DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENTDURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 3

Mercredi 10 novembre 2004
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Emile Blessig, président

SOMMAIRE

 

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- Audition de Mme  Anne-Marie Ducroux, Présidente du conseil national du développement durable

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- Information relative à la Délégation

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La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu Mme Anne-Marie Ducroux, Présidente du conseil national du développement durable.

Mme Anne-Marie Ducroux, Présidente du conseil national du développement durable, a présenté les modalités de la prise en charge du développement durable au sein de l'Etat. Celle-ci a été organisée à la suite de la déclaration du Président Jacques Chirac au sommet du développement durable tenu du 26 août au 4 septembre 2002 à Johannesburg, en parallèle de travaux relatifs à la Charte de l'environnement.

La première étape institutionnelle en a été le séminaire gouvernemental sur le développement durable tenu le 28 novembre 2002. Pour la première fois, le Gouvernement faisait clairement savoir que le développement durable était une affaire interministérielle, qui pouvait concerner l'ensemble des politiques de l'Etat, et non celle du seul ministère de l'écologie et du développement durable.

Par décret du 21 février 2003 a été créé le comité interministériel pour le développement durable, instance des arbitrages dans ce domaine. Pour en préparer les décisions et favoriser leur application, un haut fonctionnaire chargé du développement durable a été nommé dans chaque ministère. Les hauts fonctionnaires du développement durable assurent la sensibilisation et la formation au développement durable, la formulation de propositions ainsi que la déclinaison des actions décidées par le comité interministériel pour le développement durable. Ils assurent aussi le suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable. Leur coordination est organisée au sein d'une structure horizontale placée sous l'autorité du ministre de l'écologie et du développement durable, le comité permanent des hauts fonctionnaires du développement durable.

Parallèlement a été créé le conseil national du développement durable. Rattaché au Premier ministre, il est composé, outre son président, de 90 membres, représentants de collectivités territoriales, d'organisations professionnelles, d'entreprises et syndicats, d'associations ayant une activité dans le domaine du développement durable et de représentants de consommateurs, ainsi que de personnalités qualifiées. Il a pour fonction d'assurer l'expression de la société civile en matière de politiques de développement durable.

Les échanges entre le comité interministériel pour le développement durable, le comité permanent des hauts fonctionnaires du développement durable et le conseil national du développement durable doivent concrétiser le dialogue entre la société et l'Etat sur le développement durable, conformément au principe de participation énoncé par la déclaration de Rio. Aux mêmes fins, de nombreux pays se dotent d'instances similaires.

En troisième lieu, il fut décidé de doter la France d'une stratégie nationale de développement durable. En effet, la France avait pris des positions internationales fortes, sans que des traductions opérationnelles d'une stratégie nationale n'aient pu encore aboutir ; cette situation singularisait la France, notamment au sein de l'Union européenne. Or, la préparation du sommet de Johannesburg avait provoqué une mobilisation exceptionnelle des acteurs, collectivités locales, entreprises et syndicats y compris. L'instant était donc propice pour faire aboutir l'élaboration d'une stratégie nationale, qui permette notamment de les impliquer. Le 3 juin 2003, la stratégie nationale de développement durable fut adoptée par le premier comité interministériel pour le développement durable et rendue publique.

La stratégie nationale de développement durable se décline en sous-ensembles, correspondants aux différents plans de réalisation des engagements pris, et conduits par des administrations ou interlocuteurs différents.

L'organisation institutionnelle qui prévalait lors de l'élaboration de la stratégie nationale a évolué. Le secrétariat d'Etat au développement durable a été supprimé en juin 2004. Une mission d'animation et de coordination de l'action des administrations de l'Etat en faveur du développement durable a été confiée à un délégué interministériel au développement durable. Celui-ci coordonne désormais l'action des hauts fonctionnaires chargés du développement durable. Le délégué interministériel au développement durable a aussi autorité sur la mission interministérielle de l'effet de serre.

Mme Anne-Marie Ducroux a alors présenté l'action du conseil national du développement durable. Le conseil national du développement durable a été mis en place en novembre 2002. Mme  Anne-Marie Ducroux en a été nommée présidente dès sa création. A la demande des autorités, il a dû s'organiser et travailler très vite ; installé le 14 janvier 2003, il a tenu 33 réunions entre fin janvier et fin mars 2003, a adopté ses propositions le 23 avril 2003, de façon à les remettre dans les délais demandés, fin avril 2003. La structure a dû ainsi assurer avec une grande réactivité un travail important alors que les moyens humains et budgétaires nécessaires à son fonctionnement n'avaient pas été établis ni mis en place.

Les propositions pour la stratégie nationale de développement durable adoptées par le conseil national du développement durable sont organisées selon la même architecture que celle adoptée par l'Etat pour mener ses travaux. C'est un choix délibéré, destiné à rendre plus faciles et rapides l'examen et l'insertion par l'Etat des actions préconisées par le conseil. La contribution du conseil national du développement durable est donc déclinée en six plans d'actions. Chaque thème comprend des propositions d'axes stratégiques, d'objectifs à atteindre, de mesures à mettre en œuvre à cette fin, d'indicateurs destinés à mesurer la réalisation de l'action. Un effort tout particulier a ainsi été fait chaque fois pour présenter un cheminement pour la réalisation de l'idée formulée.

Par ailleurs, la formulation des actions a aussi été l'occasion pour nombre de membres du conseil national du développement durable, montrant ainsi leur mobilisation et le caractère constructif de leur participation, de prendre des engagements de réalisation par eux-mêmes d'actions connexes à des actions dont ils proposaient la mise en œuvre par l'Etat.

Le conseil national du développement durable dispose de trois types d'attributions. Il peut formuler des propositions et recommandations en matière de développement durable. Il est associé au suivi et à l'évaluation des politiques mises en œuvre. Enfin, il peut être saisi de demandes d'avis sur des projets de loi ou de textes réglementaires. A ces missions s'ajoute un rôle de mise en relation des acteurs du développement durable. Les acteurs des trois composantes du développement durable que sont l'économie, la société et l'environnement ne se connaissent pas nécessairement ; ils ne disposaient pas d'enceinte institutionnelle permanente pour se rencontrer. Leur présence au conseil national du développement durable leur a permis non seulement de le faire mais aussi de nouer entre eux des partenariats.

Le conseil national du développement durable a fixé comme objectif à son action le développement des démarches de développement durable et tout particulièrement de la culture de concertation. Il travaille à faire progresser les processus de participation dans l'élaboration des décisions : pour lui, de leur qualité dépend celle des politiques publiques. Pour cela, le conseil ne travaille pas comme un comité d'experts fermé. Il cherche au contraire en permanence, selon les sujets, à associer à sa réflexion et à ses délibérations des acteurs extérieurs compétents et à recueillir leurs expériences : il a associé jusqu'ici environ 400 acteurs du développement durable. Sur les questions dont il est saisi, il travaille à la recherche de consensus ; lorsque les consensus ne sont pas atteints, son travail permet alors l'identification et la délimitation des champs sur lesquels il n'y a pas consensus ; il fournit ainsi dans les deux cas des indications précieuses. Sur ces bases, de janvier 2003 à juin 2004, le conseil a réuni 76 groupes de travail et 10 séances plénières. Il a rendu plusieurs avis, contributions et recommandations, dont deux relatives à la stratégie nationale de développement durable.

Le conseil national du développement durable s'est enfin attaché à faire vivre la diversité des saisines sur le développement durable. Au-delà de celles du ministère de l'écologie et du développement durable, il a ainsi été amené à répondre à des saisines des ministres de la recherche, de l'intérieur et de l'agriculture.

Le Président Emile Blessig a alors demandé à Mme  Anne-Marie Ducroux quel bilan les membres du conseil national du développement durable dressaient des débuts de la mise en œuvre de la politique de développement durable.

Mme Anne-Marie Ducroux, Présidente du conseil national du développement durable a répondu que, parmi les éléments positifs reconnus par les acteurs du développement durable figuraient la mise en place d'un dispositif institutionnel placé auprès du Premier ministre, composé du comité interministériel pour le développement durable et du conseil national du développement durable, le début d'une concertation interministérielle sur les enjeux du développement durable, le début d'un processus favorable à l'élaboration de dispositions de référence, une parole largement proposée à la société civile du fait de l'existence du conseil national du développement durable. Le conseil permet des échanges à un bon niveau ; il a pour interlocuteurs non pas le seul ministère de l'écologie et du développement durable mais l'ensemble des ministères ; sa position correspond au regard global et transversal inhérent aux problématiques du développement durable.

L'exercice est ainsi jugé par les membres du conseil comme recelant de très fortes potentialités pour l'expression d'idées ou ,de façon générale, pour les relations au sein de la société autour des enjeux du développement durable, comme une source d'innovation politique, de modernité pour la gestion, voire d'inspiration pour la réforme de l'Etat.

Mme Anne-Marie Ducroux a alors fait observer que les acteurs du développement durable avaient aussi exprimé nombre de réserves sur le contenu de la stratégie nationale de développement durable elle-même, ainsi que sur les conditions de délai et du travail avec les services de l'Etat, dans la première phase. Ces réactions ont été publiées par le conseil à l'automne 2003, dans le fascicule intitulé « paroles d'acteurs ».

Les acteurs regrettent notamment ce qu'ils appellent le manque de vision et de priorités exprimées par le texte de la stratégie nationale de développement durable, la faiblesse des engagements chiffrés, le manque de calendriers précis, l'imprécision sur les outils de suivi. Ils font observer aussi que la stratégie actuelle ne semble guère concerner les entreprises, les associations ou les collectivités, mais principalement l'Etat acteur.

Ils considèrent aussi que la stratégie nationale de développement durable ne permet pas la comparaison aisée avec les propositions formulées par le conseil, malgré le schéma identique adopté par celui-ci à cette fin. Selon eux, l'Etat semble continuer à agir selon ses procédures administratives et institutionnelles habituelles, sans prendre en compte la logique plus vaste d'entraînement de tous les acteurs recommandée par le conseil national du développement durable pour répondre à l'ampleur de la mutation à entreprendre.

Les membres du conseil déplorent aussi la faiblesse de la prise en compte par l'Etat des propositions du conseil national du développement durable. Ils la comprennent d'autant moins qu'ils se sont fortement impliqués dans des délais difficiles et qu'ils ont une appréciation élevée de la valeur des propositions du conseil national du développement durable, constituée par les consensus réunis à cette occasion entre des acteurs qui n'en avaient pas toujours trouvés jusque là.

Ils s'étonnent enfin de la faiblesse des moyens alloués à la politique conduite comme à son dispositif. Ils soulignent le décalage par rapport aux ambitions, alors que les enjeux pèseront de plus en plus fort, que les marges de manoeuvre se réduisent avec le temps et que le coût de l'anticipation est infiniment moindre que celui de la réaction tardive.

Ils remarquent également que, en contradiction avec son objet, le développement durable n'est pas classé par la mise en œuvre de la loi d'orientation relative aux lois de finances comme une mission interministérielle.

M. Jean Launay a demandé quelles étaient les règles qui avaient présidé à la désignation des membres du conseil national du développement durable.

Mme Anne-Marie Ducroux a répondu qu'un premier principe avait été d'organiser une représentation équilibrée entre les représentants des associations, des collectivités locales et des entreprises, et entre les trois domaines constitués par la société, l'économie et l'environnement. Le second a été que chacune de ces trois catégories soit représentée au conseil national du développement durable à la fois par des organismes fédératifs, les plus à même de synthétiser les demandes et positions de leurs membres et de diffuser les conclusions adoptées par le conseil, et par des acteurs pris individuellement en fonction de l'intérêt des actions opérationnelles qu'ils avaient pu conduire sur ces sujets. La liste ainsi établie a été approuvée et publiée par arrêté du Premier ministre.

M. Serge Poignant s'est enquis du degré de mobilisation des partenaires composant le conseil national du développement durable.

Mme  Anne-Marie Ducroux a répondu que la règle du bénévolat s'appliquant strictement aux fonctions de membre du conseil national du développement durable, la participation régulière aux travaux de celui-ci revêtait une signification forte. Elle a été très importante pendant les travaux sur la stratégie nationale de développement durable ; depuis, elle a pris un rythme moins intense, mais qui reste satisfaisant ; de nouvelles saisines l'ont relancée. Les membres du conseil restent tout à fait mobilisables, en fonction des saisines et des questions abordées.

M. Jean-Pierre Dufau a demandé quelle politique menait le conseil pour sensibiliser au développement durable, au-delà de ses membres et des acteurs qu'ils représentent, l'ensemble des citoyens. Il s'est ensuite enquis des conditions du suivi de la mise en œuvre des politiques relatives au développement durable et de l'évaluation de leurs progrès. Il a en particulier demandé si cette évaluation était effectuée exclusivement au sein du conseil national du développement durable ou si celui-ci y associait des intervenants ou experts qui lui étaient extérieurs.

Mme Anne-Marie Ducroux a répondu que le conseil national du développement durable n'avait pas de reçu de mission de sensibilisation des citoyens par lui-même. En revanche, chacun des membres du conseil et des acteurs qu'il associe à ses travaux mène de telles actions ; la capacité de démultiplication ainsi acquise est considérable. Des rencontres nées au sein du conseil peuvent même aboutir à des partenariats, à l'image de celui passé entre le World Wildlife Fund et la Caisse nationale des caisses d'épargne ; le public de l'action spécifique de sensibilisation ainsi lancée est celui des 2,7 millions de sociétaires et des 40 000 salariés de la CNCE.

La semaine du développement durable, organisée chaque année depuis 2003 par le ministère de l'écologie et du développement durable, relève aussi de ce type d'action de sensibilisation. Par ailleurs, aux termes de la stratégie nationale de développement durable, à partir de la rentrée 2004, les programmes scolaires vont consacrer au développement durable 60 heures par élève au cours des premières phases de son cursus.

Le suivi et l'évaluation des actions est une nécessité. Il permet le réajustement des objectifs et la progression des réalisations. De tels processus itératifs existent dans de nombreux pays, les jugements sur leur efficacité y sont positifs et le conseil national du développement durable souhaite qu'ils se développent en France. A ce jour, le processus de réajustements annuels annoncé ne semble cependant pas avoir été lancé.

Des membres du conseil national du développement durable, ainsi que d'autres acteurs, ont été associés aux travaux d'élaboration d'une liste de 45 indicateurs, élaborée par les services de l'Etat.

Le Président Emile Blessig a demandé comment l'Etat prenait en compte les travaux du conseil national du développement durable. Rappelant que l'Etat avait prévu de publier chaque année un rapport sur la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable, il a demandé si le conseil national du développement durable était associé à l'élaboration de ce rapport et quel en était l'état d'avancement actuel.

Il a ensuite souhaité savoir si le conseil national du développement durable avait été saisi du rapport sur les indicateurs élaboré par le commissariat au Plan et le ministère de l'écologie et du développement durable et présenté cet été à la commission des comptes et de l'économie de l'environnement.

Enfin, il s'est enquis de la part de l'effort encore à faire jusqu'en 2008 pour la réalisation des objectifs de la stratégie nationale de développement durable, et comment cet effort se répartissait entre engagement national et déclinaisons au niveau local.

Mme  Anne-Marie Ducroux a répondu que, comme l'exprime aussi le fascicule « paroles d'acteurs », les acteurs sollicités avaient le sentiment que, pour l'élaboration de la stratégie de développement durable, les travaux du conseil national du développement durable n'avaient été examinés et intégrés que de façon marginale. Le conseil national du développement durable est composé d'acteurs de statut parfois très important, aux compétences fortes, aux préoccupations très diverses, voire contradictoires et à la disponibilité réduite. Il leur est demandé une forte mobilisation et une grande réactivité compte tenu des délais généralement impartis. Leurs analyses sont au départ construites sur des bases hétérogènes, des points de vue et des intérêts divergents. Le conseil national du développement durable arrive néanmoins à mener des débats sur des questions concrètes, et à produire sur celles-ci des conclusions communes, adoptées par consensus. Les membres du conseil sont attentifs à la reconnaissance de la valeur des conclusions ainsi formulées. Ils considèrent que les conclusions du conseil et leurs travaux préparatoires ne sont pas pris à leur juste valeur, et ils comprennent mal qu'elles soient ainsi négligées.

En matière de suivi, l'Etat a pris deux engagements. Le premier est celui d'établir un rapport régulier sur la situation de la France au regard du développement durable. Pour cela 45 indicateurs ont été élaborés par ses services. Le second concerne la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable. Les indicateurs nécessaires sont différents. Les deux engagements font l'objet de rapports distincts que le gouvernement envisageait de remettre au Parlement à l'automne 2004.

Le conseil national du développement durable a été saisi d'une demande d'avis sur les 45 indicateurs, base du premier rapport. Il a rendu et publié en janvier 2004 son avis, intitulé « vers une empreinte de développement durable ». Il y note dans les choix effectués par les services de l'Etat la volonté d'adopter des indicateurs rigoureux et établis, mais regrette que l'approche ne traduise pas une vision claire du développement durable, recommande des choix d'indicateurs facilitant pour le rapport une démarche pédagogique et d'insertion dans le débat public, et critique la présentation d'informations séparées par piliers alors que la démarche du développement durable est celle de l'analyse des interactions entre les domaines. Il met aussi en évidence le lien nécessaire entre les deux rapports.

Malgré ses relances, le conseil n'a pu obtenir de réponse officielle sur le sort réservé à son avis, ainsi que sur le calendrier futur du rapport. Il a simplement pu constater à l'occasion de la parution du rapport sur les indicateurs du développement durable publié après présentation à la commission des comptes et de l'économie de l'environnement, que celui-ci mentionne sans autre détail que le conseil national du développement durable a été consulté.

Quant au rapport relatif au suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable, le conseil, malgré la définition de ses compétences, n'y a pas été associé et ne dispose d'aucune information sur l'état de son élaboration.

M. Jean Launay a demandé des précisions sur le type de consensus auquel arrivait le conseil national du développement durable, et sur l'éventuelle concurrence de compétences entre le conseil national du développement durable et d'autres instances de représentation de la société civile, au niveau national et dans les régions.

Mme Anne-Marie Ducroux a répondu que, souvent, les clivages en matière de développement durable ne recoupaient pas les clivages institutionnels habituels. L'expression au conseil de consensus est donc toujours le résultat d'un travail humain délicat et complexe. Dès lors que ces consensus sont formulés, ils sont une indication précieuse pour la décision. Ils valent au moins autant par leur statut lui-même que par les idées qu'ils formulent. C'est pourquoi, en séance plénière, le conseil examine conjointement au texte de synthèse celle de son juste reflet des débats.

Le conseil n'a pas été saisi de la question de la compétence d'autres instances de concertation de la société civile en matière de développement durable. Des propos spontanés de ses membres lors de débats connexes font cependant apparaître que les attributions d'autres instances nationales d'expression de la société civile ne leur semblent pas recouvrir les trois champs indissociables du développement durable et l'examen de leurs interactions. Ils estiment aussi que les procédures y sont lourdes et peu adaptées au débat sur le développement durable, qui nécessite des méthodes souples, susceptibles de faire apparaître plutôt la qualification des processus que la quantification des positions. La représentation aussi ne leur a souvent pas paru adaptée, tant au niveau national qu'au niveau régional.

Pour autant, ils ne considèrent pas le conseil comme l'instance exclusive de la concertation. D'autres outils retiennent leur attention, tels que les conseils de développement ou de concertation autour d'agendas 21 locaux. Figurent aussi dans leurs recommandations des dispositifs comme la création de liens ponctuels entre les exercices spécifiques.

M. Serge Poignant a fait observer que les propositions effectuées par toute instance ou groupe de travail n'étaient jamais intégrées immédiatement dans les références d'action des pouvoirs publics ; leur diffusion, leur intégration dans l'action, prend toujours un réel délai La déception des auteurs d'un consensus peut alors trouver sa solution avec l'expérience. Il a ensuite demandé dans quelle mesure l'accroissement des moyens du conseil national du développement durable pourrait concourir à apaiser ces sentiments de déception.

Mme Anne-Marie Ducroux a fait valoir que la diffusion dans la durée, en vue de leur intégration progressive dans l'action, des travaux du conseil national du développement durable requérait une structure administrative légère mais permanente, disposant des moyens nécessaires. Si les membres du conseil national du développement durable ont pu comprendre les conditions de travail du conseil en année d'installation, ils s'étonnent d'en voir perdurer les conditions de précarité, après avoir contribué à sa réactivité et sa productivité, et après que le gouvernement se soit déclaré satisfait de son travail. Les membres du conseil seraient aussi confortés s'il pouvait être régulièrement répondu aux conclusions et avis du conseil ; dans certains pays, cette étape est prévue par la loi.

Les membres du conseil s'étonnent aussi de la disparité, qu'il ont pu constater, des moyens entre le conseil et d'autres structures nationales, voire régionales, ayant également pour mandat de représenter la société civile, dont les travaux ne sont pas soumis, pour leurs membres, à la règle du bénévolat, alors que seul le conseil national du développement durable a reçu un mandat clair pour traiter de chacun des trois piliers du développement durable, économique, social, et environnemental, et que sa composition et ses travaux ont été organisés en cohérence avec ce mandat.

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Information relative à la Délégation

La Délégation a étendu aux instruments de la politique de développement durable le champ d'investigation du rapport d'information confié à MM. Jean-Pierre Dufau et Emile Blessig sur les indicateurs de cette politique.


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