que rapporteur spécial de l'enseignement scolaire, il ne lui était pas possible d'expliquer qu'une diminution des effectifs d'une classe n'entraînait pas forcément une amélioration des résultats des élèves, sans susciter des protestations de toutes parts. Ce constat est pourtant réel, mais seule la Cour des comptes peut le formuler sereinement. Elle est aussi la seule à pouvoir affirmer, à juste titre, que les professeurs qui ne remplissent pas leur quota d'heures suffiraient à remplacer l'ensemble des absences de leurs collègues. Il serait très utile que la Cour propose systématiquement, à la suite de ses diagnostics, des solutions parmi lesquelles les élus pourraient choisir. Pour cela, il faudrait qu'elle puisse renforcer ses effectifs grâce au retour en son sein des magistrats en poste dans d'autres structures.

Après avoir rappelé les bonnes relations entre la Cour et la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique, M. Michel Bouvard a souligné que la maîtrise des dépenses de personnels serait l'enjeu central de la mise en œuvre de la LOLF. L'augmentation de 600 du nombre des titulaires et la progression de 13.000 du nombre des contractuels illustrent les difficultés liées à la définition et au respect des plafonds d'autorisations d'emplois. Le rapport de la Cour des comptes montre que les transferts de personnels vers les établissements publics se poursuivent. Sur ce point, la LOLF risque d'être inopérante. Le rapport du Gouvernement sur la mise en œuvre de la loi organique précise qu'on outil de comptage des emplois est opérationnel depuis le mois de mars 2004, mais que les gestionnaires ne seront formés qu'à la fin du mois de juin !

Les modifications de périmètre des administrations de l'État sont analysées par le rapport de la Cour des comptes. La mission d'information sur la loi organique a souligné que la DRIRE va être dotée de deux actions dont l'une sera consacrée à l'animation économique. Cette fonction va donc rester dans le périmètre administratif de l'État alors même qu'elle doit être transférée aux régions. En ce qui concerne la régulation budgétaire, il faut envisager que des crédits soient mis en réserve dès le vote de la loi de finances. Ces crédits ne seraient utilisables que si le niveau des recettes atteint les prévisions. La mise en place d'outils de gestion informatique a permis de réaliser des gains de productivité de 25 % dans les ministères. Il faudrait pouvoir évaluer le retour sur investissement de ces outils afin de déterminer le montant des économies de fonctionnement qu'ils induisent.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'il était difficile de convaincre les Français de la nécessité de la maîtrise de la dépense publique. Les dépenses de l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse étant en progression, celles de l'État doivent connaître une croissance nulle en volume. La Cour rappelle que les dépenses de rémunérations ont progressé de 2,1 % alors que les charges de pensions ont augmenté de 4,7 %. Compte tenu de l'augmentation de ces dernières quel doit être le niveau de la masse salariale pour que les dépenses de l'État n'augmentent pas ?

M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, a estimé que cet effort devrait être très important si les effectifs de l'État demeuraient constants. La réponse à la question du Président Méhaignerie suppose un examen détaillé de la gestion du personnel de chaque ministère. S'agissant du ministère de l'Éducation nationale, la réduction du nombre d'élèves par classe n'améliore effectivement pas la qualité pédagogique de l'enseignement. De même, dans certains lycées le nombre des élèves n'atteint pas la masse critique. La commission des Finances a demandé à la Cour des comptes d'enquêter sur la situation des enseignants qui n'enseignent pas. Ces informations seront transmises à l'automne prochain.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné le manque de polyvalence dans les fonctions d'enseignants, alors que les horaires statutaires ne sont pas toujours effectivement assurés.

M. Jean-Yves Chamard a rappelé qu'en dehors des États-Unis, la France était le pays qui dépensait le plus pour l'enseignement secondaire. Si le coût de cet enseignement était ramené au niveau de la moyenne européenne, cela aurait un impact très fort sur les déficits.

M. Charles de Courson a souligné que les collèges qui n'accueillent que 130 élèves devraient être fermés car ils ne proposent pas une offre pédagogique suffisamment diversifiée, dans l'intérêt des enfants et du service public. C'est ce qui se fait dans la Marne, sans nuire à la qualité de l'enseignement.

M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, a souligné que la Cour avait formulé plus de recommandations que par le passé. Elle propose des éclairages sur l'exécution de certains budgets. Pour ceux qui ne font pas l'objet, cette année, d'une analyse détaillée, la Cour des comptes actualisera ses analyses passées.

S'agissant de l'augmentation du nombre des divers organismes ou commissions institués par l'État, il faut relever comme symptomatique le fait que le conseil des ministres vient d'approuver un décret créant une nouvelle délégation chargée du développement durable et prévoyant probablement des moyens supplémentaires.

En matière d'intercommunalité, les structures ont tendance à s'empiler. Un rapport de la Cour des comptes examinera ce sujet en 2005. En ce qui concerne le paiement de dépenses de fonctionnement par l'emprunt, il faut souligner que l'année 2003 n'est pas celle où la situation a été la plus difficile. Entre 1993 et 1995, la couverture des dépenses de fonctionnement par l'emprunt était plus importante. La situation s'est améliorée entre 1995 et 2001, pour se dégrader de nouveau depuis cette date.

S'agissant des plafonds d'emplois, les efforts de clarification doivent être poursuivis en vue de la mise en œuvre de la loi organique. Á l'heure actuelle, la direction de la fonction publique admet qu'elle ne connaît pas les effectifs réels des agents employés par l'État. Il est à craindre que l'opacité ne diminue pas avec la mise en place de la loi organique.

M. François Delafosse, Président de la première Chambre, a rappelé qu'une recommandation avait été faite par la Cour des comptes pour que, lors du débat budgétaire, les établissements publics figurent non pas dans le vert budgétaire, comme c'est le cas actuellement, mais dans les documents soumis à l'approbation du Parlement.

M. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, a souligné la difficulté de concilier la souplesse permise par la loi organique et la maîtrise de la masse salariale. Par exemple, si un gestionnaire embauche davantage de contractuels de catégorie A et moins de contractuels de catégorie C, tout en respectant le plafond d'emplois, comme cela sera possible avec la loi organique, le dynamisme des dépenses de personnel conduira, l'année suivante, à ce que la masse salariale soit insuffisante. Il faudrait mettre en place des mécanismes de contrôle des dépenses de personnel et préciser les marges de manœuvre dont disposeront les gestionnaires. S'agissant de la régulation budgétaire, rien n'interdit au Parlement de conditionner son autorisation et de fixer en plus de l'objectif du programme un second objectif, en cas de conjoncture défavorable. Ce mécanisme serait plus satisfaisant qu'une régulation « à l'aveugle ». Actuellement, aucun mécanisme de ce type n'est prévu. Depuis le vote de la loi organique, de nombreux colloques ont souligné l'importance de la souplesse de gestion et de la responsabilisation des gestionnaires. Or, les responsables d'administration centrale voient aujourd'hui leurs crédits gelés souvent en début d'année, ce qui contraste avec la liberté de gestion prévue par la loi organique.

M. François Delafosse, Président de la première Chambre, a rappelé que le logiciel ACCOR devait permettre de présenter une comptabilité d'exercice. Cependant reste en suspens la question de savoir si cette présentation sera possible en 2007. De même, on ne sait pas quel logiciel va remplacer ACCOR 2. Les programmes ACCOR 1 et ACCOR 1 bis doivent permettre des gains de productivité. Ceux-ci ont été constatés, notamment au ministère des Finances. Cependant, il n'est pas possible, pour l'instant, de savoir si ces gains se traduisent par des baisses d'effectifs. Il serait souhaitable que les documents budgétaires contiennent des informations sur les effectifs employés par l'État et par les établissements publics.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller maître, a fait remarquer l'insuffisance de l'information sur la question, essentielle, du niveau des emplois publics notamment dans les établissements publics. Les bases de départ étant mal connues, comment appréhender les évolutions ? C'est un problème essentiel pour l'application de la LOLF.

M. Michel Bouvard a jugé nécessaire que les questionnaires budgétaires contiennent des questions précises sur le nombre d'emplois dans les établissements publics et leur évolution.

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