Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mardi 5 juillet 2005(Séance de 11 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 44

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 5 juillet 2005
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Philippe Houillon, président

SOMMAIRE

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- Examen du projet de loi organique, adopté par le Sénat, modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République (n° 2334) et du projet de loi, adopté par le Sénat, modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger (n° 2335) (M. Mansour Kamardine, rapporteur)	2
- Examen, en deuxième lecture, du projet de loi organique, adopté avec modification par le Sénat, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2406) (M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur)	5

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Mansour Kamardine, le projet de loi organique, adopté par le Sénat, modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République (n° 2334) et le projet de loi, adopté par le Sénat, modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger (n° 2335).

M. Mansour Kamardine, rapporteur, a exposé que ces deux textes tendaient à améliorer la situation des 2,2 millions de Français établis à l'étranger qui défendent les valeurs, les intérêts économiques et culturels français et ne souhaitent pas rompre avec leurs attaches nationales.

Il a rappelé que la réponse à l'éloignement a longtemps été le vote par procuration, utilisé notamment par le général de Gaulle pour l'élection présidentielle de 1969. Du fait des contraintes inhérentes à ce type de vote, qui impose de se déplacer pour établir la procuration et de connaître une personne de confiance dans sa circonscription, de nombreux Français de l'étranger ne pouvaient pas participer aux grands débats nationaux. L'État a apporté des réponses à ce problème en plusieurs étapes. La première a été la création d'une carte d'identité consulaire. Ensuite, la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République a créé des listes de centre de vote à l'étranger pour les élections à circonscription unique, c'est-à-dire l'élection présidentielle, le référendum et, à partir de 1977, l'élection du Parlement européen. Enfin, la loi du 7 juin 1982 a permis à tous les Français établis hors de France de participer à l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger (csfe), sur la base de listes consulaires spécifiques.

Le rapporteur a ensuite observé que la coexistence des listes de centre de vote et des listes consulaires avait été une source de confusions pour les électeurs, qui croyaient fréquemment pouvoir voter à l'étranger pour les scrutins nationaux alors qu'ils n'étaient inscrits que pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (afe).

Le projet de loi organique et le projet de loi permettront de mettre fin à ces problèmes grâce à une simplification du droit applicable. Ils créent tout d'abord une liste électorale consulaire unique, pour laquelle les modalités d'inscription sont simplifiées, notamment par la fusion des deux commissions administratives compétentes actuellement pour établir les listes. En second lieu, ils facilitent l'inscription sur les listes électorales des jeunes Français, en étendant le régime d'inscription automatique instauré sur le territoire national en 1997. Enfin, ils favorisent la participation électorale en prévoyant l'ouverture de bureaux de vote supplémentaires, afin de rapprocher ceux-ci des électeurs.

Le rapporteur a indiqué que les personnes auditionnées ont toutes salué cette réforme comme une excellente initiative et souhaité qu'elle soit adoptée rapidement. L'entrée en vigueur des deux textes, qui devra être précédée de divers préparatifs, est prévue au 1^er janvier 2006. Ceci permettra de tester le nouveau dispositif lors du renouvellement partiel de l'afe, puis lors de l'élection présidentielle de 2007.

Puis, le rapporteur a évoqué plusieurs questions en suspens concernant l'application de la réforme. Il a estimé que la multiplication des relations électroniques avec les consulats, notamment en faisant figurer l'adresse électronique sur la liste électorale consulaire, était hautement souhaitable pour favoriser la communication aussi bien que pour assurer la sécurité des ressortissants français. Il a également appelé de ses vœux un assouplissement des conditions de la propagande électorale et une généralisation du vote électronique.

Après avoir salué la coopération fructueuse effectuée en amont par les commissions des Lois de l'Assemblée nationale et du Sénat afin de rapprocher les points de vue des deux assemblées, notamment sur le champ laissé au décret d'application, le rapporteur a conclu son propos en soulignant l'importance d'une réforme qui doit permettre aux Français de l'étranger de prendre toute leur part dans le débat national.

M. René Dosière s'est déclaré favorable aux deux projets, qui permettront une simplification des procédures, et a rappelé qu'il avait déposé des amendements en ce sens lors du débat sur la réforme du csfe en 2004. Il a jugé qu'après l'adoption à l'unanimité des deux textes par le Sénat, un vote conforme de l'Assemblée nationale permettrait de mettre en œuvre rapidement ces mesures. Il a toutefois regretté que les Français établis hors de France ne puissent plus voter à l'étranger pour l'élection du Parlement européen depuis la réforme de 2003, en rappelant que, lors du débat devant le Sénat, le secrétaire d'État aux affaires étrangères avait évoqué la possibilité de revenir sur cette disposition. Il a par ailleurs souhaité que le vote électronique, introduit en 2003 à titre expérimental pour l'élection de l'afe, puisse, d'une part, faire l'objet d'un rapport d'évaluation, et, d'autre part, être étendu à l'ensemble des élections se déroulant à l'étranger. À cet égard, il a observé que la création d'une liste électorale consulaire unique devrait faciliter le vote électronique, qui permet de pallier le problème de la distance parfois considérable qui sépare l'électeur du bureau de vote.

Le rapporteur a apporté les éléments de réponse suivants :

-- les Français établis hors de France ont perdu la possibilité de voter à l'étranger pour les élections européennes, mais ils peuvent voter par procuration dans une commune française, comme pour les élections législatives ou municipales ;

-- la possibilité de vote électronique pour l'élection de l'afe a été introduite par la loi du 28 mars 2003, de manière générale. C'est le décret d'application qui a prévu, dans un premier temps, une expérimentation aux États-Unis en 2003. Lors du débat devant le Sénat, le secrétaire d'État aux affaires étrangères s'est engagé à généraliser cette possibilité pour l'élection de 2006 et à l'étendre à l'élection présidentielle pour 2007 ; confirmation de ce calendrier sera demandée en séance à l'Assemblée nationale.

Puis la Commission est passée à l'examen des articles du projet de loi organique.

Article 1^er: Intitulé de la loi organique du 31 janvier 1976 :

La Commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2 (art. premier à 9 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976) : Listes électorales consulaires :

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. 10 à 19 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976) : Diverses modifications relatives aux opérations électorales :

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 : Électeurs inscrits de droit sur les listes électorales consulaires :

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 : Dispositions transitoires :

La Commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 : Entrée en vigueur de la loi organique :

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

Elle a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi organique sans modification

Puis, la Commission a examiné les articles du projet de loi modifiant la loi du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Article 1^er(art. 2 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982) : Inscription sur les listes électorales consulaires pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger :

La Commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2 (art. 4 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982) : Coordination :

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. 2 bis, 2 ter, 2 ter-1, 2 ter-2, 2 quater et 2 quinquies de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982) : Abrogations :

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis (nouveau) (art. 5 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982) : Propagande électorale :

La Commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

Article 4 : Entrée en vigueur de la loi :

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi sans modification.

La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-Luc Warsmann, le projet de loi organique, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 2406).

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, a exposé que le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale avait été adopté en deuxième lecture au Sénat sans que la nouvelle structure choisie par l'Assemblée nationale en première lecture ait été modifiée, la commission des Affaires sociales s'étant reconnue globalement satisfaite des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Le Gouvernement a présenté en deuxième lecture au Sénat plusieurs amendements, notamment pour accorder à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie une plus grande place en loi de financement et pour restreindre le nombre de votes sur les tableaux financiers- qui demeurent toutefois au nombre de dix-sept. Le Sénat a par ailleurs supprimé la disposition habilitant le Gouvernement à prendre des mesures par voie d'ordonnance en cours d'année, la disposition permettant de modifier les règles relatives à la gestion des risques par les régimes complémentaires ainsi que la disposition permettant aux parlementaires de demander la communication d'annexes supplémentaires. Ces dispositions avaient été proposées et adoptées en première lecture à l'Assemblée nationale, la commission des Lois ayant toutefois été défavorable à la dernière d'entre elles.

Le rapporteur a également indiqué que deux dispositions renforçant le monopole des lois de financement de la sécurité sociale avaient été proposées par la commission des Affaires sociales et adoptées par le Sénat : la première réserve aux lois de financement l'affectation d'une recette de la sécurité sociale à une autre personne morale ; la seconde prévoit que toute dérogation au principe de compensation intégrale des exonérations de cotisations ou de charges sociales devra figurer et ne pourra figurer qu'en loi de financement.

Le rapporteur a souligné le fait que cette seconde disposition aurait des conséquences importantes sur le droit d'amendement des députés. La possibilité de déposer des amendements d'exonération de charges sociales sera restreinte aux seules lois de financement, dans la mesure où seules ces lois de financement permettront de déroger au principe de compensation des exonérations et par conséquent de lever l'irrecevabilité financière de ces amendements.

En dépit de cette restriction sensible du droit d'amendement, le rapporteur a annoncé qu'il ne proposerait pas de supprimer la disposition introduite au Sénat afin d'obtenir un vote conforme au Sénat du texte qui sera adopté par l'Assemblée nationale.

Précisant enfin que les seules questions restant à suspens avaient trait au contenu de certaines annexes et au débat d'orientation sur les finances sociales, le rapporteur a indiqué que les amendements viseraient, outre à apporter certaines corrections, à répondre à ces questions.

Puis la Commission est passée à l'examen des articles du projet de loi.

Article premier (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) : Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale :

La Commission a adopté dix amendements rédactionnels présentés par le rapporteur.

Puis la Commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale) : Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale :

La Commission a adopté sept amendements présentés par le rapporteur :

- le premier de nature rédactionnelle ;

- le deuxième visant à réparer l'oubli de la mention du régime des non salariés agricoles dans l'annexe prévue au 3° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ;

- Le troisième, précisant les flux financiers concernés par la neutralité des relations entre l'État et la sécurité sociale ;

- Les deux suivants, de nature rédactionnelle ;

- le sixième, rétablissant l'obligation pour le Gouvernement de transmettre tous les trois ans au Parlement la liste de tous les régimes obligatoires de base et du nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres ;

- Le dernier, de coordination.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 quater (art. L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale) : Débat d'orientation sur les finances sociales :

La Commission a adopté deux amendements présentés par le rapporteur :

- le premier rendant obligatoire chaque année la présentation par le Gouvernement d'un rapport sur les orientations des finances sociales avant la fin de la session ordinaire ;

- le second permettant de tenir concomitamment le débat auquel ce rapport peut donner lieu et le débat d'orientation budgétaire prévu par la loi organique relative aux lois de finances.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale) : Procédure de vote :

Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (art. L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale) : Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (art. L.114-5 du code de la sécurité sociale) : Coordination :