Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 13 avril 2005 (Séance de 10 heures) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 47

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 avril 2005
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

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- Examen pour avis du projet de loi organique (n° 2216) relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (M. Yves Bur, rapporteur pour avis) : article premier	2

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'examen pour avis, sur le rapport de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2216).

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il s'agissait d'un texte important, s'inscrivant dans la même démarche que celle poursuivie par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qu'il tend à transposer à la sécurité sociale. Une vision globale des finances publiques est aujourd'hui nécessaire. Les finances sociales représentent, à cet égard, les enjeux les plus importants en volume.

Certains amendements déposés en Commission ont dû être déclarés irrecevables, car ils prévoyaient une compensation intégrale des réductions ou des exonérations de cotisations ou de contributions de sécurité sociale par l'État, constituant mécaniquement une charge pour celui-ci. Quant au fond, le sujet a été largement débattu au Sénat. Il est manifeste que de tels amendements, s'ils étaient adoptés, rendraient impossible en loi ordinaire tout amendement parlementaire visant à diminuer les cotisations sociales.

D'une façon générale, il est regrettable d'assister à une prolifération d'amendements sur des textes d'un volume initial limité, et alors que la Commission est saisie pour avis.

M. Michel Bouvard a regretté qu'aucune commission spéciale n'ait été créée pour examiner ce texte, en dépit de la demande formulée par la commission des Finances. Cette solution avait été adoptée, avec succès, pour l'examen de la LOLF. Elle aurait peut-être évité le dépôt d'un trop grand nombre d'amendements.

Le Président Pierre Méhaignerie a acquiescé, en rappelant qu'il avait défendu cette idée.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, souscrivant lui aussi à cette remarque, a indiqué qu'il avait travaillé en bonne intelligence avec les rapporteurs des autres commissions : la commission des Lois, saisie au fond, et la commission des Affaires sociales, saisie pour avis.

Le projet de loi organique modifie la loi organique du 22 juillet 1996 qui a institué les lois de financement. Il s'est alors agi d'un progrès important, qui a permis au Parlement de mieux appréhender les enjeux des finances de la sécurité sociale. Cependant, après 9 années d'expérience, les limites de l'exercice apparaissent clairement ; une adaptation de cet outil est donc nécessaire. Établir une symétrie exacte avec la LOLF n'était pas possible en toute rigueur, mais le présent projet de loi organique poursuit la même volonté de sincérité et la même logique de mesure de la performance. On peut regretter que, contrairement à ce qui s'est produit pour la LOLF, l'initiative parlementaire n'ait pas été le support initial de la réforme. C'est la raison pour laquelle une proposition de loi organique a été déposée par le Rapporteur pour avis, afin que le Parlement puisse mieux contrôler les finances sociales. Cette proposition a d'ailleurs amené le Gouvernement à faire évoluer son projet.

Une exigence de transparence et de crédibilité est attachée à ce texte, qui doit permettre d'améliorer l'information du Parlement ainsi que l'association de la Cour des comptes à sa mission de contrôle. Sont également prévus l'intégration de tous les fonds sociaux, y compris la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), le Fond de réserve pour les retraites (FRR) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), dans le champ des lois de financement, ainsi qu'un examen de la performance des caisses de sécurité sociale. Ce dernier enjeu est d'importance, si l'on veut bien considérer l'ampleur des sommes concernées, qui représentent, annuellement, l'équivalent des honoraires des médecins. Il faut également se donner les moyens de respecter les objectifs de dépenses fixés en loi de financement, qui sont devenus virtuels, s'agissant en particulier de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) : un amendement tendant à proscrire la technique du « rebasage » de l'ONDAM sera présenté : en montant cumulé, les dépassements de l'objectif, depuis 1998, s'élèvent à 15 milliards d'euros. Une prise de conscience doit intervenir : de tels déficits ne doivent pas s'imputer sur les générations futures, principe qui vaut pour les finances sociales, comme pour l'ensemble des finances publiques. Enfin, une maîtrise médicalisée des dépenses d'assurance maladie est nécessaire et doit recevoir une traduction concrète, au lieu d'être cantonnée dans le monde des idées. Ce projet de loi est donc un outil qui permettra de faire réussir la réforme de la sécurité sociale, largement engagée par le Gouvernement.

M. Gérard Bapt a regretté à son tour qu'aucune commission spéciale n'ait été constituée. Il est par ailleurs curieux que les amendements prévoyant une compensation intégrale par l'État des exonérations de cotisations sociales aient été déclarés irrecevables, car il existe bien un engagement du Gouvernement sur ce point, d'ailleurs formalisé dans une loi. Le débat, nourri, qui a eu lieu au Sénat sur cette question ne pourra donc avoir lieu à l'Assemblée nationale. Le sort réservé à la CNSA fait partie des questions posées par le texte. Dans le champ des dépenses de maladie, apparaît la nécessité de se référer le plus largement possible aux objectifs de santé publique.

Quant à la question du « rebasage » de l'ONDAM, elle doit être traitée dans un souci de clarté et d'amélioration du contrôle parlementaire. Enfin, il convient d'examiner attentivement la situation de la CADES, qui s'est déjà vu transférer 93 milliards d'euros depuis sa création, somme à laquelle s'ajouteront 5 milliards d'euros d'ici 2007. Comment la dette ainsi transférée est-elle gérée ? Un compte est-il ouvert au Luxembourg à cet effet, comme cela a été évoqué ? Une question écrite adressée sur ce point au ministère des Finances n'a toujours pas reçu de réponse. Le rapporteur a déjà eu l'occasion d'évoquer le caractère « immoral » du report de dette sur les générations futures ; la question de la moralité est également posée en matière de gestion de cette dette.

M. Charles de Courson a estimé que les éléments positifs figurant dans le projet ne doivent pas masquer le fait que certains problèmes de fond ne sont pas traités. Ainsi, doit-on ou non intégrer les finances sociales aux lois de finances et faut-il maintenir des lois de financement ? Ensuite, ne peut-on mieux aligner cette loi organique relative aux lois de financement sur le modèle de la LOLF ? Une articulation en missions et programmes, assortis d'indicateurs de performance est tout à fait possible. Enfin, entend-on aller toujours plus loin dans l'étatisation de la sécurité sociale, entamée en 1945 et parachevée en 1967, ou bien accepte-t-on d'y instiller un minimum de démocratie sociale ?

M. Pascal Terrasse, rappelant les espoirs qu'avait fait naître la loi organique du 22 juillet 1996 en matière de renforcement du rôle du Parlement, a souhaité que l'on insuffle davantage de démocratie dans le pilotage des politiques sanitaires et sociales. En effet, le déficit démocratique attaché à la loi organique de 1996 est patent : les objectifs votés ne sont jamais respectés, le Parlement est donc bafoué ; aucun lien n'est établi entre le contenu de la loi de financement, essentiellement financier, et ses annexes, construites en fonction de préoccupations sanitaires ; l'ONDAM est mal appréhendé. D'un point de vue objectif, l'évolution démographique, la croissance économique et le progrès technique impliquent au minimum une croissance de l'ONDAM de 3,5 % par an. Mais, ensuite il y a des déterminants subjectifs : l'ONDAM devrait ainsi pouvoir tenir compte de la volonté d'améliorer le système de santé sur certains points, par exemple la périnatalité ou les préoccupations sanitaires environnementales. La discussion des projets de loi de financement rend insuffisamment compte de cette réalité.

Que dire enfin de l'attitude de ministres, qui semblent à l'écoute de certains groupes de pression ? Et n'est-il pas surprenant de voir le ministre de la Santé se féliciter aujourd'hui d'un déficit de l'assurance maladie qui s'est établi en 2004 à 12 milliards d'euros au lieu des 14 milliards prévus ? Il ne faut pas voter des dispositions dépourvues d'effets.

M. Richard Mallié, tout en rejoignant l'analyse globale de M. Pascal Terrasse, s'est étonné que l'opposition ait combattu toutes les mesures de responsabilisation des acteurs contenues dans la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Il faut rappeler que la carte Vitale est trop souvent perçue comme une « carte de crédit illimité » et que l'augmentation des dépenses d'assurance maladie est, pour une part, structurelle.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a rappelé la responsabilité des gouvernements de la précédente législature dans l'introduction de la technique du « rebasage » de l'ONDAM, que l'actuel gouvernement a utilisée dans des proportions bien moindres. C'est aux parlementaires qu'il appartient de faire leur travail de contrôle, afin que tous les acteurs du système de soins soient davantage responsabilisés. On ne peut pas reporter en permanence cette charge courante sur les générations futures.

La Commission a ensuite abordé l'examen de l'article premier.

Article premier (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) : Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale :

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, précisant que les partenaires sociaux fixent les taux de cotisation et le niveau des prestations.

M. Charles de Courson a jugé nécessaire de faire progresser une idée de démocratie sociale, en encourageant notamment les partenaires sociaux à gérer les cotisations et les prestations de la branche vieillesse. Ils le font déjà pour l'assurance chômage et les retraites complémentaires. Un droit de substitution pour l'État serait prévu si les partenaires sociaux n'arrivaient pas à se mettre d'accord. Une telle procédure serait appliquée aux branches vieillesse et accidents du travail, tandis que les branches maladie et famille relèveraient exclusivement de l'État, compte tenu de la nature des prestations versées.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a estimé que cet amendement ne relève pas du niveau de la loi organique. Il reprend des dispositions de 1967, lesquelles confient aux partenaires sociaux le soin de proposer des augmentations de cotisations ou des baisses de prestations en cas de déficit. Cette disposition n'a jamais été utilisée, ce qui prouve que les partenaires sociaux ne sont pas demandeurs. Compte tenu de l'état de nos finances sociales, l'État doit assumer toutes les mesures « impopulaires » et garantir un pilotage cohérent des finances publiques.

M. Charles de Courson ayant fait observer que les partenaires sociaux avaient pris seuls des décisions courageuses pour les régimes de retraites complémentaires dès 1996, M. Yves Bur, rapporteur pour avis, lui a rappelé que les partenaires sociaux n'avaient fait qu'emboîter le pas, partiellement, à la réforme des retraites engagée par le Gouvernement Balladur en 1993.

M. Pascal Terrasse a souligné les difficultés réelles des régimes de retraite complémentaire, notamment pour les cadres, malgré les interventions des partenaires sociaux. Le Parlement doit donc fixer les ressources et les dépenses des régimes. On constate plutôt un déficit démocratique qu'un manque de démocratie sociale. Il faut prévoir une meilleure articulation entre Parlement, Gouvernement et partenaires sociaux.

La Commission a rejeté l'amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, structurant la loi de financement en quatre parties. Son auteur a précisé que cet amendement garantit la cohérence du débat parlementaire, gage d'un contrôle renforcé sur les finances sociales.

À une interrogation de M. Pascal Terrasse sur la place des annexes dans cette architecture, M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a précisé qu'elles n'étaient pas concernées car elles ne figurent pas dans le corps de la loi, sauf le rapport annexé, dont il est par ailleurs proposé la suppression de l'adoption.

M. Alain Rodet a rappelé qu'il faut tenir compte des dépenses de gestion administrative des caisses en proportion de l'ensemble des dépenses. On constate ainsi que la sécurité sociale a des coûts de gestion plus faibles que les compagnies d'assurance privées.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a jugé nécessaire de rappeler les ordres de grandeur pour que le Parlement ne se désintéresse pas de l'aspect gestion des caisses et puisse exercer son contrôle sur ce qui demeure des fonds publics.

M. Gérard Bapt a déclaré approuver cet amendement.

La Commission a adopté cet amendement.

Puis la Commission a adopté un amendement de coordination du Rapporteur pour avis.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est demandé s'il est bien utile que la Commission des finances, saisie pour avis, adopte de tels amendements : si la Commission des lois adopte un amendement sur la structure en quatre parties, c'est à elle d'en tirer toutes les conséquences formelles.

La Commission a examiné un amendement de M. Pascal Terrasse, prévoyant que la loi de financement approuve le niveau de la compensation des exonérations de charges sociales. M. Gérard Bapt a regretté que l'engagement solennel du ministre des solidarités, de la santé et de la famille, lors du débat sur la réforme de l'assurance maladie, en faveur d'une compensation intégrale par l'État des mesures d'exonération ne soit pas repris par le texte organique. On a ainsi pu constater, avec les nouveaux contrats d'avenir, que la sécurité sociale était de nouveau mise à contribution.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, s'est exprimé en faveur de cet amendement, qui garantit une plus grande transparence. Il faut en effet une prise de conscience des trop nombreuses démarches hasardeuses consistant en des reports de charge sur la sécurité sociale. Il sera ainsi possible d'afficher les montants de la compensation financière retenue.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s'est interrogé sur certaines sommes versées au titre de l'intéressement ou de la participation, qui sont du quasi-salaire, exonérées de charges sociales. Seraient-elles concernées par la compensation ?

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a estimé que cet amendement pose le principe de l'adoption en loi de financement de la sécurité sociale du montant de la compensation de toute mesure affectant l'assiette des cotisations et contributions sociales. Il sera ainsi possible de connaître et de suivre les montants précis pour chaque dispositif.

M. Charles de Courson a souligné les nombreuses pertes d'assiette de cotisations sociales qui existent aujourd'hui et aboutissent à remettre en cause le statut même d'assujetti.

M. Pascal Terrasse a estimé ce débat très important, car il touche aux modes de prise en charge des dépenses sociales, par l'impôt ou les cotisations.

La commission a adopté l'amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Gérard Bapt prévoyant l'approbation de l'annexe sur la médicalisation de l'ONDAM.

M. Pascal Terrasse, soutenant l'amendement, a souligné que le débat sur l'annexe et sur les orientations sanitaires qu'elle contient était un moment important du débat sur la loi de financement et qu'il serait donc utile que ce débat soit sanctionné par un vote.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, s'est déclaré défavorable à cet amendement estimant que l'annexe n'avait qu'une valeur explicative et que, de même que les projets annuels de performance prévus par la LOLF ne font pas l'objet de votes et donc d'amendements, il est inutile que l'annexe soit votée par le Parlement. Il s'agirait d'un « délit de dénaturation législative ».

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, tendant à supprimer le débat sur le rapport annexé. En effet, celui-ci ne possède aucune valeur normative, comme l'ont plusieurs fois rappelé les jurisprudences du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel. Il monopolise pourtant un temps précieux qu'il serait plus utile de consacrer à des débats ayant une véritable portée normative.

M. Charles de Courson a souligné que cet amendement soulève la question plus fondamentale de l'utilité réelle des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Les votes dénués de portée ne concernent pas seulement l'annexe mais également de nombreux articles du projet de loi lui-même. Autant un vote limitatif est possible sur les branches « retraite » et « famille », autant il est impossible pour la branche maladie, ce qui rend le vote de l'ONDAM virtuel.

M. Gérard Bapt a rappelé l'intérêt de cette discussion en termes de santé publique.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a répondu que le nouveau dispositif permettrait que cette discussion ait lieu, hors du rapport annexé dont le contenu est, par ailleurs, modifié.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, précisant que les tableaux d'équilibre sont établis par branche, pour les régimes obligatoires de base, comme pour le régime général.

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, permettant au Parlement de se prononcer sur l'évolution du solde cumulé de la CADES et du fonds de réserve pour les retraites, son auteur ayant expliqué que la situation actuelle n'était pas satisfaisante et qu'il était nécessaire que la loi organique permette une plus grande transparence.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur la nécessité de ces structures, dont la vocation est de limiter le contrôle parlementaire.

M. Gérard Bapt s'est déclaré favorable à cet amendement, rappelant que pour la CADES, il était nécessaire que le Parlement dispose d'une information précise non seulement sur le solde mais également sur le montant des obligations et la liste des souscripteurs des emprunts.

La Commission a adopté cet amendement, un amendement de M. Gérard Bapt ayant le même objet a été retiré.

La Commission a ensuite adopté quatre amendements de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis :

- le premier vise à prévoir la compétence de la loi de financement de la sécurité sociale pour décider de l'affectation des excédents ou des déficits des branches. M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a souligné que la question ne commencerait véritablement à se poser qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, dans la mesure où il a déjà été décidé que la CADES se verrait transférer les déficits constatés de la branche maladie en 2005 et en 2006. M. Charles de Courson a réclamé la suppression de la possibilité pour le gouvernement d'autoriser le dépassement du plafond d'avances par un simple décret ;

- le deuxième prévoit que les éléments rectificatifs de la loi de financement doivent figurer en deuxième partie et que les tableaux d'équilibre sont établis par branche pour les régimes obligatoires de base comme pour le régime général ;

- le troisième applique à la sécurité sociale le principe de sincérité budgétaire ;

- le quatrième vise à intégrer tous les fonds sociaux au sein de la loi de financement afin d'empêcher toute tentative de débudgétisation de la sécurité sociale. M. Charles de Courson s'est interrogé sur la présence, dans le champ de cet amendement, de certains régimes, dont le régime de semi-capitalisation de la Banque de France, très spécifique, et sur la possibilité de fixer une liste. Le Rapporteur pour avis lui a répondu que si le champ ainsi défini incluait bien le régime en cause, il n'était en revanche pas possible de procéder par une liste figée dans la loi organique. De ce fait, un amendement de M. Pascal Terrasse visant la CADES est devenu sans objet.

La commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis prévoyant que l'évaluation des recettes par catégorie figure dans un état annexé. M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a expliqué qu'en prévoyant le vote des prévisions de recettes uniquement par branche, le Parlement ne voterait plus comme aujourd'hui sur leur répartition par catégorie (cotisations effectives, fictives et prises en charge par l'État, impositions affectées, subventions...). Comme pour la loi de finances, les recettes de la sécurité sociale doivent être approuvées par catégorie dans un état annexé concomitamment à l'article d'équilibre.

M. Charles de Courson s'est interrogé sur les fondements légaux des cotisations sociales fictives. Il est indispensable d'approfondir ce concept, qui est apparu au moment de la loi créant le conseil des prélèvements obligatoires.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général a souligné la nécessité d'approfondir ce sujet s'agissant particulièrement des cotisations patronales des fonctionnaires.

M. Pascal Terrasse a souligné que ce point était d'autant plus important dans la perspective du transfert de 250.000 fonctionnaires aux collectivités locales. La masse salariale comporte effectivement trois niveaux : le traitement, les cotisations salariales et les cotisations patronales. Or, sur ce dernier élément on de dispose pas de montant.

M. Charles de Courson a rappelé qu'un décret fixait le taux de cotisations patronales que doivent rembourser les employeurs de fonctionnaires détachés, mais celui-ci, même s'il a été récemment remonté, reste très inférieur au taux de cotisation implicite qui était en 2004 de 57,1 %.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a précisé que désormais les régimes de sécurité sociale des assemblées parlementaires figureraient dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La Commission a ensuite examiné deux amendements du Rapporteur pour avis. Le premier, reprenant une disposition du projet de loi organique modifiant la LOLF en cours d'examen, prévoit que la loi de financement arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus de recettes, par rapport aux prévisions de la loi de financement de l'année. Le second est un amendement de coordination, qui dispose que la loi retrace également les éléments constitutifs et le montant du solde cumulé prévisionnel des organismes concourant à l'amortissement de la dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit : il permet d'intégrer la CADES et le FRR.

La Commission a adopté ces deux amendements.

Un amendement présenté par M. Gérard Bapt, visant à ce que la loi de financement retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale pour les organismes chargés de l'amortissement de la dette, a été retiré par son auteur.

Puis la Commission a examiné un amendement de M. Gérard Bapt, tendant à ce que la loi retrace l'équilibre financier de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a exprimé un avis défavorable, arguant, d'une part, qu'un amendement sera proposé sur ce point et, d'autre part, qu'il convient d'aborder la CNSA dans la partie dépenses de la loi organique, dans la mesure où cet organisme ne gère que des dépenses.

M. Michel Bouvard a demandé au Rapporteur pour avis d'apporter des précisions quant au contenu de cet amendement. Il est en effet important d'avoir une vue d'ensemble du financement des organismes, en particulier sur les volets dépenses et recettes de la CNSA.

M. Pascal Terrasse a indiqué que la pratique de la fongibilité dans le fonctionnement de la branche famille se faisait toujours au détriment des familles. S'il convient d'avoir une caisse spécifique pour les personnes âgées, il ne faut pas que cela conduise à financer un risque supplémentaire. Il est donc important que figure dans la loi le montant des recettes et des dépenses de la CNSA.

M. Charles de Courson a rappelé que la CNSA avait deux objets : le handicap et la dépendance. Or, le volet handicap est largement financé par les conseils généraux, qui contribuent environ pour moitié au financement de la caisse. Il serait donc cohérent d'en tenir compte, en intégrant tous les financements et en distinguant les dépenses assumées par les départements.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a indiqué qu'un prochain amendement vise à intégrer tous les fonds sociaux au sein de la loi de financement. Il reste cependant la question de la distinction avec les dépenses prises en charge pas les conseils généraux.

M. Charles de Courson a souligné que les dispositions prévues conduisent à intégrer les prestations relatives au handicap et à la dépendance dans le champ de la sécurité sociale, contrairement au choix opéré par les gouvernements précédents. Il convient de mesurer avec beaucoup d'attention la portée de ces dispositions, qui conduisent, en fait, à créer une nouvelle branche.

M. Pascal Terrasse a estimé qu'il n'y avait pas lieu de refaire, en l'occurrence, la loi créant la CNSA. Il convient d'éviter des « débudgétisations » - notamment de la CSG et du prélèvement de 0,3 % de cotisations patronales - au profit des collectivités territoriales.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a indiqué que l'ONDAM médico-social retrace bien les soins dont bénéficient les personnes âgées. Or, les dépenses de la CNSA ont un impact fort sur celles de la sécurité sociale. Il est probable que l'on se dirige en effet vers la création d'une cinquième branche.

La Commission a rejeté cet amendement.

Puis la Commission a examiné deux amendements présentés par M. Pascal Terrasse, tendant, d'une part, à inclure le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) parmi les organismes concourant au financement des régimes obligatoires - et, d'autre part, à prévoir le même dispositif pour le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

La Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a ensuite adopté trois amendements de coordination du Rapporteur pour avis.

La Commission a ensuite débattu de deux amendements en discussion commune présentés respectivement par MM. Gérard Bapt et Yves Bur, Rapporteur pour avis. Le premier tend à fixer, par branche et par sous-objectif, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi qu'à prévoir que les sous-objectifs correspondent à des ensembles cohérents d'actions visant à une modalité de prise en charge identifiée d'un risque sanitaire ou social - leur création étant d'initiative parlementaire ou gouvernementale. Le second prévoit d'élargir la fixation de sous-objectifs à l'ensemble des objectifs par branche, qui ne concerneraient plus le seul ONDAM. Au moins un sous-objectif par branche regrouperait les dépenses de gestion administrative, respectivement des régimes obligatoires de base et du régime général. La liste des sous-objectifs et la détermination du périmètre de chacun d'entre eux seraient fixées par arrêté, après avis des commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Gérard Bapt a indiqué que son amendement avait un triple objectif : remédier à l'ambiguïté du texte, qui ne précise pas si les objectifs par branche seront déclinés sous forme de sous-objectifs ; substituer à une logique d'attribution des crédits par structure administrative une attribution réellement fondée sur les résultats attendus des politiques en terme de prise en charge des risques sociaux et préciser que le Parlement doit se voir reconnu, comme le Gouvernement, le pouvoir d'initiative en matière de sous-objectifs.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a précisé que son amendement offrait de nombreuses possibilités au Parlement, sous réserve de la délimitation des sous-objectifs qu'effectuerait le Gouvernement. Il constitue une solution médiane, permettant que les sous-objectifs soient fixés par arrêté, après avis des commissions parlementaires.

M. Charles de Courson a indiqué que ces amendements soulevaient la question de l'application de l'article 40 de la Constitution. De même que s'était posée la question, dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, de la possibilité de procéder au sein de chaque mission à des transferts entre programmes, se pose le problème de savoir si l'on ne gagnerait pas à découper le financement de la sécurité sociale en missions et programmes, pour assurer un meilleur contrôle de la dépense. On pourrait concevoir, par exemple, une mission par branche, composée de programmes, auxquels seraient associés des indicateurs de performance.

M. Pascal Terrasse a plaidé pour l'adoption du système le plus souple possible. Il a estimé qu'on pourrait passer de cinq enveloppes à deux principales, l'une consacrée aux soins, l'autre au fonctionnement des structures. A l'intérieur de chacune d'entre elles, pourraient être fixés des sous-objectifs avec un recours possible à la fongibilité, de manière à tenir compte des évolutions en cours d'année.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a estimé préférable de retenir son amendement, qui permettra d'assurer un équilibre entre l'intervention du Gouvernement et celle des commissions parlementaires, en imposant au moins un sous-objectif par branche. Cet amendement renforce dans l'ensemble le rôle du Parlement. Un amendement sera par ailleurs proposé sur la question relative à l'application de l'article 40 de la Constitution.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Gérard Bapt et adopté celui du Rapporteur pour avis.

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