COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 51

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 22 juin 2005
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Patrick Ollier, Président

SOMMAIRE

 

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- Examen du projet de loi relatif aux concessions d'aménagement (n° 2352)

  

(M. Jean-Pierre GRAND, rapporteur)

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Pierre Grand, le projet de loi relatif aux concessions d'aménagement (n° 2352).

Avant de céder la parole au rapporteur, le Président Patrick Ollier a rappelé l'importance du projet de loi, les sociétés d'économie mixte (SEM) d'aménagement étant l'instrument qui permet aux maires d'aménager leurs villes. Il a ainsi constaté que pour les maires, les SEM constituaient le prolongement des services municipaux organisés autrement, apportant davantage de facilité et de souplesse pour cibler une opération d'aménagement et la réaliser. Il a ensuite tenu à rappeler, dans la perspective de la création de sociétés publiques locales d'aménagement, qu'au niveau européen, la France et le Luxembourg étaient les deux seuls pays où il n'y avait pas de sociétés locales à cent pour cent publiques. Il a par ailleurs estimé que si les établissements publics locaux d'aménagement mis en place par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine étaient des instruments très intéressants, leur création nécessitait au minimum une année alors que les SEM étaient des outils d'ores et déjà opérationnels. Ainsi, après avoir rappelé que le projet de loi aurait pour effet de soumettre toute SEM aux règles de publicité et de concurrence, quel que soit le degré de participation du secteur privé, il s'est prononcé en faveur de la création de sociétés publiques locales. Il a néanmoins noté que le Gouvernement n'était pas favorable à cette mesure, arguant du fait que ces structures seraient, de fait, exonérées des règles de publicité. Il s'est cependant dit lui-même très favorable à la création de ces sociétés à cent pour cent publiques qui permettraient aux maires d'avoir les moyens de conduire des projets d'ici les prochaines échéances municipales. S'appuyant sur les délais de création des établissements publics locaux d'aménagement et la durée moyenne de montage des projets d'aménagement, il a insisté sur le fait qu'il serait impossible aux maires de mener à bien leurs engagements sans ce nouvel instrument.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur, a souligné à son tour que le projet de loi concernait les élus locaux au premier chef avant de présenter les principales mesures du texte. Considérant la brièveté du texte, il a rappelé que l'objectif premier du projet de loi était de répondre aux exigences de transparence de la Commission européenne, objectif dont il a estimé qu'il répondait également aux convictions de la majorité. Il a ensuite expliqué que le contenu de la réforme visait, d'une part, à soumettre les contrats d'aménagement à des principes de transparence, de publicité et de mise en concurrence et, d'autre part, à supprimer la distinction entre les conventions d'aménagement dites publiques et les conventions ordinaires, pour revenir à la dénomination de concessions d'aménagement en vigueur avant l'adoption de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite loi SRU. Enfin, il a insisté sur le fait que dans un souci de sécurité juridique, l'adoption du projet de loi devrait permettre, non seulement de mettre le droit national en conformité avec le droit communautaire et d'éviter la censure du juge national, mais également de sécuriser les contrats passés. Il a donc exprimé son intention de soumettre à la Commission un amendement de validation des contrats déjà passés afin d'éliminer les risques de recours contre des opérations en cours ou terminées depuis peu.

M. Jean Proriol est intervenu afin d'exprimer son adhésion aux points de vue exposés par le Président et le rapporteur sur la question des SEM. Constatant qu'en l'état actuel de la législation, les fonds publics étaient limités à 85 % du capital des SEM et que les maires étaient en conséquence obligés de faire appel à des partenaires privés, il a dénoncé le manque de transparence du système actuel dans lequel les banques sont à la fois actionnaires et bailleurs de fonds des SEM par le biais des emprunts souscrits par celles-ci. Il a ainsi estimé que si le droit communautaire devait désormais s'appliquer et impliquait que les maires se séparent de leurs partenaires habituels au sein des SEM pour y faire entrer des personnes physiques, il était nécessaire d'aller au bout de cette démarche en mettant en place les mêmes instruments que nos voisins et en créant des SEM « monocommunales ».

M. Philippe Pemezec a exprimé son attachement aux SEM et a tenu à souligner leur efficacité aussi bien sur le territoire communal qu'à l'extérieur de celui-ci, émettant en conséquence des réserves sur une éventuelle limitation de leur champ d'action. Considérant que les SEM ne devaient pas être privées de cette souplesse et de cette possibilité, il s'est dit favorable à ce qu'elles puissent répondre à des appels d'offre sur des territoires autres que le territoire communal.

La Commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi.

Article 1er (article L. 300-4 du code de l'urbanisme) : Règles de publicité applicables aux concessions d'aménagement

La Commission a tout d'abord adopté un amendement rédactionnel du rapporteur. Elle a ensuite rejeté un amendement de Mme Nathalie Gautier, prévoyant que la commission mentionnée à l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales chargée de l'examen des offres dresse la liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la gestion d'une opération d'aménagement.

Elle a ensuite examiné deux amendements identiques présentés l'un par le rapporteur et l'autre par Mme Nathalie Gautier visant à élargir la définition des missions confiées aux aménageurs dans le cadre des concessions d'aménagement. Le rapporteur a indiqué que les missions des concessionnaires ne pouvaient en effet se réduire aux travaux, aux études de réalisation, aux achats et reventes de biens immobiliers mais pouvaient également inclure des tâches liées à l'accompagnement social ou à la promotion de l'opération. La Commission a adopté l'amendement du rapporteur, l'amendement de Mme Nathalie Gautier devenant sans objet, puis l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 : Contenu du traité de concession d'aménagement

La Commission a examiné un amendement du rapporteur visant à préciser les modalités de participation du concédant au financement de l'opération d'aménagement afin de prendre en compte non seulement les apports financiers mais également les apports en terrains qui sont fréquents. La Commission a adopté cet amendement, identique à un amendement de Mme Nathalie Gautier, devenu sans objet.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi qu'un autre amendement du même auteur, visant à préciser que le délai d'examen par la collectivité des documents prévus à l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme est de trois mois.

Puis la Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur et l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (articles L. 300-5-1 et L. 300-5-2 [nouveaux] du code de l'urbanisme) : Règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux contrats de travaux, d'études et de maîtrise d'œuvre

La Commission a examiné un amendement présenté par Mme Nathalie Gautier visant à soumettre aux principes de publicité et de mise en concurrence prévues par l'ordonnance n° 2005-649 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics les contrats de travaux, d'études ou de maîtrise d'œuvre conclus par l'aménageur pour l'exécution de la concession.

Emettant un avis défavorable à son adoption, le rapporteur a indiqué qu'il ne distinguait pas le cas où les travaux bénéficient d'un financement public du cas où ces travaux sont réalisés par un aménageur privé avec des fonds privés. Il a en outre indiqué qu'un décret fixerait les dispositions relatives aux aménagements réalisés sans fonds publics.

Mme Nathalie Gautier a indiqué que son amendement visait plus spécifiquement le cas où les travaux réalisés dans les opérations d'aménagement sont destinés à être incorporés au domaine public, estimant que, dans ce cas, tous les aménageurs devaient être soumis aux mêmes règles de concurrence. Elle a en effet indiqué qu'actuellement, un aménageur privé n'est pas soumis aux mêmes règles de concurrence que celles applicables aux sociétés d'économie mixte pour un même contrat de travaux ou de main-d'œuvre.

M. Yves Simon a déploré le fait que l'amendement aille dans le sens d'une mise en concurrence accrue des entreprises nationales par rapport aux entreprises des Etats membres de l'Union européenne.

M. Léonce Deprez a en revanche apporté son soutien aux arguments de Mme Nathalie Gautier.

Le rapporteur a estimé que cet amendement était dangereux, dans la mesure où il pourrait conduire à condamner les sociétés privées. Il a ajouté qu'une entreprise à capitaux totalement privés devait rester libre de passer des marchés selon les modalités qu'elle a choisies.

M. François Brottes a indiqué que le groupe socialiste voulait assurer, par le biais de cet amendement, la conformité des contrats de travaux au droit communautaire de la concurrence.

Le rapporteur, soutenu par M. Jean Proriol, ayant maintenu son opposition à cet amendement, la Commission l'a rejeté.

Puis, elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, ainsi que l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 : Participation des propriétaires à l'aménagement d'un terrain situé en ZAC

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 : Mise en cohérence des articles L. 212-2 et L. 213-3 du code de l'urbanisme avec le régime des concessions d'aménagement

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 : Adaptation des articles L. 1523-2, L. 1523-3 et L. 1523-4 du code général des collectivités territoriales à la notion de concession d'aménagement

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que l'article 6 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 6 : Création des sociétés publiques locales

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le président Patrick Ollier et le rapporteur visant à autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à prendre des participations, avec d'autres personnes publiques, dans des sociétés publiques locales dont elles détiennent la totalité du capital.

Indiquant qu'une partie du Gouvernement était opposée à l'adoption de cet amendement, le président Patrick Ollier a rappelé que la possibilité, ouverte par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dite « loi Borloo », de créer des établissements locaux d'aménagement avec un capital entièrement public ne permettait pas de mener à bien rapidement certains projets.

Il a estimé nécessaire de prévoir la possibilité de créer des sociétés publiques locales, juridiquement distinctes des services de la collectivité locale, lui permettant de mettre en œuvre ses projets d'aménagement avec une certaine souplesse sans pour autant avoir recours à la création d'une société d'économie mixte. Il a souhaité qu'il soit précisé que le champ d'action de cette nouvelle société serait limité au périmètre de la collectivité qui en est à l'origine.

Le rapporteur a également estimé nécessaire de limiter l'action de cette société au périmètre de la collectivité qui l'a créée. Il a en outre indiqué que la détention du capital de ces sociétés par des personnes publiques serait un gage de transparence, par rapport au régime actuellement applicable aux sociétés d'économie mixte.

M. Léonce Deprez s'est interrogé sur la nature de ces sociétés publiques locales.

Estimant que cet amendement conduirait à introduire une disposition très importante dans le projet de loi, M. François Brottes a jugé paradoxal que la majorité actuelle veuille protéger de la concurrence certaines interventions des collectivités locales.

Il s'est interrogé sur la limitation du champ d'intervention de ces sociétés au seul périmètre de la collectivité locale l'ayant créée, rappelant que les régies municipales d'électricité s'étaient depuis peu affranchies d'une limitation comparable.

Il a en outre demandé si ces sociétés ne conduiraient pas à privatiser l'ensemble des services municipaux, un maire pouvant créer une société publique locale pour gérer tout service relevant actuellement de services de la commune. Il a donc estimé que ces sociétés pourraient être utilisées pour contourner le droit applicable à la fonction publique territoriale ou aux délégations de service public. Il a néanmoins reconnu la nécessité d'examiner un dispositif en vigueur dans les autres Etats de l'Union européenne.

M. Jean Proriol a rappelé que cet amendement ne conduirait pas à supprimer les sociétés d'économie mixte, avec une participation publique variable entre 50 et 85 % du capital et la possibilité d'intervenir en dehors du territoire de la collectivité qui en est à l'origine.

Il a estimé qu'il créait un nouvel outil juridique à la disposition des collectivités. Indiquant qu'il existait aujourd'hui 16 000 sociétés de ce type dans les 25 pays membres, salariant environ 1,125 million de personnes en toute légalité, il a estimé que les instances européennes seraient déjà intervenues si un tel dispositif était contraire au droit communautaire.

Il a précisé que la société publique locale aurait le statut d'une société anonyme dont le capital est détenu en totalité par des personnes publiques.

Il a estimé que la possibilité de créer des sociétés publiques locales mettrait un terme aux contentieux relatifs à la conformité du fonctionnement de certaines sociétés d'économie mixte avec le droit communautaire, et permettrait de rendre plus transparent leur fonctionnement actuel. Il a jugé que les sociétés publiques locales répondaient à la même logique que celle des établissements d'aménagement local prévus par l'article 61 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, tout en n'étant pas limitées à la rénovation urbaine.

Le président Patrick Ollier a estimé que le fonctionnement actuel des sociétés d'économie mixte, bien que conforme au droit communautaire, reposait sur une certaine hypocrisie, dans la mesure où la procédure de mise en concurrence n'empêche pas que la collectivité choisisse la société qu'elle a créée. Il a estimé nécessaire de clarifier la situation, afin d'éviter les contentieux.

Le rapporteur a indiqué que les dérives éventuelles de ce nouveau dispositif seraient immédiatement relevées par les chambres régionales des comptes. Il a en outre proposé un sous-amendement visant à préciser que ces sociétés sont dédiées à l'aménagement du périmètre de la collectivité locale.

M. Jean Proriol a proposé un sous-amendement concurrent, prévoyant que ces sociétés sont dédiées « à l'aménagement et à l'équipement du territoire de leurs actionnaires ».

M. Daniel Boisserie a estimé nécessaire de préciser que ces sociétés sont dédiées exclusivement à l'aménagement et à l'équipement des territoires sur lesquels elles sont créées.

Après que M. François Brottes a indiqué que le groupe socialiste ne participerait pas au vote, M. Jean Proriol et M. Yves Simon ont précisé qu'ils souhaitaient cosigner l'amendement. Puis, la Commission a adopté le sous-amendement de M. Jean Proriol et l'amendement ainsi sous-amendé.

Puis, suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements de Mme Nathalie Gautier, tendant à prévoir un contrôle des chambres régionales des comptes sur le rapport produit par le bénéficiaire de la concession, prévu à l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme. Le rapporteur a en effet indiqué qu'en vertu du droit en vigueur, les chambres régionales des comptes contrôleraient les comptes des concessionnaires dès lors que l'apport de la commune serait supérieur à 1500 euros, c'est-à-dire pour toutes les zones d'aménagement concertées, sauf celles qui seraient entièrement financées par l'aménageur.

Article additionnel après l'article 6 : Rédaction de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme

La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur portant article additionnel après l'article 6.

Article additionnel après l'article 6 : Prorogation du délai prévu par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit pour l'élaboration d'ordonnances

La Commission a adopté l'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, prévoyant la prorogation du délai dans lequel le Gouvernement est habilité à prendre une ordonnance de simplification et d'harmonisation des différents régimes d'enquêtes publiques.

Article additionnel après l'article 6 : Validation des conventions d'aménagement passées

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, permettant la validation des concessions d'aménagement, des conventions publiques d'aménagement et des conventions d'aménagement signées avant la publication du projet de loi. En revanche, elle a rejeté un amendement de Mme Nathalie Gautier ayant le même objet, le rapporteur ayant indiqué qu'il posait des problèmes rédactionnels.

Puis, la Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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