Assemblée nationale - Délégation à l'aménagement du territoire

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DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT

ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 1

Mardi 12 octobre 2004
(Séance de 17 heures 15)

Présidence de M. Emile Blessig, président

SOMMAIRE

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- Examen du rapport d'information sur la réforme des contrats de plan Etat-régions (MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay, rapporteurs)	2

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a examiné le rapport d'information de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay sur la réforme des contrats de plan État-régions.

Le Président Emile Blessig a rappelé que ce rapport d'information s'inscrivait dans le cadre de la consultation organisée par M. le Premier Ministre sur la réforme des contrats de plan Etat-régions. Le 1^er mars 2004, le Premier Ministre a en effet demandé par lettre au Président du Conseil économique et social et aux Présidents des délégations à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat d'insérer dans leur programme de travail une réflexion sur les orientations dégagées par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 13 décembre 2003 et, de façon plus générale, sur le cadre à donner à la politique des contrats de plan État-régions. La création par la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire d'un rapport d'information sur la réforme des contrats de plan Etat-régions a été la réponse à ce souhait.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a exposé que le dispositif des contrats de plan Etat-régions était l'outil d'investissement de la décentralisation. Il a connu, depuis la première génération des contrats de plan (1984-1988), un grand succès. De plus en plus d'investissements ont été effectués par son canal et, avec 35 milliards d'euros pour sept ans, les montants de la génération actuelle des contrats de plan (2000-2006) représentent trois fois les montants de la première génération.

Cependant, l'expansion du dispositif a progressivement entraîné un certain nombre de difficultés, qui se cristallisent aujourd'hui dans ce qu'il faut bien appeler une forme de crise. Le recours croissant au mécanisme des contrats a entraîné une perte de lisibilité de ceux-ci. Ils comportent désormais beaucoup de petites opérations. Leur gestion en est devenue plus complexe : on ne sait parfois même plus, dans une ligne budgétaire, quels sont les crédits réservés pour les contrats de plan. L'attrait du dispositif y a fait aussi intégrer des projets qui n'étaient pas prêts, comme des projets ferroviaires ; la non réalisation de ces projets affecte la crédibilité des contrats, tandis que les fonds qui leur sont destinés restent sans emploi. Enfin, les contrats sont aussi affectés par l'incapacité de l'Etat à financer la totalité de sa part : les crédits versés chaque année par l'Etat n'ont jamais atteint le septième du total des crédits promis. Cette situation amène à s'interroger sur le réalisme des engagements pris.

M. Jacques Le Nay a ajouté que face à cette situation, les rapporteurs avaient formulé sept propositions avec pour objectifs de rendre aux contrats de plan crédibilité, lisibilité, efficacité, réalisme.

La première de leurs conclusions est que les contrats de plan doivent garder un caractère global. La réflexion prospective approfondie à laquelle le mécanisme actuel oblige les partenaires est un élément extrêmement utile pour la hiérarchisation des besoins d'investissement des régions et pour l'établissement des calendriers des projets. Par son rythme et par son caractère global, le contrat de plan est un précieux outil de planification et d'organisation du développement durable du territoire. Il est structurant par lui-même. Les contrats ne doivent donc pas éclater en contrats particuliers établis projet par projet, comme l'hypothèse en a parfois été faite.

M. Jacques Le Nay a donc présenté la première proposition des rapporteurs : « Les contrats de plan Etat-régions doivent perdurer dans leur définition actuelle, permettant de dégager des axes stratégiques pour plusieurs années après une analyse globale des besoins : le caractère pluriannuel et prospectif est un élément essentiel des contrats de plan Etat-régions. Cet outil doit être préservé. »

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a jugé que, pour répondre aux insuffisances constatées, le contenu des contrats de plan Etat-régions devait évoluer. Comme le propose le Premier ministre, il faut recentrer les contrats de plan sur un nombre limité de projets structurants.

L'extension du domaine des contrats de plan apparaît en effet comme l'une des causes principales des difficultés actuelles. Non seulement les contrats ont parfois été étendus à des projets non mûrs, ou dispersés, mais cette expansion a induit le plus grand désordre dans les financements. Les contrats aboutissent ainsi à faire cofinancer par les régions des investissements tels que des lignes de TGV, qui devraient relever de la seule compétence de l'Etat ; des lignes de crédits restent sans emploi, faute d'avancement des projets qu'elles concernent ; l'utilisation des contrats par l'Etat pour la distribution des fonds européens brouille un peu plus leur lisibilité. L'évolution des contrats de plan vers des domaines de plus en plus diversifiés, au-delà du financement des investissements relevant de la seule compétence partagée de l'Etat et des régions, a ainsi été une source de moindre cohérence des contrats et d'erreurs de perception sur les volumes de crédits affectés par l'Etat.

Les rapporteurs ont donc formulé une deuxième proposition, ainsi rédigée : « Le périmètre des contrats doit être recentré sur un nombre limité d'actions structurantes, identifiées d'un commun accord entre l'Etat et chaque région, et correspondant effectivement au domaine de compétences partagées de ces deux institutions, la région ayant vocation à organiser la concertation infrarégionale. »

Les rapporteurs n'ont en effet pas voulu faire de proposition normative sur la ventilation infrarégionale des contrats, jugeant que le pragmatisme devait prévaloir, en fonction des équilibres régionaux et des investissements inscrits aux contrats.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a ensuite fait observer que les critiques relatives aux difficultés de gestion des contrats, eu égard notamment à la rigidité du dispositif financier, étaient récurrentes. L'affectation spécialisée des fonds est considérée comme préjudiciable à l'exécution des contrats. Elle rend impossible d'effectuer une gestion active des crédits en fonction de l'évolution des projets. Un projet qui s'avère plus coûteux que prévu devra être retardé pour rester dans l'enveloppe annuelle qui lui est affectée ; on ne saurait transférer à sa réalisation les crédits économisés ou laissés sans emploi par la mise en œuvre peu coûteuse d'un autre projet, ou la non-réalisation dans les délais d'un troisième.

Concluant qu'un assouplissement était indispensable, il a présenté la troisième proposition des rapporteurs : « La fongibilité des crédits affectés à chaque contrat est une condition indispensable à l'optimisation de l'exécution et de la gestion des contrats. »

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a présenté la quatrième proposition des rapporteurs. Celle-ci concerne les conditions administratives de gestion des contrats. L'outil n'est pas satisfaisant. Les rapporteurs ont pu constater à de nombreuses reprises que les données relatives à l'exécution d'un contrat pouvaient, à un même moment, différer sensiblement selon qu'elles provenaient du secrétaire général à l'action régionale de la préfecture de région, de l'exécutif régional, ou encore de la DATAR. Dans certains cas, il est impossible d'identifier dans une ligne budgétaire ce qui relève du contrat de plan. Au ministère de la culture, les affectations aux contrats de plan Etat-régions sont même recomposées a posteriori.

Or, l'état actuel du développement des techniques informatiques, financières et comptables permet une autre qualité de gestion. La proposition suivante est donc faite : « Un outil informatique spécifique, à l'instar de Présage pour les fonds européens, doit être développé pour la conduite et le suivi de l'exécution des contrats Etat-régions. »

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a alors considéré que, la péréquation entre collectivités locales étant désormais inscrite dans la Constitution, la question était de savoir si, pour les contrats, elle devait garder sa forme actuelle, au coup par coup, ou s'il fallait organiser un système nouveau de péréquation financière, liant par exemple un ratio de financement à une position sur des indicateurs.

Il a souligné que trois difficultés étaient apparues face à une telle innovation : d'une part, le caractère limité du montant des contrats Etat-régions par rapport aux grandes dotations de l'Etat aux collectivités ; ensuite l'impossibilité probable dans un tel cas de mener des politiques volontaristes envers les grands pôles urbains, alors que les grandes métropoles régionales françaises ne sont pas en situation favorable par rapport aux grandes villes européennes ; enfin, le fait que les inégalités peuvent être aussi intra-régionales.

C'est pourquoi la cinquième proposition est ainsi libellée : « La péréquation fait partie de la politique nationale d'aménagement du territoire. Les contrats de plan Etat-régions sont l'un des outils de cette politique. La péréquation doit s'y exprimer projet par projet, en fonction de l'intérêt du projet pour le développement de la région et de la situation relative de ce développement. »

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a exposé que la situation actuelle des contrats de plan amenait aussi à s'interroger sur leur durée optimale.

Les investissements structurants sont par définition les instruments d'une politique de long terme. Il est logique qu'ils fassent l'objet de réflexions et de consultations approfondies. Celles-ci ne se périment pas par trois ou cinq ans. Les contrats qui résultent de ces consultations doivent pouvoir être conclus pour des durées qui permettent leur réalisation. Il y a là un motif puissant pour des contrats d'une durée longue, au moins égale à six ans.

Inversement, au cours de sa vie, un projet peut connaître bien des vicissitudes. De ce fait, plus la durée des contrats de plan est longue, plus la réalisation effective d'un projet peut s'écarter des prévisions faites lors de la conclusion du contrat. En conséquence la gestion des contrats est de plus en plus difficile au fur et à mesure qu'ils s'approchent de leur terme. Cette situation fait pencher pour des contrats de durée courte, de l'ordre par exemple de trois ans.

Concluant que les contrats devraient donc réussir à intégrer à la fois un cadre de formalisation et de définition des projets, de périodicité longue, et un calendrier de réalisation fonctionnel plus court, comportant des échéanciers financiers adéquats, il a présenté la sixième proposition des rapporteurs : « Le cadre temporel de l'exécution des contrats Etat-régions doit être réformé. L'horizon d'exécution des contrats de plan doit rester suffisamment long pour la formalisation et la réalisation des programmes les plus ambitieux. En revanche, la bonne exécution des contrats suppose des périodes de revue à échéances plus rapprochées.

« La durée totale des contrats de plan pourrait être ainsi portée à neuf ans, rythmée en trois périodes de trois ans à l'issue de chacune desquelles des réorientations et ajustements dans les priorités et allocations seraient effectuées. »

Il a précisé qu'un tel dispositif, qu'on pourrait résumer par la formule trois-six-neuf, permettrait, de l'avis des rapporteurs, à la fois de continuer à garantir un cadre cohérent et lisible pour la définition et l'expression de la politique d'investissement partagé de l'Etat et des régions, et en même temps, de fournir les éléments de souplesse nécessaire face aux inévitables aléas de la réalisation de projets ambitieux.

Enfin, M. Jacques Le Nay, rapporteur, a indiqué que les rapporteurs s'étaient soucié de réduire les incertitudes concernant, année par année, la mise à disposition des dotations constituant la part de financement de l'Etat dans les contrats.

Précisant que l'institution d'une sorte de loi de programmation pluriannuelle avait parfois été évoquée devant les rapporteurs, il a fait observer que si, dans ce domaine, toute avancée était bonne à prendre, il fallait cependant avoir à l'esprit que les dispositions organiques relatives aux lois de finances prévoient que la loi de finances annuelle prévaut toujours sur la loi de programmation. Celle-ci n'est donc jamais plus qu'indicative. Par ailleurs, la programmation sera d'autant mieux respectée qu'elle est raisonnable.

Il a donc présenté la septième proposition, ainsi formulée : « Enfin, la Délégation insiste sur la nécessité pour l'Etat d'assurer des cadres budgétaires plus stables aux contrats de plan. Elle demande que l'Etat respecte, à l'occasion de chaque loi de finances annuelle, l'échéancier des dépenses résultant des contrats qu'il a signés. Cela suppose au préalable, de la part de l'Etat et des régions, la négociation de contrats réalistes. »

Un débat a suivi l'exposé des rapporteurs.

M. Jean Launay a demandé si l'attribution par l'Etat des fonds européens avait pu perturber la lisibilité, voire la gestion des contrats de plan Etat-régions, et si l'on pouvait valider l'hypothèse d'un usage de ces fonds par l'Etat aux fins de réalisation de ses propres politiques.

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a répondu que la distribution des fonds européens par le canal des contrats de plan avait perturbé la cohérence des périmètres des contrats. Ainsi, les fonds européens destinés à la Route Centre-Europe-Atlantique (RCEA) ont pu, selon les cas, être insérés dans les contrats de plan des régions qu'elle traverse, comme en région Auvergne, ou au contraire venir abonder de l'extérieur, en sus du contrat de plan, le programme d'équipement routier de la région, comme en région Limousin.

Un deuxième élément de perturbation est l'utilisation par l'Etat des fonds européens en appui à ses propres financements, voire en substitution de ceux-ci : l'exécution très médiocre du volet routier du contrat de plan entre l'Etat et la région Limousin contraste avec la bonne consommation des crédits destinés à la RCEA.

L'introduction de cette confusion a été facilitée par l'exacte correspondance des calendriers de l'actuelle génération de contrats de plan et du processus européen (2000-2006). Selon toute vraisemblance, cette correspondance ne pourra pas être maintenue pour la prochaine génération de contrats de plan.

M. Jean Launay a alors demandé aux rapporteurs si, à leur avis, les difficultés de l'Etat à financer sa part des contrats de plan étaient conjoncturelles et limitées, ou si elles avaient vocation à être durables.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a répondu qu'une des difficultés de financement des contrats provenait du rythme de consommation des crédits : les dépenses engagées s'avèrent toujours faibles les premières années ; l'effort est ainsi reporté sur les années suivantes ; dans ces conditions, la mise à disposition par l'Etat de crédits égaux chaque année est une faiblesse structurelle très sensible du dispositif.

Trois éléments pourraient permettre d'y remédier. Le premier est le provisionnement de crédits suffisants, dans chaque génération de contrats de plan, pour les études des projets qui seront réalisés au cours de la génération suivante. Ainsi les coûts effectifs de réalisation pourraient être aussi proches que possible des évaluations faites lors de la conclusion des contrats, et donc les financements provisionnés suffisants.

Le deuxième est le dispositif de revue proposé par les rapporteurs, qui doit permettre, en cas de besoin, la réorganisation triennale des financements au sein des contrats.

Le troisième tient au respect par l'Etat de sa propre programmation.

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a précisé que la non ouverture chaque année des reports de crédits s'était ajoutée, pour perturber l'exécution des contrats, au principe de mise à disposition des fonds par tranches égales. La forte hausse des besoins de financement en 2003 et 2004 ne s'est pas seulement heurtée à la politique gouvernementale conjoncturelle de modération budgétaire mais aussi à l'absence de disponibilité des crédits non consommés les années précédentes.

M. Jean-Pierre Dufau a demandé si la fongibilité des crédits préconisée par les rapporteurs devait s'entendre comme une fongibilité annuelle, entre les crédits affectés chaque année à l'exécution des contrats, ou si elle portait sur l'ensemble des financements prévus pour la totalité de la durée des contrats.

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a répondu que les rapporteurs demandaient au moins, dans un premier temps, que la fongibilité s'applique pour chaque contrat, annuellement à l'ensemble des lignes budgétaires de chaque ministère. Ils souhaitent ensuite, de la part du Gouvernement, des propositions pour remédier aux incidences du principe de l'annualité budgétaire sur la réalisation des programmations pluriannuelles.

Rappelant alors qu'il avait fallu, pour achever le programme des contrats de plan de la génération précédente, allonger la durée de ceux-ci d'une année, il a estimé qu'il n'était pas exclu que l'achèvement du programme des actuels contrats impose d'allonger leur durée d'une ou deux années supplémentaires.

M. Serge Poignant s'est réjoui de la conclusion des rapporteurs aux termes de laquelle les contrats de plan Etat-régions, malgré leurs difficultés actuelles, étaient un bon outil.

Il a ensuite salué l'intérêt et la cohérence du dispositif élaboré par les rapporteurs. Des contrats de neuf ans, revus tous les trois ans, couplés avec l'introduction d'une fongibilité des crédits, permettent en effet à la fois la formulation de projets de longue haleine, celle de projets plus courts, la gestion de l'ensemble et la réalisation effective du programme des contrats. La seule contrainte nouvelle imposée, à son avis, par le dispositif, est qu'il ne sera plus possible d'allonger la durée des contrats en cours pour achever leur réalisation ; si la première révision, à trois ans, pourra donc être une révision d'ajustement, la deuxième, à six ans, devra avoir pour objet la mise en place de la réalisation définitive du programme initial.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a précisé que le dispositif permettait aussi d'insérer les avenants occasionnels, comme ceux qui avaient été élaborés pour faire face aux conséquences des tempêtes de décembre 1999.

Après avoir salué le travail approfondi des rapporteurs et la qualité de leurs propositions, M. Jean-Pierre Dufau s'est réjoui qu'ils aient vu dans les contrats de plan Etat-régions un outil utile et en aucun cas obsolète. Il a convenu que cet outil devait évoluer, et indiqué son accord avec bon nombre des propositions formulées par les rapporteurs ; il a notamment approuvé celle relative à un contrat de neuf ans, avec révisions après trois et six ans.

Il s'est ensuite inquiété des éléments de lenteur et d'opacité introduits dans l'exécution des contrats de plan par l'augmentation du nombre des crédits croisés et d'intervenants, et jugé qu'il fallait remédier à celle-ci. Il a évoqué notamment les retards causés par la gestion de la distribution des fonds européens par l'Etat. Certains crédits semblent être aussi comptés plusieurs fois.

Il a ensuite estimé que la péréquation ne devait pas être mise en concurrence avec le développement des pôles de compétitivité. Une politique d'appui à des pôles de compétitivité est par nature une politique sectorielle. Au contraire, les contrats de plan Etat-régions sont des instruments d'aménagement durable de l'ensemble du territoire. Une politique de soutien à des pôles de compétitivité peut renforcer des inégalités, tandis que la péréquation est un instrument de solidarité.

Il a enfin regretté que des programmations pluriannuelles restent tributaires de l'annualité budgétaire, mais convenu que l'organisation de l'Etat ne permettait guère de promouvoir des avancées au-delà des vœux formulés par les rapporteurs.

Considérant que le contrat de plan Etat-régions devait rester à la fois un outil de prospective et de stratégie, le Président Emile Blessig s'est félicité de la proposition des rapporteurs de promouvoir un dispositif de contrats d'une durée de neuf ans, articulés en trois périodes de trois ans.

Insistant ensuite sur la faiblesse des instruments de gestion et de suivi de l'exécution des contrats, il a jugé que le développement d'un outil informatique destiné à ces fins, et commun à toutes les parties prenantes aux contrats, Etat, régions, mais aussi départements, communes et leurs regroupements, était indispensable.

Il a ensuite considéré qu'il ne fallait pas attendre des contrats de plan Etat-régions, en matière de péréquation, ce qu'ils ne pouvaient pas donner. La péréquation comporte en effet non seulement une dimension nationale, mais aussi une dimension infrarégionale. Dans ces conditions, le contrat de plan sera d'autant plus efficace que la péréquation aura été prise en compte au sein même de la région, cela valant aussi pour les régions dotées de pôles de compétitivité. Il appartient à l'Etat, lors de la négociation des contrats, d'agir au profit du respect de cette démarche par les régions.

Enfin, il a souligné que les rapporteurs ne concluaient pas en faveur des pôles de compétitivité au détriment de la péréquation : simplement, la péréquation doit reposer non pas sur des règles arithmétiques mais être adaptée à chaque région en fonction des projets présentés et de son développement relatif.

Approuvant ces propos, ainsi que M. Jacques Le Nay, M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a alors fait observer que des dispositifs avaient déjà été mis en place ici et là pour réduire le nombre d'intervenants et l'opacité de la gestion des fonds européens : une communication faite au mois de juin à la commission des finances a mis en évidence la réussite du dispositif instauré par la région Alsace et la région Auvergne pour gérer elles-mêmes directement les crédits délégués par l'Union européenne sans intervention de l'Etat.

La Délégation a alors adopté, à l'unanimité, les conclusions présentées par les rapporteurs sur la réforme des contrats de plan Etat-régions.