Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 9 mars 2005 (Séance de 17 heures) 1

> >

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 41

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 9 mars 2005
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

Puis de M. Michel Bouvard, Vice-président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. Bruno Parent, directeur général des impôts au ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, sur la réforme du ministère.	2
- Informations relatives à la Commission	8

La commission des Finances, de l'économie générale et du plan a auditionné M. Bruno Parent, directeur général des impôts du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Bruno Parent a indiqué qu'il traiterait principalement de la réforme de la Direction générale des impôts, qui répond à une triple exigence : améliorer la performance, placer les usagers au cœur du processus, maîtriser les coûts.

S'agissant de la performance en 2004, douze des quinze objectifs ambitieux qui figuraient dans le contrat de performances de la DGI ont été atteints ou dépassés. Peu d'administrations disposent d'un tel outil, qui facilite la réforme et le management, en offrant la visibilité dont doit disposer une grande organisation, non seulement au niveau central, mais dans chacune des 500 villes d'implantation de la DGI, et même pour chacun des cadres et des agents. Ainsi, les directeurs des services fiscaux, qui sont de vrais managers, disposent d'objectifs déclinés localement et contractualisés avec le directeur général des impôts. Il ne s'agit donc nullement d'un mécanisme centralisé et technocratique, mais bien d'un dispositif qui irrigue le réseau et qui pilote l'action au quotidien.

Afin de mettre l'usager au cœur des processus, la notion d'administration de service a été largement développée. La très vaste restructuration du réseau de la DGI vise à s'organiser au service des usagers et à leur offrir, chaque fois que possible, un interlocuteur fiscal unique. C'est à ce principe qu'a répondu, en 2002, la création de la Direction des grandes entreprises. A la fin de l'année, sera achevée la restructuration qui permettra à chaque PME de disposer d'un interlocuteur unique. Cela signifie qu'on a déplacé les lignes - ce qui a fait tant débat à une certaine époque - entre la DGI et la Direction générale de la comptabilité publique, le recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires ayant été transféré en 2004 de la seconde à la première. Qui plus est, les recettes et les centres des impôts, qui formaient une organisation bicéphale où les usagers, en particulier les PME, ne se retrouvaient pas toujours, ont été rapprochés pour leur offrir un interlocuteur unique. Vingt mille fonctionnaires sont concernés. Au 1^er mars 2005, 83 % de la feuille de route ont été atteints et, conformément aux engagements, la restructuration sera achevée le 31 décembre 2005.

L'État a également consenti des investissements importants, dans le cadre du programme Copernic, pour moderniser l'administration fiscale et évoluer vers l'administration multimédia, qui permet à l'usager de choisir le canal d'information qu'il préfère. La DGI a ainsi été la première à ouvrir des centres d'appel téléphonique accessibles le soir et le samedi. Depuis le début de l'année, son portail fiscal offre la possibilité d'accéder de manière personnalisée à la documentation fiscale : en fonction de ses centres d'intérêt, l'usager reçoit directement sur son ordinateur toute l'actualité fiscale correspondante. Les ministres ont aussi annoncé le 8 février dernier l'ouverture du compte fiscal d'entreprise, qui permet de consulter aussi bien la situation déclarative que les paiements.

S'agissant de l'amélioration des relations avec le contribuable, parmi les trente mesures annoncées par M. Nicolas Sarkozy en novembre 2003, figure la sécurité juridique. Face à la complexité de la fiscalité, l'usager qui souhaite se conformer à la loi peut demander à l'administration fiscale, laquelle est engagée par sa réponse, de lui indiquer le droit applicable. Il peut aussi demander de lui-même à être contrôlé.

La meilleure prise en compte de la bonne foi des contribuables est également un objectif, car l'immense majorité des citoyens et des entreprises ont un comportement honnête et civique. Dans ce cadre, des mesures de régularisation en cours de contrôle et de relance amiable vont êtres mises en œuvre. L'administration doit en effet mieux distinguer les contribuables de bonne foi et ceux qui ne le sont pas. Ainsi, à partir de 2005, une lettre signalant une erreur probable dans la déclaration de revenus sera adressée aux contribuables. S'ils reconnaissent l'erreur, les contribuables n'auront qu'à renvoyer un coupon et ne seront astreints à aucune pénalité. M. Jean-François Copé a également lancé l'idée d'une charte du contribuable fondée sur les principes de simplicité, de respect et d'équité, qu'il présentera prochainement devant le Comité national des usagers de l'administration fiscale.

Le contrat de performance de la DGI est un outil au service d'un autre objectif essentiel, la maîtrise des coûts, qui passe par :

- des suppressions de postes. De 2003 à 2005, 2500 postes auront été supprimés. Au titre de 2005, la DGI effectue 10 % des 10 000 suppressions de postes bruts de l'État. C'est dire l'effort qu'elle accomplit au moment où ses tâches s'accroissent avec le recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires ;

- le programme « dépenser mieux ». Destiné à ce que chaque fonctionnaire s'imprègne de cette nécessité, il commence à porter ses fruits avec, par exemple le contrat « Tem' post » que la DGI a été la première administration à passer avec la Poste ;

- un programme ambitieux de cessions immobilières. Il a porté sur 25 immeubles en 2004, sans tenir compte de la très grosse opération qu'a été le déménagement à Saint-Maurice des 300 fonctionnaires de la Direction de l'intervention domaniale jusque-là installés rue Scribe à Paris, dans un bâtiment ainsi remis sur le marché. Grâce à la gestion dynamique de son parc immobilier, la DGI a pu financer les très importants travaux immobiliers liés à la mise en place de l'interlocuteur unique des PME.

L'année 2005 sera riche en défis pour la DGI : bilan des expérimentations, lancement de nouvelles expériences, dont la déclaration pré-remplie, réforme de la redevance grâce à la case prévue à cet effet sur la déclaration de revenus. Sans faire preuve d'autosatisfaction, et en étant consciente de ce qui lui reste à faire, elle nourrit quelque fierté des progrès déjà accomplis, et dont les citoyens commencent à témoigner, comme le montrent les sondages effectués auprès d'eux.

Le président Pierre Méhaignerie a fait observer que la prise en compte de la bonne foi du contribuable était largement tributaire de la personnalité de chaque inspecteur des impôts... Il a également demandé si le reclassement des personnels du service de la redevance était efficace et conforme à aux attentes.

M. Gilles Carrez, rapporteur général, après s'être réjoui des excellentes relations entre la DGI et la DGCP, a souhaité que M. Bruno Parent en dise davantage sur la restructuration du réseau de la première, en liaison avec celui de la seconde, et sur l'objectif de l'interlocuteur fiscal unique des PME.

Il s'est par ailleurs demandé si le succès remporté dans le domaine des cessions immobilières n'avait pas été facilité par le fait que la DGI a en son sein le service des domaines, et s'il serait possible de récompenser les efforts faits par ceux qui préféreront la location à l'occupation gratuite d'immeubles de grande valeur.

Il a enfin sollicité des informations complémentaires sur les indicateurs de satisfaction des usagers.

M. Alain Rodet a demandé si la DGI a pu, dans le cadre de ses contrats d'objectifs, réduire la disparité entre Paris et la province en matière de contrôles fiscaux.

M. Jean-Louis Dumont, sans nier la réalité des évolutions de la DGI, a souligné qu'il y avait quelque nuance entre les principes affichés à l'échelon national et ce qui se passe sur le terrain. On peut parler de management, d'efficacité, d'indicateurs de performance, mais l'important est la façon dont tout cela est décliné dans les directions départementales. C'est en particulier la bonne compréhension des objectifs assignés qui peut éviter les conflits.

Il a également fait part de ses doutes quant à l'usage des crédits destinés aux travaux dans le cadre de la gestion immobilière : n'a-t-on pas tendance à les consommer à tout prix, par exemple en passant de l'aile gauche à l'aile droite d'un bâtiment, sans gagner pour autant en efficacité ?

Enfin, serait-il possible de remédier à la différence de traitement des dossiers entre les départements ? Est-il ainsi normal que les contrôles soient totalement différents pour une entreprise jusqu'ici installée en Moselle et qui déménage dans la Meuse ?

M. Thierry Carcenac a jugé souhaitable, si l'on veut renforcer le civisme fiscal, de parler de « citoyen » contribuable, plutôt que d'usager.

Il a par ailleurs rappelé que les économies de 0,12 % réalisées en 2004 sur les 3,450 milliards du budget de la DGI tenaient essentiellement à la suppression de 1.167 emplois de catégorie C. Était-ce bien le but poursuivi en investissant 900 millions et en faisant intervenir 1000 personnes dans le programme Copernic ? Il sera intéressant, de ce point de vue, d'avoir les résultats de l'audit en cours sur Copernic.

Enfin, comment atteindre les objectifs de recouvrement offensif et de lutte contre la fraude fiscale ? Avoir concentré 300 agents au sein de la Direction des grandes entreprises est-il un gage d'efficacité, alors qu'ils doivent contrôler 35 000 entreprises, dont un certain nombre ont des activités hors du territoire national ?

M. Denis Merville a remercié M. Bruno Parent pour son exposé synthétique, qui a bien montré que la DGI bouge et se modernise. Il a souhaité savoir s'il était possible d'associer davantage les agents au processus de réformes en les récompensant pour les efforts qu'ils accomplissent.

Il est vrai par ailleurs que les relations avec les usagers s'améliorent, en particulier grâce aux actions que mènent certaines directions comme celle de Rouen, qui offre des horaires très larges à ceux qui ont besoin d'aide pour leurs déclarations. Il serait souhaitable, cela dit, de remédier aux inégalités dans le contrôle des grandes entreprises entre Paris et la province.

M. Michel Bouvard a demandé si les délais de réponse des centres d'appel téléphonique et Internet sont conformes à ce qui avait été annoncé lors de la présentation des nouveaux dispositifs.

M. François Scellier, qui préfère également le mot « contribuable », lié à l'idée d'un acte volontaire du citoyen, à celui d'« usager », qui évoque davantage un bénéficiaire, a rappelé que, depuis qu'il est élu, la DGI a toujours été l'administration qui lui a posé le moins de problèmes. Les nouveaux moyens techniques devraient permettre d'améliorer encore un accueil du public, déjà excellent.

Il a souhaité connaître, dans la mesure où il est impératif que les redressements se concluent par des paiements, le taux de rentrées fiscales par rapport aux vérifications et aux rappels effectués.

Enfin, on a longtemps dit qu'on ne pouvait techniquement aller au-delà d'un certain nombre d'assujettis à l'impôt sur le revenu, mais serait-il désormais possible d'augmenter le nombre de ceux qui s'acquittent d'une contribution, même légère ?

Le président Pierre Méhaignerie a rappelé qu'il y a encore des efforts à faire pour libérer les énergies, tant, comme l'a écrit Michel Camdessus, « l'État est devenu inamical pour les citoyens ». Ainsi, face à la complexité à laquelle il était soumis, un créateur d'entreprise unipersonnelle a déclaré que, « pour entreprendre en France, il faut aimer vivre sous la menace »...

M. Bruno Parent a jugé que cette phrase était révélatrice de ce qu'il s'efforce de combattre. L'image d'une administration enfermée dans ses bureaux, qui attend que le contribuable ait un problème pour se manifester et qui entretient avec lui des relations où la puissance régalienne s'exerce parfois avec excès, appartient au passé. Désormais, et chaque jour davantage, l'administration sort de ses murs, va au devant des contribuables, anticipe leurs difficultés, essaie de les accompagner dans leur devoir fiscal afin de développer le civisme.

S'agissant plus précisément de la création d'entreprise, le livret fiscal des créateurs, lancé l'an dernier, incarne cette attitude. Il donne à chacun les coordonnées précise de l'agent le mieux à même de l'aider et propose, dès la création, un rendez-vous personnalisé pour aider le créateur d'entreprise à s'y retrouver.

Dans le même esprit, le rescrit est un outil puissant au service des contribuables. Mais il est vrai qu'il faut que de tels outils soient davantage connus. C'est pourquoi une cellule d'animation va être chargée de promouvoir le rescrit. Une démarche analogue est souhaitable pour les téléprocédures.

La redevance occupait 1.400 personnes à la DGCP ; 400 restent affectées au contrôle, les autres font l'objet d'un plan de redéploiement au sein de la comptabilité publique soigneusement préparé. D'ailleurs, et cela n'est pas fréquent, un accord a été signé entre une bonne partie des syndicats et le ministre, afin d'organiser le reclassement des personnels.

S'agissant de l'immobilier, le contrat de performance de la DGI prévoit un retour à cette administration d'une part importante du capital libéré par la vente d'un immeuble. Il s'agit donc d'un outil de responsabilisation des managers, puisque c'est en son propre sein que la DGI trouve les ressources nécessaires pour mener ses restructurations.

C'est cela qui a été le moteur d'une politique immobilière dynamique et cela n'a rien à voir avec les responsabilités qu'elle exerce dans la gestion domaniale. Par ailleurs, il serait également utile de trouver des leviers d'intéressement pour que toute l'administration soit motivée afin d'accomplir ce travail très lourd qu'est la réduction du parc locatif.

M. Michel Bouvard a souhaité savoir si, dans le cadre d'une gestion patrimoniale intelligente de l'État, on vérifie, avant de le mettre sur le marché, si une autre administration n'a pas besoin de l'immeuble. Le précédent des locaux de l'ENA incite à se demander si les bâtiments mis en vente ne sont pas parfois rachetés par des administrations ou des structures appartenant à l'État...

M. Bruno Parent a confirmé que la réglementation domaniale oblige à procéder à de telles vérifications.

Par ailleurs, les travaux effectués visent, non pas seulement à améliorer la qualité du cadre de travail, mais aussi à adapter les locaux aux objectifs fonctionnels. C'est le cas, par exemple, dans le cadre de la restructuration visant à offrir un interlocuteur unique aux PME : il faut mettre en place une véritable équipe de travail polyvalente, ce qui suppose des locaux adaptés et donc abattre des cloisons et faire bouger les agents. Mais on peut faire confiance à la DGI, qui sait combien il est difficile d'alimenter les caisses de l'État, pour respecter sa tradition d'économie des deniers publics.

La question de la gestion des ressources humaines et de l'acceptation de la réforme par les agents est d'autant plus centrale qu'on connaît le caractère sensible de cette administration : le taux de participation à la grève du mois de janvier dernier a été le plus élevé de la fonction publique : 54%. Il est nécessaire de rechercher en permanence le bon chemin entre ambition réformatrice et risques de blocage. Les sondages réalisés auprès des agents par des observatoires internes montrent qu'ils ont, plus qu'ailleurs, conscience du cap suivi et des objectifs stratégiques, mais, aussi, qu'ils jugent le rythme des réformes trop rapide. Il faut éviter que les agents aient le sentiment que les réformes vont les mettre en difficultés techniques, ce qui suppose une extrême attention apportée aux questions de formation.

L'idée selon laquelle, au-delà des plans de qualification, de l'amélioration des conditions de travail et des performances de l'outil, les réformes ne sont pas payées de retour est également souvent exprimée par les organisations synidcales. Ce débat prend d'ailleurs un tour plus vif, au moment où sont conduites les négociations salariales dans la fonction publique. L'ascenseur social existe bien dans une administration où il est possible d'entrer comme agent de constatation de catégorie C et de finir directeur des services fiscaux avec plusieurs centaines de personnes sous son autorité.

S'agissant des disparités dans les contrôles fiscaux entre Paris et la province, il faut rappeler que le contrôle est organisé de façon nationale pour les plus grandes entreprises, interrégionale pour celles dont la taille est moindre et départementale pour les plus petites. Le rythme des contrôles est plus élevé pour les premières, tout simplement parce que les enjeux financiers sont plus importants. La DGI procède régulièrement à des redéploiements d'agents en fonction de l'évolution du tissu fiscal. Sans doute est-il possible de faire mieux, mais il n'y a pas d'un côté des friches fiscales et de l'autre des zones où la pression serait insupportable. Pour les particuliers, la situation est plus étale.

En ce qui concerne le retour sur les investissements dans Copernic, il faut savoir que le choix a été fait d'obtenir assez vite des résultats visibles pour les usagers, notamment dans le cadre des téléservices. Cela ne génère pas forcément des gains de productivité très importants dans l'immédiat. Le progrès est toutefois évident lorsque, sur 34 millions de foyers fiscaux déclarant l'impôt sur le revenu, 1,25 million utilisent désormais la télédéclaration. Avant même les effets de la réduction de 20 euros au profit de ceux qui télédéclarent et paient leur impôt selon les formes modernes, il est en outre logique, s'agissant des opérations les plus lourdes, qu'il y ait un décalage entre l'investissement et le retour qu'on peut en escompter : la refonte complète des grands applicatifs représente un travail considérable.

Par ailleurs, l'engagement de répondre à tout courrier dans un délai d'un mois est tenu, la plupart des demandes recevant une réponse définitive, d'autres une réponse d'attente si la question est complexe. La performance est un peu moins bonne en ce qui concerne la réponse aux courriels sous 48 heures ouvrables, objectif au demeurant ambitieux. Enfin, des efforts restent à faire pour le téléphone et l'engagement de ne laisser aucun appel sans suite, même si des progrès ont déjà été réalisés, y compris avec la levée de l'anonymat de l'agent et l'amélioration de la qualité des réponses.

S'agissant du recouvrement à la suite des contrôles, dans un certain nombre de cas, les vérificateurs peuvent se rendre compte assez vite que la perspective d'une rentrée est faible. Il convient néanmoins de mener ces contrôles à leur terme, ne serait-ce que pour leur valeur dissuasive et afin de contribuer à la saine concurrence. L'objectif de faire payer le contrevenant est essentiel et une attention toute particulière y est portée à travers l'indicateur budgétaire de recouvrement dans un délai de deux ans après le contrôle, d'ailleurs commun à la DGI et à la DGCP.

Le contrôle des grandes entreprises ne relève pas de la DGE mais de la Direction des vérifications nationales et internationales. La DGE a toutefois une fonction importante qui consiste à effectuer rapidement la mise en recouvrement. La DGE procède aussi à des contrôles du bureau et à des vérifications ponctuelles. Elle adresse également des propositions de vérification à la DVNI. Elle est donc en train de trouver ses marques et a obtenu de premiers résultats encourageants en 2004.

M. Jean-Louis Dumont a cité le cas d'entreprises qui sont passées d'un département où l'Etat leur devait de l'argent au titre des remboursements de TVA à un autre où les contrôles fiscaux sont plus fréquents : il est regrettable qu'il n'ait jamais été possible de mettre en relation le crédit de TVA et les sommes dues à la suite du contrôle.

M. Bruno Parent a répondu que la compensation était précisément rendue possible, de fait du rapprochement des structures dans le cadre de la mise en place de l'interlocuteur fiscal unique des PME.

* *

Informations relatives à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a nommé M. Philippe Auberger, rapporteur sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance (n° 2119).

La Commission a été informée de la mise en distribution des analyses de la Cour des comptes sur les objectifs et indicateurs de performance.

--____--