Assemblée nationale - Délégation à l'aménagement du territoire

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DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 2

Mercredi 27 octobre 2004
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Serge Poignant, vice- président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Paul Champsaur, président de l'autorité de régulation des télécommunications	2

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu M. Paul Champsaur, président de l'autorité de régulation des télécommunications.

M. Serge Poignant, président, a exposé que la Délégation de l'Assemblée nationale à l'aménagement du territoire et au développement durable était particulièrement attentive aux effets du développement des technologies de la communication sur la cohérence du territoire. Elle souhaite que puisse être prévenu tout risque de « fracture numérique » qui pourrait contribuer à obérer les perspectives de développement de certaines parties de celui-ci, notamment parce qu'elles n'auraient pas accès à l'internet au niveau de débit aujourd'hui requis par le fonctionnement courant des services et de l'industrie. Les premiers travaux de la Délégation, au début de la législature, ont été consacrés à ce thème : en novembre 2002, un rapport d'information (n° 443), intitulé « réduire la fracture numérique », a été présenté devant elle par M. Nicolas Forissier, alors député, appelé depuis au Gouvernement. La Délégation attache aujourd'hui un grand prix aux analyses que l'Autorité de régulation des télécommunications pourra lui présenter sur les conditions de la progression de l'équipement numérique de la France.

M. Paul Champsaur a d'abord retracé l'historique du développement de l'internet haut débit sur le territoire. Les centres de recherche et les grandes entreprises disposent depuis plusieurs dizaines d'années de liaisons à haut débit leur permettant d'échanger des volumes de données importants. Ces liaisons étaient cependant des liaisons spécialisées, et utilisaient des technologies relativement coûteuses.

Avec l'apparition de l'internet moderne, au milieu des années 1990, le haut débit a commencé à devenir accessible aux ménages et aux moyennes entreprises, le progrès technologique permettant de le proposer à un niveau de prix plus abordable.

Dans la plupart des pays industrialisés, comme aux Etats-Unis, les premières offres haut débit pour le grand public ont été proposées par les câblo-opérateurs. Cela n'a pas été le cas en France, où le câble ne représente toujours qu'une faible partie du marché.

Le haut débit sur la paire téléphonique en cuivre, par les technologies du DSL (digital subscriber line, ou ligne numérique dédiée), s'est développé à partir de 1999. Ce développement a été relativement lent. La France ne comptait que quelques dizaines de milliers d'abonnés en 2000. Elle était alors nettement en retard sur les autres pays européens pour l'accès au haut débit. Ce retard s'expliquait essentiellement par un déficit de concurrence : la boucle locale en cuivre, c'est à dire la paire téléphonique, était le seul vecteur du haut débit en France, et France Télécom était le seul acteur à y avoir accès.

La clé de l'ouverture à la concurrence était le dégroupage de la boucle locale. Le dégroupage permet aux opérateurs alternatifs d'installer leurs équipements actifs dans les locaux de France Télécom, à l'extrémité de la paire de cuivre téléphonique, et donc de présenter des offres distinctes de celles de France Télécom.

Courant 2002, l'Autorité de régulation des télécommunications a modifié les conditions techniques et tarifaires du dégroupage. Cette décision a permis l'essor de la concurrence. Entre la mi-2002 et la mi-2004, dans les zones où les opérateurs alternatifs pouvaient dégrouper la boucle locale de cuivre, les tarifs ont été divisé par deux, voire par trois ; dans le même temps, le nombre d'abonnés au haut débit est passé de 700 000 à près de cinq millions ; il atteindra probablement six millions à la fin de l'année 2004. Le taux de pénétration du haut débit est maintenant supérieur à la moyenne européenne, à celui de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Espagne et de l'Italie. Les prix du marché sont parmi les plus bas d'Europe. Le marché semble également particulièrement dynamique en termes de technologie, avec des offres de diffusion audiovisuelle et bientôt de visiophonie.

Le développement du haut débit est cependant hétérogène sur le territoire. La zone de concurrence effective concerne aujourd'hui 50 % de la population, la zone où le seul réseau présent est celui de France Télécom, dite « zone grise », 40 %, et la zone non équipée, dite « zone blanche », 10 %.

M. Paul Champsaur a ensuite présenté le rôle de l'Autorité de régulation des télécommunications sur les marchés du haut débit.

L'Autorité de régulation des télécommunications a été créée en 1997. Il s'agissait alors de mettre en oeuvre en France le mouvement général en Europe d'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. Tels qu'ils avaient été formalisés, le cadre européen et, par voie de conséquence, le cadre législatif et réglementaire français ne prenaient pas spécifiquement en compte le haut débit ; l'enjeu stratégique de celui-ci n'a été perçu qu'à partir de 2000 lors du Conseil européen de Lisbonne. La régulation du haut débit a donc été mise en oeuvre dans un cadre réglementaire issu de la régulation de la téléphonie classique.

L'Autorité n'a jamais eu le pouvoir de réguler les marchés de détail du haut débit. Elle a eu en revanche le pouvoir de réguler une partie des marchés de gros, c'est-à-dire des marchés intermédiaires, négociés entre opérateurs.

L'Autorité dispose de trois outils. Le premier est constitué par les avis qu'elle rend sur les grilles tarifaires des offres de France Télécom aux fournisseurs d'accès internet. L'Autorité n'a pas le droit d'imposer des tarifs à France Télécom. En revanche, le ministre de l'industrie homologue ces tarifs ; il dispose donc d'un pouvoir d'opposition à une nouvelle grille tarifaire ; et c'est après avoir consulté l'Autorité qu'il prend sa décision. Le maniement de cette procédure est délicat, en raison de la complexité des structures tarifaires proposées par France Télécom selon les zones géographiques et les marchés. L'Autorité l'a cependant utilisée environ une fois par an depuis 2000.

Le deuxième outil de l'Autorité est le pouvoir de modifier l'offre de référence de dégroupage de la boucle locale en cuivre. C'est un outil décisif. Les réglementations européenne et française imposent en effet à l'opérateur historique de proposer des offres de dégroupage. L'Autorité a utilisé deux fois son pouvoir de modification de l'offre en 2001, et une fois en 2002. Des recours contre ces décisions ont été introduits par France Télécom devant le Conseil d'Etat.

Le troisième outil est le pouvoir de trancher des litiges sur les offres de gros au niveau régional. Ces offres doivent permettre aux opérateurs alternatifs d'accéder aux clients finaux dans les zones où ils ne dégroupent pas la paire de cuivre. Elles sont donc structurantes pour le marché en zone peu dense. L'Autorité ne disposait pas de moyens efficaces de régulation de ces offres. En revanche, en 2000, l'offre régionale a fait l'objet d'une procédure contentieuse devant le Conseil de la Concurrence ; fin 2002, un arbitrage a été demandé par celui-ci à l'Autorité ; finalement, le Conseil de la Concurrence a prononcé en 2004 une sanction pour non respect de la décision prise.

Le nouveau cadre réglementaire, en cours de mise en place, mentionne explicitement le marché du haut débit. L'Autorité n'interviendra pas sur le marché de détail. En revanche, elle aura le pouvoir de régulation non seulement du dégroupage en zone dense, mais aussi des offres de gros régionales de France Télécom en zones moins denses. Il s'agit d'une évolution positive, car elle donne au régulateur les moyens de mettre en place des principes de régulation cohérents entre les différentes zones. La logique du nouveau cadre est aussi de réduire progressivement la régulation ex ante au profit d'un contrôle a posteriori de droit commun, exercé par le Conseil de la Concurrence.

M. Paul Champsaur a alors présenté les disparités géographiques de la situation du haut débit en France et les conditions de leur réduction. La densité de la population française est extrêmement hétérogène. Dans le domaine des télécommunications, cette hétérogénéité se traduit de la manière suivante. Il y a 12 000 centraux téléphoniques répartiteurs en France ; leur équipement en DSL permettra d'obtenir une couverture de la population de l'ordre de 95 % à 98 %. Cependant, l'équipement d'un peu moins de 1 000 centraux permet de desservir 50 % de la population ; c'est aussi la couverture actuelle du dégroupage des opérateurs alternatifs. L'équipement de la moitié des centraux, soit 6 000 centraux, permet quant à lui de desservir entre 85 % et 90 % de la population ; c'est la couverture actuelle de France Télécom. Enfin, certaines zones, quelques milliers de villages, sont trop loin du central téléphonique pour être desservis, même si celui-ci est équipé. C'est aussi le cas de nombreuses zones d'activités industrielles ou tertiaires, construites à l'écart du centre ville. Leur équipement suppose soit de recréer un central téléphonique a proximité, soit de tirer une fibre optique directement jusqu'à la zone.

Le président de l'Autorité de régulation des télécommunications a alors jugé que la question de la couverture géographique en haut débit des zones actuellement non couvertes, celles qu'on appelle les « zones blanches » devrait être résolu pour l'essentiel dans les deux à trois ans à venir. France Télécom a en effet annoncé son intention d'équiper tous ses répartiteurs en haut débit avant la fin 2006. Cette annonce apparaît crédible pour trois raisons. D'abord, France Télécom possède en général les bâtiments et les tranchées ; leur équipement en haut débit se fait pour une fraction seulement du coût d'un déploiement complet. Ensuite, France Télécom semble avoir une stratégie nationale et internationale forte vers le tout numérique et l'image ; vouloir couvrir rapidement le territoire français en haut débit est cohérent avec cette stratégie. Enfin, la couverture complète en haut débit du territoire par France Télécom peut amener certaines collectivités locales à renoncer à lancer des projets alternatifs.

France Télécom a aussi annoncé qu'elle allait créer entre 1000 et 2000 nouveaux centraux téléphoniques, permettant d'irriguer en haut débit les zones d'activités isolées, en transformant autant de sous-répartiteurs en répartiteurs. C'est au moins une dizaine de zones d'activités par département qui sont concernées. Cette annonce semble également crédible.

Il faut aussi tenir compte des progrès permanents de l'ADSL (DSL asymétrique). Des innovations régulières, comme le Re-ADSL, permettent d'amener le haut débit de plus en plus loin du central téléphonique.

Enfin, une nouvelle technologie haut débit hertzienne, dénommée WiMax, devrait être opérationnelle au courant de l'année 2005. Le marché et l'Autorité ont anticipé cette arrivée. Des fréquences supplémentaires vont être libérées pour être affectées aux liaisons WiMax en 2005, au moment où les appareils de série devraient être disponibles sur le marché. Cette technologie WiMax pourra être utilisée pour couvrir les zones les plus éloignées des répartiteurs, en particulier les zones d'activité isolées, ou encore pour proposer des offres concurrentes aux offres DSL dans les zones déjà couvertes par celui-ci.

Le président de l'Autorité de régulation des télécommunications a alors souligné que la question de la performance des services de télécommunications sur le territoire, porteuse elle aussi d'enjeux considérables, notamment quant aux performances des entreprises de la France moyenne, était, en revanche, une question beaucoup plus difficile.

En situation de monopole, les opérateurs de télécommunications ont tendance à fixer leurs tarifs de façon à dégager un bénéfice qui permette un retour sur investissement immédiat. En situation de concurrence en revanche, comme dans les grandes villes, les opérateurs acceptent des délais de retour sur investissement beaucoup plus longs, et fixent leurs tarifs en anticipant sur la croissance du marché. L'écart tarifaire peut ainsi varier du simple au double pour I'ADSL, et très probablement de plus encore pour les offres sur fibre optique. L'ouverture à la concurrence a aussi des conséquences en matière d'innovation technologique. C'est dans les zones denses, dégroupées et donc soumises à la concurrence, qu'apparaît aujourd'hui le très haut débit par ADSL 2+ en France et que se sont généralisées les offres de diffusion télévisuelle.

Ainsi, si l'on récapitule les prix et les débits disponibles, zone par zone, sur le marché résidentiel, on peut constater en zone concurrentielle des débits très supérieurs et des prix sensiblement inférieurs à ceux appliqués en « zone grise ». Cette situation vaut aussi pour les services offerts aux entreprises ; sans qu'on atteigne les écarts du secteur résidentiel, les tarifs proposés apparaissent plus élevés là où la concurrence est absente.

Le développement de la concurrence est donc la seule manière efficace de garantir à moyen et long terme un marché des télécommunications dynamique, le développement de la société de l'information et aussi la performance économique des entreprises.

Le développement de la concurrence dans les zones dégroupées a par lui-même des conséquences positives sur l'offre aux particuliers en « zone grise ». En effet, l'offre capacitaire et tarifaire passe par la publicité sur les médias nationaux. Les particuliers situés hors des zones de dégroupage profitent ainsi de la concurrence en vigueur sur ces zones.

En revanche, cette configuration ne vaut pas pour les services aux entreprises. Les besoins de celles-ci sont chaque fois spécifiques et les tarifs individuellement négociés. Seule donc l'arrivée effective de la concurrence dans ces « zones grises » est susceptible de faire évoluer l'offre aux entreprises dans le sens souhaité. Or, elle ne se fera pas par les seules forces du marché.

L'opérateur historique n'a aucun intérêt à voir se développer les infrastructures de réseaux concurrents. Si l'objectif d'une collectivité locale est simplement la couverture de l'ensemble de son territoire en services standards de haut débit, on peut penser que, eu égard au coût limité pour France Télécom des investissements nécessaires à cette extension, une négociation bien menée pourra suffire, sans que la collectivité ait forcément besoin de mettre effectivement en oeuvre l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, qui donne désormais compétence à celles-ci pour construire des réseaux de haut débit.

En revanche, s'il s'agit d'accroître l'attractivité économique et la compétitivité du territoire à court ou moyen terme, alors il n'y a guère d'autre solution que l'instauration effective de la concurrence entre deux réseaux.

Les coûts des réseaux de télécommunications ne résident pas d'abord dans les équipements électroniques actifs, mais dans le génie civil. Pour mettre en place un réseau à haut débit, il faut amener la fibre depuis les zones d'activités jusqu'aux centraux téléphoniques de France Télécom. Or, sur ce point, la différence principale entre France Télécom et ses concurrents est que France Télécom dispose déjà des tranchées et autres infrastructures. France Télécom déploie le haut débit au coût marginal, les concurrents au coût complet. La différence est d'un facteur cinq à dix. La conséquence en est qu'aucun concurrent de France Télécom ne peut construire seul un réseau à haut débit.

Si elle veut voir s'instaurer une concurrence effective, la collectivité devra donc investir dans un réseau, dans des tranchées, par lesquels elle pourra faire passer, moyennant redevance, la concurrence, c'est-à-dire un ou plusieurs opérateurs alternatifs.

Le coût de l'investissement pour un département est de l'ordre de 30 à 40 millions d'euros. Si des collectivités situées en zone relativement dense, comme les communes de la banlieue parisienne, doivent pouvoir amortir l'investissement ainsi réalisé, tel ne sera pas le cas partout. En moyenne les collectivités ne doivent pas s'attendre à récupérer plus de la moitié voire du tiers de leur mise. Cet investissement doit cependant être mis en regard des économies qui seront réalisées par les ménages et les entreprises du fait de l'arrivée de la concurrence, qui pourra être de l'ordre plusieurs millions d'euros par an et par département.

Achevant son propos, M. Paul Champsaur a exposé que l'Autorité de régulation des télécommunications avait entrepris d'aider les collectivités locales à maîtriser l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Elle a lancé cet été une consultation publique auprès des collectivités, sur leurs besoins, leurs projets et leurs actions. Elle reçoit actuellement les réponses et en effectue la synthèse. Elle a l'intention de rendre public ce travail, en y ajoutant des éléments d'information de nature technique et juridique, lors d'une journée consacrée à l'intervention des collectivités territoriales sur le marché des télécommunications, qu'elle va organiser le 1^er décembre prochain ; des collectivités y présenteront aussi leurs expériences et leurs réalisations, qui sont extrêmement diverses ; la Délégation et ses membres y sont invités.

Après avoir remercié le Président de l'Autorité de régulation des télécommunications pour son invitation, M. Serge Poignant, président, a demandé des précisions sur le pourcentage du territoire qui resterait non desservi lorsque l'ensemble des centraux téléphoniques répartiteurs de France Télécom seraient équipés pour le DSL.

M. Paul Champsaur a répondu que, dans la mesure où il s'agissait d'équipements fixes, et non mobiles, c'était bien la population qui était l'indicateur pertinent, et non le territoire.

M. Laurent Laganier, chef du service collectivités et régulation des marchés haut débit de l'Autorité de régulation des télécommunications, a précisé que, si l'on voulait raisonner en termes de territoire, il fallait prendre pour indicateur le territoire bâti ; dans ce cas, peut-être 1 000 communes pourraient ne pas être desservies en haut débit en 2006, contre 12 000 à 15 000 aujourd'hui. La zone non couverte sera inférieure à 5 % du territoire bâti, ce pourcentage étant encore susceptible de se réduire au regard du progrès technologique continu qui caractérise le secteur.

M. Serge Poignant, président, a demandé si le coût de la transformation des sous-répartiteurs en répartiteurs ne conduirait pas France Télécom à rechercher une mutualisation de ces équipements avec d'autres opérateurs.

M. Paul Champsaur a répondu que c'était là une hypothèse très improbable. En effet, France Télécom n'a prévu de transformer en répartiteurs qu'une petite fraction de ses sous-répartiteurs, entre 1000 et 2000, commandant un marché potentiel significatif.

Il a ajouté que si l'Autorité de régulation des télécommunications voyait là une décision très importante, elle n'avait pas aujourd'hui la capacité de présenter une description synthétique de la situation des entreprises au regard de l'internet haut débit.

M. Laurent Laganier a ajouté que l'absence d'obligation de péréquation en matière de haut débit et d'équipement des entreprises permettait à France Télécom de pratiquer envers les entreprises nouvellement desservies des tarifs de nature à amortir ses coûts, sous le contrôle du régulateur.

M. Paul Champsaur a indiqué que les extensions de la couverture haut débit en « zone grise » se feraient vraisemblablement aux tarifs pratiqués, avant l'extension, sur les zones contiguës.

M. Serge Poignant, président, a alors demandé si l'Autorité de régulation des télécommunications pouvait dresser une typologie des interventions des collectivités locales en matière d'internet haut débit.

M. Paul Champsaur a répondu par l'affirmative. De nombreuses collectivités locales sont intéressées par le nouveau champ d'action offert par l'article L. 1425-1 du code général des collectivités locales. Beaucoup de projets ont été soumis à l'Autorité de régulation des télécommunications. Certains sont très avancés.

Après avoir salué, ainsi que M. Louis Giscard d'Estaing, l'initiative prise par l'Autorité de régulation des télécommunications d'organiser une journée d'information des collectivités locales, M. Jacques Le Nay, soulignant que les besoins des collectivités étaient pressants, a demandé si des exemples existaient de solutions efficaces et de coût raisonnable.

M. Paul Champsaur a répondu que, là où des solutions filaires ne sont pas envisageables, plutôt que l'installation de liaisons satellitaires, coûteuses et pas toujours adaptées, la technologie WiMax apparaissait prometteuse, à des coûts nettement inférieurs. Il s'agit de la modernisation de la boucle radio locale. Les seuls équipements de génie civil qu'elle requiert sont des pylônes. Certains pylônes, comme ceux de diffusion de la télévision hertzienne, conviennent très bien à ce type d'installation, au contraire des pylônes de réseaux de téléphonie mobile. Les coûts d'équipement d'un territoire évolueront donc en fonction de sa couverture existante en pylônes.

Il existe d'ores et déjà des prestataires de services qui installent des réseaux WiMax sur le territoire français. L'Autorité de régulation des télécommunications dispose ainsi de premiers retours d'expérience. En règle générale, les collectivités locales qui souhaitent déployer de tels réseaux ne le font pas elles-mêmes, mais procèdent autrement, par exemple par délégation de service public.

La floraison des projets de liaisons WiMax, qui sont, selon les cas, d'envergure locale, départementale, régionale et même nationale, a amené l'Autorité de régulation des télécommunications à lancer une procédure de rationalisation des fréquences hertziennes actuellement allouées, de façon à dégager des fréquences attribuables aux opérateurs WiMax ; ceux-ci pourront se voir attribuer de telles fréquences en 2005. L'objectif de l'Autorité est de pouvoir donner aux collectivités locales qui souhaitent intervenir en matière de liaison internet haut débit un choix entre plusieurs opérateurs. Eu égard à sa maturité, les chances que la technologie WiMax devienne une technologie de référence sont grandes.

M. Laurent Laganier a ajouté qu'en revanche, les ouvertures qui s'offraient à une collectivité locale pour ouvrir une zone d'activités ou une entreprise isolée à l'internet haut débit dans un délai rapide, trois mois par exemple, étaient limitées. L'Autorité propose cependant au cas par cas aux collectivités qui viennent la solliciter des conseils pour des solutions provisoires, mais fonctionnelles, reposant notamment sur des liaisons satellitaires.