Assemblée nationale - Délégation à l'aménagement du territoire

> > >

DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENTDURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 6

Mercredi 26 janvier 2005
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Emile Blessig, président

SOMMAIRE

	*pages*
- Audition de M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale	2

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu M. Pierre Mirabaud, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

Le président Emile Blessig a souhaité la bienvenue au nouveau délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et jugé utile de faire le point avec lui sur les « chantiers » en cours ainsi que sur l'approche qu'a la DATAR du développement durable. Il s'est dit heureux et honoré d'avoir été désigné par le Président de l'Assemblée nationale pour siéger au nouvel Observatoire des territoires, qui doit être installé prochainement et qui sera un outil important de la politique d'aménagement du territoire.

M. Pierre Mirabaud a d'abord présenté les cinq grands chantiers de la DATAR pour 2005. Le premier chantier est celui de la connaissance. Quatre groupes de prospective -sur le développement durable, sur les technologies de l'information et de la communication, sur la compétitivité, sur la préparation d'un cadre stratégique de référence en vue des futurs programmes européens - ont été créés pour éclairer la réflexion et l'action des pouvoirs publics. L'Observatoire des territoires sera installé dans les semaines à venir ; un grand nombre de cartes et d'indicateurs pourront alors être consultés sur son site Internet ; son conseil d'orientation décidera, lors de sa première réunion, des travaux à mener en vue de la rédaction, avant le début de l'été, du premier rapport triennal sur les dynamiques et les inégalités du territoire. Enfin, la DATAR a reçu désormais la mission, qui incombait précédemment au Commissariat général du Plan, d'évaluer les contrats Etat-régions ; elle s'attachera à unifier et rendre plus sûres les méthodes et à mieux mutualiser les résultats.

Le deuxième chantier est celui de la préparation des grands outils de programmation de nouvelle génération : contrats Etat-régions, fonds structurels européens. Les premiers connaissent actuellement des difficultés liées à la conjoncture économique et budgétaire ; fin 2004, soit deux ans avant la fin du parcours, leur taux d'exécution était de 55 % environ. Quant aux seconds, les inquiétudes qu'avait suscitées le faible rythme de consommation des crédits n'ont plus lieu d'être, et jusqu'ici seuls 0,75 % des fonds ont dû faire l'objet d'un dégagement d'office ; on voit même poindre, dans les territoires, le regret que l'enveloppe ne soit pas plus importante...

Le Premier Ministre avait demandé, sur la nouvelle formule des contrats Etat-régions, les avis de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale, de celle du Sénat, du Conseil économique et social et des trois grandes associations d'élus. L'Association des régions de France venant de faire parvenir son avis, la phase de concertation est maintenant achevée, et les deux inspecteurs généraux missionnés à cette fin rendront leur avis de synthèse dans le courant de février 2005. Il semble d'ores et déjà, cependant, qu'il y ait unanimité sur plusieurs points : l'utilité de poursuivre, en la resserrant sur un nombre limité de thématiques, la contractualisation ; la fixation à six ou sept ans de la durée des contrats, avec révision à mi-parcours ; le développement d'outils de suivi et d'évaluation de l'impact ; le maintien de l'extension de la contractualisation à d'autres entités telles qu'agglomérations, pays, ou encore parcs naturels régionaux ; la nécessité d'un cadre stratégique préalable.

S'agissant des fonds structurels européens, la première question qui se pose est celle de leur enveloppe, qui dépendra des perspectives financières qu'adoptera l'Union : selon que la Commission et les Etats se mettront d'accord sur un montant du budget communautaire de 1 % du PNB, de 1,24 % ou un montant intermédiaire, et compte tenu de l'arrivée de dix nouveaux Etats membres, le montant des fonds disponibles pour les anciens, dont la France, ne sera évidemment pas le même. Les aspects réglementaires sont également en discussion à Bruxelles ; pour la répartition des fonds, le zonage sera remplacé par un cadrage par objectifs ; un cadre stratégique de référence doit être établi par l'Union européenne - les Etats ayant leur mot à dire -, et par chaque pays. La France entend mettre l'accent sur quatre thèmes : l'innovation et l'économie de la connaissance ; l'environnement et la prévention des risques ; l'accessibilité et les services économiques d'intérêt général ; l'emploi. Pour la préparation de ce cadre, la DATAR va travailler avec les régions.

Le troisième chantier est celui des pôles de compétitivité. Il a été lancé par le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004. Les projets doivent être adressés avant la fin du mois de février aux préfets de région, qui auront un mois pour donner leur avis, de même que les conseils régionaux. Ensuite, les experts des différents ministères, ainsi que des personnalités qualifiées, donneront le leur sur l'intérêt des projets, en termes d'innovation et de développement économique. Enfin, un CIADT arrêtera, sans doute à la fin du deuxième trimestre, la liste des projets retenus. Il semble que 80 à 90 projets soient en cours d'élaboration, mais tous ne seront pas prêts pour le 28 février ; il y aura cependant d'autres échéances. Toute la difficulté sera de maintenir le niveau élevé d'exigence quant à la qualité des projets labellisés, qui devront être de niveau mondial ou européen, tout en veillant à ne pas faire retomber la dynamique enclenchée par l'appel à projets.

Le quatrième chantier est celui des services au public. Le Sénat vient d'adopter un amendement au projet de loi sur le développement des territoires ruraux qui tend à harmoniser les procédures de consultation, et le Premier Ministre installera prochainement la Conférence des services publics en milieu rural, ainsi qu'il l'avait annoncé au Congrès de l'Association des maires de France. L'expérimentation qui avait été lancée dans quatre départements a récemment été étendue à onze autres, par circulaire du ministre et du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire. Il s'agit de mieux satisfaire les besoins des usagers, en dépassant les symboliques traditionnelles : la présence de services médicaux, par exemple, est sans doute plus importante que celle de perceptions.

Le cinquième chantier, enfin, est celui que l'on pourrait appeler « des territoires ». Il comporte plusieurs aspects. Le Conseil national du littoral, prévu par le projet de loi sur le développement des territoires ruraux, sera mis en place en 2005 et un appel à projets sur la gestion intégrée des zones côtières a été lancé voici quelques semaines. La coopération métropolitaine a également fait l'objet d'un appel à projets ; douze ont été déposés, sept autres le seront lors de l'échéance de juin 2005. Des propositions en faveur des villes moyennes, auxquelles la DATAR travaille avec l'Association des villes moyennes, devraient en outre être présentées lors d'un prochain CIADT. Quant au milieu rural, enfin, la DATAR aura son rôle dans la mise en oeuvre des dispositions actuellement en discussion au sein du projet de loi sur les territoires ruraux, et elle continue de contribuer à l'application des décisions du CIADT du 3 septembre 2003 : des progrès notables dans la couverture des « zones blanches » en téléphonie mobile devraient être accomplis au cours de l'année 2005, et la progression géographique du haut débit, qui fait l'objet du nouvel article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, reste une priorité. Les appels à projets visent à susciter des dynamiques et des initiatives.

M. Pierre Mirabaud a ensuite exposé que la DATAR se sentait très concernée par le développement durable. La DATAR a été à l'origine de la création des agences de l'eau, des parcs naturels régionaux, du Conservatoire du littoral et même, en partie, du ministère de l'Environnement, à une époque où le concept de développement durable n'était pas formalisé.

Aujourd'hui l'aménagement du territoire doit intégrer la dimension du développement durable. « Penser globalement et agir localement », entend-on dire souvent ; de fait, pour la DATAR, l'échelon local constitue la bonne « porte d'entrée » du développement durable, ne serait-ce que parce que les actions y sont plus faciles à identifier, et le cloisonnement des responsabilités moindre. Il revient toutefois à l'Etat d'être le garant des préoccupations de long terme, de s'assurer que les territoires mettent en oeuvre les décisions ou engagements pris par lui, et d'être un anticipateur doué d'imagination et soucieux d'expérimentation, à même de construire progressivement, en favorisant les projets qui viennent des territoires, une méthodologie efficace. La DATAR a pour rôle à la fois de faire valoir la pertinence du cadre territorial, et aussi de s'assurer, via le réseau des préfets de régions et des secrétariats généraux à l'action régionale de ces préfectures, que les territoires mettent en oeuvre la stratégie nationale de l'Etat et ses engagements internationaux, notamment européens, dans ce domaine.

Le CIADT du 3 septembre 2003, consacré au milieu rural, a pris d'importantes décisions en matière de protection et de valorisation des espaces ruraux périurbains, de procédures d'aménagement foncier, de protection des zones humides, de valorisation de la forêt, avec notamment les schémas stratégiques de massif. Le projet de loi sur les territoires ruraux comporte des dispositions pour faire du développement équitable et durable de la montagne un objectif national. Le CIADT du 14 septembre 2004 a pris des mesures visant à protéger les zones littorales de la pression démographique, dont le recensement fait apparaître qu'elle continue de s'accroître. Le CIADT du 18 décembre 2003 a défini de nouvelles ambitions pour la politique des transports, notamment dans les domaines ferroviaire, fluvial et maritime, afin de réduire la prépondérance du transport routier et d'améliorer la qualité du service rendu, celle de l'usage des infrastructures et leur sécurité.

Les questions sur lesquelles la DATAR entend approfondir sa réflexion en matière de développement durable sont notamment : l'articulation entre les besoins présents et ceux des générations futures, par exemple dans le domaine des transports ou de l'urbanisme ; le développement équitable des territoires, pour donner à chaque territoire toutes ses chances de développement, quelles que soient ses caractéristiques, urbaines ou rurales, en évitant la création de concentrations trop importantes ; les risques économiques, sociaux et écologiques liés à la périurbanisation, au réchauffement climatique, à la raréfaction des énergies non renouvelables ; l'articulation de la politique nationale avec une politique européenne appelée à devenir de plus en plus exigeante, y compris pour l'octroi des fonds structurels. La DATAR travaille, sur tous ces sujets, en collaboration étroite avec toutes les administrations, notamment la délégation interministérielle au développement durable, et s'efforce d'intégrer la dimension du développement durable dans tous les programmes qu'elle met en œuvre, dans la réflexion de ses groupes de prospective, et dans les indicateurs du futur Observatoire des territoires.

Mme Henriette Martinez s'est dite partagée, en tant que députée du département français le plus enclavé, le seul classé en niveau 4 par la DATAR, entre deux sentiments : à entendre le Délégué, les difficultés des zones rurales fragiles vont trouver leur solution ; cependant, c'est un discours que l'on entend depuis très longtemps sans que les choses évoluent beaucoup. Les Hautes-Alpes attendent depuis vingt ans, et quelque douze ministres de l'équipement, l'achèvement de l'autoroute A 51 et le percement du tunnel du Mont-Genèvre qui les désenclaveront en les reliant à la fois au reste de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et à l'Italie toute proche. Il est bien d'aménager la montagne, mais encore faut-il que les agriculteurs qui s'y accrochent encore ne soient pas découragés, notamment par le retour du loup, qui peut faire sourire à Paris, mais qui est dramatique pour les éleveurs.

Quant aux services publics, le département des Hautes-Alpes comporte des cantons entiers désormais sans médecin, et où aucun ne veut s'installer, où l'on ne reçoit que trois chaînes de télévision pour le prix d'une redevance entière, et où - sans même parler du haut débit - le téléphone portable ne passe pas, ce qui peut poser, en montagne, des problèmes de sécurité, rendus plus aigus encore par la forte fréquentation touristique. Le sentiment des habitants, formulé avec une certaine amertume, est que l'on a décidé en haut lieu - à Paris, à Bruxelles... , - de sacrifier certaines zones pour en faire des réserves naturelles destinées au loisir des citadins.

M. Jean Auclair a approuvé le changement des perspectives officielles qui font désormais référence aux « services au public » plutôt qu'au « services publics ». Il n'est pas réaliste en effet de vouloir à toutes forces conserver des trésoreries ou des bureaux de poste où il ne vient que deux ou trois personnes par jour, voire par semaine : mieux vaut créer des points d'accueil polyvalents, qui draineront un plus large public. La DATAR a un rôle éminent à jouer : celui de faire admettre à des élus locaux volontiers conservateurs la nécessité de cette « perestroïka ».

Après avoir souligné que la présence du service public revêtait, en milieu rural, un aspect symbolique non négligeable, M. Jacques Le Nay a regretté que les règles d'urbanisme, conçues pour la ville, handicapent la construction en milieu rural et, partant, le maintien de la population, voire l'installation des nouvelles générations. C'est pourtant l'effectif de la population qui conditionne le maintien de la présence des services publics. Il est important que chacun ait le droit effectif d'habiter où il veut.

M. Jean Launay a fait valoir que la situation des zones rurales était très contrastée : si certaines restent très enclavées, d'autres ont été désenclavées, notamment par l'autoroute, comme c'est le cas dans le département du Lot. S'agissant du droit de l'urbanisme, il faut évidemment avoir le souci du développement durable, mais il faut aussi anticiper l'artificialisation des territoires et trouver des règles du jeu qui permettent de la maîtriser.

Approuvant la création de pôles de compétitivité, M. Serge Poignant s'est interrogé sur l'implantation des grandes infrastructures de liaison. Il a ensuite demandé quel serait le contenu des indicateurs que retiendra l'Observatoire des territoires.

Le président Emile Blessig a fait observer que l'aménagement du territoire était une entreprise vaine sans action en faveur de l'attractivité du territoire. Il a alors demandé si la DATAR était en mesure d'apporter des éléments qui permettent d'apprécier si tel ou tel territoire connaît ou non une évolution dynamique.

Répondant aux intervenants, M. Pierre Mirabaud a apporté les précisions suivantes :

- l'autoroute A 51 figure parmi les projets d'infrastructures retenus par le CIADT du 3 décembre 2003. En liaison avec la nouvelle agence de financement des infrastructures, qui va être installée en 2005, La DATAR travaille à la mise en œuvre des décisions de ce CIADT ;

- la montagne est l'un des atouts de la France, et la DATAR, qui est d'ailleurs à l'origine de la politique de la montagne, a travaillé à consolider les commissariats de massif, à mettre en place la concertation locale, avec les commissions de massif, et à mettre en oeuvre les schémas de massif, qui permettent de rassembler les partenaires autour de quelques objectifs. Les zones de montagne peuvent également bénéficier des aides et exonérations prévues pour les zones de revitalisation rurale ; le projet de loi sur les territoires ruraux devrait améliorer les conditions d'accès des zones de montagne à ce type d'aides ;

- des aides à l'implantation de médecins sont prévues notamment par la loi sur le développement des territoires ruraux. Les organismes d'assurance-maladie sont également très attentifs à cette question. C'est une question dont l'importance va bien au-delà de celle du maintien de services comme les perceptions, même si la symbolique est moins forte : il faut être très attentif aux écarts qui se creusent entre les territoires en matière d'accès aux soins. Les indicateurs indiquent des situations très contrastées. L'Observatoire des professions de santé constitue un outil utile, dont les données éclaireront, par exemple, les discussions sur le numerus clausus et sa modulation régionale ;

- le rôle de la DATAR est d'initier des procédures et de susciter des envies de développement, en s'appuyant sur des données statistiques les plus détaillées possible. Les résultats du dernier recensement avaient fait apparaître des évolutions démographiques intéressantes : la concentration urbaine n'est pas un phénomène généralisé, certains espaces ruraux ont gagné des habitants entre 1990 et 1999. Les premiers éléments du nouveau recensement semblent confirmer cette évolution ;

- l'Etat recherche la meilleure accessibilité possible à ses services. Celle-ci ne passe pas forcément par des implantations physiques; les techniques de l'information et de la communication sont un élément de réduction du clivage entre France rurale et France urbaine : nombreux sont les agriculteurs qui ont su se les approprier pour dialoguer avec leur coopérative, la MSA ou le Crédit agricole ; la DATAR doit veiller à la diffusion de la formation à ces outils, voire à la mise en place d'interfaces pour faciliter l'accès aux services par leur canal. La politique des points d'accueil polyvalents permet aussi de concourir à cette action. Ces points offrent à proximité la quasi-totalité des services tout en élargissant les plages horaires d'accueil des usagers, notamment lorsqu'ils sont confiés à des commerces ; les Hautes-Alpes sont l'un des onze départements auxquels l'expérimentation vient d'être étendue ; il importera d'assurer aux habitants une information complète sur les nouvelles possibilités qui leur sont ainsi offertes. Il faut animer une stratégie sur les « services au public » au sens large, qu'ils relèvent de l'Etat, des collectivités locales, d'organismes de statut privé, comme la sécurité sociale, ou encore du secteur privé, comme les commerces. Cette vision extensive correspond d'ailleurs à la demande des gens souhaitant s'installer en milieu rural ; ainsi que l'a montré un colloque qui s'est tenu à Saint-Brieuc en décembre 2004, ceux-ci souhaitent bénéficier de la totalité des services dont ils disposaient en ville. Les questions d'organisation et les coûts induits font qu'il est essentiel de regrouper les expériences locales et de mieux faire connaître celles qui ont donné de bons résultats ;

- la construction de logements individuels a connu, ces dernières années, une forte progression sur l'ensemble du territoire. Une loi a été votée récemment qui a levé certains freins, en veillant toutefois à éviter une trop grande extension des zones bâties, notamment à cause des problèmes posés pour l'organisation des transports par l'étalement urbain et des risques écologiques que comporte l'artificialisation des sols ;

- l'Observatoire des territoires va être mis en place dès que seront connues les toutes dernières nominations au conseil d'orientation. L'outil informatique est prêt, et ce sont quelque 300 items qui pourront être consultés par tous, avec des références à jour au niveau régional et départemental, voire à celui des agglomérations ou des bassins d'emploi. Ainsi les projets pourront être construits à partir d'éléments plus sûrs et l'impact des politiques suivies pourra être mesuré avec précision ;

- le premier rapport de l'Observatoire sur les dynamiques et l'attractivité des territoires devrait être disponible d'ici l'été 2005. L'attractivité est au coeur des préoccupations de la DATAR ; celle-ci ne prône en aucun cas un modèle unique de développement : tous les territoires doivent avoir leurs chances, et pouvoir exploiter les atouts qui sont les leurs, même s'il apparaît que la partie sud de la France connaît un développement démographique plus rapide que sa partie nord ; à cette fin, la DATAR travaille à l'accès aux services publics, à l'implantation des grandes infrastructures, au soutien du développement des activités économiques ; les aides à l'implantation des entreprises sont cependant suspendues aux incertitudes de la politique européenne et à l'interprétation des règles de la concurrence qui prévaudra. On prête à la nouvelle commissaire chargée de la concurrence l'intention de supprimer, hors des zones d'objectif 1, toutes les aides à l'implantation des entreprises, sauf les plus petites ; si tel devait être le cas, cela signerait tout simplement la fin de la prime d'aménagement du territoire. Seules les entreprises de moins de 250 salariés pourraient continuer à bénéficier d'un dispositif moins souple. En tout état de cause, il convient de soutenir et de susciter l'initiative locale.

M. Louis Giscard d'Estaing a demandé, s'agissant de la nouvelle génération des contrats Etat-régions, si la proposition de création d'un logiciel dédié à leur suivi, adoptée par la Délégation à l'initiative de M. Jacques Le Nay et lui-même, serait mise en oeuvre.

M. Jean Launay s'est interrogé, étant donné la disparition programmée de l'objectif 2, sur la possibilité de faire accepter par la Commission européenne, avec le soutien d'autres Etats concernés, le maintien, au sein des fonds structurels, de dispositifs spécifiques en faveur des zones de montagne.

M. Pierre Mirabaud a répondu qu'un outil de suivi efficace de l'exécution des contrats Etat-régions était indispensable. La DATAR souhaite que la prochaine génération de contrats en soit dotée. Elle étudie l'extension à cette fin du logiciel Présage utilisé pour le suivi des fonds structurels européens ;

La DATAR considère que la montagne est une zone prioritaire ; tous les Etats de l'Union ne partagent malheureusement pas ce point de vue. Il faut travailler à la faire reconnaître comme telle par l'Union européenne.

--____--