Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Jeudi 4 juillet 2002 (Séance de 9 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 2

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 4 juillet 2002
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

page

- Projet de loi portant amnistie (rapport)

- Informations relatives à la Commission

Réagissant à la désignation des rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances, M. Jacques Brunhes a protesté contre le fait qu'aucun commissaire du groupe communiste n'ait été désigné pour cette fonction.

M. Pascal Clément, président, a fait observer qu'il s'agissait de la simple conséquence de la règle traditionnelle selon laquelle les différentes fonctions au sein de l'Assemblée nationale sont réparties entre les groupes à proportion de leurs effectifs respectifs.

M. Jacques Brunhes a rappelé que Jacques Chaban-Delmas, lorsqu'il était président de l'Assemblée nationale, avait coutume d'affirmer qu'il convenait d'accorder à chaque groupe politique une part des responsabilités au sein de l'Assemblée avant d'appliquer, pour le reste, la règle de la répartition proportionnelle des fonctions.

M. André Vallini a observé que le maintien de pratiques anciennes était peu compatible avec la volonté de changement dont l'actuelle majorité avait pourtant fait l'un de ses thèmes de campagne.

M. René Dosière a rappelé qu'au cours de la IX^e législature, l'opposition avait obtenu que l'actuel président de la commission des Lois soit rapporteur pour avis du budget des collectivités locales. Il a estimé que les nominations de rapporteurs pour avis qui venaient d'être faites auguraient mal de la mise en _uvre des déclarations du Président de la république sur le respect des droits de l'opposition.

Précisant qu'il avait été nommé rapporteur du budget des collectivités locales dès 1981, conformément aux souhaits du ministre de l'intérieur de l'époque, M. Pascal Clément, président, a, par ailleurs, rappelé que sous la précédente législature, le seul rapport pour avis accordé à l'opposition était celui de la sécurité civile. Il a donc considéré que l'opposition actuelle n'était pas mal traitée compte tenu des enjeux politiques et financiers du budget de la fonction publique dont elle reçoit la charge.

M. Jean-Luc Warsmann a tenu à rappeler que, lors de la constitution du bureau de la commission des Lois, la majorité avait retiré l'un de ses candidats au profit d'un membre de l'opposition et jugé que celle-ci n'était donc pas fondée de lui reprocher de ne pas respecter ses droits.

* *

La Commission a désigné M Michel Hunault rapporteur pour le projet de loi portant amnistie (n° 19), puis a procédé à l'examen de ce texte.

Rappelant que l'amnistie consistait à effacer le caractère délictueux de certaines infractions en interdisant toutes poursuites pénales ou en effaçant les condamnations prononcées, M. Michel Hunault, rapporteur, a expliqué que l'amnistie était devenue une pratique habituelle bien ancrée dans la tradition républicaine, chaque élection présidentielle, donnant lieu, depuis le début de la cinquième République, à l'adoption d'une loi d'amnistie. Ajoutant que le projet de loi présenté aujourd'hui par le Gouvernement s'inscrivait dans cette tradition républicaine, il a précisé qu'il comportait six chapitres, portant respectivement sur l'amnistie de droit (chapitre I^er), l'amnistie par mesure individuelle (chapitre II), l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles (chapitre III), les infractions exclues du bénéfice de l'amnistie (chapitre IV), les effets de l'amnistie (chapitre V) et les dispositions nécessaires à l'application de la loi outre-mer (chapitre VI).

Il a insisté sur le fait que ce projet, très en retrait par rapport aux lois antérieures, avait sensiblement réduit le champ d'application de l'amnistie, soulignant que le Gouvernement avait expressément exclu toute amnistie des délits économiques et financiers ou en relation avec le financement des campagnes électorales et des partis politiques. Il a indiqué que cette rigueur se retrouvait également dans la fixation du quantum de la peine ouvrant droit à l'amnistie, l'objectif étant de ne pas faire bénéficier de l'amnistie au quantum les infractions présentant une certaine gravité.

S'agissant des infractions exclues du champ de l'amnistie, il a vivement insisté sur le fait que la liste en avait été considérablement allongée, le projet de loi comportant quarante et une catégories d'infractions exclues du bénéfice de l'amnistie, contre vingt-huit en 1995, dix-sept en 1988 et quatorze en 1981. Il a, par ailleurs, indiqué que, pour la première fois, les mesures d'amnistie ne pourraient pas bénéficier aux délits ou aux contraventions de la cinquième classe commis en état de récidive, tandis qu'avaient été ajoutés aux infractions liées à la grande délinquance ou portant atteinte la sécurité de l'Etat (terrorisme, trafic de stupéfiants...), traditionnellement exclues de l'amnistie, les délits d'association de malfaiteurs et de proxénétisme. Il a expliqué que la liste des infractions portant atteinte à l'autorité de l'Etat ou à ses agents avait été complétée afin de viser expressément les délits de violence sur personne dépositaire de l'autorité publique, de même qu'avait été exclu l'ensemble des infractions de nature sexuelle, qui ne figuraient pas jusque alors dans le champ d'application des exclusions. S'agissant enfin des infractions relatives au code de la route, le rapporteur s'est réjoui de ce que le Gouvernement, en réponse aux attentes exprimées par les associations de sécurité routière, ait écarté de l'amnistie toutes les infractions au code de la route, à l'exclusion des infractions au stationnement non dangereux.

M. Jacques Brunhes s'est élevé contre la méthode conduisant à faire examiner par la Commission un projet de loi adopté la veille en Conseil des ministres. Il a émis le souhait que le Président de la Commission intervienne auprès du Gouvernement afin qu'un tel calendrier ne se reproduise plus à l'avenir.

Reconnaissant que les délais d'examen du projet de loi étaient particulièrement courts, M. Pascal Clément, président, a insisté sur le fait qu'ils étaient imposés par la session extraordinaire. Il a ajouté qu'il veillerait à ce que la Commission accomplisse son travail dans la sérénité.

Tout en convenant qu'il s'agissait désormais d'une procédure classique, M. Thierry Mariani a estimé que le principe de l'amnistie choquait de plus en plus les citoyens. Il s'est d'ailleurs interrogé sur les répercussions néfastes que pourrait avoir, en la matière, l'instauration du quinquennat et a déploré que l'annonce d'une amnistie prochaine ait eu pour effet de favoriser un stationnement anarchique des véhicules dans les communes. Se félicitant néanmoins que la liste des faits amnistiés soit particulièrement restreinte et jugeant tout à fait judicieuses les exclusions proposées, il a annoncé qu'il voterait le projet de loi.

Déclarant partager les réserves formulées par M. Thierry Mariani, M. André Vallini a reconnu que les lois d'amnistie étaient le fruit d'une longue tradition. Il a néanmoins exprimé le souhait que cette pratique soit remise en cause, l'amnistie étant très mal perçue par l'opinion publique. Il a considéré que le maintien d'une telle tradition était d'autant moins compréhensible que l'on tentait aujourd'hui de restaurer l'esprit civique, notamment en matière de sécurité routière.

Fustigeant la confusion entretenue par la majorité sur ce type de lois, il a précisé que s'il était favorable à une amnistie accordée après un drame national qui constitue une occasion de réconciliation de la nation, il était résolument opposé, en revanche, à une amnistie dont l'unique objectif est d'effacer des infractions de droit commun. Par ailleurs, il a souligné qu'il incombait au Gouvernement, et non au Parlement, d'assurer la régulation de la population carcérale.

Réfutant les arguments selon lesquels il s'agirait d'une tradition républicaine, M. René Dosière a indiqué que le Conseil national de la sécurité routière, dont il est le président, avait estimé à plus de cent le nombre de victimes d'accidents de circulation routière imputable à l'annonce d'une prochaine amnistie. Rappelant que le Conseil national, suivant en cela les souhaits des associations de victimes, s'était déclaré contre le principe d'une amnistie dès le mois d'octobre, il a considéré qu'il fallait, dès maintenant, exprimer son opposition afin qu'un tel phénomène ne se reproduise pas dans cinq ans. Tout en reconnaissant que le nombre des infractions concernées par le projet de loi était restreint, il a exprimé des inquiétudes sur l'adoption d'éventuels amendements d'initiative parlementaire qui élargiraient ce champ. Il a considéré, en définitive, que c'est le principe même de l'amnistie qui était rejeté par l'opinion publique, quel que soit le champ définitivement arrêté.

M. Xavier de Roux a souligné que l'amnistie résultait d'un principe républicain qui permet au législateur d'organiser les modalités d'un pardon en matière pénale. Il a estimé que renoncer à une telle prérogative n'était pas tout à fait anodin et méritait, en tout état de cause, d'être débattu dans la clarté.

Tout en annonçant qu'elle voterait pour le projet de loi, Mme Maryse Joissains-Masini s'est cependant déclarée défavorable au principe de l'amnistie en estimant qu'il ne revenait pas au Parlement mais aux victimes d'accorder le pardon aux auteurs d'infractions. Insistant sur la nécessité de rompre avec le laxisme pratiqué depuis de nombreuses années, elle a considéré, par ailleurs, que l'amnistie risquait d'être mal interprétée par les citoyens trop souvent victimes de la petite délinquance. Elle a également observé que le projet de loi ne saurait apporter une réponse à la question de la surpopulation carcérale, qui relève, en fait, de l'action du Gouvernement. Enfin, elle a exprimé la crainte que l'adoption d'une loi d'amnistie après chaque élection présidentielle, désormais tous les cinq ans, ne soit la source de désordres importants dont les élus locaux auront à assumer les conséquences.

M. André Thien Ah Koon a annoncé qu'il voterait en faveur de l'amnistie en espérant que ce texte permette de mettre un terme aux procédures susceptibles d'être engagées à l'encontre d'élus locaux pour des infractions mineures au code des marchés publics, dont les dispositions sont souvent trop confuses pour être correctement appliquées.

M. Pascal Clément, président, a tenu à préciser que l'ensemble des délits économiques et financiers étaient exclus du champ d'application du projet de loi.

M. Guy Geoffroy a estimé que le projet de loi s'inscrivait dans une tradition républicaine qu'il ne fallait pas renier. Il a souligné, par ailleurs, que le Gouvernement avait limité le champ d'application de l'amnistie et a estimé, enfin, que les élus locaux avaient certainement plus souffert du retard pris par le précédent Gouvernement pour mettre à leur disposition des procès verbaux en euros leur permettant de dresser des contraventions pour des infractions aux règles de stationnement que de l'annonce d'un projet de loi d'amnistie.

M. Arnaud Montebourg s'est déclaré défavorable au principe de l'amnistie systématique faisant suite à l'élection présidentielle. Il a souligné que si l'amnistie était inscrite dans l'histoire des républiques, elle avait été d'abord instaurée comme signe de réconciliation nationale ; il a rappelé, à cet égard, qu'en 1871 elle avait marqué la fin de la répression de la Commune, tandis qu'en 1962, elle avait fait suite au référendum d'autodétermination de l'Algérie.

Observant que l'amnistie proposée par le projet de loi ne s'inscrivait pas dans cette tradition républicaine, mais dans une pratique née sous la Cinquième République avec l'instauration de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, il a estimé que l'instauration du quinquennat impliquait qu'il soit mis un terme à cette pratique ; il a, en effet, souligné qu'il serait facile aux auteurs d'infractions de faire durer la procédure engagée à leur égard pendant cinq ans pour éviter toute sanction. Considérant que le projet de loi ne proposait qu'une amnistie de confort répondant à des préoccupations électoralistes, il a souligné que son exposé des motifs ne parvenait pas à la justifier, puisqu'il se bornait à faire référence à la nécessité « d'accompagner l'élan nouveau donné à la vie publique par l'élection du chef de l'Etat », et a jugé que les nombreuses exclusions prévues au principe de l'amnistie marquaient l'embarras du Gouvernement.

Il a, par ailleurs, regretté que le projet de loi étende l'amnistie « du fait du Prince » en soulignant qu'il donnait au Président de la République la possibilité d'effacer les infractions n'entrant pas dans le champ de l'amnistie de droit, non seulement pour des personnes ayant servi de manière déterminante l'intérêt général, comme les résistants, les anciens combattants et les scientifiques, ce qui peut sembler justifié, mais également pour des personnes qui se sont distingués de manière exceptionnelle dans le domaine sportif, alors que le Président de la République dispose à leur égard d'un droit de grâce auquel il peut avoir recours sans habilitation législative.

Rappelant qu'il avait fait campagne contre toute amnistie, il a invité les membres de la Commission à engager sur ce sujet une réflexion personnelle qui dépasse leur appartenance politique.

Contestant le principe de l'amnistie qui ne relève que d'une tradition républicaine récente, M. Jean-Christophe Lagarde s'est dit particulièrement choqué par certaines dispositions du projet de loi. Rappelant que, dans les faits, un délinquant devait commettre plusieurs délits avant d'être condamné à une peine d'emprisonnement ferme, il a souligné qu'amnistier des personnes condamnées à une peine pouvant aller jusqu'à trois mois de prison ferme ou six mois avec sursis revenait à exonérer des délinquants qui ont déjà commis plusieurs infractions. Il s'est donc élevé contre une telle disposition, soulignant combien elle pouvait paraître choquante aux personnes exposées à des actes de délinquance.

S'agissant de l'amnistie des contraventions de stationnement, il a indiqué que le non-respect du stationnement payant depuis quelques mois avait entraîné un encombrement des emplacements autorisés conduisant, de ce fait, les automobilistes à stationner sur des emplacements réservés, par exemple, aux livraisons. Au demeurant, il a considéré que le montant peu élevé des contraventions de stationnement et leur faible taux de recouvrement ne justifiaient pas cette amnistie, avant de souligner le légitime mécontentement des citoyens qui se sont acquittés du paiement de leurs contraventions.

En outre, il s'est opposé à l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles, soulignant les difficultés pratiques qu'entraînaient leur effacement des dossiers, ainsi qu'à l'amnistie des délits de presse, estimant qu'elle conduirait à des débordements, particulièrement durant les campagnes électorales. Jugeant que le présent projet de loi, en définitive, n'intéressait que quelques détenus et ceux des citoyens qui n'ont pas payé leurs contraventions, tout en offrant à l'administration pénitentiaire un moyen de réguler la population carcérale, M. Jean-Christophe Lagarde a indiqué qu'il voterait contre.

Considérant que la loi d'amnistie, le pouvoir de grâce et les réhabilitations judiciaires ou de plein droit dont disposent respectivement le législateur, l'exécutif et le pouvoir judiciaire constituent de bonnes « soupapes » pour la société, M. Georges Fenech s'est demandé pourquoi le Parlement devrait être le seul à se priver de cette faculté d'oubli et de pardon, ancrée dans la tradition républicaine. Il s'est donc étonné de l'existence même d'un débat sur la légitimité du projet de loi portant amnistie. Par ailleurs, il a exprimé sa satisfaction de voir exclus du champ de l'amnistie les délits d'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse, qui permettent notamment de sanctionner l'action des sectes.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a rappelé que l'ensemble des délits et contraventions au code de la route était exclu de l'amnistie, à l'exception de certaines infractions de stationnement non dangereux. Il a également fait valoir que le président de la République n'avait pas besoin d'un projet de loi pour amnistier les personnes qui se sont distinguées dans le domaine sportif, puisqu'il dispose du droit de grâce. Après avoir observé que la régulation de la population pénale par la loi d'amnistie était une tradition ancienne, largement utilisée par les socialistes en 1981 et 1988, il a souligné que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice permettrait de donner à l'institution judiciaire les moyens de poursuivre plus efficacement les auteurs de crimes et délits.

La Commission a ensuite rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault.

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La Commission est ensuite passée à l'examen des articles.

Chapitre I^er
Amnistie de droit

Article 1^er: Champ d'application de l'amnistie de droit :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Section 1
Amnistie en raison de la nature de l'infraction
ou des circonstances de sa commission

Article 2 : Amnistie en raison de la nature de l'infraction :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 : Infractions amnistiées en raison des circonstances de leur commission :

En réponse à M. René Dosière qui s'interrogeait sur la portée de l'amnistie des délits en relation avec des élections de toute nature, dans la mesure où la fraude et la corruption électorales sont exclues, le rapporteur a indiqué que l'amnistie pourrait trouver à s'appliquer, par exemple, aux échauffourées entre militants, M. Xavier de Roux ajoutant qu'elle pourrait également concerner la distribution illégale de tracts.

La Commission a alors adopté cet article sans modification.

Section 2
Amnistie en raison du quantum ou de la nature de la peine

Article 4 : Amnistie de peines d'amende ou de jour-amende :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 : Amnistie des infractions punies de peines d'emprisonnement ou de peines de substitution :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur excluant de l'amnistie les délits punis à titre de peine principale de la confiscation d'une arme, le rapporteur ayant fait valoir que cette exclusion était cohérente avec celle proposée à l'article 13 pour les infractions à la réglementation sur les armes.

Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

Articles 6 : Amnistie des infractions ayant donné lieu à une dispense de peine et des mesures d'admonestation et de remise à parents prononcées à l'encontre d'un mineur délinquant et 7 : Conditions du bénéfice de l'amnistie en raison de la nature ou du quantum de la peine :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Section 3
Contestations relatives à l'amnistie

Article 8 : Règles applicables aux contestations de l'amnistie de droit :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II
Amnistie par mesure individuelle

Article 9 : Champ d'application de l'amnistie individuelle par décret du Président de la République

Après avoir adopté deux amendements d'ordre rédactionnel du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du même auteur supprimant du champ d'application de l'amnistie par mesure individuelle les anciens combattants de la guerre 1914-1918, M. Michel Hunault ayant fait valoir que ces derniers, centenaires pour les plus jeunes, n'étaient pas susceptibles d'avoir commis des infractions pouvant bénéficier de l'amnistie.

Puis elle a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Chapitre III
Amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles

Articles 10 : Amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles, 11 : Amnistie des faits retenus ou susceptibles d'être retenus comme motifs de sanctions par l'employeur et 12 : Contestations relatives à l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Chapitre IV
Exclusions de l'amnistie

Article 13 : Infractions exclues de l'amnistie :

Après avoir adopté neuf amendements de précision ou de clarification rédactionnelle du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du même auteur ajoutant à la liste des infractions exclues de l'amnistie le délit de blanchiment, créé par la loi du 13 mai 1996. Elle a également adopté un amendement du rapporteur excluant du bénéfice de l'amnistie les auteurs d'enlèvements internationaux d'enfants, M. Michel Hunault ayant souligné le caractère dramatique de la situation de certains parents. Après avoir adopté trois autres amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur, la Commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Chapitre V
Effets de l'amnistie

Article 14 : Effet extinctif de l'amnistie :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur incluant dans le champ de l'amnistie les peines et mesures de sûreté et de police, le rapporteur ayant expliqué que, tout comme dans la loi d'amnistie de 1995, il s'agissait de clarifier le régime de ces peines.

Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 : Neutralité de l'amnistie sur les autorisations administratives :

Après avoir adopté un amendement de cohérence du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du même auteur, clarifiant le régime de certaines mesures de sûreté et de police applicables aux mineurs.

Puis elle a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Articles 16 : Autres limites à l'effet extinctif de l'amnistie, 17 : Limites à l'effet rétroactif de l'amnistie, 18 : Réserve du droit des tiers et 19 : Effet de l'amnistie sur les condamnations prononcées par les juridictions étrangères :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Chapitre VI
Dispositions relatives à l'outre-mer

Article 20 : Application de la loi d'amnistie à Mayotte :

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 : Application de la loi d'amnistie à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Wallis, à Futuna et aux terres australes et antarctiques françaises :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 : Prorogation de conventions de service de transport public dans certains départements d'outre-mer :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Victorien Lurel tendant à supprimer l'article 22. Ce dernier ayant fait valoir que cet article, dont l'objet est de répondre à un vide juridique, était un cavalier législatif qui n'avait pas sa place dans le projet de loi, le président Pascal Clément a fait remarquer que le terme de cavalier était impropre s'agissant non d'un amendement mais d'une disposition figurant dans le projet de loi lui-même. M. Michel Hunault ayant rappelé que la prorogation des conventions de service de transport public en Guadeloupe, Martinique et Guyane était un dispositif de sécurité juridique, qui comblait effectivement un vide juridique et permettait, en outre, de donner le temps à l'Etat et aux acteurs concernés, opposés aux projets du précédent gouvernement dans ce domaine, de traiter ce dossier dans la concertation et la transparence, M. René Dosière a souhaité que le titre du projet de loi soit modifié en conséquence, alors que M. Victorien Lurel faisait observer qu'une seule organisation de transporteurs y était opposée. Après que le président Pascal Clément eut souligné la nécessité de la continuité du service public des transports de personnes dans les départements concernés, la Commission a rejeté cet amendement.

Puis elle a adopté l'article 22 sans modification.

Elle a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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Le président a ensuite exposé à la Commission le calendrier prévisionnel de ses travaux au cours de la session extraordinaire.

M. Bernard Roman s'est étonné que des textes aussi importants que ceux définissant les orientations et la programmation de la politique gouvernementale en matière de sécurité et de justice puissent être examinés dans des délais aussi brefs. Il a jugé, en particulier, qu'il n'était ni raisonnable ni digne de réformer en profondeur la procédure pénale et l'organisation de la justice sans prendre le temps de mener une réflexion approfondie.

Le président a observé que ces contraintes étaient liées au cadre de la session extraordinaire et s'est engagé à fournir aux membres de la Commission les moyens de travailler dans les meilleures conditions possibles.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a désigné M Michel Hunault, rapporteur pour le projet de loi portant amnistie.

La Commission a procédé à la nomination de rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 2003. Ont été nommés :

Justice :

· Administration centrale et services judiciaires M. Jean-Paul Garraud

· Services pénitentiaires et protection judiciaire de la jeunesse... Mme Valérie Pecresse

Intérieur :

· Police M. Gérard Léonard

· Sécurité civile M. Thierry Mariani

· Administration générale et collectivités locales M. Manuel Aeschlimann

Fonction publique M. Bernard Derosier

Outre-mer :

· Départements d'outre-mer M. Didier Quentin

· Territoires d'outre-mer M. Jérôme Bignon

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