Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 13 avril 2005(Séance de 10 heures 30)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 31

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 avril 2005
(Séance de 10 heures 30)

Présidence de M. Xavier de Roux, vice-président

SOMMAIRE

Examen du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2216) (M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur)

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Luc Warsmann, le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2216).

Le rapporteur a tout d'abord indiqué que les nombreuses personnes qu'il avait pu auditionner - universitaires, représentants des caisses nationales et des ministères concernés, anciens directeurs de la sécurité sociale,...- avaient toutes porté un jugement globalement favorable sur le projet de loi. Parmi les principaux apports de celui-ci, il convient notamment de relever :

- une exigence de transparence accrue, avec la prise en compte des dépenses de l'ensemble des régimes et pas uniquement de ceux ayant plus de 20 000 cotisants. Ainsi, le Parlement pourra voter des tableaux d'équilibre, et plus seulement des recettes déconnectées des dépenses. De même, le vote de l'ondam (objectif national de dépenses d'assurance maladie) avec ses sous-objectifs, jusqu'alors purement réglementaires, permettra-t-il au Parlement d'être pleinement associé aux efforts demandés aux uns et aux autres ;

- l'introduction d'une dimension pluri-annuelle permettra d'inscrire les lois de financement annuelles dans le cycle économique qui régit les recettes, essentiellement assises sur la masse salariale, et, s'agissant des dépenses, de tenir compte du décalage inévitable entre les décisions et leurs effets ;

- l'élargissement du périmètre des lois de financement, qui tire les conséquences à la fois de la disparition, en pratique, des lois portant diverses mesures d'ordre social, et du caractère excessivement restrictif, aujourd'hui, du champ des lois de financement. Le projet de loi permettra, à cet égard, de traiter des modalités et du financement de l'amortissement de la dette sociale, comme de la mise en réserve de recettes au sein du Fonds de réserve pour les retraites.

Au-delà, les auditions ont permis de mettre en lumière plusieurs pistes possibles d'amélioration du projet de loi transmis par le Sénat, qui font l'objet d'autant d'amendements. Parmi celles-ci, peuvent être notamment cités :

- la rationalisation de la présentation des lois de financement en quatre parties, la première comprenant les dispositions relatives aux exercices clos, la seconde relative aux mesures rectificatives pour l'année en cours, la troisième aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, et la dernière aux dépenses pour cette même année ;

- l'obligation pour chaque loi de financement de préciser le traitement de l'excédent ou du déficit constaté à la clôture des comptes. Actuellement, les déficits demeurent au sein des comptes de l'acoss, jusqu'à ce que les frais financiers induits exigent un transfert de la dette à la cades par une mesure législative. Les transferts successifs de dettes se traduisent aujourd'hui par une perspective d'amortissement complet ne s'achevant qu'entre 2021 et 2023. Deux amendements proposeront, pour le premier, de contraindre le Gouvernement à demander au Parlement de se prononcer sur les modalités de traitement du solde constaté, et, pour le second, d'empêcher que, à compter de l'équilibre attendu en 2007, un nouveau transfert à la cades ne conduise à accroître la durée d'amortissement au-delà de dix années après le transfert ;

- une ventilation de l'ondam en sous-objectifs plus détaillés et plus nombreux que ne semble aujourd'hui l'envisager le Gouvernement. En la matière, la précision constituera un enjeu politique majeur dans l'information du Parlement et son association aux exigences imposées aux acteurs du dispositif ;

- l'extension de l'exigence de sincérité des comptes des organismes aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses du projet de loi de financement lui-même, de façon à préciser les principes sur lesquels le Conseil constitutionnel pourra se fonder pour prendre ses décisions ;

- la clarification de la situation d'endettement de l'État vis-à-vis des régimes de sécurité sociale, au-delà du débat complexe sur la question de la compensation budgétaire des exonérations de charges sociales, qui soulève des problèmes de principe et d'irrecevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution. Compte tenu de ces contraintes, et de façon à élargir la question, il sera proposé de rendre public, deux fois dans l'année, le montant de la dette courante de l'État, qui pourrait dépasser deux milliards d'euros. Il convient également de relever, à cet égard, que, sauf à ce que la comptabilité nationale n'opère des retraitements de données, les différences de méthodes de comptabilisation entre la sécurité sociale, en droits constatés, et l'État, en encaissements-décaissements, - du moins pour ce dernier jusqu'à l'exercice 2006 -, pourraient ne pas être sans conséquences sur le niveau du besoin de financement total des administrations publiques ;

- une proposition d'élargissement de la gamme des outils de pilotage financier infra-annuel de la sécurité sociale. La réforme du 13 août 2004 relative à l'assurance-maladie a d'ores et déjà créé le comité d'alerte, indépendant du Gouvernement, chargé d'alerter le Parlement et les caisses nationales en cas de dépassement des prévisions de réalisation de l'ondam de plus de 0,75 % par rapport au niveau adopté par la loi de financement, cette notification imposant aux structures de gouvernance de l'assurance-maladie de prendre les mesures de sa compétence qui s'imposent. Il sera proposé de poursuivre dans le sens proposé par le Gouvernement, en « organicisant » le comité d'alerte et en lui demandant de rendre un avis préalable sur l'ondam prévu par le projet de loi de financement. Il sera en outre proposé de confier au Gouvernement un outil juridique supplémentaire, en permettant, si celui-ci l'estime utile, que les lois de financement l'habilitent à prendre par ordonnances, donc de manière rapide, les mesures législatives, notamment concernant les recettes, contribuant à garantir le respect des tableaux d'équilibre votés dans le cas où, en cours d'année, celui-ci deviendrait improbable. Cette proposition constituerait un complément utile dans le cas où l'ondam retenu par le projet apparaîtrait par trop « volontariste » : elle permettrait en effet au Gouvernement de prendre des mesures de financement plus efficaces que les baisses réglementaires de taux de remboursement ou les mesures de déremboursement intégral de certains médicaments.

M. Michel Piron a tout d'abord souhaité connaître l'origine du taux de 0,75 % de dépassement de l'ondam retenu pour imposer au comité d'alerte sur les dépenses d'assurance-maladie de réagir. Il a ensuite demandé si le transfert du financement du déremboursement aux organismes de protection complémentaires, conduits alors à relever leurs cotisations, était véritablement dépourvu de tout effet sur les comportements des consommateurs de soins.

M. Xavier de Roux, président, a rappelé que l'objet du projet de loi organique n'était pas de prendre des mesures de financement de la sécurité sociale mais de déterminer une procédure de financement.

En réponse, le rapporteur a précisé que la loi avait prévu un taux maximum de 1 %, fixé par le décret à 0,75 %, et que, s'agissant des mutuelles, leurs contrats d'adhésion doivent prévoir un taux de couverture globale des dépenses de santé, l'organisme complémentaire étant appelé, le cas échéant, à se substituer à la sécurité sociale. Seules les mesures imposant de laisser aux patients une partie des dépenses à leur charge, tels que les « contrats responsables », sortent de cette logique. Au-delà, ce n'est que dans la mesure où le rapport des prestations versées sur le montant des cotisations est sensiblement inférieur pour les mutuelles que pour le régime général, que le transfert de dépenses de ce dernier vers les premières se traduit par un surcoût potentiellement incitatif, pour les ménages, à réduire leur consommation. Enfin, une fraction de ménages ne dispose d'aucune protection complémentaire.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 du même auteur, la commission est passée à l'examen des articles.

Avant l'article premier :

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche imposant à l'État de compenser intégralement les exonérations ou les réductions de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que les réductions et abattements d'assiette.

Article premier (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) : Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur ayant pour objet, respectivement, de structurer la loi de financement en quatre parties, en individualisant la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

Puis elle a rejeté deux amendements de M. Christophe Caresche, soumettant respectivement à l'approbation du Parlement l'annexe précisant le périmètre de l'ondam, sa décomposition en sous-objectifs et le niveau de compensation retracé dans l'annexe relative aux exonérations de charges sociales, après que le rapporteur eut rappelé que le Conseil d'État, dans une décision de 1999, n'avait reconnu aucune valeur normative à ce type de documents.

La Commission a ensuite adopté un amendement de coordination et un amendement de précision du rapporteur.

En revanche, elle a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant de faire approuver le tableau d'équilibre de la cades en première partie de la loi de financement.

Puis la Commission a adopté quatre amendements du rapporteur :

- le premier contraignant la partie de la loi de financement relative au dernier exercice clos à prévoir les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits de ce dernier exercice clos ;

- le deuxième indiquant ce que doit comprendre la partie de la loi de financement relative à l'année en cours ;

- le troisième introduisant dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale le principe de sincérité des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses ;

- le quatrième prévoyant un plus grand degré de précision dans la présentation des prévisions de recettes, par catégories et non seulement par branches.

Puis elle a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche incluant les recettes de la cades dans la première partie de la loi de financement. Le rapporteur ayant souligné que la Constitution limitait l'objet des lois de financement à la sécurité sociale, ce qui exclut des organismes tels que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa), elle a rejeté un amendement du même auteur incluant cette caisse dans le champ des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Elle a également rejeté trois amendements du même auteur incluant respectivement le Fonds de réserve des retraites (frr), le Fonds de solidarité vieillesse (fsv) et la cades, dans le champ des régimes obligatoires, après que le rapporteur eut fait observer qu'il n'était pas utile de donner une existence organique à ces instruments.

La Commission a adopté deux amendements de coordination du rapporteur sur la structuration des lois de financement en quatre parties.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Christophe Caresche, imposant d'une part à la loi de financement de fixer, par branche et par sous-objectif, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires et ceux du régime général, et définissant d'autre part la notion de sous-objectif.

Puis elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les objectifs de dépenses fixés par les lois de financement concerneront les organismes concourant au financement des régimes de base de la sécurité sociale, afin d'instaurer un parallélisme entre les indications concernant les prévisions de recettes et celles concernant les objectifs de dépenses.

Le rapporteur ayant rappelé que l'objet des lois de financement était constitutionnellement limité et estimé que la loi organique ne devait mentionner que les dispositifs pérennes alors que la cnsa ne contribuera au financement des régimes de sécurité sociale que pour une période limitée dans le temps, la Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche proposant d'identifier les dépenses à la charge de la cnsa lors du vote de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

Elle a rejeté quatre amendements du même auteur, le premier proposant que les dépenses à la charge du fsv soient identifiées de la même manière que celle des régimes obligatoires, le deuxième précisant que l'ondam pris en compte par la loi de financement est un objectif « médicalisé », le troisième imposant la fixation de l'ondam après avis de la Conférence nationale de santé et le quatrième incluant la cnsa dans le calcul de l'ondam.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christophe Caresche limitant la définition du sous-objectif à une modalité de prise en charge particulière du risque maladie. Le rapporteur a fait observer que la définition proposée était peu satisfaisante et qu'elle n'avait pas sa place dans la loi organique, mais a estimé qu'il était de son domaine d'en fixer le nombre, en précisant qu'il proposera de fixer à dix le nombre minimal de sous-objectifs et d'imposer au Gouvernement de présenter au Parlement leurs éventuels changements de périmètre afin de laisser de la souplesse dans la définition de leur contenu et d'encourager le Gouvernement à un effort de précision.

Répondant à une question de M. Michel Piron, il a précisé que ces sous-objectifs pourraient correspondre, par exemple, aux dépenses d'honoraires de médecine générale, de médecine spécialisée, à celles des indemnités journalières, de médicament, de transport sanitaire, des hôpitaux publics, des cliniques privées, des établissements médico-sociaux pour personnes âgées ou dépendantes et pour adultes handicapés ou enfants inadaptés ou encore aux dépenses des départements d'outre-mer.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Christophe Caresche, ainsi qu'un amendement du même auteur précisant que la définition des sous-objectifs de l'ondam pouvait être d'initiative parlementaire.

Le rapporteur a alors présenté l'amendement visant à garantir un nombre minimal de dix sous-objectifs au sein de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et rappelé l'intérêt que présenterait ce degré de précision, non seulement pour l'information du Parlement, mais aussi pour l'action du Gouvernement. La Commission a adopté cet amendement.

Puis elle a rejeté quatre amendements de M. Christophe Caresche, le premier prévoyant la définition d'enveloppes régionales, le deuxième imposant de fixer dans la loi de financement un objectif national de couverture des dépenses de santé par les régimes obligatoires de base, le troisième et le quatrième imposant que soit prévu dans la seconde partie de la loi de financement l'ensemble des dispositions ayant un impact sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses des organismes qui, concourant à leur financement, affectent directement l'équilibre financier de ces régimes.

La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, le premier ayant pour objet de limiter le champ des lois de financement rectificatives, le second, de coordination avec la quadripartition des lois de financement.

Le rapporteur ayant jugé nécessaire de concilier les aspects pluriannuels introduits en lois de financement avec la vocation annuelle de ces lois, la Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche permettant de prévoir dans la loi de financement de l'année des mesures n'affectant que les recettes des années ultérieures à celle directement concernée par la loi de financement. Elle a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier incluant dans le champ de la loi de financement les dispositions modifiant l'affectation d'une recette qui se trouverait préalablement majoritairement affectée à la sécurité sociale, le second faisant passer du pouvoir réglementaire au pouvoir législatif la responsabilité de fixer les taux des cotisations sociales.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de rédiger avec plus de précision la disposition permettant aux lois de financement de comporter des mesures relatives à la cades et au ffr.

Puis le rapporteur a présenté un amendement ouvrant au Gouvernement la possibilité de demander en loi de financement de l'année une habilitation à prendre par voie d'ordonnances des mesures permettant d'assurer le respect des tableaux d'équilibre, dans le cas où l'évolution des dépenses ou des recettes en cours d'année s'avérerait incompatible avec les tableaux d'équilibre votés en loi de financement. Le rapporteur, tout en soulignant les réticences du Gouvernement à l'égard d'une disposition qui lui donnerait pourtant des capacités d'action plus grandes et susceptibles d'être mises en œuvre plus rapidement, a exposé que cet amendement lui paraissait conforter la portée du vote des tableaux d'équilibre, dans la mesure où il offrirait au Gouvernement les moyens de rester fidèle à ce vote. La Commission a alors adopté cet amendement, ainsi qu'un amendement de coordination et un amendement rédactionnel du rapporteur.

Le rapporteur a ensuite présenté un amendement permettant d'harmoniser entre elles les dispositions pluriannuelles ayant un impact permanent sur les dépenses ou sur les recettes qui pourront figurer en loi de financement, en précisant qu'il serait excessif qu'une loi de financement pour l'année N puisse comporter des dispositions relatives aux dépenses ne prenant effet qu'à compter de l'année N+2 ou N+3. M. Jérôme Lambert a regretté que la dimension prospective des lois de financement soit ainsi contestée. Le rapporteur a rappelé que cette dimension n'était pas niée mais au contraire valorisée par l'ensemble du projet de loi organique, comme l'illustre le rapport annexé qui comprendra des prévisions quadriennales. La Commission a alors adopté cet amendement ainsi qu'un autre amendement rédactionnel du rapporteur.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche permettant aux dispositions modifiant les règles de gestion des risques par les régimes obligatoires de base, même lorsqu'elles n'améliorent pas les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, de figurer dans la seconde partie des lois de financement de la sécurité sociale, le rapporteur ayant jugé excessif un tel élargissement du contenu de la seconde partie de ces lois. Elle a revanche adopté un amendement du rapporteur maintenant le lien des mesures pouvant figurer dans la loi de financement en vertu du 3° du B du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale avec les conditions générales de l'équilibre financier, ainsi qu'un amendement rédactionnel du même auteur.

Puis, la Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant l'inscription en loi de financement de la sécurité sociale de toute mesure législative transférant à la sécurité sociale une charge de l'Etat ou privant la sécurité sociale d'une recette au profit de l'Etat, le rapporteur ayant estimé que l'essentiel était de mieux maîtriser la dette de la sécurité sociale plutôt que d'éviter de tels transferts.

La Commission a ensuite rejeté un amendement du même auteur prévoyant que les dispositions relatives aux contributions et cotisations finançant les régimes de base de la sécurité sociale, ainsi que les organismes s'y rattachant, ne peuvent être inscrites qu'en loi de financement, le rapporteur ayant jugé trop rigide l'institution de ce « monopole » au profit des lois de financement.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet d'harmoniser la codification des dispositions relatives à la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement dans le cadre des lois de financement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche visant à élargir la mission d'assistance confiée à la Cour des comptes en matière de loi de financement, en prévoyant que celle-ci est tenue de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et les rapporteurs de la commission de chaque assemblée chargée des lois financement.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier permettant de rassembler au sein d'un seul paragraphe de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale l'ensemble des modalités de la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-1 de la Constitution, le second tirant les conséquences de l'introduction en loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du principe de sincérité des comptes des régimes obligatoires de base.

Puis, la Commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Avant l'article 2 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche, visant à soumettre les lois de financement à une obligation de sincérité dans la présentation de l'ensemble des ressources et des charges des organismes de sécurité sociale, le rapporteur ayant rappelé que cet amendement était déjà satisfait par son amendement modifiant l'alinéa 2° du A du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Puis, la Commission a rejeté deux amendements du même auteur visant à rendre obligatoire le dépôt par le Gouvernement, dans un délai de quinze jours, d'un projet de loi de financement rectificative, le premier dès lors que les prévisions de recettes et de dépenses effectuées dans le cadre de la commission des comptes de la sécurité sociale démontrent un décalage significatif avec les objectifs fixés dans la loi de financement, le second lorsqu'il est avéré que l'équilibre retracé dans l'un des tableaux d'équilibres financier des comptes de la sécurité sociale ne sera pas respecté, le rapporteur ayant jugé une telle injonction inconstitutionnelle.

La Commission a également rejeté un amendement du même auteur prévoyant l'examen chaque année par le Parlement de lois de règlement de la sécurité sociale, le rapporteur ayant considéré que cette proposition allait à l'encontre de la logique du dispositif proposé dans le projet de loi organique.

Article 2 (art. L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale) : Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale :

Avant d'aborder l'examen des amendements à l'article 2 relatif aux documents annexés aux lois de financement, le rapporteur a exposé que le projet, comme les amendements qu'il présente, visent à créer un nombre restreint d'annexes donnant des informations utiles pour apprécier l'équilibre financier de la sécurité sociale, cette aide fournie au Parlement pour examiner les projets de lois de financement ne devant pas être détournée de sa finalité pour conduire à un débat sur les politiques de santé publique, légitime par ailleurs mais n'ayant pas sa place dans ce cadre.

Après ce propos liminaire, la Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant que le rapport accompagnant le projet de loi de financement présente les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, le rapporteur ayant jugé préférable une réduction du nombre d'annexes, ainsi qu'une plus grande clarté et concision de leur rédaction.

Elle a adopté un amendement du rapporteur élargissant le champ des données figurant dans le rapport annexé aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

La Commission a examiné un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant que les prévisions de recettes et de dépenses figurant dans le rapport qui accompagne le projet de loi de financement sont établies en cohérence avec les perspectives financières identifiées dans le cadre des programmes pluriannuels des finances publiques transmis à la Commission européenne.

Présentant l'amendement, M. Jérôme Lambert a estimé qu'il convenait de veiller à éviter toute incohérence entre les informations soumises au Parlement au niveau national et celles transmises aux institutions communautaires.

Le rapporteur a estimé que les travaux interministériels permettraient au Gouvernement d'organiser la cohérence entre projet de loi de finances et projet de loi de financement, dont le contenu est public et accessible aux institutions communautaires. Il a considéré que la rigueur devait être conciliée avec le pragmatisme, qui suppose d'éviter des rigidités excessives, et notamment de permettre à un nouveau Gouvernement de modifier de telles lois en cours d'année.

M. Jérôme Lambert a fait valoir que les informations transmises à la Commission européenne n'étaient pas toujours de même nature que celles dont disposait le Gouvernement français.

Le rapporteur a jugé trop rigide une obligation de cohérence entre les prévisions du rapport et les perspectives financières pluriannuelles, notamment si la croissance des recettes devait être inférieure aux perspectives initiales.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a alors adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis un amendement du même auteur prévoyant que le projet de loi de financement dont la première partie doit approuver les tableaux d'équilibre du dernier exercice, comprend un rapport prévoyant les modalités d'affectation des excédents ou de financement des déficits, une fois ceux-ci constatés définitivement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant que le Gouvernement doit présenter au Parlement, en vue de l'examen du projet de loi de financement de l'année suivante, un rapport présentant la situation sanitaire et sociale de la population, ainsi que l'évolution à moyen terme des finances de la sécurité sociale, et un rapport retraçant les réflexions des conseils de caisses nationales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Elle a adopté trois amendements du rapporteur, le premier de nature rédactionnelle, les deux autres supprimant chacun une annexe jugée peu pertinente pour l'examen des lois de financement de la sécurité sociale.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant qu'une annexe présentant l'évolution des statistiques relatives aux accidents et maladies du travail et leur coût pour les comptes sociaux doit être jointe au projet de loi de financement.

Elle a également rejeté un amendement du même auteur instituant une annexe présentant l'évolution des systèmes de permanence des soins et le développement des réseaux de soins sur l'ensemble du territoire, le rapporteur ayant précisé que l'annexe présentant les programmes de qualité et d'efficience, et notamment les résultats atteints par ces programmes, répondrait à cet objet de manière quantifiée et précise.

La Commission a ensuite rejeté trois amendements du même auteur prévoyant la création de trois annexes présentant respectivement l'évolution de la démographie des professions médicales et paramédicales, un tableau des politiques publiques de prévention des risques médicaux et sociaux, ainsi que l'évolution des pratiques contractuelles de « bon usage des soins » et de certification et habilitation des professionnels de santé.

Elle a adopté un amendement du rapporteur permettant d'améliorer l'annexe relative aux programmes de qualité et d'efficience.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche supprimant, dans l'annexe relative à la mise en œuvre, pour l'année en cours, des dispositions de la loi de financement relative à la dite année ainsi que des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de sécurité sociale, la présentation de ces mesures de simplification et de gestion.

La Commission a adopté trois amendements du rapporteur, le premier complétant l'annexe relative aux exonérations de cotisations et de charges sociales, le deuxième permettant de s'assurer que l'annexe relative aux changements du champ d'intervention de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités publiques indiquera les effets de ces changements de périmètre sur l'équilibre financier de la sécurité sociale, le troisième supprimant une annexe devenue inutile en raison du premier de ces trois amendements.

La Commission a rejeté deux amendements de M. Christophe Caresche, le premier prévoyant qu'est jointe au projet de loi de financement une annexe détaillant, sous forme de tableau, le montant des transferts de charges ou de recettes entre la sécurité sociale, l'Etat et les collectivités publiques, le second précisant que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) a un caractère « médicalisé ».

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur complétant les dispositions devant figurer dans l'annexe relative au périmètre de l'ondam, afin que cette annexe comprenne les modifications du périmètre, précise l'articulation entre les objectifs de dépenses de branche et l'ondam, et indique l'évolution et les modes de prise en charge de la dépense nationale de santé.

Elle a également adopté un amendement du rapporteur précisant que cette annexe rend compte de l'avis sur l'ondam formulé par une autorité indépendante qui pourrait être le comité d'alerte créé par la loi du 13 août 2004.

La Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche précisant que cette même annexe comprend une décomposition, établie par le Haut conseil sur l'avenir de l'assurance maladie, de la consommation de soins et biens médicaux, le rapporteur ayant jugé préférable de recourir à l'avis du comité d'alerte plutôt que d'attribuer une compétence supplémentaire au Haut conseil.

La Commission a enfin rejeté un amendement du même auteur prévoyant que la même annexe doit également décrire plus précisément le contenu de chaque sous-objectif et justifier la proposition du Gouvernement pour chacun d'entre eux.

La Commission a alors adopté cinq amendements du rapporteur :

- le premier, de nature rédactionnelle ;

- le deuxième permettant de fusionner deux annexes ayant toutes deux pour objet de présenter les comptes d'organismes liés par des relations financières aux régimes obligatoires de base et de compléter ces annexes en y incluant les organismes finançant ou gérant des dépenses relatives à l'autonomie ou au handicap ;

- les deux suivants concernant l'annexe relative à l'impact des mesures contenues dans le projet de loi de financement, l'un élargissant son contenu aux mesures règlementaires ou conventionnelles prises en compte par le projet de loi de financement, l'autre l'élargissant à l'impact sur l'ondam ;

- le dernier supprimant, en raison de sa redondance, l'annexe présentant les tableaux d'équilibre, qui seront approuvés en première partie de chaque loi de financement.

Puis, la Commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche ouvrant la possibilité de communication d'annexes supplémentaires, non prévues par la loi organique.

Elle a adopté un amendement de cohérence du rapporteur, supprimant un alinéa transposé à l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Christophe Caresche précisant les modalités de dépôt et de distribution au Parlement des différentes catégories d'annexes jointes au projet de loi de financement, après que le rapporteur eut indiqué que la commission des Affaires sociales envisageait un dispositif plus contraignant encore.

Puis elle a adopté un amendement du rapporteur abrogeant l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, devenu sans objet en raison de l'une des annexes prévues par la loi organique.

Enfin, la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 2:

- (art. L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale) :

La commission a rejeté un amendement de M. Christophe Caresche prévoyant un avis du Parlement sur les décrets permettant de dépasser le plafond d'emprunt des ressources de trésorerie autorisé par la loi de financement.

- (art. L.O. 111-5-1 nouveau du code de la sécurité sociale) : Préparation des projets de loi de financement :

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant de consacrer la responsabilité du ministre chargé de la sécurité sociale pour la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

- (art. L.O. 111-5-2 nouveau du code de la sécurité sociale) : Information du Gouvernement sur les données des régimes complémentaires obligatoires :

La commission a adopté un amendement du rapporteur permettant au ministre de disposer d'une analyse globale des dépenses et des recettes de l'ensemble du champ de la protection sociale obligatoire, y compris complémentaire.

Article 3 (art. L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale) : Coordination :

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale) : Procédure de vote

M. Jérôme Lambert a soutenu un amendement de M. Christophe Caresche tendant à organiser un débat au Parlement sur le rapport présenté par le Gouvernement.

Après que le rapporteur eut indiqué que cet amendement était superflu, le règlement des assemblées prévoyant déjà l'organisation d'une discussion générale sur les projets de loi, la commission a rejeté l'amendement.

La commission a adopté un amendement du rapporteur, prévoyant la coordination des règles de vote prévues par le projet de loi avec la structuration des lois de financement en quatre parties, au lieu des deux initialement prévues. Ainsi, la troisième partie, relative aux recettes et à l'équilibre général de l'année à venir, ne pourrait être mise en discussion avant la mise aux voix, quel que soit son résultat, de la partie relative au dernier exercice clos, et la quatrième partie, relative aux dépenses de l'année à venir, ne pourrait être mise en discussion qu'après l'adoption de la troisième partie.

La commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un de coordination avec la structuration des lois de financement en quatre parties, l'autre précisant les modalités de l'assouplissement de l'application de l'article 40 de la Constitution prévu par le projet de loi organique, de façon à en limiter le champ aux seuls amendements aux projets de loi de financement.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale) : Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale :

Après que le rapporteur eut indiqué que ses amendements visaient, globalement, à améliorer sensiblement la transparence des lois de financement et l'efficacité de leur contrôle, la commission a adopté deux amendements identiques, le premier du rapporteur, le second de M. Christophe Caresche présenté par M. Jérôme Lambert, permettant de renforcer la portée du dispositif prévu par le Sénat visant à associer aux travaux de contrôle du président et des rapporteurs des commissions saisies au fond des projets de loi de financement, des membres de ces commissions, susceptibles d'appartenir à l'opposition.

La commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, tendant respectivement :

- à mettre en cohérence le dispositif organique relatif aux pouvoirs d'accès à l'information conférés aux rapporteurs des commissions chargées des affaires sociales, tel que proposé par le projet de loi, avec l'article 57 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, de façon, notamment, à maintenir la réserve nécessaire du secret de l'instruction ;

- à assouplir les conditions prévues pour contraindre une personne dont l'audition serait jugée nécessaire, dans le cadre des travaux de contrôle parlementaire, à s'y soumettre.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 111-10 du code de la sécurité sociale) : Coordination :

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Articles additionnels après l'article 6 :

- (art. L. 111-11 nouveau du code de la sécurité sociale) : Dettes de l'État envers la sécurité sociale :

La commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à inscrire dans la loi une mesure d'information nécessaire pour la bonne appréciation par le Parlement des relations de trésorerie entre l'État et la sécurité sociale.

- (art. L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale) : Avis du comité d'alerte sur l'ondam prévu par le projet de loi de financement :

La commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur, disposant que l'autorité indépendante chargée d'émettre un avis préalable sur l'ondam prévue par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de l'année sera le comité d'alerte sur les dépenses d'assurance-maladie.

- (art. L.O. 132-3 du code des juridictions financières) : Rapport de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement :

La commission a adopté un amendement du rapporteur, prévoyant notamment que l'avis demandé à la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d'équilibre sera inséré dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement.

- (art. L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières) : Rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes des organismes de sécurité sociale :

La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant et clarifiant les organismes dont les comptes doivent être certifiés par la Cour des comptes, en respectant, compte tenu des observations faites par les représentants de la Cour, l'équilibre entre la charge de travail demandée à celle-ci et les exigences d'information du Parlement.

- (art. 4 bis [nouveau] de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) : Limitation des possibilités de transfert à la cades des déficits cumulés de la sécurité sociale :

Le rapporteur a présenté un amendement limitant à dix ans la durée de remboursement d'éventuels déficits transférés à la cades.

M. Xavier de Roux, président, ayant salué cette initiative vertueuse, et M. Michel Piron ayant estimé que la durée de dix ans était opportune afin de prendre en compte les évolutions liées aux cycles économiques, le rapporteur a précisé qu'il s'agissait simplement d'éviter les abus d'un transfert des déficits entre les générations. Il a estimé qu'un mécanisme véritablement vertueux consisterait à s'inspirer du système mis en œuvre pour les collectivités locales, dont les possibilités d'endettement et de déficit de fonctionnement sont très fortement encadrées. Il a enfin observé que si la prise en compte des cycles économiques était tout à fait justifiée s'agissant des lois de finances, elle l'était sans doute un peu moins en ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale.

La commission a ensuite adopté l'amendement.

Article 7 : Entrée en vigueur :

La commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un de coordination, l'autre prévoyant une entrée en vigueur différée, jusqu'au projet de loi de financement pour 2009, de l'obligation pour les lois de financement de l'année de déterminer les modalités de financement des déficits du dernier exercice clos.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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