COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 42

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 16 mars 2005
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Charles de Courson, Secrétaire

puis de M. Pierre Méhaignerie, Président,

puis de M. Charles de Courson, Secrétaire

SOMMAIRE

 

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- Examen d'un rapport d'information de la mission d'information sur la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) (MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Charles de Courson, Didier Migaud).


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- Information relative à la Commission

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La commission des Finances, de l'économie générale et du plan a procédé à l'examen du rapport de la mission d'information sur la loi organique relative aux lois de finances, composée de MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Charles de Courson et Didier Migaud (MILOLF).

M. Charles de Courson, Président, a tout d'abord indiqué que M. Jean-Yves Chamard, Rapporteur spécial des crédits de l'Éducation nationale, fera, la semaine prochaine, une analyse de l'enquête réalisée au mois de janvier par la Cour des comptes sur les enseignants qui ne sont pas en face-à-face pédagogique. Une partie de cette enquête a été diffusée par la presse, ce qui est regrettable, car ces enquêtes appartiennent à la commission des Finances, et il convient que les rapporteurs spéciaux indiquent leur propre appréciation avant une éventuelle diffusion.

M. Alain Rodet a souhaité savoir quelle était l'origine de la fuite sur le rapport de la Cour des comptes.

M. Charles de Courson, Président, a précisé que le Président Pierre Méhaignerie avait reçu ce rapport dans le courant du mois de janvier. Après la publication dans un quotidien de certaines des conclusions du rapport de la Cour des comptes, le Premier président Philippe Seguin lui a demandé l'autorisation d'en publier le texte intégral. Ce dernier est d'ailleurs d'ores et déjà disponible sur le site internet de la Cour des comptes. M. Jean-Yves Chamard, Rapporteur spécial, est chargé d'une communication sur ce sujet la semaine prochaine. Peut-être serait-il opportun de diffuser immédiatement le rapport de la Cour des comptes aux commissaires présents.

M. Jérôme Chartier a tenu à rappeler que la véritable faute est celle commise par l'auteur de la fuite.

M. Augustin Bonrepaux, comme il l'avait d'ailleurs suggéré l'an dernier, a demandé que la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) se saisisse de ce sujet.

M. Charles de Courson, Président, a répondu que le sujet sera évoqué en commission des Finances, le mercredi 23 mars.

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a fortement regretté les fuites dont a également été victime la contribution de la Cour des comptes au travail de la Mission d'information.

Il a souligné la volonté permanente de la Mission d'aboutir à un consensus. La LOLF est entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2005. L'exercice 2005 sera donc le dernier placé sous le régime de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Dès cet automne, le Parlement sera amené à examiner un projet de loi de finances pour 2006 renouvelé qui comprendra de nombreuses innovations.

D'ici cette échéance, de nombreux chantiers devront être finalisés, afin de relever l'ensemble des défis soulevés par cette « nouvelle Constitution financière ». Ces défis sont nombreux : construction du budget autour d'une nouvelle architecture en missions et programmes, mise en place d'un système d'informations performant (le « pallier 2006 »), modernisation de la gestion des ressources humaines... Autant de chantiers qui doivent favoriser l'élaboration d'outils permettant une gestion publique plus efficace.

Il ne s'agit néanmoins que d'outils. La LOLF n'est porteuse d'aucune idéologie politique si ce n'est celle, partagée par tous, d'une plus grande efficacité de l'action publique. La loi organique a été votée à l'unanimité par le Parlement et la composition de la Mission d'information reflète la volonté de poursuivre dans cette voie non-partisane. La LOLF ne doit donc pas être instrumentalisée au service d'une idéologie politique, sans quoi elle risque d'y être associée et de perdre son caractère consensuel, qualité qui a permis son adoption et qui constitue, aujourd'hui encore, une des garanties de sa réussite dans les faits.

L'un des chantiers les plus innovants de la loi organique est la mise en place de dispositifs de performance et c'est à ce chantier que la Mission entend contribuer. Comme les rapporteurs spéciaux ont pu le constater pour les budgets dont ils ont la charge, le gouvernement a joint au projet de loi de finances pour 2005 des avant-projets annuels de performance présentant, pour chacun des programmes du budget général, des objectifs et des indicateurs. Au total, la maquette du budget général comprend donc 34 missions, 132 programmes, 672 objectifs et 1.327 indicateurs.

Comme elle l'avait fait l'an dernier sur le découpage du budget de l'État en missions et programmes, la Milolf a effectué une première analyse de ce dispositif de performance, tel qu'il figure dans les avant-PAP. En effet, la circulaire du Premier ministre, datée du 21 janvier 2005, relative à la préparation du projet de loi de finances pour 2006 dans le nouveau cadre budgétaire prévoit qu'auront lieu au mois de mai des « conférences de gestion publique » entre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre délégué au budget et les ministres opérationnels, conférences qui auront pour objet de « finaliser la liste des objectifs et indicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles à atteindre en 2006, compte tenu des stratégies pluriannuelles arrêtées pour chaque programme ». Ces conférences devant être précédées de réunions au niveau administratif au cours du mois d'avril, il a semblé utile, afin de nourrir ce dialogue, de présenter dès aujourd'hui une première évaluation des dispositifs de performance proposés.

Pour ce faire, la Mission a bénéficié, suite à une demande formulée par le Président et le Rapporteur général, en application de l'article 58-1 de la LOLF, d'un très important travail de la Cour des comptes. Celle-ci a mené dans un temps court une étude approfondie du dispositif de performance prévu pour chacune des missions. La qualité de ce travail a permis un très substantiel enrichissement de l'analyse de la Mission et on ne peut que se réjouir de cet échange, certes inédit, mais que l'on espère précurseur.

Enfin, la Mission a procédé, tout au long du mois de février, à des auditions de responsables de programmes, afin de parfaire son analyse et de leur soumettre certaines de ses préconisations.

M. Didier Migaud, Rapporteur, a souligné que le constat fait par la Mission d'information est globalement positif, sous réserve qu'un certain nombre d'incertitudes soient levées. Si l'on considère le caractère inédit de la démarche qui est demandée aux administrations, le résultat, tel qu'il apparaît dans les avant-PAP, est encourageant. Les administrations, du moins centrales, se sont beaucoup impliquées depuis deux ans dans la mise en œuvre de la loi organique et le dossier de la performance a bénéficié de cette forte implication. Il est important de souligner cet aspect positif, contrairement à ce qui a pu être dit dans la presse depuis quelques semaines au risque de décourager les administrations.

Pour autant, le dispositif est encore imparfait et il existe de réelles marges de progression. Mais, plus fondamentalement, est apparue l'idée que la mise en place d'un dispositif de performance ne pourrait être que l'aboutissement d'un processus itératif de moyen terme dans lequel l'ensemble des acteurs de la gestion publique (Parlement, ministères, Cour des comptes, CIAP...) aura un rôle à jouer. Comme l'ont prouvé les exemples étrangers, en particulier la Grande-Bretagne, la nouveauté radicale de l'exercice demandé suppose une période de transition, de tâtonnement avant qu'un équilibre satisfaisant ne soit atteint. Chacun doit donc contribuer à la recherche de cet équilibre.

Nonobstant cet « éloge de la patience », il est apparu indispensable à la Mission que cette culture de la performance se diffuse le plus rapidement possible au sein des administrations. En effet, si les administrations centrales se sont fortement impliquées dans le choix des objectifs et des indicateurs, rares ont été les administrations déconcentrées ou les opérateurs de l'État ayant été étroitement associés à cet exercice. Or, il est indispensable que les objectifs stratégiques présentés au Parlement par le gouvernement soient déclinés, selon des modalités adaptées, au niveau opérationnel. À défaut, on risque d'assister à la création d'une superstructure « lolfique », déconnectée de la réalité administrative et exclusivement destinée au Parlement. Dès lors, la LOLF, au lieu d'être synonyme de clarification et de modernisation de l'action publique, se traduirait par une complexification des structures sans que la gestion publique soit améliorée. Le risque est réel ; il doit être combattu.

M. Michel Bouvard, Rapporteur a ensuite expliqué que des aménagements limités devraient être apportés à la maquette, telle qu'elle résulte des arbitrages du Premier ministre et telle qu'elle a été présentée au Parlement, à titre indicatif, lors du projet de loi de finances pour 2005.

La Commission des finances a eu l'occasion, à plusieurs reprises, d'exprimer, malgré une opinion globale favorable, certaines réserves quant à la structuration en missions et en programmes. Celles-ci concernent, pour l'essentiel, la mission « Défense » et la mission « Remboursements et dégrèvements ». La Mission d'information regrette également que n'ait pas été retenue sa proposition de créer une mission « Écologie et maîtrise des risques ». L'examen du dispositif de performance des programmes, dont la pertinence est discutée par la Mission d'information confirme systématiquement ce constat : la performance est un révélateur extrêmement puissant des imperfections de la maquette.

Deux problèmes doivent néanmoins être réglés d'ici le débat d'orientation budgétaire, en juin prochain. Le premier concerne la mission « Médias », qui depuis la réforme de la redevance adoptée dans la loi de finances initiale pour 2005, serait une mission mono-programme.

Le second problème concerne la situation de la Cour des comptes et, plus généralement, du programme « Juridictions financières ». Le Premier président de la Cour M. Philippe Séguin s'est très légitimement ému du positionnement de ce programme au sein d'une mission « Gestion et contrôle des finances publiques » composée exclusivement de programmes du ministère de l'Économie et des finances. Or, l'une des nouvelles responsabilités que confère la LOLF à la Cour des comptes est celle de la certification des comptes de l'État, ce qui rend encore plus aigu son besoin d'indépendance vis-à-vis du ministère de l'Économie et des finances. De plus, la Cour des comptes bénéficie d'un positionnement constitutionnel original, à équidistance de l'exécutif et du législatif, auquel la maquette ne rend pas justice.

La Cour des comptes, par la voix de son Premier Président, a parfois exprimé le souhait de bénéficier du régime des dotations de titre I, aujourd'hui réservé aux seuls Pouvoirs publics. Pour la Mission d'information, ni la Cour des comptes ni le Conseil d'État ne constituent des Pouvoirs publics, et il est de ce fait impossible que ces institutions bénéficient du régime des dotations. Ceci entraînerait des conséquences budgétaires très exorbitantes.

Il semble préférable, sans nécessairement modifier la loi organique, de créer une mission « Conseil aux Pouvoirs publics », qui rassemblerait les institutions citées par la Constitution, n'étant pas issues du suffrage universel et assurant une mission d'assistance à au moins l'un des pouvoirs publics. Pourraient légitimement figurer au sein de cette mission le Conseil économique et social et les juridictions financières. Parallèlement à cette évolution de la maquette, il serait utile que le gouvernement s'engage à ce que les institutions relevant de cette mission bénéficient d'un régime privilégié en termes de contrôle financier et de régulation budgétaire, sans qu'une modification de la loi organique ne soit nécessaire.

La conjonction de ces deux mouvements permettrait de garantir l'indépendance de la Cour des comptes et de rendre justice à son positionnement institutionnel original, tout en préservant la spécificité des Pouvoirs publics.

La fixation du budget de la Cour des comptes devrait faire l'objet d'un débat entre le Gouvernement et le Parlement, dans la mesure où cette institution remplit nombre de missions au service du Parlement.

M. Didier Migaud, Rapporteur a ensuite souligné le caractère très insuffisant de la présentation stratégique des dispositifs de performance. Le niveau stratégique n'est pas explicitement prévu par la loi organique. Pourtant, il est vite apparu que le choix des objectifs devrait être précédé d'une réflexion sur la stratégie de performance du programme afin d'établir une hiérarchie entre les objectifs choisis et de justifier ces choix.

Malheureusement, de nombreux programmes sont tout simplement dépourvus de présentation stratégique. Ainsi, sur les 119 avant-PAP disponibles, seuls 87 proposaient une stratégie, ou de moins, ce qu'ils considéraient comme telle. Car, au-delà de cette donnée chiffrée déjà peu satisfaisante, la qualité des stratégies proposées n'est pas toujours évidente.

Certes, certains programmes ont fait un réel effort de réflexion stratégique comme le programme « Soutien des politiques d'équipement » de la mission « Transports » ou le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État ». A contrario, certaines stratégies se contentent de compiler les intitulés de chacun des objectifs stratégiques : c'est le cas, parmi d'autres, du programme « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement » ou du programme « Jeunesse et vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». D'importants efforts doivent donc être faits en particulier pour harmoniser les PAP avec les Stratégies ministérielles de réforme (SMR) et les lois de programmation.

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a ensuite rappelé que le choix des objectifs devait obéir à un certain nombre de principes. Un équilibre doit d'abord être trouvé entre les trois types d'objectifs : objectifs d'efficacité socio-économique, répondant aux attentes du citoyen, objectifs de qualité de service, intéressant l'usager et objectifs d'efficience de la gestion intéressant le contribuable. Globalement, on dénombre 420 objectifs socio-économiques, 204 objectifs de qualité de service et 211 objectifs d'efficience. On constate donc un certain déséquilibre au détriment des deux dernières catégories. Les objectifs doivent être clairs sans être verbeux. Deux écueils doivent être évités : une très grande généralité, et, a contrario, une trop grande technicité, incompréhensible par un lecteur non averti. Malheureusement, ces deux écueils n'ont pas été évités par l'ensemble des ministères.

Le jugement sur le nombre optimal d'objectifs doit par ailleurs être pragmatique. On dispose aujourd'hui en moyenne de 5,6 objectifs par programme. 33 en ont entre 7 et 10 et 5 en ont plus de dix. Ce nombre élevé d'objectifs est parfois justifié compte tenu de l'importance des masses budgétaires en jeu et de la diversité des actions du programme. On pense en particulier à la mission « Enseignement scolaire » où le nombre d'objectifs est même trop faible. À l'inverse, certains programmes proposent un nombre excessif d'objectifs au regard des crédits disponibles et des finalités du programme : c'est le cas des deux programmes de la mission « Mémoire et lien avec la Nation » ou du programme « Patrimoines » de la mission « Culture ».

L'activité essentielle du programme doit être couverte. Il est indispensable que la majorité des activités du programme soient couvertes par un dispositif de performance. Ceci concerne aussi bien les actions de l'administration elle-même que celles des opérateurs ou des autorités administratives indépendantes chargés de mettre en œuvre une politique publique.

Aujourd'hui, les opérateurs sont insuffisamment pris en compte dans les dispositifs de performance, comme le prouve le cas de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et de l'Association française pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour les programmes de la mission « Travail ». Ceci est d'autant plus regrettable que les relations entre l'État et les opérateurs sont souvent organisées au sein d'un contrat d'objectifs et de moyens dans lequel figure généralement un volet « performance », qu'il serait donc assez simple de reprendre. Concernant les autorités administratives indépendantes, il est indispensable qu'elles fassent partie intégrante du dispositif de performance du programme dont elles dépendent. C'est malheureusement très rarement le cas.

La dernière question s'agissant du périmètre à prendre en compte pour le choix des objectifs concerne les dépenses fiscales. L'une des innovations de la LOLF sera la présence d'une évaluation des dépenses fiscales dans les projets annuels de performance (PAP). Ceci permettra d'avoir une vision plus juste des moyens consacrés à telle ou telle politique publique, au-delà des seuls crédits budgétaires. Le dispositif de performance doit-il également concerner les dépenses fiscales ? Ici encore, il convient d'être pragmatique. Lorsque ces dépenses fiscales représentent une part très significative des dépenses publiques de ce programme, le dispositif de performance ne peut les ignorer, sans quoi il serait déconnecté de la réalité de la politique publique qu'il entend évaluer. C'est particulièrement vrai pour les programmes « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement »de la mission « Ville et logement ».

Le responsable du programme doit pouvoir s'engager sur ces objectifs. La réalisation d'un objectif doit dépendre de façon déterminante des activités du programme. Doivent donc être écartés les objectifs dont la réalisation dépend trop fortement de l'évolution de l'environnement socio-économique ainsi que les objectifs imputables principalement à d'autres acteurs que ceux qui gèrent le programme : sécurité sociale, collectivités locales, etc... Cette invitation à la modestie n'a malheureusement pas toujours été entendue par les ministères et certains responsables de programme semblent désireux de s'engager sur des objectifs qui sont manifestement hors de leur portée, dans la mesure où ils ne disposent pas des leviers d'action nécessaires.

Les objectifs doivent être harmonisés, afin de faciliter les comparaisons. Au-delà d'une indispensable mutualisation des bonnes pratiques, certains dispositifs de performance doivent être harmonisés, sans quoi leur intérêt serait fortement réduit.

M. Didier Migaud, Rapporteur, a indiqué que de nombreux indicateurs de performance étaient encore en cours de construction. L'examen des avant-projets annuels de performance (PAP) montre que nombre d'administrations ont d'ores et déjà assimilé l'exercice d'élaboration des indicateurs de performance et devraient être ainsi en mesure de fournir, dès le projet de loi de finances pour 2006, des indicateurs cohérents, fiables, pérennes et surtout renseignés. Pour certains programmes en revanche, la construction des indicateurs reste encore à parfaire. L'enjeu n'est pas mineur : de la solidité des indicateurs de performance dépend en partie la capacité d'analyse des programmes par le Parlement et par les instances de contrôle, au premier rang desquelles la Cour des comptes.

L'examen des avant-PAP permet de constater que de nombreux indicateurs proposés par les ministères ne peuvent à ce jour être renseigné : 64 % selon la direction de la réforme budgétaire. Il est indispensable qu'une grande majorité d'indicateurs puisse être renseignée dès le projet de loi de finances pour 2006. De rares exceptions pourraient être acceptées mais, dans ce cas, un indicateur temporaire, déjà existant, devrait au moins être fourni.

Par ailleurs, il est nécessaire de proscrire à la fois les indicateurs mesurant des moyens ou une activité et ceux se référant à des résultats non imputables à la seule action publique. L'évolution des indicateurs de moyens ou d'activité ne renseigne pas, par définition, sur la manière plus ou moins optimale dont les services gèrent l'argent public, mais uniquement sur le volume des crédits qui leur sont attribués et le niveau d'activités que ceux-ci permettent d'atteindre. Ce type d'indicateurs doit impérativement être écarté car il est susceptible de cautionner des logiques de consommation de crédits tout à fait négatives pour les finances publiques, en contradiction totale avec les effets globaux vertueux recherchés par les concepteurs de la LOLF.

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a rappelé que la culture de la performance devait se répandre dans les administrations. Ceci est indispensable pour que la performance ne se réduise pas à une façade sans que cela se traduise par des changements dans les comportements quotidiens des administrations. C'est probablement l'aspect du dossier qui est le moins avancé. C'est pourtant presque le plus important. Il est indispensable que les objectifs stratégiques présents dans les PAP soient déclinés en objectifs opérationnels au niveau déconcentré. Or, les services déconcentrés n'ont été que très peu associés à l'élaboration des objectifs et des indicateurs.

Par ailleurs, la déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme a pris du retard. Une fois votés par le Parlement, les programmes ont vocation à être déclinés en budgets opérationnels de programme (BOP). Un découpage des programmes en BOP est donc en cours au sein des ministères et la plupart ont déjà achevé ce travail dont les résultats définitifs devaient être rendus publics à la fin du mois de février. Malheureusement, il semble que certains ministères soient en retard, ce qui est particulièrement regrettable. Les BOP doivent comporter leur propre dispositif de performance : les objectifs stratégiques ont vocation à être déclinés en objectifs opérationnels, instruments privilégiés du pilotage des services.

Pour réussir cet exercice de déclinaison, encore faut-il connaître le périmètre des BOP. On peut craindre que le retard pris en ce domaine n'ait des conséquences négatives sur le dispositif de performance. Si ce risque était avéré, il conviendrait de rectifier la situation très rapidement, sans quoi le pari de la LOLF : insuffler une culture de la performance dans l'administration pour optimiser l'utilisation de l'argent public, serait fortement compromis.

Par ailleurs, la Mission d'information réfléchit, en vue de la seconde lecture de la réforme de la loi organique, à un dispositif permettant d'intégrer, dès la loi de finances initiale, une prévision de mises en réserve budgétaires par programme. Le risque est cependant que la régulation budgétaire serve alors de prétexte à une non-exécution des objectifs fixés dans le cadre du dispositif de performance.

Le Président Pierre Méhaignerie a remercié les auteurs du rapport pour la passion et l'intérêt dont ils ont fait preuve sur une question aussi fondamentale. Au moment où le pouvoir d'achat est une préoccupation importante pour nos concitoyens, il est impératif de trouver et de dégager des marges de productivité, afin de simplifier la vie des Français.

Résultant d'une demande de la commission des Finances, en application de l'article 58-2 de la LOLF, le rapport d'enquête de la Cour des comptes sur les enseignants, remis il y a plus d'un mois, n'était pas diffusable sans un travail préalable d'information et d'explicitation. Une concertation préalable avec le Rapporteur spécial et la Cour des comptes semblait indispensable pour bien délimiter ce qui était de la responsabilité du ministère de l'Éducation nationale de ce qui ne l'était pas. Il est à souligner que seul un résumé de ce rapport a été publié. C'est la raison pour laquelle le Premier président de la Cour des comptes a demandé l'autorisation de publier intégralement le document. La diffusion de ce dernier aux membres de la commission des Finances est bien entendu, dans ces circonstances, nécessaire. La réunion du 23 mars prochain aura pour objectif de procéder à une analyse équilibrée de ces conclusions. Pour autant, sur le fond, une meilleure organisation de l'Éducation nationale paraît aujourd'hui nécessaire et passe notamment par une spécialisation plus équilibrée, par matière, des enseignants. On peut raisonnablement croire que certains enseignants, dont les heures de cours ne sont pas intégralement pourvues, pourraient tout à fait enseigner une autre matière, par exemple à titre complémentaire.

M. Augustin Bonrepaux a constaté que certains travaux de la Cour des comptes faisaient l'objet d'un examen par la MEC et d'autres pas. Il ne faudrait pas qu'il y ait « deux poids deux mesures », en particulier au vu de la nature très sensible du sujet abordé par le rapport de la Cour des comptes sur les enseignants. Un tel sujet mériterait, à l'évidence, que la MEC procède à un certain nombre d'auditions.

Le Président Pierre Méhaignerie, tout en saluant l'assiduité de M. Augustin Bonrepaux aux travaux de la MEC, a fait remarquer que cette dernière mobilisait assez peu les députés. La MEC ne peut pas aborder l'ensemble des sujets touchant aux finances publiques. Il faudra être attentif à ce que la position de la commission des Finances sur ce rapport soit exprimée de manière équilibrée et nuancée. Si le rapport n'a pas été diffusé dès sa transmission à la commission, c'est d'abord dans le souci d'éviter qu'un mauvais usage médiatique ne dénature le contenu du travail de la Cour des comptes, en particulier alors que des manifestations de lycéens avaient lieu.

M. Jean-Pierre Brard, Rapporteur, a souhaité qu'une enquête administrative soit diligentée sur les fuites qui ont transformé ce rapport en une affaire détestable. Il faut se méfier des solutions trop simples pour rechercher celles qui permettent réellement de rendre la dépense publique plus efficace.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que l'une des solutions était l'élargissement de la zone d'activité des enseignants temporaires. Si le principe d'une enquête administrative n'est pas gênant en soi, il est à souligner que la fuite ne provient pas de la commission des Finances.

S'agissant du rapport de la Mission d'information sur la LOLF, peut-on garantir que l'absence de toute mission mono-programme concerne à la fois le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ? Le programme « Tourisme » pourrait-il être rattaché à une mission autre que « Politique des territoires » ? Enfin, il faudrait d'emblée affirmer que le droit d'amendement ne sera pas applicable aux indicateurs. À ce titre, il est essentiel de ne pas aboutir à une bureaucratisation des indicateurs, qui se traduirait notamment par le recrutement d'un personnel dédié à leur construction et à leur suivi.

M. Charles de Courson, Rapporteur, a souhaité insister sur l'évolution du rôle du contrôle financier. Le système actuel, avec signature et visa préalables, n'est pas satisfaisant, de même que le dispositif du décret du 27 janvier 2005 n'est pas parfaitement équilibré. Le risque est réel que les administrations trouvent prétexte au blocage du visa et de l'avis préalable du contrôleur financier pour justifier que leurs objectifs de performance ne sont pas atteints. Le ministre délégué au Budget a évoqué l'idée de l'insertion d'un article en loi de finances fixant chaque année le montant de la réserve budgétaire et déterminant à l'avance son taux d'application par programme. Si une telle précision renforcerait à l'évidence l'information des parlementaires et la sincérité de la loi de finances, une modification de la LOLF pour prévoir ce dispositif serait sans doute excessivement rigide. Il est nécessaire d'adapter la lecture des indicateurs de résultat aux mesures de gel et d'annulation qui pourraient les affecter. L'idée d'une suppression des reports de crédits concernant les crédits de personnel est cohérente. Par contre, si le ministre délégué au Budget envisage de prendre l'engagement de ne plus utiliser les lois de finances rectificatives pour ouvrir des crédits sur l'année suivante, il ne s'agirait là que d'un engagement moral, lequel n'a pas vraiment sa place dans un dispositif législatif.

Tout n'a peut-être pas été dit dans le rapport de la Mission d'information, afin notamment de ne pas trop critiquer les administrations confrontées à des réformes d'une telle importance. Si certains ministères ont manifestement fourni un travail de qualité, d'autres ont reproduit les erreurs du passé. Tel est, surtout, le cas du ministère de la Défense.

Après avoir souligné un manque fréquent d'information de nombre de parlementaires sur la LOLF, M. Jean-Pierre Brard, Rapporteur, a tenu à souligner que, conformément à ce qu'indique le rapport, l'objectif de celle-ci n'est pas la recherche d'économies budgétaires en soi ou la régulation des crédits, mais l'évaluation de l'efficacité des politiques publiques. Il reviendra ensuite, sur le fondement de cette évaluation, à chacun d'en tirer les conclusions politiques qu'il juge souhaitable. Il n'est pas admissible, en effet, que quelques jours après avoir voté un budget, celui-ci soit modifié par des régulations. Cela n'empêche pas pour autant de prévoir des réserves. Par ailleurs, les politiques publiques doivent être clarifiées et les stratégies qui les sous-tendent, mieux identifiées, au travers d'objectifs précis et en nombre limité. Si des marges de productivité peuvent être dégagées, elles doivent constituer un objectif second par rapport à la finalité essentielle de la LOLF : l'évaluation du bon usage et de l'efficacité des fonds publics. La LOLF n'est pas d'essence ou de finalité « libérale ».

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que cette conception consensuelle ne doit toutefois pas conduire à protéger les corporatismes existants.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné la nécessité de conserver le consensus existant sur ce sujet entre les différents groupes politiques. Cela est d'autant plus justifié que la mise en œuvre de la LOLF repose sur un travail collégial avec le Gouvernement et la Cour des comptes. Il convient, à cet égard, de bien expliquer qu'il est normal que chacun puisse avoir des critiques à l'égard des objectifs et indicateurs proposés, dans la mesure où cette mise en œuvre est un processus itératif, pour reprendre l'expression de la Mission. Les critiques ne doivent pas être interprétées comme un signe d'hostilité, mais comme des contributions constructives à un travail collectif.

S'agissant des orientations stratégiques, force est de constater, comme le font les rapporteurs, que la réflexion est jusqu'ici insuffisante. Le projet manque à l'évidence de vision politique. Contrairement à ce qu'estime la Cour des comptes, on ne peut, dans les PAP, distinguer l'efficacité des politiques publiques et l'efficacité de l'administration, dans la mesure où les deux sont intrinsèquement liées.

Si l'articulation entre la LOLF et les stratégies ministérielles de réforme doit être renforcée, elle ne doit pas l'être à l'excès ni associer la LOLF à une recherche systématique de réduction des dépenses publiques et des effectifs, au risque de briser le consensus existant. Dès lors, telle majorité politique pourra juger utile d'augmenter des dépenses publiques, sans que cela l'exonère de veiller à l'efficacité de leur utilisation. L'objectif de stabilisation des dépenses de l'État que s'est fixé l'actuelle majorité a déjà permis de faire beaucoup de progrès en la matière. Comme le soulignent le rapport et la Cour des comptes, les relations avec l'exécutif vont être considérablement modifiées. Les interlocuteurs du Parlement seront désormais les responsables de programme. Les entretiens que la Mission d'information a pu avoir avec eux ont permis en effet d'aborder les problèmes de façon beaucoup plus concrète et précise. Les rapporteurs spéciaux, avec la règle de l'analyse des crédits au premier euro et celle de leur fongibilité, vont être confrontés à de nouveaux chantiers.

Se pose par ailleurs la question des opérateurs, l'action de l'État dans beaucoup de domaines se faisant par leur intermédiaire. C'est le cas notamment dans le domaine de l'audiovisuel public. En effet, si le Parlement ne maîtrise pas leurs dépenses au même titre que celles des ministères, il est nécessaire qu'il puisse exercer un contrôle de leurs performances, au travers de contrats d'objectifs, assortis d'indicateurs. Concernant le statut de la Cour des comptes, on pourrait envisager, comme le propose notamment M. Charles de Courson, de prévoir un système particulier de crédits, mais qui obéirait à l'essentiel des règles générales, en particulier la production d'un PAP, d'un RAP, et une justification de l'utilisation des crédits. Enfin, s'agissant de la régulation, on pourrait envisager de modifier la LOLF - à l'occasion de la discussion du prochain projet de loi prévu en la matière -  sur la question des reports des crédits de personnels et l'établissement, plus largement, d'une règle selon laquelle les reports de crédits ne devraient jamais dépasser 3 %. La question de la définition ab initio d'une réserve de l'ordre de 3 % à 4 % des crédits par programme se révèle en revanche moins évidente.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx a rappelé qu'un débat avait eu lieu, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, au sujet de l'inclusion de l'aide médicale de l'État (AME) dans le programme « Accueil des étrangers et intégration », de la mission Solidarité et intégration. Elle-même reste favorable au rattachement de ce dispositif au programme « Protection maladie complémentaire », où se trouve la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire.

M. Thierry Carcenac a noté avec intérêt, en sa qualité de Rapporteur spécial pour les services financiers, la proposition des rapporteurs de créer une mission de conseil aux pouvoirs publics, incluant la Cour des Comptes ; cependant, on se trouvera avec une mission « gestion et contrôle des finances publiques » dont un programme de gestion des finances très important, constituant presque une mission mono-programme. N'y a-t-il pas lieu de la scinder davantage pour isoler une mission d'aide aux collectivités locales ?

M. Jean-Jacques Descamps a demandé s'il y a avait une adéquation entre missions et programmes, d'une part, et structures ministérielles et responsabilités, d'autre part. La Commission ne devrait-elle pas demander une cohérence plus marquée entre les uns et les autres ? Il convient d'éviter que le changement de structures ministérielles à chaque gouvernement n'entraîne un défaut de cohérence avec la maquette budgétaire, en institutionnalisant quelque peu la composition des gouvernements. Depuis que « Maison de la France » a été créée, le ministère du Tourisme a été vidé de sa substance, à part les questions touchant à la protection du consommateur ; il vaudrait donc mieux que le Tourisme vienne s'intégrer à la direction du Commerce et de l'Artisanat, le ministère des Finances étant déjà compétent pour ce qui concerne l'hôtellerie et la restauration.

Les indicateurs d'efficacité socio-économiques n'incluent pas de mesure de performance des personnels, et seulement des structures. Une vraie politique de ressources humaines, allant vers plus d'efficacité, ne peut se passer d'un ou deux indicateurs portant sur cette mesure. Mesurer un niveau de coût de personnel n'a pas d'intérêt en soi : l'intérêt est davantage d'appréhender l'efficacité des personnes, en relation avec leur nombre et leur niveau de traitement.

M. Jean-Louis Dumont a estimé que le travail engagé dans les administrations conduira à prendre en compte les observations qui viennent d'être faites. Le travail de mise en œuvre de la loi organique accompli dans les ministères comme au Parlement permet de constater qu'il existe une demande pour des objectifs qui puissent déboucher sur de vraies évaluations. Ayant examiné les objectifs et les indicateurs formulés pour les politiques du Logement et de la Ville, il a constaté, avec satisfaction, que le Parlement peut jouer un rôle de proposition comme de contrôle. Des mesures fiscales favorables, telles des exonérations temporaires ou des taux réduits devraient aussi faire l'objet d'une évaluation quant à leurs effets. Néanmoins, on peut se demander parfois si l'administration ne tentera pas de se couvrir en cas de mauvaise performance, en rejetant la responsabilité sur des interventions exogènes à la performance, comme la régulation budgétaire, par exemple.

Dans le domaine du logement, un indicateur ne porte que sur le logement des plus démunis. Il ignore le logement privé et les aides qui lui sont apportées : comment être éclairé sur l'efficacité du financement public direct ou indirect, faute d'indicateurs ?

En outre, il convient de revoir la gouvernance de certaines agences. Lorsqu'il y a une interministérialité qui n'est pas sous l'autorité du Premier ministre, il faut un « maître d'ouvrage ». Enfin, la longévité de l'indicateur devra être déterminée : il importe de savoir s'il est temporaire ou plus pérenne. Une mesure limitée dans le temps ne peut être évaluée comme une mesure pérenne.

M. Didier Migaud, Rapporteur, a répondu que tout d'abord, il appartiendra aux rapporteurs spéciaux de poursuivre leur travail d'analyse et de proposition des objectifs et indicateurs.

Des sujets situés « en périphérie » du présent rapport ont été évoqués comme l'incidence et le régime juridique des réserves de précaution ou le contrôle financier. Ces sujets seront traités d'ici l'été, lorsque le texte de révision de la loi organique sera à nouveau soumis à l'examen de l'Assemblée nationale. La réflexion va se poursuivre avec le ministre délégué, chargé du Budget.

Une évolution des structures gouvernementales et administratives découlera certainement de la mise en œuvre de la loi organique, mais il ne s'agissait pas d'un préalable à la réforme, car sinon elle n'aurait jamais eu lieu. Lorsque l'on constatera que des ministères correspondent à peine à des actions, cela suscitera forcément des questions. Lorsque l'on verra que des directions sont complètement inadaptées aux objectifs et aux programmes, on en tirera les conséquences.

La Mission a considéré que l'AME était exclusivement réservée aux étrangers : si l'on veut avoir une idée de l'effort budgétaire réalisé dans le cadre de l'action « Accueil des étrangers », il est logique d'y rattacher l'AME.

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a précisé, au sujet des comptes annexes, que la règle posée par la loi organique était, comme pour le budget général, l'absence de mission monoprogramme, mais en pratique, il en subsiste, dans la maquette, plusieurs. Certaines n'ont pas de justification, comme la mission « Courses et élevage », qui pourrait, à l'évidence, être intégrée au budget de l'Agriculture.

La place du programme « Tourisme » suscite deux lectures possibles : soit il s'agit d'un élément de politique économique, et il faut l'inscrire dans une mission à caractère économique, soit il s'agit d'un outil d'aménagement du territoire et sa place est au sein des politiques territoriales. A titre personnel, il a estimé que le rôle du ministère du Tourisme pourrait être de conseiller les collectivités sur leurs projets de développement touristique et contribuer au rééquilibrage de la présence touristique sur le territoire, ce qui implique le maintien de ce programme du côté de l'aménagement du territoire. Le Gouvernement devra arbitrer en fonction de la politique qu'il entend mener.

Il n'y a pas lieu d'ouvrir un droit d'amendement sur les indicateurs, dont la formulation appartient exclusivement à l'État. Il faut aussi éviter les batteries d'indicateurs au coût de fonctionnement élevé : ils ne doivent pas générer une administration et un coût des indicateurs : tout ce qui ne peut être renseigné directement doit être proscrit.

Quant à la Cour des Comptes, l'un des problèmes qui se posera sera de savoir quel sera le ministre présent au banc du Gouvernement pour l'examen du budget de la Cour des Comptes ; il serait logique que cela soit le ministre des Relations avec le Parlement, si la Cour trouve sa place au sein d'une mission « Conseil aux Pouvoirs public ».

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que l'État n'avait pas encore l'obligation de définir de stratégie dans les avant-PAP et la difficulté tient aux enjeux structurels de la réforme de ses services. De véritables stratégies devront être définies dans toutes les missions. Selon la Mission, et contrairement à l'approche de la Cour des comptes, les stratégies ne doivent pas se limiter au fonctionnement de l'administration, mais aussi évaluer l'utilité de la dépense publique. Les contrats avec les opérateurs publics devront être inclus dans les PAP.

L'aide médicale d'Etat (AME) est exclusivement réservée aux étrangers, et d'ailleurs une certaine population étrangère ne vient en France que pour en bénéficier. On peut donc s'interroger sur le programme qui doit l'inclure. Plus largement, il faut regretter la dispersion des actions liées à l'immigration et l'absence de coordination au sein de l'administration et souhaiter la création d'un rapport spécial sur l'immigration.

M. Charles de Courson, Président, a estimé qu'il s'agit aussi d'un problème de gestionnaire, à savoir que si la maquette était maintenue en l'état, l'AME devrait alors relever des attributions du directeur de la population et des migrations et non de celui de la santé. La maquette doit être mise en cohérence avec les responsabilités et il faut envisager un transfert de l'AME sur un programme santé ou un changement de gestionnaire.

Il a également regretté l'éclatement du sujet de l'immigration, dans la maquette, entre « santé », « police », « justice » et « logement ».

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a également souhaité, en la matière, le regroupement de tout ce qui peut l'être dans un seul programme, avec un document de politique transversale.

L'avant-PAP sur la mission « gestion et contrôle des finances publiques » est évolutif et, à terme, après les restructurations en cours à Bercy, il devra être scindé pour distinguer ce qui a trait à l'Etat de ce qui concerne les collectivités locales.

Des consolidations des dépenses et des exonérations seront nécessaires pour le logement. La mission « ville et logement » s'intéresse principalement au logement social, mais il y a d'autres objectifs et l'avant-PAP est perfectible.

M. Charles de Courson, Président, a remarqué qu'à ce stade il faut aider les ministères plutôt que de les critiquer. Les missions mono-programme du budget général disparaissent et celles des budgets annexes doivent disparaître, ce qui pourrait se faire pour des motifs de gestion, ce qui sera sans doute le cas pour les journaux officiels ou les pensions.

M. Jean-Louis Dumont a interrogé les rapporteurs sur l'examen des indicateurs au Sénat.

M. Michel Bouvard, Rapporteur, a répondu que le Sénat avait été plus rapide que l'Assemblée nationale mais aussi plus critique. Or, il faut noter que l'on part de zéro en terme de culture de la performance ; un travail considérable a déjà été effectué, par les administrations, même si ce travail est encore loin d'être parfait. Il convient de prendre acte des efforts comme des manques. On se situe aujourd'hui dans une phase de construction conjointe entre le gouvernement et le Parlement. Rien n'est figé. Mais si les PAP 2006 ne tiennent pas compte des observations émises, il y aura lieu, alors, d'être beaucoup plus critique.

La Commission a alors autorisé la publication du rapport, en application de l'article 145 du Règlement.

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Information relative à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a reçu un rapport d'enquête de la Cour des comptes sur les frais de recouvrement des impôts locaux déposé en application de l'article 58 de la LOLF.

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