COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 28

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 16 novembre 2004
(Séance de 17 h 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Examen pour avis des articles 38, 39, 39 bis, 41, 50, 51, 51 bis, 52 et 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (adopté par le Sénat) (M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis)


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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, les articles 38, 39, 39 bis, 41, 50, 51, 51 bis, 52 et 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a rappelé que bien que la France soit l'un des pays qui consacre la plus grande part de leur richesse nationale à la protection sociale, soit 30 % du PIB, la cohésion sociale y est menacée. Le plan de cohésion sociale, présenté le 30 juin 2004 par le ministre de l'Emploi, repose sur une approche globale, contrastant avec les approches cloisonnées qui ont longtemps prévalu. En effet, les situations d'exclusion sociale sont bien souvent le résultat du cumul, par les mêmes personnes, de difficultés qui s'entretiennent les unes les autres. Aussi le présent projet de loi traite-t-il de l'ensemble des problématiques de la cohésion sociale, articulées en trois piliers : l'emploi, le logement et l'égalité des chances. Les moyens alloués atteignent au total 12,8 milliards d'euros sur les cinq années de la programmation 2005-2009.

En ce qui concerne l'emploi, le projet de loi repose sur un équilibre entre deux politiques complémentaires : une prise en charge collective plus efficace des chômeurs, par « l'activation des dépenses passives », et un marché du travail plus fluide, où offre et demande d'emploi se rencontrent plus facilement. Cette politique de l'emploi tend vers un modèle comparable à celui que la commission des Finances a étudié lors de sa visite au Danemark ; bien que ce modèle, qui concilie flexibilité du marché du travail et large protection des personnes privées d'emploi, ne soit pas transposable tel quel à notre pays, pour des raisons culturelles, certains de ses éléments méritent qu'on s'en inspire.

La mobilisation pour l'emploi repose sur quatre axes : la modernisation du service public de l'emploi, une politique volontariste pour l'insertion professionnelle des jeunes, la rénovation des dispositifs de retour à l'emploi des chômeurs de longue durée et l'amélioration de l'encadrement des licenciements économiques.

Les contours du service public de l'emploi sont précisés, ainsi que le contenu de l'activité de placement, afin de faciliter l'ouverture de ce secteur à de nouveaux opérateurs. Afin de décloisonner les interventions du service public de l'emploi, des « maisons de l'emploi » sont créées, qui seront en principe des groupements d'intérêt public (GIP) associant les différents acteurs de la politique de l'emploi et de la formation au niveau local (Agence nationale pour l'emploi et Assedic notamment). Le Rapporteur pour avis a souligné qu'à son sens, les missions locales, qui s'occupent de l'insertion professionnelle des jeunes, doivent faire partie des maisons de l'emploi. Il déposera donc, à titre personnel, un amendement en ce sens. Le plan de cohésion sociale prévoit quelque 300 maisons de l'emploi. Ces maisons bénéficieront d'une aide de l'État d'1,7 milliard d'euros sur cinq ans. Un amendement vise à garantir que cette aide bénéficie bien à ces nouvelles structures, et non aux parties qui en sont membres. Enfin, l'obligation de recherche active d'emploi est redéfinie et son contrôle renforcé.

Le deuxième axe consiste en une politique volontariste pour l'insertion professionnelle des jeunes. Un droit à l'accompagnement est reconnu aux jeunes qui sont confrontés à un risque d'exclusion. Bien que cet accompagnement soit mis en œuvre par les missions locales, le Sénat a précisé que ce droit est organisé par l'État, qui reprend à sa charge la gestion des contrats d'insertion pour la vie sociale (CIVIS).

Le projet de loi met en place une relance de l'apprentissage, avec pour objectif de valoriser cette filière de formation. Un effectif de 500.000 apprentis devrait être atteint en quelques années, grâce à l'augmentation des moyens de financement. La politique de l'apprentissage est contractualisée entre l'État, les régions, les chambres consulaires et les partenaires sociaux. Enfin, la collecte de la taxe professionnelle sera rénovée et mieux contrôlée, afin de garantir la transparence de son utilisation. Il faudra veiller à ce que la volonté des contributeurs soit respectée, quant à l'affectation des montants versés.

Le troisième axe du volet emploi concerne la rénovation des dispositifs de retour à l'emploi des chômeurs de longue durée. Les contrats d'emploi consolidé (CEC) et les contrats emploi solidarité (CES) sont remplacés par un contrat aidé unique dans le secteur non marchand, à destination des chômeurs de longue durée : le contrat d'accompagnement dans l'emploi. Ce type d'emploi est à l'évidence très utile, à la fois pour les personnes durablement exclues du marché du travail, et pour les collectivités auxquelles ces personnes offrent leurs services, à un coût faible. C'est pourquoi le Rapporteur pour avis a souhaité que ces contrats puissent être à durée indéterminée, quitte à ce que les collectivités assument une part plus importante de leur coût. Cela permettrait de ne pas renvoyer vers le revenu minimum d'insertion (RMI) ces personnes qui pourraient continuer à effectuer un travail utile à la collectivité. Cependant, un amendement en ce sens serait contraire à l'article 40 de la Constitution.

La politique de réinsertion des bénéficiaires de minima sociaux est activée dans un sens plus volontariste par la création du contrat d'avenir, dans le secteur non marchand. Sur 5 ans, 5,2 milliards d'euros seront consacrés à l'aide de l'État aux contrats d'avenir. Le versement de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (ACCRE) est prolongé pour ceux qui optent pour le régime fiscal de la micro-entreprise. En outre, une réduction d'impôt est instaurée pour les tuteurs de chômeurs qui créent ou reprennent une entreprise.

Un amendement prévoit un dispositif innovant pour faciliter l'embauche des chômeurs de longue durée : les entreprises de moins de 50 salariés qui embaucheraient un chômeur seraient exonérées de cotisations patronales d'assurance chômage, à hauteur du salaire de la personne embauchée, dans la limite de 1,5 fois le salaire minimum de croissance par salarié. Cette exonération ne devrait pas peser trop lourdement sur l'assurance chômage, puisque le chômeur embauché ne serait plus à la charge des Assedic.

Enfin, l'amélioration de l'encadrement des licenciements économiques constitue le quatrième axe de la mobilisation pour l'emploi. L'encadrement des licenciements économiques est modifié, dans le sens d'une meilleure anticipation des restructurations, d'une amélioration du dialogue social et du reclassement des salariés des entreprises de moins de 1000 salariés.

S'agissant du logement, le projet de loi concrétise l'ambition inscrite dans le plan de cohésion sociale en dégageant plus de 4 milliards d'euros pour aboutir, dès 2007, à la pérennisation de 100.000 places d'hébergement d'urgence dans les diverses structures existantes, destinées aux plus démunis de nos concitoyens et aux demandeurs d'asile. Le projet prévoit de porter la production de logements locatifs sociaux à une moyenne annuelle de 100.000 par an sur la période 2005-2009, soit un total de 500.000 logements, ce qui est ambitieux. La dotation cumulée sur la durée de la programmation s'élève à 2,37 milliards d'euros en autorisations de programme et 2,76 milliards d'euros en crédits de paiement.

Le projet de loi donne aussi une nouvelle impulsion à la réhabilitation de l'habitat privé en renforçant considérablement les moyens de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Son budget devrait être augmenté de 70 millions d'euros en 2005 et de 140 millions d'euros au cours de chacune des années suivantes. L'objectif est de financer, en sus de son programme actuel, 200.000 logements à loyers maîtrisés entre 2005 et 2009 - ce qui correspond, en moyenne, à un doublement du rythme annuel actuel - et de contribuer à la remise sur le marché de 100.000 logements vacants sur la même période. Pour accentuer encore cet effort nécessaire, un amendement visant à alléger la fiscalité sur les subventions et aides de l'ANAH est déposé.

De plus, afin de favoriser la remise sur le marché des logements vacants, le projet de loi propose d'exonérer de contribution sur les revenus locatifs, pendant trois ans, les logements vacants depuis plus de douze mois conventionnés avec l'ANAH.

En complément, le Rapporteur pour avis a proposé trois amendements, dont certains peuvent être voisins de ceux déposés par d'autres membres de la Commission. Le premier crée un abattement sur le prix de vente d'un logement social au locataire qui l'occupe, en fonction du nombre d'années passées dans les lieux ; le deuxième tend à maintenir, sous certaines conditions, le statut de logements locatifs sociaux aux logements vendus à leur locataire, le troisième vise à instituer la possibilité d'effectuer, au profit des organismes de logement social, une dation d'immeuble en paiement de droits de succession.

Par ailleurs, afin de développer l'investissement locatif dans le secteur social, le projet prévoit de favoriser le développement des logements loués à des associations d'insertion en relevant le taux de la déduction forfaitaire de 6 % à 40 % applicable aux logements bénéficiant du dispositif dit « Robien ». Un amendement vise à limiter la concentration de ce type de logements dans un même quartier, car il faut veiller à ce que l'objectif poursuivi par le dispositif n'ait pas pour effet d'entraîner, dans certaines rues ou certains quartiers, des concentrations excessives de logements mis à la disposition de personnes défavorisées par des associations d'insertion.

En troisième et dernier lieu, le projet de loi, afin de promouvoir l'égalité des chances, s'attaque aux différentes formes d'inégalités. 1,5 milliard d'euros sur cinq ans seront consacrés aux dispositifs de réussite éducative. La réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) est l'une des mesures phares de ce projet, aussi le Président Pierre Méhaignerie a-t-il souhaité que la commission des Finances se saisisse de l'article 59. Cette réforme vise à renforcer le soutien aux villes en grande difficulté, en augmentant l'intensité péréquatrice de la DSU. Celle-ci sera abondée d'un versement supplémentaire de 120 millions d'euros par an prélevés sur la croissance de la DGF. Les règles de répartition de la DSU sont modifiées au profit des communes comportant une zone urbaine sensible et/ou une zone franche urbaine.

Enfin, le projet de loi traite de l'accueil et l'intégration des étrangers. L'Office des migrations internationales est remplacé par l'agence nationale de l'accueil et des migrations, établissement public. La signature du contrat d'accueil et d'intégration conditionne désormais l'obtention du statut de résident.

La démarche programmatique est un gage de sérieux et de courage dans la conduite des politiques publiques. La commission des Finances est bien placée pour savoir que les engagements généreux sont des promesses qui n'obligent que ceux qui les écoutent, lorsqu'ils ne s'appuient pas sur les crédits correspondants. Mais ce projet de loi évite les annonces non suivies d'effet, qui seraient dangereuses, surtout pour les plus démunis de nos concitoyens, car les crédits sont déjà prévus. Les moyens financiers mobilisés au service de la cohésion sociale se doivent d'être à la mesure des ambitions contenues dans le plan lancé le 30 juin dernier, que le présent projet de loi vient concrétiser. Tel est bien le sens de la loi de programmation.

Le Gouvernement a voulu veiller à ne pas faire de promesse qu'il ne puisse tenir, et c'est pourquoi le projet de loi peut, sur tel ou tel point, s'éloigner de la lettre du plan présenté avant l'été : le souci de rigueur a guidé les rédacteurs du projet et la programmation a été ajustée en conséquence. Bien sûr, compte tenu du caractère inhérent à certaines données, on comprendra aisément que le chiffrage annoncé soit, par essence, indicatif. Ce qui compte, c'est que la programmation soit en cohérence avec les engagements pris.

En outre, la pleine entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, à compter du projet de loi de finances pour 2006, intervient à point nommé pour articuler l'autorisation budgétaire annuelle et la satisfaction des objectifs préétablis, en fonction d'indicateurs de résultats. La commission des Finances aura l'occasion de reparler de la loi de cohésion sociale, pour vérifier que les moyens ouverts année après année respectent les engagements, comme c'est déjà le cas pour les précédentes lois de programmation votées sous cette législature.

En effet, après la sécurité intérieure et la justice, après la loi de programmation militaire et un texte spécifique à l'outre-mer, le Gouvernement a choisi de placer son action en faveur de la cohésion sociale dans une perspective quinquennale, de 2005 à 2009. Ce délai, classique en matière de programmation, est suffisant pour mobiliser tous les acteurs de terrain, par-delà les échéances électorales. Il l'est également pour atteindre des objectifs ambitieux. Il l'est enfin pour juger des résultats obtenus.

En conclusion, le Rapporteur pour avis a rappelé que nombreux sont les députés qui pensent que le marché peut régler un certain nombre de problèmes, mais que le volontarisme de l'État est un moyen efficace et complémentaire pour garantir la cohésion sociale. Telle est la philosophie d'ensemble de ce texte.

M. Augustin Bonrepaux, saluant l'intérêt du rapport, a souligné que si le volontarisme affiché par le projet de loi est louable, la ventilation précise des 12,8 milliards d'euros programmés ne paraît pas arrêtée avec certitude : s'agit-il uniquement de crédits d'État ou bien les collectivités territoriales sont-elles appelées à contribuer à cet effort? Concernant la modernisation du service public de l'emploi, le problème du financement des fonctions naguère remplies par des fonctionnaires de l'ANPE pour insérer les bénéficiaires du RMI n'est toujours pas réglé, un an après l'entrée en vigueur de la loi portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA. Quelles autorités sont censées assurer le fonctionnement des maisons de l'emploi ? S'il faut se réjouir de l'avancée que contient ce projet en matière de soutien apporté aux bénéficiaires du RMA, des incertitudes demeurent concernant les contrats d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) : le Rapporteur a évoqué une responsabilité entière de l'État ; les collectivités territoriales ne sont-elles donc pas associées à ce dispositif ?

S'agissant de la rénovation des contrats aidés dans le secteur non marchand, il serait souhaitable d'en détailler le financement. En particulier, si l'on suit le vœu du Rapporteur consistant à prolonger la durée des nouveaux contrats, il convient de préciser qui, des collectivités territoriales, des entreprises ou d'autres acteurs, pourra les proposer. Enfin, les moyens prévus par le projet de loi seront-ils répartis sur l'ensemble du territoire national ou concentrés sur certaines zones, à l'image des actions menées par l'ANRU ?

M. Jean-Louis Dumont a souligné le consensus existant sur le diagnostic qui a conduit à l'annonce du plan de cohésion sociale. Dans le champ du logement, le premier objectif affiché consiste à augmenter la production de logements. Mais pour atteindre cet objectif, encore faudrait-il que le terrain à bâtir existe en quantité suffisante, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Lorsque le Gouvernement répond à cette objection que les régions ou les EPCI pourront créer des établissements publics fonciers dans un délai de deux ans et demi, on mesure bien la quasi-impossibilité de remplir cet engagement. Les organismes de logement social sont prêts à construire, mais les documents d'urbanisme sont délivrés beaucoup trop lentement. Concernant le salutaire chantier du renouvellement urbain, il faut déplorer que la mise en œuvre de cette politique commence toujours par des déplacements de population. Sur tous ces points, on constate un manque de cohérence et de suivi dans l'action publique. Les engagements à prendre ne doivent pas se limiter à des questions de calendrier, mais s'attacher également à réduire les délais de procédure et les lourdeurs de gestion : à l'époque où la politique du logement était entièrement administrée, on recensait trois niveaux d'intervention ; aujourd'hui, on en compte six.

Il convient en outre de dénoncer une certaine contradiction : la capacité de financement des organismes du logement social repose aujourd'hui notamment sur la vente d'une partie de leur patrimoine. La valorisation de ce patrimoine dépend à la fois de la politique de vente menée par l'organisme et des modalités d'affectation du produit des ventes, pour bâtir des logements neufs. Mais si l'on réduit le produit de ces ventes lorsqu'elles sont effectuées au profit des locataires occupants, comme le prévoit un amendement du Rapporteur, on ampute, ce faisant, les moyens disponibles pour des constructions neuves. D'une façon générale, la programmation affichée dans le domaine du logement est ambitieuse et elle correspond à des besoins réels. Il importe cependant de veiller, lorsque les opérateurs se lancent dans la production de logements, à ce que les préfets orientent la politique de construction au plus près des nécessités locales. À cet égard, la région apparaît comme l'échelon le plus pertinent pour organiser, avec la souplesse nécessaire, l'adéquation de l'offre aux besoins. En dernier lieu, la question de la réhabilitation est, elle aussi, essentielle car les taux de vacance constatés sont élevés.

M. Gérard Bapt s'est alarmé de l'absence de compensation des exonérations de cotisations sociales prévues par le projet de loi au titre des contrats d'avenir. Considérables, les sommes en jeu s'élèvent à plusieurs centaines de millions d'euros, on parle même, à terme, d'un milliard d'euros.

En réponse, M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- l'inquiétude apparemment suscitée par le projet de loi provient principalement de la souplesse qui le caractérise. C'est à dessein que les dispositifs proposés ne sont pas exagérément détaillés, on ne peut donc à la fois s'en émouvoir et réclamer de la souplesse de gestion sur le terrain. Des projets destinés à être lancés en 2005 étaient prêts mais en attente de moyens. En prévoyant dès l'an prochain des crédits nouveaux, le présent projet de loi permettra de les mettre en œuvre, avant que la programmation n'acquière sa dynamique propre ;

- rien dans le texte n'indique que les moyens engagés doivent l'être au seul bénéfice de telle ou telle zone ;

- globalement, les 12,8 milliards d'euros de moyens nouveaux prévus par le projet, qui seront des crédits du budget de l'État, seront répartis entre le pilier « emploi » pour 7,3 milliards d'euros, le pilier « logement » pour 4 milliards d'euros auxquels s'ajoutent des dépenses fiscales, et le pilier « égalité des chances » pour 1,5 milliard d'euros. On est loin des effets d'annonce connus par le passé, où s'agrégeaient crédits budgétaires, concours des collectivités locales, avances remboursables et autres financements de la Caisse des dépôts et consignations ;

- la situation des agents de l'ANPE anciennement employés à l'insertion des bénéficiaires du RMI n'est pas traitée par le texte. On peut toutefois rappeler que la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA a précisément et équitablement défini le transfert de compétences opéré vers les départements, en indiquant que ses modalités de calcul seraient définitivement arrêtées ex post au vu des comptes administratifs de 2004 ;

- les dispositions relatives au CIVIS ayant été pertinemment modifiées au Sénat, il serait inopportun d'y revenir ;

- la réflexion souhaitée au sujet d'une éventuelle prolongation de la durée des contrats aidés dans le secteur non marchand ne vise qu'à lancer le débat, en marge du projet de loi. Celui-ci prévoit de consacrer 383 millions d'euros à ces contrats en 2005, selon une clef de répartition souple entre l'État et les collectivités territoriales, modulée au cas par cas en fonction des besoins locaux ;

- concernant les maisons de l'emploi, les modifications apportées au dispositif lors de l'élaboration du projet de loi afin de l'assouplir ont permis d'aboutir à l'institution de structures qui pourront prendre des formes variées, s'appuyant généralement sur un GIP. Un amendement doit d'ailleurs étendre la liste des partenaires à regrouper pour y faire figurer les missions locales. Ce sont ces partenaires qui décideront de la forme concrète des maisons, simple guichet unique ou immeuble « en dur ». On estime qu'en moyenne nationale, une maison de l'emploi sera créée pour trois ANPE. Il s'agit, par l'octroi d'aides financières à ces structures nouvelles, d'inciter tous les acteurs du terrain à travailler ensemble. Au-delà de la mobilisation des services existants, 7.500 emplois, en équivalent temps plein, seront créés sur la durée de la programmation et mis à la disposition des maisons de l'emploi. Il faut rappeler que le Danemark, qui a poussé très loin cette politique, y consacre d'importants moyens en personnel ;

- s'agissant d'un dispositif nouveau de contrats aidés, on peut contester l'argumentation selon laquelle les régimes de sécurité sociale perdraient une compensation d'exonération de charges préexistante.

M. Jean-Louis Dumont s'est interrogé sur la place des missions locales dans le nouveau dispositif.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, lui a répondu qu'un amendement répond à cette question.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est félicité de la souplesse inhérente aux maisons de l'emploi, qui permet d'éviter un nouvel empilement de structures : ces maisons pourront exister sans qu'il soit besoin d'en bâtir effectivement les murs.

Article additionnel avant l'article 38 (article L.351-3-2 nouveau du code du travail) : Exonération de cotisations patronales d'assurance chômage contre embauche.

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis prévoyant que les entreprises de moins de cinquante salariés peuvent être exonérées de charges patronales au titre de l'assurance chômage, à condition que, parallèlement, elles recrutent un travailleur privé d'emploi depuis plus de six mois. Son auteur a souligné que l'exonération ne vise que les embauches à un salaire inférieur à 1,5 SMIC. Une telle exonération, dans la mesure où elle constitue, d'une part, une diminution des recettes des ASSEDIC et, d'autre part, une diminution à due concurrence des dépenses d'allocations chômage des ASSEDIC, devrait être neutre financièrement pour l'équilibre budgétaire de l'assurance chômage. Cette exonération prendrait fin au 1er janvier 2008, afin de ne pas menacer l'équilibre financier des organismes de recouvrement. Malgré l'activation des dépenses sociales, il est toujours difficile de faire coïncider l'offre et la demande de travail. Aujourd'hui, on ne trouve plus dans les petites et moyennes entreprises de « petits boulots » comme on en trouvait autrefois, car ces entreprises ont une forte contrainte de productivité qui les oblige à ne recruter que des travailleurs qualifiés et à avoir recours à la sous-traitance.

M. Philippe Auberger a souligné l'intérêt du dispositif, mais il a rappelé que les organismes ASSEDIC connaissent aujourd'hui une situation financière très difficile. Leur dette cumulée représenterait environ 10 milliards d'euros, voire davantage. Le Premier ministre a annoncé que la diminution de 250.000 chômeurs l'année prochaine devrait permettre de baisser ce déficit. Est-il tout à fait cohérent, dès lors, de prévoir un dispositif qui diminue les recettes de ces organismes ?

Le Rapporteur pour avis a indiqué que dans le dispositif proposé, les ASSEDIC ne prenaient plus en charge le chômeur, désormais salarié. Par conséquent, cette mesure est neutre financièrement pour ces organismes.

M. Jean-Pierre Gorges s'est interrogé sur les risques d'effets pervers d'un tel système, qui conduit à ce que l'augmentation du chômage augmente les ressources des ASSEDIC et favorise alors, paradoxalement, la montée en puissance du dispositif.

M. Gérard Bapt a souligné qu'il était nécessaire d'activer les dépenses sociales. Néanmoins, ce dispositif crée un effet d'aubaine important pour les entreprises car l'exonération ne porte pas sur les cotisations relatives au salarié embauché, mais sur les cotisations concernant l'ensemble des salariés de l'entreprise.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il était plus facile pour une entreprise de recruter dans des secteurs dynamiques que dans des secteurs en crise, tels que le textile. Cet amendement pourrait aboutir à remettre en cause la solidarité existant entre les entreprises des secteurs économiquement porteurs et les entreprises des secteurs en déclin.

Le Rapporteur pour avis a indiqué que le dispositif incitait les entreprises d'un secteur dynamique à recruter les personnes licenciées dans les secteurs en crise.

Le Président Pierre Méhaignerie a répondu que cela conduisait à créer des inégalités puisque les entreprises des secteurs en difficultés continueraient de payer leurs charges patronales au titre des assurances chômages.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a souligné qu'il ne fallait pas se focaliser sur un éventuel effet d'aubaine. Les PME doivent être incitées à embaucher et l'exonération de cotisations est un moyen efficace d'y parvenir.

M. Jean-Pierre Gorges a souligné que si la réforme proposée avait un effet positif à court terme, elle pourrait néanmoins remettre en cause la solidarité entre entreprises face au risque chômage.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a expliqué que, concrètement, l'exigence de rentabilité est de plus en plus forte et que la baisse de charges constitue un moyen efficace pour inciter les entreprises à recruter des chômeurs de longue durée. À long terme, le dispositif ne peut avoir que des effets vertueux, la baisse des recettes pour les ASSEDIC étant compensée par la baisse du nombre de chômeurs, l'objectif des ASSEDIC étant in fine qu'il y ait le moins de chômeurs possible.

M. Gérard Bapt s'est félicité de ce que la question de l'activation des dépenses passives soit posée de cette manière. La réduction des cotisations sociales combinée avec la réduction du temps de travail dans une perspective d'aide à l'emploi participe d'ailleurs d'une même logique. Cependant, le dispositif proposé pourrait entraîner des effets pervers, notamment aux dépens des bénéficiaires des contrats initiative emploi.

M. Jean-Louis Dumont a jugé l'idée très innovante, tout en souhaitant qu'elle soit ciblée sur une population déterminée. Il convient de rappeler qu'au coût de l'indemnisation du chômage proprement dite s'ajoutent d'autres dépenses diverses, notamment en matière de formation professionnelle. On constate par ailleurs que l'employabilité des personnes sans emploi depuis moins de six mois est très supérieure à celle des chômeurs de longue durée. Il conviendrait donc de cibler le dispositif sur les personnes au chômage depuis longtemps.

Après que M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis eut précisé que la mesure proposée était précisément ciblée sur les personnes étant au chômage depuis plus de six mois, la Commission a adopté l'amendement.

Article 38 : Programmation des mesures de mobilisation pour l'emploi

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis destiné à préciser qu'aucune partie prenante à une maison de l'emploi ne pourra s'attribuer le bénéfice exclusif de l'aide versée par l'État.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a indiqué que les aides de l'État devaient permettre une meilleure coordination entre les organismes participant au service public de l'emploi. Elles ne doivent pas être à la disposition d'un organisme particulier, mais à la disposition des maisons de l'emploi en tant que structure commune.

M. Jean-Louis Dumont a fait remarquer que les amendements proposés étaient véritablement révolutionnaires.

Le Président Pierre Méhaignerie a souhaité savoir si l'amendement proposé interdirait à une maison de l'emploi de subventionner un organisme membre du GIP à partir des aides de l'État dont elle dispose.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis a précisé que l'amendement n'aurait pas pour effet d'interdire à une maison de l'emploi de renforcer un organisme membre particulier.

La Commission a adopté cet amendement, le Rapporteur pour avis indiquant que cet amendement pourrait, pour un motif de forme plutôt trouver sa place à l'article premier. Puis la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, ainsi modifié.

Article 39 : Programmation des places d'hébergement d'urgence et de logement temporaire

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article 39 bis (nouveau) : Programmation des places en maisons relais

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article 41 : Programmation de la construction de logements locatifs sociaux hors zones urbaines sensibles.

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article additionnel après l'article 41 (L.302-5 du code de la construction et de l'habitation) : Prise en compte des dispositifs d'accession sociale à la propriété dans le décompte du nombre de logements locatifs sociaux par commune

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Gorges tendant à aménager l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation afin que soient assimilés aux logements locatifs sociaux les logements qui ont fait l'objet, depuis moins de quinze ans, d'une cession au locataire occupant ainsi que les logements ayant fait l'objet d'un contrat de location-accession, et dont la propriété a été transférée depuis plus de quinze ans.

M. Jean-Pierre Gorges a estimé que, pour ne pas pénaliser les communes dans lesquelles est menée une politique active d'accession à la propriété dans le parc social, il serait souhaitable d'adopter ce dispositif. Les logements ayant fait l'objet d'une cession doivent en effet rester comptabilisés, les sommes n'étant pas immédiatement réutilisées pour une construction ou un nouveau conventionnement.

M. Jean-Louis Dumont a souhaité que les prêts destinés à la location-accession soient également comptabilisés.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, s'est déclaré favorable à cet amendement.

L'amendement a été adopté.

Article additionnel après l'article 41 (article L.443-12 du code de la construction et de l'habitation) : Prise en compte de l'ancienneté d'occupation d'un logement social pour son prix de vente

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Gorges, afin de permettre aux organismes gestionnaires de pratiquer sur le prix de vente des logements sociaux un abattement tenant compte des années d'occupation du logement par le locataire-acquéreur.

M. Jean-Pierre Gorges a estimé que, dans le but de favoriser l'accession à la propriété de son logement social par le locataire occupant, l'ancienneté d'occupation par le locataire devrait pouvoir être prise en compte et permettre une diminution du prix de vente. Il paraît néanmoins difficile de fixer des règles de calcul de cet abattement de manière autoritaire. C'est pourquoi il convient de laisser aux organismes gestionnaires le choix de prévoir ou non un tel abattement en fonction de considérations locales et d'en fixer les modalités de calcul et d'application. Un décret en Conseil d'Etat fixerait cependant des taux plafond d'abattement que les organismes de logements sociaux devraient respecter.

M. Alain Joyandet a jugé indispensable une certaine uniformité de l'abattement proposé sur la totalité du territoire. Il serait donc souhaitable de fixer par décret un plancher et un plafond compte tenu du fait que tous les organismes propriétaires ne disposent pas des mêmes moyens financiers.

M. Jean-Louis Dumont a estimé que ce dispositif risquait d'entraîner certains effets d'aubaine dans le cadre de successions. Par ailleurs, si le dispositif proposé est intéressant, il importe toutefois de tenir compte de l'état du logement. La remise en état d'un logement très dégradé devrait être à la charge du locataire.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis s'est déclaré favorable à cet amendement, qui aurait le mérite de favoriser l'accession à la propriété et la prise en compte de l'ancienneté d'occupation par le locataire.

Après que le Président Pierre Méhaignerie eut souligné qu'aucun gage n'est nécessaire, puisque l'amendement porte sur l'ensemble des organismes, la Commission a adopté l'amendement.

Article additionnel après l'article 41 (article 1716 bis du code général des impôts) : Paiement des droits mutation à titre gratuit par la cession d'un immeuble aux organismes de logements sociaux.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, tendant à introduire le principe de la dation d'immeubles, en paiement de tout ou partie des droits de mutation à titre gratuit afin de les céder aux bailleurs sociaux publics.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis a rappelé qu'en cas de mutation à titre gratuit consécutive à un décès, les héritiers sont tenus d'acquitter au comptant les droits correspondants dans un délai de six mois à compter de la date de l'évènement. Les intéressés peuvent être contraints de céder tout ou partie du patrimoine immobilier du défunt pour s'acquitter des droits de mutation. Dès lors, il pourrait être envisagé d'introduire le principe de la dation d'immeubles bâtis ou non bâtis aux organismes de logement social, en paiement de tout ou partie de ces droits.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 50 : Programmation financière des aides supplémentaires de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH)

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article additionnel après l'article 50 (article 29 du code général des impôts) : Exonération d'impôt sur le revenu pour les aides de l'ANAH

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, tendant à ne pas retenir les aides de l'ANAH parmi les recettes imposables des propriétaires qui en bénéficient, quelle que soit la nature des travaux engagés.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis a rappelé que les subventions et aides de l'ANAH perçues par les propriétaires devaient être comprises dans les recettes brutes de l'année de leur encaissement, dès lors qu'elles permettent de financer des charges déductibles en application de l'article 31 du code général des impôts. Afin d'encourager le conventionnement des logements, l'amendement propose de ne pas retenir les aides de l'ANAH dans les recettes imposables, quelle que soit la nature des travaux engagés.

Après que M. Charles de Courson eut estimé nécessaire de veiller à ce que la déduction des aides et subventions d'investissement de l'ANAH n'entraîne pas de distorsions par rapport à d'autres dispositifs qui ne prévoient pas la possibilité d'une telle déduction, la Commission a adopté l'amendement.

Article 51 (articles 31 et 32 du code général des impôts): logement social

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis tendant à limiter le nombre de logements mis à la disposition de personnes défavorisées à 10 % du nombre total de logements situés dans un périmètre dont les conditions de définition sont fixées par décret.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a estimé que l'objectif poursuivi par l'article 51 ne devait pas avoir pour effet d'entraîner, dans certaines rues ou certains quartiers, une concentration excessive des logements mis à la disposition de personnes défavorisées par des associations ou unions d'économie sociale. Il convient de disposer des moyens de contrôler la densité de ces logements par secteur afin de les répartir de façon plus homogène dans le tissu urbain.

M. Jean-Louis Dumont a jugé la démarche louable. Il a cependant estimé nécessaire de préciser quels types de logements sont concernés. Seul le logement locatif doit en effet donner lieu à l'application de cette procédure.

M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, a proposé d'adopter cet amendement en l'état et, le cas échéant, de le modifier d'ici à son examen en séance publique, après concertation avec le Gouvernement.

La Commission a adopté l'amendement et elle a ensuite a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 51 ainsi modifié.

Article 51 bis (nouveau) (article 207 du code général des impôts) : Exonération sous condition d'impôt sur les sociétés pour les unions d'économie sociale

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article 52 (article 234 nonies du code général des impôts): Exonération de contribution sur les revenus locatifs pour les logements vacants remis sur le marché et conventionnés par l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, sans modification.

Article 59 (articles L. 1613-2, L. 2334-1, L.  2334-14-1, L. 2334-18-2, L. 2334-18-3 et L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales) : Modification des modalités de calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU)

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à modifier un des coefficients multiplicateurs prévus : le système proposé par le Gouvernement conduirait, en effet, à avantager les communes dont une part importante de la population en zone urbaine sensible (ZUS) se trouve en zone franche urbaine (ZFU) alors même que la population en zone urbaine sensible de ces communes ne représente qu'une très faible proportion de la population municipale. L'amendement proposé conserve un avantage important au profit des communes ayant des zones franches urbaines, mais prévoit qu'il faut tenir compte de la part de cette population dans la population totale de la commune et non de l'apprécier par rapport à la population en zone urbaine sensible.

M. Philippe Auberger a approuvé l'amendement ; il s'est néanmoins interrogé sur la pertinence d'avoir recours aux dispositifs de zones urbaines sensibles et de zones franches urbaines, dont la délimitation repose sur des critères administratifs et dont la création peut amplement dépendre des décisions des élus locaux. À titre d'exemple, il a refusé dans sa commune de voir la création d'une zone urbaine sensible afin d'éviter la stigmatisation de certains quartiers. Dans la mesure où les critères de création d'une zone franche urbaine et d'une zone urbaine sensible ne sont pas clairement déterminés, il est extrêmement douteux de faire dépendre la répartition de la dotation de solidarité urbaine de ces dispositifs.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a partagé le constat de M. Philippe Auberger sur le caractère imprécis des dispositifs de zone urbaine sensible et de zone franche urbaine. L'amendement proposé se contente de corriger une erreur dans le dispositif. Ainsi, les communes qui comportent une zone urbaine sensible totalement classée en zone franche urbaine verraient, avec ce coefficient, leur dotation de solidarité urbaine augmenter de façon démesurée, alors que les communes qui ont les trois-quarts de leur population en zone urbaine sensible et aucune zone franche urbaine seraient moins aidées. Certaines communes pourraient ainsi voir leur dotation augmenter de 150 % de façon injustifiable. Le coefficient proposé prend donc en compte les zones franches urbaines par rapport à l'ensemble de la population de la commune. Pour la répartition de la dotation de solidarité urbaine, sont pris en compte différents critères : un indice synthétique de charges et de ressources qui intègre le potentiel fiscal de la commune, le nombre de logements sociaux, le nombre de bénéficiaires d'allocations logement et le revenu moyen des habitants de la commune, mais aussi la population et l'effort fiscal. Ce coefficient constituera un critère supplémentaire. Si l'amendement proposé supprime une aberration, le dispositif d'ensemble reste encore perfectible.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur les choix des coefficients appliqués aux populations ZUS et ZFU.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que l'objectif de cet article était de donner davantage de crédits au titre de la dotation de solidarité urbaine aux cent communes qui cumulent problèmes sociaux et urbains. C'est pourquoi le projet de loi a recours à des critères reposant sur l'existence de zones urbaines sensibles et de zones franches urbaines. Les simulations prenant en compte les modifications apportées par le présent amendement devraient être prochainement transmises à la Commission.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur les critères de répartition de la dotation de solidarité urbaine, une fois son montant fixé.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a précisé que le Sénat avait adopté un amendement mettant en place une garantie de progression minimale de 5 % au profit de toutes les communes éligibles à la DSU. Cette garantie permettra une répartition plus équilibrée entre toutes les communes éligibles à la DSU de l'effort exceptionnel dont bénéficiera cette dotation sur la période 2005-2009.

M. Philippe Auberger s'est inquiété de l'effet cumulatif des coefficients multiplicateurs proposés. Si le système contient des imperfections, celles-ci seront amplifiées d'année en année, et il sera ensuite difficile de remettre en cause le dispositif initial. Il serait donc souhaitable de limiter l'application de l'article à une année et de prévoir ensuite une évaluation. Il a donc présenté un sous-amendement visant à ce que les coefficients de majoration ne soient applicables qu'en 2005.

M. Charles de Courson s'est demandé si la clause de sauvegarde mise en place par le Sénat ne remettait pas en cause, fondamentalement, le dispositif initial.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a précisé que 120 millions d'euros supplémentaires seraient affectés à la dotation de solidarité urbaine chaque année, ce qui devrait permettre d'augmenter la dotation aux communes défavorisées. Cependant, si la croissance de la DGF des communes et groupements est inférieure à 500 millions d'euros, le prélèvement effectué sur cette dernière au profit de la DSU ne sera que de 24 % de l'accroissement constaté. Cette clause de sauvegarde permettra d'assurer une répartition plus équilibrée de la croissance de la DGF des communes et groupements entre ses différentes composantes. Cette clause permettra donc de préserver l'équilibre financier du système sur la période 2005-2009.

Après avoir adopté le sous-amendement présenté par M. Philippe Auberger et l'amendement présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article, ainsi modifié.

La Commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

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