DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 4

Mardi 16 novembre 2004
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Emile Blessig, président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Jean-Luc Laurent, vice-président de la commission des comptes et de l'économie de l'environnement, sur l'élaboration d'indicateurs nationaux du développement durable

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La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu M. Jean-Luc Laurent, vice-président de la commission des comptes et de l'économie de l'environnement.

M. Jean-Luc Laurent, chef du service de l'inspection générale de l'environnement du ministère de l'écologie et du développement durable, vice-président de la commission des comptes et de l'économie de l'environnement, a d'abord présenté la commission des comptes et de l'économie de l'environnement. Le dispositif statistique du ministère de l'écologie et du développement durable n'a été mis en place que dans les années 1990. Il a été créé sous la forme d'un établissement public administratif, l'Institut français de l'environnement (IFEN). En même temps était créé l'office statistique de l'environnement de l'Union européenne, sous le nom d'Agence européenne de l'environnement ; il était prévu que cette agence disposerait de relais nationaux. L'Institut français de l'environnement a ainsi été installé à la fois comme service statistique français et comme correspondant de l'Agence européenne de l'environnement.

Par ailleurs, il s'est avéré que les agrégats macro-économiques de la comptabilité nationale ne pouvaient suffire à rendre compte des situations sectorielles. L'INSEE a donc encouragé les ministères à élaborer des comptes satellites. A ces fins, ceux-ci ont mis en place à partir du milieu des années 1990 des commissions des comptes, destinées à être les lieux où le corps social valide les projets statistiques.

La commission des comptes et de l'économie de l'environnement est l'un de ces organismes. Présidée par le ministre de l'environnement, elle comporte un vice-président, qui en est l'animateur permanent, et 44 membres. Ceux-ci sont pour moitié des représentants d'associations patronales et de syndicats, d'associations actives dans le domaine de l'environnement et d'associations de consommateurs, d'associations d'élus, ainsi que des experts et personnalités qualifiées, et pour l'autre moitié des représentants de l'administration. L'INSEE y dispose d'un siège.

Les travaux statistiques du ministère sont soumis à la commission. La commission soumet elle-même régulièrement son travail au conseil national de l'information statistique (CNIS). L'INSEE peut ainsi vérifier la qualité de la statistique produite et intégrer celle-ci à ses comptes, sous forme de compte satellite.

Le ministre chargé de l'environnement ayant pour mission de veiller à l'insertion des problématiques environnementales au sein de l'action des autres ministères, la commission des comptes et de l'économie de l'environnement travaille en recoupement avec les services statistiques d'autres ministères. Pour traiter des questions de développement durable, elle est amenée à mobiliser l'information statistique de plusieurs d'entre eux.

M. Dominique Bureau, directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale au ministère de l'écologie et du développement durable, a alors présenté les indicateurs nationaux du développement durable approuvés par la commission des comptes et de l'économie de l'environnement.

Lors de l'adoption de la stratégie nationale de développement durable, il s'est avéré que deux séries d'instruments de pilotage étaient nécessaires. La première est celle destinée au suivi de la réalisation de la stratégie nationale de développement durable. Ce suivi est assuré par le délégué interministériel au développement durable.

La seconde est l'infrastructure statistique nécessaire pour l'établissement d'un référentiel de la situation de la France au regard de la durabilité de son développement. Un tel référentiel est en effet indispensable pour guider l'analyse dans ce domaine, en vue des propositions d'actions futures.

En même temps qu'elle formulait la « stratégie de Lisbonne » en avril 2001, l'Union européenne avait décidé la constitution d'indicateurs pour en mesurer la réalisation. Les services de l'Etat ont donc élaboré des outils statistiques pour nourrir l'ensemble de ces indicateurs.

Cependant, nombre de ces outils s'attachent à des actions politiques qui doivent aboutir dans des délais relativement brefs. Le ministère chargé de l'environnement a au contraire souhaité disposer également d'indicateurs de long terme, aptes à permettre aux décideurs d'avoir accès aux risques connus. On s'aperçoit en effet que les insuffisances à l'origine des graves erreurs d'appréciation des risques de long terme relèvent au moins autant de la transmission de la connaissance que de la connaissance elle-même. Ainsi, les risques sanitaires de l'exposition à l'amiante étaient connus dès l'entre-deux-guerre ; le mésothélium comme l'asbestose étaient assez bien caractérisés. Pourtant, l'action de prévention a porté sur les risques inhérents au dioxyde de soufre, pas sur l'amiante. La Banque mondiale s'est aussi dotée d'outils d'analyse des risques de long terme, afin d'éviter de financer des projets d'infrastructures qui pourraient faire peser de tels risques, comme des barrages hydroélectriques géants qui affaibliraient gravement la fertilité des plaines alluviales.

L'objectif a aussi été de compléter l'analyse statistique là où elle est défaillante ou lacunaire. Ainsi, en matière de cohésion sociale, ont été élaborés des indicateurs de mise en évidence des risques de fracture, les statistiques du ministère du travail fournissant l'information sous le seul angle de la cohésion.

Par ailleurs, deux propositions concurrentes s'étaient fait jour. La première était celle d'une liste courte de cinq indicateurs synthétiques, permettant l'expression de choix politiques d'ensemble. La seconde était celle d'une batterie d'indicateurs plus fournie, permettant au public de construire son opinion à partir d'indicateurs dont il pourrait maîtriser les bases. C'est ce choix qui a été fait. Lors de sa réunion, la commission des comptes et de l'économie de l'environnement a été saisie de la question, a statué, et avalisé le choix effectué. Il n'a de plus pas été formulé de demande de modification du rapport, et la commission l'a adopté en l'état.

Le rapport propose donc une batterie de 45 indicateurs ; chaque fiche comporte une explication méthodologique, une analyse de la pertinence de l'indicateur au regard de la problématique du développement durable, une présentation des perspectives d'évolution, voire des comparaisons internationales.

Les 45 indicateurs sont répartis sur les trois domaines du développement durable : société, économie, environnement. Les problématiques où ces domaines s'entrecroisent et interagissent les uns sur les autres ont été privilégiées. Par ailleurs un certain nombre d'indicateurs, dits « indicateurs-phares », ont été retenus pour la synthèse. Ils sont répartis en six champs.

Le premier est la prise en compte du développement humain, et non du seul produit intérieur brut (PIB). Il comporte deux indicateurs, l'espérance de vie sans incapacité, de façon à rendre compte, au-delà de la seule espérance de vie, de la qualité de celle-ci, et le taux de mortalité prématurée évitable. Ce dernier indicateur est calculé en décès annuels pour 1000 personnes liés aux comportements à risques et au système de soin. Le deuxième champ est celui des atteintes à l'environnement. Il comporte cinq indicateurs, rendant compte respectivement de l'artificialisation du territoire, de la qualité de l'air, de l'importance des prélèvements d'eau, de l'abondance des ressources halieutiques, et de la biodiversité. Le troisième champ est celui des ressources pour la croissance future. Les critères adoptés sont très proches des critères de long terme utilisés par les économistes : taux d'épargne nette ajusté, taux d'emploi, dépôts de brevets. Le quatrième champ est celui des modes de production et de consommation. Les indicateurs retenus sont la production de déchets par habitant et l'émission de gaz à effet de serre par unité de PIB. L'équité, entre les générations et au sein de chacune d'elles, constitue le cinquième champ. Après un débat approfondi, un indicateur de part de la dette publique par rapport au PIB y a été introduit ; l'autre indicateur de synthèse est le niveau de vie relatif des personnes âgées. Enfin, les risques d'exclusion forment le sixième champ de la synthèse. Ce champ est composé d'indicateurs de fracture : le taux de chômage de longue durée et le pourcentage d'enfants vivant dans des familles à faible niveau de vie.

Les concepteurs du rapport ont réfléchi à l'opportunité de construire et de présenter, sur ces bases, un ou des indices synthétiques alternatifs du PIB. Ils ont conclu qu'un tel indice, aussi souhaitable soit-il, supposerait, en l'état actuel de l'art statistique, trop d'implicité et rendrait le débat sur le développement durable prisonnier des experts. Ils ont donc considéré que l'état de l'art imposait, pour l'instant, d'y renoncer.

Le rapport présente ensuite la situation de la France par rapport aux indices retenus. S'agissant du développement humain, si la France apparaît bien placée quant à l'espérance de vie sans incapacité, la mortalité évitable demeure élevée : il y a là un champ d'action pour les pouvoirs publics.

La pression sur l'environnement est réelle. Chaque habitant consomme de plus en plus d'espace, et ce de façon parfois irréversible. Les SAFER se sont alarmées de la pression urbaine sur l'espace agricole. L'évolution de la biodiversité est mesurée par un indicateur partiel, celui de l'abondance de l'alouette des champs. On sait cependant relier cet indice à la politique d'aménagement de l'espace rural, notamment celle de l'aménagement du bocage.

En matière de ressources pour le futur, l'indicateur d'épargne nette ajustée, c'est-à-dire d'épargne nette corrigée de la consommation de capital fixe et des dommages aux ressources naturelles (la production de gaz à effet de serre), mais accrue des dépenses d'éducation, aboutit à une division par deux de l'épargne monétaire. Cela confirme la nécessité de compléter le dispositif statistique macroéconomique. Les indicateurs de ce champ relatifs au capital humain montrent, pour le taux d'emploi, une légère amélioration des performances françaises mais un niveau de celles-ci qui reste faible au sein des pays développés, ainsi qu'une progression du nombre de dépôts de brevets par habitant forte, mais légèrement inférieure à celle de l'Union européenne dans son ensemble.

S'agissant des modes de production et de consommation, l'indicateur relatif à la production de déchets par habitant montre l'ampleur de son accroissement depuis les années 1980, même s'il fait apparaître un point d'inflexion en 1996. De même, l'indicateur relatif à la production de gaz à effet de serre par rapport au PIB retrace aussi bien l'effort effectué depuis 1997 que celui qui reste à faire.

Les indicateurs d'équité (dette publique par habitant en pourcentage du PIB et écarts de niveau de vie) présentent des résultats bien connus, de même que le taux de chômage de longue durée, qui est, lui, un indicateur des risques d'exclusion.

La démarche met ainsi en relief que les questions les plus importantes pour la durabilité du développement ne sont pas toutes relatives à l'environnement, mais concernent également la sphère financière et la sphère sociale.

Il est apparu aussi que l'effort méritait d'être poursuivi, de façon à mieux pouvoir établir des perspectives sur les risques à long terme de la société française. Plusieurs champs ont d'ores et déjà été identifiés : celui de la gouvernance, celui des questions culturelles, et celui de la dimension territoriale, avec la déclinaison des indicateurs du rapport dans les travaux conduits par la DATAR.

Le Président Emile Blessig a souhaité savoir si les indicateurs présentés avaient vocation à venir abonder les données de l'observatoire des territoires actuellement en cours de mise en place par la DATAR.

Il a ensuite demandé si des déclinaisons régionales de ces indicateurs étaient élaborées par les services déconcentrés de l'Etat, si ces indicateurs étaient transposables à des niveaux infrarégionaux et quelle était leur portée opérationnelle.

M.  Jean-Luc Laurent a répondu que la stratégie nationale de développement durable prévoyait l'établissement par les préfets d'indicateurs de durabilité pour l'évaluation des politiques locales ; leur réalisation n'est cependant qu'à ses prémisses.

En revanche, les régions ont élaboré des monographies établissant leurs profils environnementaux à l'occasion de la formulation de leurs demandes de crédits du fonds structurel européen, le commissaire européen aux régions ayant imposé cet exercice pour l'accès aux fonds. Une évaluation prévue à mi-parcours s'est cependant révélée décevante.

Précisant que ces profils environnementaux étaient assez hétérogènes, M. Dominique Bureau a ajouté que l'IFEN avait en revanche entrepris d'organiser avec les services régionaux de l'Etat l'élaboration de « cahiers régionaux » qui comporteront des séries homogènes et suivies.

La déclinaison régionale des 45 indicateurs n'est pas hors de portée aujourd'hui des services du ministère de l'environnement. Cependant, on peut considérer que l'utilité d'une telle déclinaison concerne au plus les deux tiers des indicateurs. Il faut aussi souligner les limites des comparaisons qui pourront être faites. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur concentre le tiers de la biodiversité de l'espace français ; la pauvreté biologique relative d'autres régions peut être constatée depuis le Moyen-Age.

M. Jean-Pierre Dufau a souligné l'intérêt de séries établies sur la durée. Pour le même indicateur, de telles séries permettent aux acteurs de se fixer des objectifs et aux observateurs d'évaluer les progrès ; elles peuvent ainsi être stimulantes tant pour les régions que pour l'Etat. Il a en conséquence demandé si de telles séries étaient en cours d'élaboration et si une évolution de l'observation vers un système d'évaluation et de notation de l'action était envisagée.

M. Dominique Bureau a répondu que les services du ministère travaillaient à l'élaboration d'éléments permettant des suivis dans le temps.

M.  Jean-Luc Laurent a indiqué que la commission du développement durable de l'ONU organisait des exercices communs d'évaluation entre Etats du Nord et du Sud. Les différences de méthodes et de dispositifs apparaissent cependant grandes à ces occasions.

Le Président Emile Blessig a demandé dans quels délais l'établissement d'un système européen d'indicateurs du développement durable permettant des comparaisons entre Etats membres pouvait être envisagé.

M. Dominique Bureau a répondu qu'un dispositif cohérent comportant un peu moins d'indicateurs que les 45 indicateurs nationaux français était en cours d'élaboration au sein d'Eurostat ; une liste préliminaire a été établie ; son homogénéité progresse au fur et à mesure des révisions.

Convenant qu'il paraissait difficile de décliner les 45 indicateurs nationaux en dessous de l'échelon régional, le Président Emile Blessig a cependant fait remarquer que, eu égard au développement de la culture du développement durable dans la société, d'une part, et aux sollicitations institutionnelles, de l'autre, les collectivités locales inscrivaient de plus en plus souvent d'actions de développement durable dans leurs projets. Elles doivent alors faire face à l'inconsistance des dispositifs d'évaluation de leurs réalisations. Il a donc demandé si certains des 45 indicateurs élaborés ne pourraient pas être utilisés comme outils de mesure pour les travaux engagés au niveau local.

M. Dominique Bureau a répondu qu'un tel usage n'était pas possible aujourd'hui. En revanche, les obstacles pour y parvenir n'apparaissent pas dirimants.

Il n'est cependant pas certain qu'une déclinaison des indicateurs nationaux soit l'instrument le plus pertinent pour l'évaluation de l'action des collectivités locales. Celles-ci peuvent en effet se trouver dans des situations où elles n'ont pas compétence pour agir directement sur l'indicateur : une commune traversée par une route nationale très passante enregistrera un très fort taux de production de gaz carbonique, et ne pourra rien faire pour le faire évoluer.

La démarche adoptée par les entreprises qui veulent agir dans ce domaine paraît un guide plus pertinent. Les rapports qu'elles établissent comportent d'abord un constat à vocation objective faisant apparaître la pression qu'elles exercent sur l'environnement. Ensuite, sont relatées les actions envisagées ou entreprises pour alléger cette pression, avec la fixation d'objectifs. Enfin, est présenté un suivi de la réalisation des actions et de l'effet de celles-ci.

Les collectivités pourraient procéder ainsi, en utilisant, pour la mesure des résultats, des indicateurs modifiés par rapport aux indicateurs nationaux.

M.  Jean-Luc Laurent a fait observer que la déclaration de Rio prévoyait la réalisation d'un agenda, d'un diagnostic et d'une stratégie spécifiques, pour chaque groupe pertinent.

Il a ajouté qu'il pourrait être demandé aux collectivités locales de dresser un état de leur situation au regard des trois piliers du développement durable, et d'établir sur les questions de leur responsabilité et de leur compétence des indicateurs de situation et des indicateurs de suivi. Le débat local pourrait ainsi se focaliser sur les points sur lesquels la collectivité peut agir. Il est important de différencier le traitement des domaines de la responsabilité directe de la collectivité, ceux où elle peut agir, et celui des domaines qui ne sont pas de sa compétence, où elle peut faire valoir ses points de vue, mais sur lesquels elle n'a pas de prise directe.

Le Président Emile Blessig a alors exposé que, lors de son audition, la présidente du conseil national du développement durable avait fait part à la Délégation des critiques du conseil sur le choix des indicateurs, que celui-ci trouvait peu pédagogiques et trop cloisonnés par piliers ; il a demandé comment ces critiques avaient été prises en compte.

Il a ensuite souhaité savoir si l'élaboration d'indicateurs de mesure de la réalisation de la stratégie nationale de développement durable avait également été entreprise.

M.  Dominique Bureau a répondu que les services du ministère avaient dû partir de l'existant, qui offrait des indicateurs séparés par piliers. Les services ont été saisis le 3 juin 2003. Le projet a été présenté au conseil national du développement durable le 23 octobre suivant. A ce stade, l'état présenté était relativement peu intégré. Le conseil national du développement durable a donc fait des remarques. Celles-ci ont été prises en compte. Un travail important a été fait entre la présentation au conseil national du développement durable et la présentation à la commission des comptes et de l'économie de l'environnement pour accroître l'intégration des indicateurs.

Le conseil national du développement durable, lors de cette présentation, avait aussi souhaité aborder la question du suivi des plans d'action prévus par la stratégie nationale de développement durable. Cependant il s'agit là d'un autre dossier, qui relève du délégué interministériel au développement durable et du comité permanent des hauts fonctionnaires du développement durable.

Enfin, la tâche demandée aux services était d'élaborer des informations utilisables par la société civile et les décideurs pour le débat public et l'action ; elle n'était pas de fournir une définition du développement durable au travers d'un indicateur synthétique qui le mesurerait.

M.  Jean-Luc Laurent a rappelé que la commission des comptes et de l'économie de l'environnement avait statué sur le degré d'intégration des indicateurs, et qu'elle avait tranché en faveur d'une batterie relativement large, donc d'indicateurs moins intégrés qu'une série d'indicateurs synthétiques. Il a précisé que c'est au Parlement qu'il revenait désormais de juger de la qualité et de l'adéquation de l'exercice ; s'il émet des critiques, l'administration ne pourra qu'en tenir compte.

M. Dominique Bureau a précisé que, après examen, le CNIS avait finalement jugé que l'exercice était bien un travail d'information statistique sur la question, et qu'il relevait bien de sa compétence.

Le Président Emile Blessig et M.  Jean-Pierre Dufau ont demandé quels seraient les instances ou les publics chargés de faire vivre les indicateurs.

M.  Jean-Luc Laurent a répondu que la version présentée avait vocation à être mise à la disposition du public pour un examen critique ; la version finale, qui tiendra compte des critiques faites, pourrait être élaborée d'ici un an. Ensuite, une publication triennale du rapport pourrait suffire pour mettre en évidence l'évolution de la situation.

M. Dominique Bureau a ajouté que le rapport présenté était un instrument de mesure dont chacun devait pouvoir se servir. L'expérience montre que chaque fois que des dispositifs d'indicateurs sont élaborés et publiés, ils deviennent des références pour la formulation de critiques ou de choix politiques et de ce fait des instruments de pilotage pour les ministères.

Le Président Emile Blessig a conclu sur les perspectives qu'ouvrait la présente audition sur les liens entre aménagement du territoire et développement durable. Dans une France décentralisée, beaucoup d'actions de développement durable vont relever des collectivités locales. L'Etat a en charge l'affectation de ressources aux politiques décentralisées ; pour y procéder, il a besoin de pouvoir évaluer les actions conduites ; seule l'élaboration d'outils adaptés peut lui permettre de remplir sa tâche avec pertinence.


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