Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mardi 18 mars 2003(Séance de 9 heures 30)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 33

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 18 mars 2003
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Xavier de Roux, vice-président
puis de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

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- Proposition de résolution de MM. Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Jean-Marc Ayrault, Hervé Morin et Alain Bocquet, tendant à compléter le règlement de l'Assemblée nationale et à modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128 (n° 613) (M. Pascal Clément, rapporteur) (rapport)	2
- Information relative à la Commission	6

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Pascal Clément, la proposition de résolution de MM. Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Jean-Marc Ayrault, Hervé Morin et Alain Bocquet, tendant à compléter le règlement de l'Assemblée nationale et à modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128 (n° 613).

Le rapporteur a rappelé que le président de l'Assemblée nationale souhaitait procéder, en plusieurs étapes, à une réforme du Règlement et qu'il avait créé à cette fin un groupe de travail sur le fonctionnement et l'organisation des travaux parlementaires, composé de deux représentants de chaque groupe. Il a souligné que la proposition de résolution, cosignée par l'ensemble des présidents de groupes - ce qui est sans précédent - constituait une première étape, ses huit articles ayant trait à l'organisation générale des travaux, ainsi qu'à certains aspects de la procédure législative et des procédures de contrôle.

Il a estimé que la question de l'adaptation des méthodes d'organisation et du travail parlementaire se posait avec une particulière acuité aujourd'hui, en soulignant que, si la procédure législative garantissait la libre expression des opinions et la clarté des décisions prises, elle présentait aussi des inconvénients : caractère redondant de l'examen de certain textes en commission puis en séance publique, longueur et technicité excessive des débats dans l'hémicycle, inadéquation entre l'organisation de la semaine parlementaire et le déroulement du débat public. Souhaitant que la célèbre formule du Président Edgard Faure : « litanie, liturgie, léthargie », utilisée pour décrire la procédure budgétaire, mais hélas parfois transposable à la procédure législative ordinaire, ne soit plus d'actualité, il a évoqué, au-delà de la proposition de résolution, les mesures qui pourraient être mises en œuvre à terme pour assurer une véritable « refondation » du travail législatif.

Il a ensuite présenté le contenu des huit articles de la proposition de résolution et les aménagements qu'il souhaitait y apporter. Précisant que les trois premiers articles touchaient à l'organisation générale des travaux de l'Assemblée, il a considéré que l'article 2 permettrait une meilleure organisation du travail parlementaire en apportant deux modifications au régime des séances en vigueur : il établit expressément la règle selon laquelle la matinée du mercredi matin sera réservée aux travaux des commissions, et décale l'horaire d'ouverture des séances du matin de 9 heures à 9 heures 30, ce qui permettra de favoriser la présence des députés et donnera aux commissions plus de temps pour l'examen des amendements prévu par l'article 88 du Règlement.

Il a annoncé qu'il proposerait la suppression de l'article premier de la proposition de résolution, qui consacre la faculté dont dispose le Bureau d'inviter des personnalités à s'adresser à l'Assemblée dans le cadre de ses séances publiques. Il a rappelé en effet que l'Assemblée avait reçu onze chefs d'État et de Gouvernement depuis 1993, ainsi que le président de la Convention pour l'avenir de l'Europe, sans susciter d'objection et sans qu'une disposition expresse - qui pourrait être considérée par le Conseil constitutionnel comme ne relevant pas des missions fondamentales de l'Assemblée - ne soit nécessaire.

Il a indiqué que l'article 3 prévoyait la possibilité de remplacer le scrutin public à la tribune par un scrutin organisé dans les salles voisines de la salle des séances, et que l'article 4 introduisait dans le Règlement une pratique mise en œuvre par la Conférence des Présidents en décembre 2001 et consistant à limiter à quinze minutes le temps de parole pour la défense des motions de procédure déposées dans le cadre des séances d'initiative parlementaire mensuelles. Il s'est déclaré défavorable à la suppression de la possibilité de déposer une question préalable à l'encontre des textes discutés dans le cadre de ces séances, le texte choisi par un groupe devant pouvoir être contesté par les députés des autres groupes.

Il a en revanche pleinement approuvé les dispositions de l'article 7, réservant la fonction de rapporteur ou celle de président à un membre du groupe auteur de la proposition de résolution qui est à l'origine de la création d'une commission d'enquête. Enfin, il a indiqué qu'il proposerait un amendement de portée technique à l'article 8 de la proposition de résolution, qui donne à la Conférence des Présidents la possibilité de créer, sur proposition du Président de l'Assemblée nationale, des missions d'information et d'évaluation, revêtant ainsi une solennité particulière et dont le rapport pourrait faire l'objet d'un débat sans vote en séance publique.

M. Philippe Vuilque a indiqué que le groupe socialiste se félicitait de l'initiative prise par le Président de l'Assemblée nationale qui, tout en prolongeant les réformes entreprises par ses prédécesseurs, tendait à replacer le Parlement au cœur du débat démocratique. Il s'est déclaré surpris par certains amendements du rapporteur, tout particulièrement celui tendant à supprimer l'article premier de la proposition de résolution : l'audition en séance publique de personnalités étrangères, étant une pratique désormais acceptée par tous, mériterait de figurer dans le Règlement de l'Assemblée nationale. Estimant peu convaincantes les objections du rapporteur relatives à une éventuelle réticence du Conseil constitutionnel, il a souligné que l'insertion dans le Règlement de cette prérogative du Bureau permettrait aux groupes politiques de présenter des demandes d'audition de personnalités étrangères. Il a regretté l'intention exprimée par le rapporteur de maintenir la faculté de déposer une question préalable à l'encontre d'un texte examiné dans le cadre des séances d'initiative parlementaire, cette faculté étant susceptible d'entraver des initiatives prises dans ce cadre, alors que la majorité dispose déjà du pouvoir - qu'il a jugé tout aussi dommageable pour le débat parlementaire - de décider de ne pas examiner les articles.

Il a souhaité que ce texte ne constitue que la première étape d'une réforme plus ambitieuse des procédures en vigueur afin de parvenir à un meilleur équilibre entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement. Dans cet esprit, il a évoqué des modifications de la Constitution et du Règlement tendant à obliger le Premier ministre à engager la responsabilité du Gouvernement à l'issue de sa déclaration de politique générale, à subordonner l'engagement militaire des forces françaises à un vote du Parlement, à définir un véritable statut de l'opposition, à augmenter le nombre des commissions permanentes, enfin à mieux contrôler l'application des lois.

Évoquant l'article de la proposition relatif aux missions d'information créées par la Conférence des Présidents, M. Michel Hunault a approuvé la disposition prévoyant que les rapports de celles-ci pourraient donner lieu à un débat en séance publique et a jugé souhaitable d'en étendre le principe. Évoquant les méthodes de travail des missions d'information, notamment de celle consacrée sous la précédente législature à la lutte contre le blanchiment d'argent, qui avait duré plus de deux ans, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'en limiter la durée.

M. Guy Geoffroy a rappelé que les séances réservées à l'ordre du jour parlementaire ne donnaient pas au groupe bénéficiaire le droit de voir son texte adopté, mais permettaient seulement d'assouplir la rigueur des règles relatives à la maîtrise de l'ordre du jour prioritaire. Il a considéré, dans cette perspective, que la suppression de la question préalable pour les seuls textes discutés dans le cadre des séances d'initiative parlementaire donnerait à ceux-ci un avantage indû et constituerait une dérogation peu souhaitable. Il a donc approuvé l'amendement du rapporteur qui en prévoit la suppression. Il a par ailleurs souligné lui aussi que la proposition de résolution présentée aujourd'hui n'était qu'une première étape et plaidé pour que le Parlement mène une réflexion approfondie sur les moyens de rénover le travail législatif.

Se félicitant de la concertation qui a présidé à l'élaboration de la proposition de résolution, M. Bernard Roman a insisté sur le fait que celle-ci avait été cosignée par tous les présidents de groupe. Il a souligné que la suppression de la question préalable pour les textes discutés lors des séances d'initiative parlementaire avait précisément fait l'objet d'un consensus, cette suppression permettant de garantir la discussion effective du texte. Comme M. Michel Hunault, il a jugé contestable la pratique des missions d'information qui se prolongent sans objectifs précisément définis et souhaité que leur durée puisse être encadrée. Estimant que cette proposition de résolution constituait une première étape dans la rénovation des méthodes de travail du Parlement, il a jugé inutilement compliquée et fastidieuse la procédure de réunion du Congrès pour parachever une révision constitutionnelle qui avait déjà recueilli l'accord des deux assemblées. Il a souhaité que le Parlement fasse preuve de dynamisme à l'heure des nouvelles technologies, et qu'une réflexion approfondie soit menée sur les moyens de rénover les procédures de contrôle et d'accélérer, par des votes en commission, la procédure législative.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- La suppression de la question préalable dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire prévues par la Constitution obéit à des motifs politiques, mais se heurte à des obstacles juridiques. Il est difficilement envisageable de prévoir des règles différentes pour les textes inscrits à l'ordre du jour à l'initiative d'un groupe, d'une part, et tous les autres textes, d'autre part, qu'il s'agisse de propositions de loi ou de projets de loi. Si les procédures sont allégées pour les textes discutés lors des séances d'initiative parlementaire, il est à craindre que leur portée puisse en être affectée. Par ailleurs, la suppression de la question préalable ne comporte en elle-même aucune garantie de discussion du texte puisque l'exception d'irrecevabilité ou la motion de renvoi en commission peuvent toujours leur être opposées.

- Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, les missions d'information des commissions doivent avoir un caractère temporaire. Mais il n'est pas souhaitable d'encadrer leur durée de manière rigide comme pour les commissions d'enquête et de fixer a priori une date butoir à l'accomplissement de leurs travaux.

- La disposition autorisant le Bureau à prévoir la réception de personnalités dans le cadre des séances de l'Assemblée pourrait susciter des objections de caractère constitutionnel fondées sur les règles relatives à l'ordre du jour prioritaire et sur les missions fondamentales de l'Assemblée nationale.

Puis la Commission est passée à l'examen des articles de la proposition de résolution.

Article 1^er (art. 14 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Audition de personnalités en séance publique :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l'article premier de la proposition de résolution, M. Pascal Clément ayant rappelé les raisons d'ordre constitutionnel qui l'animaient et M. Philippe Vuilque l'opposition de son groupe à l'égard de cet amendement.

Article additionnel après l'article 1^er (art. 36 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Liste des commissions permanentes :

La Commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle présenté par le rapporteur, pour tenir compte de la nouvelle dénomination de la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire.

Article 2 (art. 50 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Jours et horaires de séance :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier d'ordre rédactionnel, le second décalant de 19 h 30 à 20 h et de 21 h à 21 h 30 les horaires respectifs de la suspension de la séance de l'après-midi et de la reprise de la séance du soir. Elle a ensuite adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 65 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Scrutin public dans les salles voisines de la salle des séances :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis l'article 3 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 (art. 66 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Fixation de la durée des scrutins publics :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant à la Conférence des Présidents de fixer la durée du scrutin public qui pourra désormais se tenir dans les salles voisines de la salle des séances.

Article 4 (art. 91 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Défense des motions de procédure dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur. Elle a ensuite examiné un second amendement, du même auteur, maintenant la possibilité de défendre une question préalable dans le cadre de l'examen d'un texte inscrit à l'ordre du jour des séances mensuelles d'initiative parlementaire. M. Philippe Vuilque a indiqué que son groupe était opposé à ce rétablissement. La Commission a adopté cet amendement, puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 104 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Coordination :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. 128 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Coordination :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. 140 du Règlement de l'Assemblée nationale) : Désignation des rapporteurs et des présidents de commissions d'enquête :

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur, puis l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (chapitre IV bis [nouveau] du Règlement) : Missions d'évaluation et de contrôle :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur rattachant, sur le plan du fonctionnement, les missions d'information décidées en Conférence des présidents aux dispositions régissant celles qui sont créées par les commissions, tout en conservant la disposition selon laquelle leur rapport pourra donner lieu à un débat sans vote en séance publique. Elle a ensuite adopté l'article 8 ainsi modifié.

Titre :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur.

La Commission a adopté l'ensemble de la proposition de résolution ainsi modifiée.

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Information relative à la Commission

La Commission a désigné M. Jérôme Bignon, rapporteur de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

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