Comptes rendus de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 27

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 19 janvier 2005
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Yves Coussain, Vice-président

SOMMAIRE

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- Examen de la proposition de loi de M. Jean-Christophe Lagarde tendant à prévenir le surendettement (n° 2029)
(M. Jean-Christophe LAGARDE, rapporteur)	2

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Christophe Lagarde, sa proposition de loi tendant à prévenir le surendettement (n° 2029).

Invité par M. Yves Coussain, président, à présenter à la Commission la proposition de loi tendant à prévenir le surendettement, M. Jean-Christophe Lagarde, rapporteur, a indiqué d'emblée que la plupart des élus constataient, dans leurs permanences, une montée en puissance du surendettement en France. Il a indiqué que l'Institut national de la Statistique et des Études économiques (INSEE) évaluait le nombre de foyers français surendettés à un million, nombre contesté par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui l'évalue à 500 000. Le rapporteur a estimé que le nombre réel de foyers surendettés se situait entre ces deux évaluations. Il a ensuite rappelé qu'en 2004, 190 000 nouveaux dossiers de surendettement avaient été présentés aux commissions de surendettement, nombre en augmentation de 160 % par rapport à 1994.

M. Jean-Christophe Lagarde a ensuite rappelé que le volet curatif du droit du surendettement avait été complété par la loi du 1^er août 2003 relative à la ville et à la rénovation urbaine, dite loi « Borloo », qui a créé la « procédure de rétablissement personnel ». Il a estimé toutefois que, quelle que soit l'efficacité de ce dispositif, elle ne permettait pas de prévenir les cas de surendettement. Il a en effet rappelé que le volet préventif du droit du surendettement portait essentiellement sur l'information du consommateur. Aussi a-t-il estimé qu'il y avait lieu de prévenir plus énergiquement le surendettement en incitant les établissements de crédit à ne pas accorder de prêts quand la solvabilité de leur client ne le permet pas. Pour leur donner les moyens de contrôler efficacement la solvabilité de leur client, il a estimé que la création d'un répertoire national recensant les crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels était nécessaire.

Il a indiqué que la création d'un tel répertoire se heurtait à trois types de critiques.

La première de ces critiques émane des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ces services craignent qu'un surcroît de prudence dans l'attribution des crédits à la consommation nuise à la consommation nationale, principal moteur de la croissance française. Il a estimé que cette critique était infondée pour deux raisons. D'abord, le fait d'entraîner 190 000 personnes par an dans des situations de surendettement ne renforce pas la croissance. Au contraire, selon lui, le fait que ces personnes voient leurs capacités de consommation fortement réduites durant la procédure de traitement du surendettement constitue un handicap pour la croissance à moyen terme. Ensuite, il a indiqué que le surendettement avait un coût social considérable. Celui-ci ne se limite pas aux 180 millions d'euros dépensés chaque année pour le seul fonctionnement des commissions de surendettement : il intègre en effet les diverses aides auxquelles les personnes surendettées ont droit, comme celles du fonds de solidarité pour le logement, du fonds de solidarité énergie et du fonds de service universel des télécommunications. En outre, il a indiqué qu'un calcul précis de ce coût social devrait aussi intégrer le manque de croissance dû à la faible consommation des foyers surendettés, le montant des secours dispensés par les collectivités territoriales ainsi que le coût social des différents maux de société qui se greffent sur les situations de surendettement, comme par exemple le chômage.

Le rapporteur a ensuite indiqué que les deux autres arguments évoqués contre l'idée du répertoire national des crédits émanaient de certaines associations de consommateurs et des établissements de crédits. Selon eux, le répertoire national risque d'être détourné de sa vocation, la prévention du surendettement. Certaines associations de consommateurs craignent que le répertoire des crédits ne facilite le démarchage commercial des sociétés de crédit. Les associations craignent en effet que les établissements de crédit n'exploitent le répertoire pour identifier les consommateurs dont le taux d'endettement est encore faible, pour les inciter à s'endetter plus.

Les établissements de crédit craignent également que l'usage d'un répertoire national des crédits aux particuliers ne facilite la pénétration du marché français par les sociétés de crédit étrangères, notamment européennes.

Sur ces deux points, M. Jean-Christophe Lagarde a indiqué que la proposition de loi était complétée par un amendement du rapporteur tendant à interdire toute utilisation commerciale et toute reconstitution du répertoire. En outre, il a indiqué que la proposition de loi tendait à soumettre la consultation du fichier à l'accord préalable écrit du demandeur de crédit. Il a jugé que ces dispositions suffiraient à garantir un bon usage du répertoire des crédits.

Il a souligné que le répertoire national des crédits aux particuliers donnerait aux prêteurs les moyens d'évaluer la solvabilité de leur client potentiel. Il a rappelé en effet qu'à ce jour, les établissements de crédits ne fondent leur décision d'attribution du prêt que sur des éléments purement déclaratifs, et qu'ainsi, certains consommateurs peuvent omettre de déclarer détenir certains crédits. Il a indiqué qu'une association de sa circonscription avait eu à traiter le dossier d'une personne aux revenus moyens qui avait contracté 51 crédits à la consommation pour un encours de 225 000 euros. Il a aussi indiqué que 30 % des cas de surendettement sont consécutifs à un usage irraisonné du crédit : ce nombre représente plus de 60 000 foyers par an, soit 3 % de la population française. En outre, après avoir rappelé que l'on met souvent les 70 % des cas restants sur le compte d'un « accident de la vie » comme le divorce ou la perte d'un emploi, il a estimé que les personnes concernées étaient le plus souvent déjà à la marge du surendettement ; ainsi, dans ces cas, « l'accident » révèle le surendettement plutôt qu'il ne le crée.

Le rapporteur a ensuite précisé que le répertoire national des crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels donnerait aux prêteurs comme aux emprunteurs les moyens d'assumer leurs responsabilités respectives dans la conclusion du contrat de crédit. Rappelant que la proposition de loi était inspirée par l'idée d'une coresponsabilité des deux parties dans la prévention du surendettement, il a précisé que c'est pour cette raison que la consultation du répertoire ne devrait pas être obligatoire, les établissements de crédits devant rester libres, selon lui, de prendre les risques qu'ils souhaitent assumer. Il a estimé que les dispositions proposées leur permettraient de prendre ces risques commerciaux en toute connaissance de cause.

Revenant sur les articles 2 et 3 de la proposition de loi, M. Jean-Christophe Lagarde a indiqué qu'ils tendaient à instaurer un délai de réflexion de sept jours entre la date de signature d'une offre de prêt et l'utilisation des cartes de crédit. Il a en effet indiqué qu'un certain nombre de crédits renouvelables étant accordé directement à la caisse d'un grand magasin et utilisés immédiatement, la faculté de rétractation sous sept jours dont dispose l'emprunteur n'est, généralement, que théorique dans la mesure où les sommes prêtées sont souvent dépensées avant l'expiration du délai de réflexion.

En outre, il a jugé que les dispositifs de ces deux articles recueillaient un accueil consensuellement favorable, tant parmi les associations de consommateurs que parmi les représentants des établissements de crédit. Ces dispositifs permettraient en effet de protéger certains consommateurs, soit qu'ils se livrent à des achats compulsifs, soit qu'ils souffrent de certaines fragilités, à l'image des personnes souffrant de la maladie d'Alzheimer. Il a en effet estimé que ces personnes peuvent être éclairées par leur entourage et qu'un délai de réflexion de sept jours leur en offre la possibilité.

Il a souligné qu'une partie des souscripteurs de crédits renouvelables se laissaient piéger par le renouvellement annuel tacite des contrats de crédit renouvelables comme par la hausse des droits de tirage et observé que ces personnes pouvaient disposaient de droits de tirage importants, sans commune mesure avec leurs capacités de remboursement, et que ces mêmes personnes avaient souvent tendance à exercer ces droits de tirage dès qu'elles sont frappées par un « accident de la vie ».

M. Yves Coussain a ensuite indiqué que ses vingt ans d'expérience des métiers bancaires le conduisaient à adhérer à la philosophie générale de cette proposition de loi.

Revenant au nom du groupe socialiste sur l'exposé du rapporteur, M. François Brottes a jugé que cette proposition de loi était intéressante et bienvenue. Il a remarqué que certaines de ses dispositions avaient été proposées par voie d'amendement au cours de la discussion de la proposition de loi tendant à redonner confiance au consommateur. Il a regretté que ce texte n'intègre pas ces dispositions, estimant qu'il tendait plus à favoriser le crédit qu'à protéger le consommateur. Il s'est donc félicité de l'orientation générale de la présente proposition de loi.

Il a ensuite souhaité savoir si les crédits renouvelables entraient dans le champ de l'article 1^er de la proposition. Il a aussi suggéré que la proposition de loi prenne en compte la situation des couples au sein desquels une personne contracte un crédit sans le consentement de l'autre, qui est pourtant automatiquement solidaire de ces dettes. Il a rappelé à ce propos que ce type de problèmes était de plus en plus fréquent et générait des situations dramatiques.

Ensuite, M. Luc-Marie Chatel a indiqué au nom du groupe UMP qu'il adhérait à certains propos de M. Jean-Christophe Lagarde ; il a salué l'intérêt que ce dernier portait au surendettement, question qui préoccupe tous les parlementaires quelque soit leur appartenance politique.

Il a ensuite rappelé qu'en tant que président d'une mission d'information sur la protection et l'information du consommateur, il n'avait pas émis de réserve de principe à l'idée de créer un fichier positif pourvu que trois conditions soient satisfaites :

- d'abord, que cette idée réunisse un consensus au sein des professionnels du crédit comme des associations de consommateurs. Il a regretté à ce propos que la plupart des établissements de crédit, ainsi qu'une majorité des associations de consommateurs, soient défavorables à la création d'un répertoire national des crédits. Il a aussi rappelé que le Conseil national du Crédit et du Titre (CNCT) avait émis un avis défavorable à ce sujet ;

- ensuite, que l'efficacité du fichier positif dans la prévention du surendettement soit avérée. Il a estimé que les expériences étrangères en la matière n'étaient pas concluantes. Il a ainsi constaté que les fichiers positifs disponibles aux Etats-unis sont utilisés à d'autres fins que la prévention du surendettement. Il a aussi rappelé que le répertoire des crédits aux particuliers mis en place en Belgique ne fonctionnait pas depuis suffisamment longtemps pour que son efficacité soit avérée ;

- enfin, que la confidentialité des données soit garantie. Il a rappelé à ce propos que la Commission nationale Informatique et Libertés (CNIL) avait émis un avis très défavorable sur l'idée de créer en France un fichier positif.

Il a donc estimé qu'il y avait lieu de laisser le Gouvernement poursuivre la consultation qu'il mène avec les professionnels et les associations de consommateur sur la prévention du surendettement et a indiqué que le Gouvernement envisageait de déposer au Parlement un projet de loi relatif à la consommation qui devrait permettre d'améliorer la prévention du surendettement.

M. Jean-Pierre Abelin a ensuite indiqué que le groupe UDF était très favorable à l'adoption de cette proposition de loi. Il a rappelé la montée en puissance du surendettement depuis l'adoption de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles. Il a également précisé que le surendettement touchait l'ensemble des milieux sociaux, en particulier les classes moyennes, et non seulement les familles les plus défavorisées. Il a souligné qu'en dépit de l'action des associations de consommateurs, la prévention demeurait insuffisante, et qu'il était nécessaire de progresser en matière d'information des prêteurs. Il a rappelé la nécessité de responsabiliser ces derniers, mais également de protéger les emprunteurs contre eux-mêmes. Tout en admettant l'utilité du fichier des incidents de paiement, il a néanmoins estimé que l'existence de ce fichier visait à constater les situations de surendettement, plutôt qu'à les prévenir, et que le recours à celui-ci intervenait par conséquent trop tardivement.

Puis il a souligné l'existence d'un fichier positif de crédit dans neuf des quinze Etats membres que l'Union européenne comptait avant le 1^er mai 2004. Par conséquent, tout en tenant compte des objections formulées par la CNIL, par le CNCT et par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il a indiqué que l'existence d'un fichier positif, loin d'engendrer des effets négatifs sur la consommation des ménages, et par conséquent sur la croissance, serait probablement de nature à rassurer des prêteurs par ailleurs enclins au scoring.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a indiqué qu'elle souscrivait aux objectifs de cette proposition de loi, et ce, d'autant plus que cette proposition abordait le problème du surendettement du point de vue de la protection de l'emprunteur et non de celle du prêteur. Rappelant que les mesures existantes n'avaient pas permis de résoudre le problème, elle a souligné que celui-ci touchait en particulier les femmes. Enfin, elle a estimé que la responsabilisation des établissements de crédit, tout en étant nécessaire, était insuffisante, et qu'il était impératif de se montrer plus coercitif à l'égard des pratiques d'offre de crédit à domicile.

M. Philippe Feneuil a indiqué que si, sur le plan humain, on ne pouvait qu'être favorable aux principes qui sous-tendent cette proposition de loi, sur le plan économique en revanche, celle-ci pourrait engendrer des risques de concurrence déloyale, dès lors que l'on offrait aux organismes prêteurs un accès à des dossiers d'emprunt antérieurs en provenance d'autres organismes prêteurs.

M. Jacques Bobe a mis l'accent sur le fait que le surendettement résultait souvent de dettes multiples et pas seulement bancaires telles que des « ardoises » chez les commerçants, et qu'il existait un véritable mélange entre crédits à la consommation et crédits professionnels ce qui nécessite d'avoir une approche globale. Il a également souligné la possibilité pour les particuliers de se voir proposer un crédit par des établissements situés à l'étranger, en particulier dans un Etat membre de l'Union européenne ; par ailleurs, l'existence de crédits à l'habitat, fondés, au cours des décennies précédentes, sur la technique des annuités ou des mensualités progressives, et contractés dans un contexte d'inflation forte rendant plus faciles les remboursements, aujourd'hui révolu, marque encore les esprits. C'est la raison pour laquelle il a jugé nécessaire d'adopter une approche du crédit qui soit globale, et non partielle, à l'instar de celle retenue par la présente proposition de loi.

Revenant sur les propos des différents intervenants, M. Jean-Christophe Lagarde a apporté les précisions suivantes :

- L'article 1^er de la proposition de loi concerne aussi les crédits renouvelables.

- Le problème du consentement des deux personnes constituant un couple est particulièrement complexe et relève par nature du champ de compétence du pouvoir réglementaire. En outre, les délais techniques de mise en place du fichier positif laisseraient deux ans, voire plus, au pouvoir réglementaire pour trouver une solution permettant d'intégrer, dans le répertoire national des crédits aux particuliers, le problème de la solidarité du couple face aux dettes contractées par l'un de ses membres.

- S'agissant de l'expérience du fichier positif belge, celui-ci ne fonctionne pleinement que depuis moins d'un an, ce qui ne permet pas d'avoir suffisamment de recul pour évaluer son impact sur le marché du crédit. Il présente cependant l'inconvénient de favoriser le rachat de créances. Le système proposé par la présente proposition de loi ne permettrait pas ce type de dévoiement, dans la mesure où les règlements d'application pourraient prévoir que le répertoire ne fournit que des données consolidées sur l'état d'endettement de chaque particulier. Ainsi, le prêteur qui consulterait le répertoire connaîtrait l'état d'endettement de son client potentiel sans pouvoir identifier chaque ligne de crédit.

- Certes, le fichier positif ne suffirait pas à résoudre tous les problèmes liés au surendettement, et telle n'est pas la prétention de la présente proposition de loi. Il ne pourrait pas prendre en compte tous les types de dettes et autres dépenses fixes des particuliers. Toutefois, il constituerait un outil au service de la prévention du surendettement. En effet, aujourd'hui, les sociétés financières ne veulent pas examiner sérieusement la solvabilité de leurs clients : avec un fichier positif, elles ne pourraient plus prétendre ne pas en avoir les moyens. Ainsi, le fichier positif responsabiliserait les établissements de crédit.

- La position de certains établissements de crédit qui s'opposent à la création d'un fichier positif alors qu'ils poussent à la constitution de fichiers répertoriant les incidents de paiement des dettes non bancaires est paradoxale. De même, ces établissements, qui s'opposent à la création d'un répertoire des crédits en France, l'utilisent largement à l'étranger, par le biais de leurs filiales. Leur position est donc marquée par un certain protectionnisme.

- Si un certain consensus est nécessaire, il ne peut être que relatif. En effet, la majorité des sociétés financières ne semblent pas disposées à admettre la création d'un fichier positif.

- Le législateur réfléchit à la prévention du surendettement depuis trop longtemps pour qu'il soit « urgent d'attendre », et ce d'autant plus que le fichier positif ne pourrait être mis en place qu'après une procédure législative longue et après des délais de réalisation technique d'au moins deux ans. Dans cette optique, le rapporteur est ouvert à toute proposition d'amélioration du texte de la présente proposition.

- Si 40 % des Français sont exclus du crédit, comme le constatait récemment le Président de la République, c'est en partie parce que les méthodes de « credit scoring » reposent sur des informations trop aléatoires. Les établissements de crédit sont toutefois obligés de recourir à ces méthodes restrictives parce qu'elles ne disposent pas d'informations fiables sur la solvabilité de leurs clients potentiels. Ainsi, certaines personnes qui pourraient assumer la charge de petits crédits sont exclues du démarchage et de la publicité organisés par les sociétés de crédit.

- Le coût de mise en place et de fonctionnement du répertoire national des crédits aux particuliers serait à la charge des établissements financiers et non de l'Etat.

- On observe que les sociétés financières peuvent d'autant plus prendre des risques commerciaux qu'elles facturent la couverture de ce risque à leurs clients, en pratiquant des taux d'intérêt élevés. L'argument selon lequel elles sont prudentes par nature dans l'attribution de leurs prêts méconnaît cette réalité.

- Le rapporteur tient à la notion de coresponsabilité de l'emprunt, c'est pourquoi la proposition de loi appréhende le surendettement autant du point de vue de l'emprunteur que du prêteur. Aussi est-ce délibérément que cette idée de coresponsabilité de l'emprunt contredit les arguments avancés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie contre la présente proposition.

Revenant sur les réponses apportées par le rapporteur, M. François Brottes a estimé que la majorité s'honorerait de soutenir cette proposition, par exemple en en intégrant le dispositif dans le texte de la proposition de loi tendant à redonner confiance au consommateur. M. Luc-Marie Chatel a alors précisé qu'en tant que rapporteur de la proposition de loi en question, il n'y était pas favorable dans la mesure où les conditions qu'il avait énoncées précédemment n'étaient, selon lui, pas réunies. Il a aussi souhaité que le contenu du fichier proposé soit défini avec plus de précision. Il a toutefois indiqué qu'il ne rejetait pas par principe les idées proposées par M. Jean-Christophe Lagarde, mais qu'il estimait opportun d'attendre la fin des consultations menées sous l'égide du Gouvernement. Il a jugé en outre possible d'améliorer l'efficacité du fichier recensant les incidents de paiement des particuliers (FICP).

M. Jean-Christophe Lagarde tout en partageant sur ce point l'opinion de M. Luc Chatel a jugé que la prévention du surendettement ne pourrait être renforcée de façon significative que si le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie assouplissait sa position.

M. Yves Coussain a ensuite salué la qualité des débats. Il a constaté qu'il existait au sein de la Commission un consensus réel sur la nécessité de mieux prévenir le surendettement et a estimé qu'en dépit des récentes améliorations législatives, certaines pratiques restaient abusives, notamment en matière d'information sur les crédits à la consommation. Il a alors proposé à la Commission de se prononcer sur le passage à l'examen des articles de la proposition.

La Commission a alors décidé de ne pas passer à l'examen des articles, les groupes socialiste et UDF votant pour et le groupe UMP votant contre.

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