Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mardi 30 juillet 2002(Séance de 10 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 30 juillet 2002
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice	2

La Commission a procédé à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Rappelant que le projet de loi avait d'abord été soumis au Sénat en première lecture, le président Pascal Clément a souhaité que le ministre de la justice fasse notamment connaître son avis sur les amendements substantiels adoptés par le Sénat. Il a également souhaité que M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, indique à la Commission le calendrier de constructions immobilières en matière pénitentiaire et l'ampleur des moyens qui lui seraient consacrés, soulignant que les dispositions touchant à la mise en _uvre pratique du projet de loi revêtaient un caractère tout aussi fondamental que le dispositif juridique lui-même.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a exposé que le projet de loi était tout d'abord un texte de moyens, comme en témoignait la première partie, et expliqué que les dispositions relatives à la mise en place des centres éducatifs fermés visant à lutter contre la délinquance des mineurs, à la création d'une justice de proximité, à la procédure pénale, à l'administration pénitentiaire et aux droits des victimes venaient en accompagnement de ces moyens.

S'agissant des mesures de programmation, il a indiqué que le rapport annexé au projet de loi, auquel renvoie l'article 1^er, détaillait les moyens humains et financiers programmés pour les années 2003 à 2007, ajoutant que l'enveloppe financière globale, présentée dans l'article 2, était de 3,65 milliards d'euros, 1,75 milliard d'euros étant, par ailleurs, inscrit en autorisations de programme au titre des investissements à réaliser. À cet égard, le ministre de la justice a souligné qu'afin de faciliter les négociations annuelles à venir, le projet de loi prévoyait explicitement que les moyens budgétaires inscrits dans ce projet de loi de programmation venaient en ajout des dotations annuelles du ministère, le Sénat ayant d'ailleurs sur ce point ajouté une disposition similaire à celle contenue dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure adopté récemment par le Parlement. Il s'est également réjoui qu'outre les crédits de rémunérations, de charges sociales et d'investissement, soit inscrit un montant correspondant aux crédits de fonctionnement, ce qui constitue un atout de premier ordre dans les discussions budgétaires avec le ministère de l'économie et des finances.

Détaillant ensuite les créations d'emplois budgétaires inscrites dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice - 10 100 emplois prévus, soit 4 450 emplois dans les services judiciaires, 480 emplois pour la juridiction administrative, 3 740 emplois dans l'administration pénitentiaire, 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse et 180 postes pour l'administration centrale - , il en a souligné la cohérence, de même qu'il a insisté sur l'effort considérable que représentait le quasi-doublement des crédits d'investissement. Sur ce point, il a rappelé que l'article 3 du projet de loi comportait des dispositions juridiques spécifiques en matière de réalisation des investissements, s'agissant notamment de la maîtrise d'_uvre privée. Il a observé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité prévoyait d'ores et déjà des mesures visant à faciliter la réalisation des programmes immobiliers de l'État, s'agissant par exemple de la récupération de la TVA pour les collectivités locales mettant des infrastructures à disposition du ministère de la justice à titre gratuit. Il a indiqué ensuite que les articles 4 et 5 traitaient des procédures d'extrême urgence en matière d'expropriation avec l'objectif de débloquer ou d'accélérer certains projets immobiliers. Quant à l'article 6, il a expliqué qu'il instaurait une procédure d'évaluation annuelle du dispositif du projet de loi par une instance extérieure, dont le rôle serait de confronter les résultats aux moyens mis en _uvre. Il a précisé que le Sénat avait prévu, en outre, la présentation d'un rapport annuel au Parlement.

Abordant ensuite les dispositions relatives à la justice de proximité, M. Dominique Perben a considéré qu'il s'agissait d'un volet majeur du projet. Revenant sur les critiques évoquées dans les médias à l'encontre de cet aspect du texte, il les a jugées totalement imméritées et s'est notamment élevé contre les analyses présentant cette nouvelle juridiction comme une justice « de second rang », dépouillant les tribunaux d'instance de leur compétence naturelle et brouillant la lisibilité du paysage judiciaire. Il a rappelé que la nécessité du juge de proximité provenait, au contraire, d'un constat très simple, tenant au fait qu'il n'existait pas aujourd'hui de réponse adaptée au traitement des petits litiges de la vie quotidienne. Il a fait observer, à cet égard, que, dans le domaine civil, les audiences des tribunaux d'instance étaient surchargées, les délais de jugement encore trop longs (plus de cinq mois) tandis que bon nombre de ces petits conflits n'étaient pas toujours portés à la connaissance des juridictions, les procédures étant jugé trop onéreuses et la saisine du juge trop complexe. En matière pénale, il a rappelé que ce qu'il était coutume d'appeler les « incivilités », et en particulier les infractions aux règles élémentaires de la vie en société commises par les jeunes, n'étaient pas systématiquement poursuivies, ce qui contribuait au développement d'un sentiment de grand désabusement, voire de défiance, à l'égard de l'institution judiciaire.

Il a expliqué que c'était au vu de ce constat que le projet de loi, en ses articles 7 à 9, instituait un juge de proximité et en déterminait les compétences au civil comme au pénal. Il a ajouté que, sur ce point, un projet de loi organique, qui avait d'ores et déjà été présenté en Conseil des ministres et dont le Parlement débattrait à la rentrée, interviendrait en complément, afin de préciser le statut de ce magistrat, ses conditions de recrutement, sa formation, les exigences déontologiques qu'il devrait respecter et son régime disciplinaire. Il a insisté sur le fait que toutes les garanties seraient apportées à cet égard, puisque le juge de proximité, sans être juge professionnel, devrait néanmoins disposer d'un bagage juridique garantissant le bon exercice de ses fonctions. Il a estimé qu'en pratique, il s'agirait essentiellement de magistrats retraités, d'auxiliaires de justice, d'universitaires et de juristes d'entreprise. Précisant, en outre, que le juge de proximité serait soumis au statut de la magistrature pour toutes les dispositions qui sont compatibles avec le caractère temporaire et intermittent de ses fonctions, le ministre de la justice a expliqué que ce juge serait, par ailleurs, nommé pour une durée de sept ans par décret du Président de la République, pris sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, des incompatibilités de fonction étant prévues pour garantir son indépendance et son impartialité. Il a ajouté que ce juge exercerait ses fonctions sous forme de vacations rémunérées dans des conditions fixées par décret, spécifiant d'ores et déjà que celles-ci seraient d'un montant comparable à celui des vacations perçues par les magistrats exerçant à titre temporaire. M. Dominique Perben a considéré, par conséquent, que le juge de proximité ne ressemblerait en rien à un magistrat de second rang comme certains commentateurs le prétendent.

S'agissant de sa compétence, il a indiqué que la justice de proximité constituerait une véritable juridiction, statuant à juge unique et rendant des décisions ayant force exécutoire, tant en matière civile que pénale. Il a précisé que, sur le plan civil, il connaîtrait des affaires de nature personnelle et mobilière (c'est-à-dire des recouvrements de créances) d'un montant inférieur à 1 500 euros. Évoquant la modification introduite par le Sénat précisant que les procès-verbaux d'accord dressés par les conciliateurs de justice seraient homologués par le juge de proximité, dans les limites de sa compétence, il a jugé cette précision utile, ces deux types d'intervention étant tout à fait complémentaires. Soulignant le caractère extrêmement simple de la procédure à suivre qui devrait s'inspirer de celle en vigueur devant le tribunal d'instance, il a fait observer que la recherche de la conciliation devrait, en tout état de cause, être privilégiée. Il a ajouté que le ressort géographique du juge serait l'arrondissement, afin qu'il puisse être proche des justiciables, proximité qui se traduirait également par la tenue d'audiences foraines dans tout lieu public approprié (mairie, maison de justice et du droit...). Il a, en outre, souligné qu'en cas de difficulté sérieuse, le juge de proximité aurait la possibilité de renvoyer l'affaire devant le juge d'instance, à l'instar des dispositions actuellement prévues pour le juge de l'exécution ou le juge aux affaires familiales qui peut, s'il le souhaite, saisir le tribunal de grande instance statuant en collégialité.

Sur le plan pénal, le ministre de la justice a expliqué que le juge de proximité pourrait connaître, à l'égard tant des majeurs que des mineurs, de certaines contraventions appartenant aux quatre premières classes, qu'il pourrait, par ailleurs, prononcer à l'égard de ces derniers une admonestation ou une mesure de réparation et qu'il validerait également les mesures de composition pénale. Ajoutant que le projet de loi prévoyait le recrutement de 3 300 de ces juges, il a conclu que le juge de proximité serait un maillon essentiel dans le tissu judiciaire de première instance.

Le ministre de la justice a ensuite présenté les dispositions du projet de loi relatives à la réforme du droit et de la procédure pénale applicables aux mineurs. Il a fait observer que, contrairement, là encore, à certaines critiques formulées ici et là, le projet de loi ne remettrait pas en cause les principes fondateurs de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, qu'il s'agisse de la primauté de l'action éducative - les recrutements prévus augmenteront de 25 % le nombre d'éducateurs -, de la spécialisation des juridictions ou encore de la gradation de la responsabilité du mineur en fonction de son âge, confirmant au contraire le caractère vivant et évolutif de l'ordonnance de 1945, déjà modifiée à vingt et une reprises depuis son entrée en vigueur.

Il a expliqué que le premier objectif de la réforme était de responsabiliser les parents, qui devraient être davantage rappelés à leurs responsabilités à l'égard de leurs enfants, ce à quoi devraient concourir tant la création d'une amende civile prononcée en cas de défaut de comparution à une audience concernant leurs enfants jugés dans un cadre pénal que l'extension de la responsabilité des parents en cas de provocation à la commission de crimes ou de délits ou encore l'extension de la responsabilité des parents en cas de soustraction à leurs obligations légales à l'égard de leurs enfants.

S'agissant du deuxième objectif poursuivi par le projet de loi, le ministre de la justice a souligné la nécessité d'aggraver la répression des violences et des vols commis par les majeurs avec l'aide ou l'assistance des mineurs.

Abordant ensuite le troisième objectif du projet de loi, relatif à la mise en place de procédures permettant de juger plus rapidement les mineurs, M. Dominique Perben a rappelé que l'effet pédagogique de la sanction n'était réel que si cette dernière intervenait rapidement après la commission de l'infraction, comme le savent tous les acteurs du terrain - élus locaux, travailleurs sociaux, magistrats, fonctionnaires de police. Il a fait valoir qu'en l'absence de sanction rapide, non seulement les jeunes délinquants et leur entourage avaient le sentiment d'une absence de sanction véritable, mais, en outre, la sanction, lorsqu'elle intervenait tardivement, pouvait être perturbatrice. Il a expliqué que c'était dans cette perspective qu'en vertu du projet de loi, les mineurs ayant commis des actes troublant gravement l'ordre public (trois ans encourus en flagrance et cinq ans dans les autres cas), primo-délinquants et réitérants, pourraient être jugés à délai rapproché, afin que la sanction ait un effet en termes de prévention de la réitération. Il a précisé, s'agissant des mineurs de seize à dix-huit ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de dix jours à un mois et placés en détention ou sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement, et, s'agissant des mineurs de treize à seize ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de deux mois au plus et placés sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement. Le ministre de la justice a précisé que cette procédure serait mise en _uvre pour les jeunes délinquants connus du tribunal pour enfants et des services sociaux mais que, dans le cas où une enquête sociale s'avérerait nécessaire, il serait recouru à la procédure traditionnelle. Il a spécifié que le projet de loi ne prévoyait, en aucun cas, l'application de la procédure de comparution immédiate aux mineurs et a mis en avant son caractère équilibré sur ce point, la possibilité de jugement à délai rapproché ne remettant nullement en cause la nécessité du travail social.

M. Dominique Perben a précisé ensuite que le projet de loi visait également à mieux sanctionner les mineurs de dix à treize ans, soulignant que si le principe de ne pas infliger de peines à des mineurs de moins de treize ans était conservé, il était, en revanche, nécessaire de prononcer des sanctions éducatives à partir de dix ans. Il a estimé que cette possibilité offerte au magistrat permettrait de réaliser la synthèse entre sanction et éducation et, par ses vertus pédagogiques, conduirait, dans une certaine mesure, à laisser la justice se substituer à la famille défaillante.

Présentant le cinquième objectif du projet de loi, qui vise à affermir la réponse pénale aux faits commis par les mineurs les plus difficiles, le ministre de la justice a indiqué que deux types de réponse étaient prévues à cette fin, qui sont, d'une part, le placement en centre éducatif fermé, où les mineurs seront placés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve, la violation des conditions du placement pouvant entraîner la révocation de la mesure par le juge des enfants et la détention provisoire et, d'autre part, la détention, soit dans des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, qui devront être créés, soit dans les quartiers des maisons d'arrêt spécifiquement dédiés aux mineurs, qui devront être rénovés. M. Dominique Perben a insisté sur le caractère complémentaire de ces deux types de réponse, la création des centres éducatifs fermés étant, en effet, indissociable de la mise en place rapide d'un réseau de centres de détention pour mineurs, qui permettent de traiter les cas les plus difficiles dans des conditions de détention dignes. Il a ajouté que le ministère de la justice travaillait d'ores et déjà en étroite concertation avec le ministère de l'éducation nationale sur le contenu pédagogique des centres éducatifs fermés, rappelant à cet égard qu'un accord avait été trouvé pour détacher un enseignant à temps plein dans chaque centre. Il a jugé indispensable de faire bénéficier les délinquants placés dans ces centres d'un véritable accompagnement pédagogique en vue d'une insertion professionnelle ultérieure.

S'agissant du dernier volet du projet de loi relatif aux mineurs, qui traite de la prévention des actes de délinquance, le garde des sceaux a précisé qu'elle passerait par le développement, d'une part, des mesures de réparation, dont le projet de loi se donnait les moyens, et, d'autre part, des classes-relais. À cet égard, après avoir souligné la très grande motivation du ministre de l'éducation nationale pour ce projet, il a insisté sur le nécessaire accroissement de la collaboration entre l'éducation nationale et les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

Abordant les dispositions portant réforme de la procédure pénale, le ministre a d'abord indiqué que le projet de loi envisageait d'étendre le champ d'application et l'efficacité de la procédure de composition pénale, afin de diversifier la réponse pénale, en liaison avec les compétences du juge de proximité.

S'agissant des dispositions relatives au placement en détention provisoire, il a précisé qu'il était d'abord proposé que le juge d'instruction qui, contrairement aux réquisitions du parquet, ne saisit pas le juge des libertés pour qu'il statue sur le placement en détention provisoire, rende une ordonnance motivée, cette mesure, qui permettrait au parquet d'apprécier l'opportunité d'un recours, s'inscrivant parfaitement dans la logique de la loi du 15 juin 2000, qui oblige le juge des libertés à motiver les décisions de refus de placement en détention. Il a ensuite indiqué que le seuil de la peine encourue pour que le placement en détention provisoire soit possible serait fixé à trois ans pour toutes les infractions, observant que les distinctions issues des lois du 15 juin 2000 et du 4 mars 2002 étaient d'un maniement trop délicat et soulignant que le seuil retenu était supérieur à celui en vigueur avant ces lois. Il a ajouté qu'à l'issue des délais butoirs institués par la loi du 15 juin 2000, la chambre de l'instruction pourrait prolonger de quatre mois, en matière correctionnelle, et de quatre mois renouvelables en matière criminelle, la durée de la détention, lorsque des investigations resteraient nécessaires et que la mise en liberté de la personne créerait un risque d'une réelle gravité pour les personnes et les biens.

Le ministre a ensuite relevé que le projet de loi prévoyait l'instauration d'un référé-détention, afin de rétablir le rôle du ministère public en permettant au parquet de demander à la chambre de l'instruction de corriger les effets de ce qu'il considère comme une erreur d'appréciation du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention. Il a précisé, à ce propos, que le Sénat avait souhaité mieux encadrer la procédure en prévoyant que le parquet devrait prendre sa décision dans un délai de quatre heures, le référé étant examiné dans les deux jours ouvrables, et garantir l'impartialité de la chambre de l'instruction, en confiant l'examen du référé au premier président de la cour d'appel.

Puis, il a fait observer que le projet de loi permettrait de différencier les conditions d'examen des demandes de mise en liberté en fonction de la situation pénale de l'intéressé pour éviter une asphyxie des chambres de l'instruction, estimant qu'il était indispensable que l'augmentation des moyens s'accompagne d'une rationalisation des procédures.

Enfin, il a souligné que, dans la continuité de la réforme résultant de la loi n° 95-12 du 8 février 1995 permettant le jugement de certains délits par un juge unique, le projet de loi visait à créer les conditions d'un écoulement plus rapide du contentieux en généralisant la comparution immédiate et en étendant la procédure de jugement des délits par un juge unique à l'ensemble des délits punis d'une seule peine d'amende ainsi qu'au délit de rébellion.

Abordant les dispositions relatives à l'administration pénitentiaire, dont l'objectif est d'améliorer la sécurité des établissements pénitentiaires ainsi que leur fonctionnement, le ministre a indiqué que le projet de loi autorisait tout d'abord le brouillage des communications de tous types, en particulier celles transitant par les téléphones portables, ce qui répond à une demande pressante des syndicats de personnels pénitentiaires. Soulignant que 15 % des entrants dans les établissements pénitentiaires souffraient de troubles mentaux, ce qui menace la sécurité des personnels et des autres détenus, il a ensuite indiqué que le texte permettrait de mettre en place des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers pour les détenus atteints de tels troubles. Il a ajouté que le projet de loi devrait aboutir au développement du placement sous surveillance électronique et introduire plus de souplesse dans l'affectation des détenus, afin de lutter contre la surpopulation pénale. Enfin, précisant qu'il y était favorable, il a souligné que le Sénat avait introduit deux dispositions nouvelles relatives à la suppression des frais d'entretien à la charge des détenus qui travaillent et à la possibilité pour les détenus de travailler pour leur propre compte avec l'accord de leur chef d'établissement.

S'agissant des juridictions administratives, le ministre a fait observer qu'un plan d'urgence était prévu afin de réduire la longueur des procédures, en particulier devant les cours administratives d'appel.

Enfin, évoquant les dispositions relatives à l'aide aux vicitimes, il a indiqué que, dans l'attente d'un véritable plan d'action globale en faveur des victimes d'infraction, le projet de loi prévoyait déjà un accompagnement juridique immédiat consistant à informer la victime, dès le dépôt de la plainte, de la possibilité d'être assistée d'un avocat, le cas échéant désigné d'office par le bâtonnier, et accordant le bénéfice de l'aide juridictionnelle de plein droit aux victimes d'atteintes corporelles résultant des crimes les plus graves. Il a ajouté que le texte instaurait, par ailleurs, une procédure judiciaire d'enquête et d'information pour rechercher les causes de disparition du suspect.

Le président Pascal Clément a souhaité connaître la position du ministre sur la modification adoptée par le Sénat consistant à permettre le placement sous contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ailleurs que dans des centres éducatifs fermés.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, a estimé que la modification introduite sur ce point par le Sénat contredisait le principe de la gradation des mesures prévues à l'égard des mineurs délinquants auquel il s'est dit très attaché. Évoquant les conditions d'examen du projet de loi, il a tenu à souligner que le dépôt du texte au Sénat lui avait permis de procéder à un grand nombre d'auditions, notamment celles de tous les professionnels concernés, parmi lesquels beaucoup lui avaient fait part de leur satisfaction à l'égard des dispositions du projet de loi. S'agissant des mesures concernant les mineurs délinquants, il a souhaité avoir des précisions sur le contenu éducatif du suivi qui sera assuré dans les centres éducatifs fermés et connaître le délai de mise en _uvre des 600 places prévues dans ces centres et des 400 places spécialisées qui doivent être créées dans les centres pénitentiaires. Enfin, il a demandé à qui le juge de proximité serait rattaché et s'il disposerait d'un greffier.

Après avoir salué la qualité du projet de loi, M. Christian Estrosi a souhaité avoir plus d'information sur ce qui était prévu pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse dont les dysfonctionnements ont été dénoncés par la Cour des comptes. Soulignant les difficultés que le conseil général des Alpes-Maritimes avait rencontrées pour mettre en place deux centres d'éducation renforcée en raison de l'inertie des services de la protection judiciaire de la jeunesse, il a interrogé le ministre sur le rôle qui serait assigné aux collectivités locales dans la construction des centres éducatifs fermés. Enfin, observant que les policiers et les gendarmes se sentaient découragés en raison des défaillances du système judiciaire et rappelant, à ce propos, que des magistrats s'étaient opposés à l'application des dispositions anti-terrorisme prévues dans la loi sur la sécurité quotidienne du 15 novembre 2001, il a souhaité savoir comment le ministre concevait le fonctionnement de la justice.

Soulignant qu'il était favorable à l'instauration d'un juge de proximité, M. Alain Marsaud, s'est interrogé sur la viabilité du dispositif prévu par le projet de loi, qui repose sur le recrutement de 3 300 personnes ayant des compétences juridiques. Il a rappelé que le dispositif similaire des magistrats à titre temporaire institué par le législateur en 1995 avait constitué un échec, ajoutant que, selon le rapport du Sénat présenté par M. Christian Cointat sur les métiers de la justice, seulement quinze magistrats à titre temporaire avaient pu être recrutés. Considérant qu'il serait impossible de recruter des anciens juristes en nombre suffisant, il a estimé qu'il serait préférable de s'inspirer du système britannique dans lequel le juge de proximité est un citoyen ordinaire qui rend la justice au civil comme au pénal. Il a cependant exprimé la crainte qu'un tel système se heurte au corporatisme des magistrats. S'agissant des victimes, il a regretté que le dispositif expérimental mis en place à Valenciennes, qui prévoit une assistance en cas d'urgence, n'ait pas été généralisé.

M. Claude Goasguen a souhaité obtenir des précisions sur l'ampleur et l'échéancier de la mobilisation des moyens prévus à l'appui de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, considérant que ces deux aspects conditionneraient la qualité et la rapidité de la mise en _uvre des mesures proposées. Il a fait référence, en particulier, au rythme de construction et d'aménagement des établissements pénitentiaires et des centres éducatifs fermés, ainsi qu'à la répartition des créations de postes annoncées dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. S'agissant du contenu éducatif des centres fermés, il a jugé souhaitable qu'il n'ait pas uniquement un caractère général et ne soit pas seulement prodigué par des personnels de l'éducation nationale, jugeant que d'autres intervenants comme des militaires ou des professeurs de lycées agricoles pourraient utilement y contribuer. Il a également interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la composition pénale, considérant qu'elle n'était pas suffisamment utilisée, alors qu'elle est de nature à apporter une réponse au problème de la lenteur de la justice. En ce qui concerne la procédure permettant à une personne de témoigner sans que son identité soit révélée, il a rappelé que ce dispositif avait été institué sous la précédente législature. Il a observé, néanmoins, qu'il était aujourd'hui proposé d'étendre son champ d'application et a jugé d'autant plus souhaitable, dans ce contexte, de bien encadrer les conditions de sa mise en _uvre.

M. André Vallini a préalablement indiqué que le groupe socialiste s'opposerait, en séance publique, aux orientations générales et aux mesures particulières proposées par le projet de loi relatif à la justice. Souhaitant aborder des questions plus techniques, et après avoir approuvé les propos tenus par M. Alain Marsaud sur la justice de proximité, il s'est étonné qu'aucune procédure d'appel, autre que le pourvoi en cassation, n'ait été instituée en la matière, ce qui ne lui a pas semblé cohérent au regard de l'objectif de proximité prétendument poursuivi. Relevant que les juges de proximité ne seraient pas présents sur l'ensemble du territoire national, il a considéré qu'il en résulterait nécessairement une inégalité entre les citoyens. Il s'est demandé comment seraient réglés les conflits de compétences qui se poseront inévitablement dès lors qu'une partie refusera le recours à la justice de proximité. S'agissant de la détention provisoire et du placement dans les centres éducatifs fermés, il a souhaité savoir ce qu'il adviendrait des mineurs délinquants à l'issue du délai d'un mois, renouvelable une fois, prévu par l'article 16 du projet de loi. Il a observé, enfin, que la décision du Sénat de supprimer la clause d'ancienneté qui conditionnait jusqu'à présent l'affectation des magistrats administratifs dans une cour administrative d'appel avait suscité un émoi certain dans le monde judiciaire et a souhaité savoir quelles étaient les intentions du ministre.

Après avoir rappelé que les dispositions proposées en ce qui concerne la justice de proximité avaient pour principaux objectifs de diminuer le coût des procédures et de faciliter le recours au juge, M. Xavier de Roux s'est demandé s'il ne serait pas utile de simplifier encore le mode de saisine du juge de proximité, en permettant au justiciable de le saisir par simple déclaration auprès du greffe de cette juridiction. Il a, par ailleurs, interrogé le ministre sur la façon dont seraient appliquées les dispositions relatives aux centres éducatifs fermés tant que ces structures n'existeront pas effectivement.

M. Gérard Léonard a salué la décision du Gouvernement de créer de nouvelles structures d'accueil pour les mineurs délinquants, observant que le nombre des places prévues était jugé, selon les cas, excessif ou insuffisant. Il a cependant souhaité avoir des précisions sur l'avenir des structures d'accueil existantes et notamment des centres éducatifs renforcés.

M. Philippe Houillon a interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la réforme et la rationalisation de la carte judiciaire, qu'il a jugées indispensables pour que la loi d'orientation et de programmation pour la justice puisse être mise en _uvre dans de bonnes conditions.

Après avoir fait part de sa satisfaction de voir mis en place un dispositif d'hospitalisation en établissement spécialisé des détenus atteints de troubles mentaux, M. Patrick Delnatte s'est interrogé sur les moyens de lutter contre la toxicomanie en détention. Il a souhaité savoir notamment s'il était prévu de mettre en place des outils juridiques permettant de détecter la consommation de certains produits stupéfiants. Il a également plaidé pour une généralisation des traitements et de la prise en charge de la toxicomanie.

Mme Maryse Joissains-Masini a déclaré prendre acte de la volonté de fermeté affichée par le Gouvernement. Elle a déploré cependant que beaucoup de textes restent trop souvent inappliqués par les magistrats et les éducateurs. Elle a plaidé, en conséquence, pour une modification des procédures de recrutement et de formation de ces professions.

Dénonçant les lenteurs en matière judiciaire, M. Léonce Deprez a estimé que la loi sur la présomption d'innocence avait accru les difficultés de la justice en instaurant une procédure impliquant notamment les vice-présidents des tribunaux dans les décisions relatives à la détention. Il a ainsi considéré que la surcharge de travail qui les accable depuis la loi du 15 juin 2000 était un facteur majeur d'engorgement. C'est pourquoi il a plaidé pour un allégement des procédures, qui passe notamment par un redéploiement des tâches en direction des juges du siège.

M. Jean-Paul Garraud a exprimé, en premier lieu, sa satisfaction de voir les objectifs de rapidité et d'efficacité de la justice clairement inscrits dans la loi. Il a ensuite fait part de son souhait d'élargir le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits mineurs. Il a également préconisé une réforme des textes pour permettre à une personne de plaider coupable. Il a ensuite déploré que les magistrats n'appliquent pas pleinement la loi en omettant d'inscrire les circonstances aggravantes dans les chefs d'accusation. Dénonçant cette correctionnalisation des affaires dans le seul but d'éviter l'engorgement des cours d'assises, il a préconisé la mise en place de tribunaux criminels départementaux. Il a souhaité également que puisse être dressé un bilan de la loi du 15 juin 2000, notamment de ses dispositions relatives à l'appel des décisions de cours d'assises qui, a-t-il estimé, alourdit considérablement la procédure.

Après s'être félicité de la création des centres éducatifs fermés qui offriront une nouvelle modalité de réponse judiciaire à la délinquance des mineurs, qui fait aujourd'hui défaut, M. Guy Geoffroy s'est interrogé sur le contenu pédagogique qui y sera dispensé. À cet égard, tout en se réjouissant de l'engagement récent du ministre de l'éducation nationale de mettre un enseignant à la disposition de chaque centre éducatif fermé, il s'est néanmoins demandé si cette mesure permettrait, à elle seule, d'apporter une réponse satisfaisante à la question de l'éducation des mineurs délinquants. C'est pourquoi, il a suggéré que les centres éducatifs fermés soient habilités à conclure des conventions avec d'autres établissements scolaires, afin d'adapter au mieux le contenu de l'enseignement proposé aux profils et aux attentes des mineurs concernés et de favoriser leur insertion professionnelle, tout en prévenant la reproduction des situations d'échec scolaire que les intéressés ont souvent déjà rencontrées.

Mme Brigitte Bareges a souhaité savoir combien de juges pour enfants allaient être recrutés dans les prochaines années, exprimant le souhait, compte tenu de l'importance des dispositions du projet de loi relatives aux mineurs délinquants, que leur effectif soit substantiellement accru.

En réponse aux différents intervenants, M. Dominique Perben a apporté les précisions suivantes :

Sur les centres éducatifs fermés :

- Ces centres éducatifs fermés auront une vocation principalement éducative et seront gérés par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse ou le secteur privé habilité. Chaque projet sera examiné individuellement par la Chancellerie, la décision d'habilitation étant prise en fonction de la crédibilité du projet et de la motivation de ses auteurs. Si la définition du programme mis en place dans ces centres est encore à l'étude, il est certain qu'ils devront avoir un fort contenu éducatif et prévoir des actions intensives de formation professionnelle, les mineurs devant être en permanence occupés, sur le modèle de ce qui est prévu dans certains pays européens, notamment au Royaume-Uni. Un enseignant à temps plein sera mis à la disposition de ces centres, ce qui n'empêchera pas le directeur d'avoir recours à des intervenants extérieurs, notamment en matière de formation professionnelle. Cette formation pourra même être dispensée à l'extérieur du centre, le mineur étant, dans un premier temps, accompagné lors de ces sorties.

- Les créations d'emplois prévues, ajoutées aux emplois vacants, devraient permettre d'ouvrir rapidement ces centres. Les juges ne pourront toutefois prononcer des mesures de placement sous contrôle judiciaire à l'égard des mineurs âgés de treize à seize ans que lors de leur ouverture effective.

M. Pierre Bédier a précisé à ce propos que, dès la fin de l'année, trois centres expérimentaux seraient mis en place, la généralisation de ces centres dans les principaux départements urbains étant prévue pour fin 2004-début 2005.

- Les personnels des centres éducatifs fermés devront être recrutés en priorité parmi les éducateurs ayant une certaine expérience. De manière plus générale, il convient d'éviter de placer en face de délinquants aguerris des éducateurs à peine plus âgés qu'eux, ce qui suppose de diversifier le recrutement des agents de la protection judiciaire de la jeunesse, notamment en développant le recrutement en cours de carrière.

Sur la protection judiciaire de la jeunesse :

- Le nombre d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse a augmenté rapidement ces dernières années sans que les moyens administratifs correspondants aient été prévus, notamment dans les directions régionales et départementales. Cette administration souffre d'un réel problème de gestion, qui doit d'ailleurs être dénoncé par le prochain rapport de la Cour des comptes. Ce rapport risquant d'être très critique sur les dysfonctionnements actuels de la protection judiciaire de la jeunesse, il sera nécessaire de proposer des solutions pour y remédier, avant de mettre en _uvre les moyens supplémentaires prévus par la loi de programmation. Il est d'ores et déjà envisagé d'affecter des emplois d'administration centrale dans les services déconcentrés de la protection judiciaire ; il serait également souhaitable de mieux responsabiliser les directeurs régionaux et départementaux.

- Il est nécessaire de maintenir le partenariat avec les associations habilitées qui permet notamment aux magistrats de disposer de solutions alternatives. Le fonctionnement des structures de placement actuelles devra être amélioré, afin notamment de renforcer leur spécificité. Les centres de placement immédiat, qui souvent accueillent des mineurs multirécidivistes, devront se recentrer sur les mineurs primo-délinquants.

- Dès septembre, des discussions seront engagées avec l'Association des départements de France pour renforcer le partenariat du conseil général avec la protection judiciaire de la jeunesse et mieux articuler les mesures prononcées au titre de l'aide sociale à l'enfance et les mesures judiciaires. Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, créés par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, doivent également être un lieu privilégié de débat pour les questions relatives à la protection judiciaire de la jeunesse.

- Le nombre de créations de postes de juge des enfants n'est pas encore fixé, mais il devra être suffisant pour éviter que ces magistrats deviennent un goulet d'étranglement des dossiers. Il serait également souhaitable que ceux-ci ne soient pas nommés à ce poste en début de carrière.

Sur les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs et les quartiers pour mineurs :

- Le Gouvernement n'a pas encore d'idées arrêtées sur les modalités de fonctionnement des centres pénitentiaires spécialisés pour mineurs, si ce n'est qu'ils devront donner la priorité aux mesures éducatives et comporter des installations sportives en nombre suffisant. Les délinquants les plus dangereux étant placés en priorité dans les quartiers pour mineurs rénovés, ces centres accueilleront des mineurs en situation moins difficile, ce qui permettra d'alléger les mesures de sécurité. La fin de la promiscuité avec les délinquants majeurs et la présence d'un enseignement ou d'une formation professionnelle adaptés, sur le modèle de ce qui existe dans les autres pays européens, devrait permettre de limiter les cas de récidive.

M. Pierre Bédier a ajouté qu'il avait déjà adressé aux préfets une circulaire leur demandant de rechercher les disponibilités foncières pour ces nouveaux établissements, sept centres de ce type devant être livrés dans le courant de l'année 2005. S'agissant des quartiers pour les mineurs, il a précisé que leur rénovation avait pour but d'éviter tout contact entre les mineurs et les majeurs.

Sur les juridictions de proximité :

- Elles seront implantées dans les tribunaux d'instance ; le juge de proximité sera assisté d'un greffier et les créations d'emplois de fonctionnaires prévues dans la programmation prendront en compte ces besoins.

- Destinée à répondre aux attentes de nos concitoyens, la création des juridictions de proximité devra cependant tenir compte des exigences constitutionnelles applicables en matière de recrutement des magistrats ; c'est pourquoi, suivant l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a disjoint les dispositions relatives au statut des juges de proximité pour les faire figurer dans un projet de loi organique.

- Les difficultés rencontrées pour l'application des dispositions relatives aux magistrats exerçant à titre temporaire tenant peut-être aussi au manque de suivi de cette réforme par la Chancellerie, une mission sera constituée pour suivre les conditions de mise en place des juridictions de proximité et en assurer le bon déroulement, notamment en nouant des contacts avec les professions susceptibles d'être concernées par le dispositif.

- L'absence d'appel des décisions rendues par le juge de proximité en matière civile est justifiée par le montant modeste des sommes en cause dans les litiges dont ces juridictions auront à connaître ; elle n'est pas choquante, les tribunaux d'instance statuant également en dernier ressort lorsque le litige qui leur est soumis est d'une valeur inférieure ou égale à 3 800 €.

- Les juges d'instance exerceront les fonctions de juge de proximité, le temps que ces nouvelles juridictions soient mises en place ;

- Les dispositions réglementaires qui préciseront la procédure applicable devant les juridictions de proximité devront effectivement être simples, afin de faciliter l'accès des justiciables à ces juridictions aux.

Sur l'ouverture du corps de la magistrature :

- L'institution du juge de proximité confortera l'ouverture de la magistrature.

- Le recrutement de 950 magistrats sur cinq ans, prévu par le projet de loi, risque de se heurter à une insuffisance de candidatures ; pour le ministère de la justice, comme pour les autres structures de l'État, l'élargissement des viviers de recrutements est donc nécessaire, notamment afin d'attirer les personnes ayant un profil différent ou plus âgées vers les métiers de la justice.

- L'École nationale de la magistrature doit développer ses actions de formation continue et jouer un rôle dans la diversification des profils de magistrats ; à ce titre, il incombera au nouveau directeur de l'École - qui sera nommé prochainement - d'engager une réflexion sur l'évolution de l'École et de la formation qui y est dispensée.

Sur la réforme de la carte judiciaire :

- Cette réforme ne doit pas être motivée par le souci de réaliser des économies en regroupant les juridictions, l'essentiel étant d'assurer la plus grande efficacité aux juridictions ;

- Il ne serait pas cohérent de vouloir supprimer des juridictions alors que la logique du présent projet de loi est de renforcer la proximité de nos juridictions avec les justiciables.

S'agissant de la procédure pénale :

- Il conviendrait d'éviter de surcharger les vice-présidents de juridiction, déjà fortement sollicités par la mise en place du juge de la liberté et de la détention.

- Si l'on peut légitimement s'interroger sur les risques d'un éventuel développement d'une justice reposant sur la délation, l'extension du dispositif du témoin protégé répond cependant à une très forte demande justifiée par les mutations de la délinquance, désormais marquée par la proximité ; il apparaît difficile, en effet, à des personnes de témoigner sans risque contre leurs propres voisins coupables d'actes répréhensibles. Il faut souligner cependant que le témoin protégé n'est pas anonyme, ce qui permet au juge d'évaluer la crédibilité de son témoignage.

- Quoi qu'il en soit, il serait utile de mettre au point, avec les chefs de juridiction, un système de suivi de ce dispositif. Il serait également nécessaire d'évaluer, à l'avenir, les résultats de la composition pénale. D'autres questions, comme celles de l'ordonnance pénale ou de la création de tribunaux criminels, devront être abordées pendant la législature.

S'agissant des juridictions administratives :

- La suppression de la condition d'ancienneté pour la nomination de magistrats dans les cours administratives d'appel résulte d'un amendement sénatorial ; s'il existe effectivement, au sein de ces juridictions, un véritable problème de recrutement auquel l'amendement tente d'apporter une réponse, il convient cependant de préserver un équilibre pour garantir la présence de magistrats expérimentés au sein des formations de jugement.

Sur la meilleure prise en charge des victimes d'infractions :

- Les victimes doivent être placées au c_ur des préoccupations de l'institution judiciaire. À cet égard, la mise en place dans certaines collectivités locales, à titre expérimental, de services d'accueil d'urgence des victimes constitue une expérience prometteuse qu'il pourrait être envisagé de généraliser à l'ensemble du territoire de la République.

Sur l'amélioration de la situation des établissements pénitentiaires, le secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice a ajouté les éléments suivants :

S'agissant de la lutte contre la toxicomanie en prison, il existe déjà des unités de soins qui mettent en place des programmes de sevrage radical. Il serait également intéressant, au-delà de ces structures, de réfléchir à la mise en place d'un dispositif d'aménagement de peines lié aux progrès réalisés par le détenu dans le cadre de son sevrage.

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