DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 11

Mercredi 1er juin 2005
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Emile Blessig, président

SOMMAIRE

 

pages

- Communication de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay sur la réforme des contrats de plan Etat-régions.

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- Information relative à la Délégation.

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La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu une communication de MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay sur la réforme des contrats de plan Etat-régions.

Le Président Emile Blessig a rappelé que le Gouvernement avait lancé, le 1er mars 2004, une consultation sur la réforme des contrats de plan Etat-régions. Ont été sollicités par le Premier ministre, outre la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale, celle du Sénat, le Conseil économique et social et les associations d'élus : l'association des régions de France (ARF), l'assemblée des départements de France (ADF), l'association des maires de France (AMF), l'assemblée des communautés de France (ADCF), l'association des communautés urbaines de France, l'association des maires des grandes villes de France et enfin l'association pour la fondation des pays.

Le Premier ministre a ensuite chargé un inspecteur général des finances, M. Yvon Ollivier, et un inspecteur général de l'administration, M. Richard Castera, d'élaborer une synthèse des contributions recueillies et de faire des propositions au Gouvernement.

La réflexion de la Délégation avait été formalisée sous la forme d'un rapport d'information (n° 1836) confié à MM. Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay, par ailleurs l'un rapporteur spécial, l'autre rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire au sein respectivement de la Commission des finances et de la Commission des affaires économiques. La présente réunion est consacrée à l'évaluation de la prise en compte par les inspecteurs généraux des propositions de la Délégation.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a exposé que les inspecteurs généraux jugeaient d'abord que le principe d'un cadre contractuel global ne devait pas être mis en question. « Ce dont il s'agit dans les contrats de plan, expliquent-t-ils, c'est d'organiser, pour plusieurs années, parce que la réalisation de projets structurants requiert du temps, une mise en cohérence globale des projets, nécessairement divers, des nombreux acteurs publics qui contribuent à façonner le territoire d'une région. Les progrès de la décentralisation ne rendent pas moins nécessaire cette mise en cohérence. » Les inspecteurs généraux rejoignent donc pleinement la première conclusion de la Délégation, ainsi rédigée : « les contrats de plan Etat-régions doivent perdurer dans leur définition actuelle, permettant de dégager des axes stratégiques pour plusieurs années après une analyse globale des besoins ; le caractère pluriannuel et prospectif est un élément essentiel des contrats de plan Etat-régions. Cet outil doit être préservé ». Cette position faisait du reste l'unanimité au sein des instances consultées.

Rejoignant aussi la deuxième conclusion de la Délégation, qui estime que « le périmètre des contrats doit être recentré sur un nombre limité d'actions structurantes », les inspecteurs généraux concluent à une plus grande sélectivité des contrats de plan ; pour cela, ils proposent que chaque contrat de plan ne porte que sur trois à cinq thèmes. Cependant, alors que la Délégation proposait que les actions structurantes soient « identifiées d'un commun accord entre l'Etat et la région », ils proposent que deux ou trois thèmes soient nationaux, donc choisis par l'Etat, et un ou deux librement proposés par chaque région.

Ils rejoignent aussi la conclusion de la Délégation selon laquelle la région a « vocation à organiser la concertation infrarégionale ». Les thèmes d'initiative régionale devront en effet émaner d'une « concertation » entre la région et « l'ensemble des partenaires associés au contrat de plan ». « Dans le domaine de l'aménagement du territoire, exposent les inspecteurs généraux, la région doit être pour l'Etat un partenaire privilégié, pour les collectivités territoriales infrarégionales un chef de file chargé, dans le respect du principe de non tutelle, de bâtir un projet territorial partagé et cohérent ». Pour garantir ce principe de non tutelle, ils vont jusqu'à prévoir, au cas où la concertation prévue ne pourrait déboucher, la possibilité pour l'Etat de lancer des appels à projet sur les thématiques nationales qu'il aura retenues « en direction de toutes les collectivités locales compétentes dans le domaine concerné ».

Quant aux thèmes choisis par l'Etat, il est proposé qu'ils soient « fortement cohérents avec le cadre national stratégique qui devra être soumis aux instances communautaires », et « qu'ils respectent les priorités fixées lors des sommets de Lisbonne et de Göteborg. » L'objectif est donc double : qu'ils s'inscrivent dans une perspective stratégique nationale validée et unifiée, et, au sein de celle-ci, qu'ils s'inscrivent dans les priorités européennes, de sorte à pouvoir continuer à être le plus possible éligibles aux fonds structurels européens. Il est aussi souhaité qu'ils puissent concourir à la fois au renforcement de l'attractivité du territoire et à celui de sa cohésion. En conséquence, trois thèmes nationaux sont proposés : les infrastructures de réseau, en précisant bien qu'il peut aussi bien s'agir de transport que de communication, la recherche et l'enseignement supérieur, et, enfin, la « cohésion économique et sociale, pour assurer un développement durable ».

Tourné vers des territoires en retard de développement, ce dernier thème a spécifiquement pour objet « de prendre en compte une forme de péréquation par projet tenant compte de la richesse des territoires ». C'est cet objet que les inspecteurs généraux donnent aussi au volet territorial, dont ils considèrent qu'il doit être maintenu : « ne doivent être éligibles à ce volet territorial, expliquent-ils, que les projets qui s'inscriront dans le droit fil des priorités thématiques du contrat de plan et seront situés dans des territoires infrarégionaux « défavorisés » : ce double critère, concluent-ils, permettra à l'Etat de rester sélectif tout en pratiquant une forme de péréquation ». Les inspecteurs généraux rejoignent ainsi les positions de la Délégation sur la péréquation. Celle-ci avait en effet conclu que la péréquation devait s'exprimer au sein des contrats de plan, « projet par projet, en fonction de l'intérêt du projet pour le développement de la région et de la situation relative de ce développement ». Comme la Délégation, les inspecteurs généraux considèrent que c'est par les dotations qu'il verse aux collectivités locales, dont ils proposent de renforcer l'effet péréquateur, que l'Etat doit d'abord mener sa politique de péréquation.

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a ensuite rappelé que la Délégation avait insisté dans sa dernière proposition sur « la nécessité pour l'Etat d'assurer des cadres budgétaires plus stables aux contrats de plan ». Sans se focaliser sur l'élaboration d'une loi de programmation, dont l'expérience montre le caractère décevant, elle demandait que l'Etat « respecte, à l'occasion de chaque loi de finances annuelle, l'échéancier des dépenses résultant des contrats qu'il a signés ». Cette loyauté financière demandée à l'Etat dans l'exécution devait aller de pair avec une plus grande rigueur des partenaires dans la conclusion des contrats. La Délégation précisait en effet que « cela suppose au préalable, de la part de l'Etat et des régions, la négociation de contrats réalistes ».

Comme on pouvait le penser, ce n'est pas d'une loi de programmation que les inspecteurs généraux attendent un meilleur respect des engagements de l'Etat, même s'ils évoquent, in fine et au conditionnel, cette possibilité. De même, ils ne retiennent pas l'idée d'une plus grande fongibilité des crédits, souhaitée par la Délégation, qui pour eux se heurte par trop aux principes de la gestion budgétaire et notamment au « principe de spécialité budgétaire qui vise à garantir le respect de l'autorisation parlementaire de dépense », et ce même sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Bien que les rapporteurs ne partagent pas cette vision de la mise en œuvre de la LOLF, le dispositif proposé mérite toute l'attention de la Délégation. Il tend d'abord à rendre les contrats plus clairs. Pour cela, il est proposé d'identifier séparément, dans les contrats de plan, d'une part les projets prêts à être réalisés et de l'autre ceux pour « lesquels l'inscription de crédits d'études constitue un préalable à tout engagement complémentaire ». Les rapporteurs avaient eux aussi insisté sur la nécessité d'inscrire spécifiquement, dans les contrats de plan, les crédits d'études.

Il tend ensuite à favoriser des contrats plus réalistes. Pour cela, il prévoit d'insérer dans la gestion des contrats la procédure de dégagement d'office, à l'instar de la gestion des fonds structurels européens ; le dégagement d'office frapperait tous les projets n'ayant pas fait l'objet, dans les 18 mois de la date du lancement prévue, d'un mandatement de 10 % du total des crédits prévus pour eux sur la durée du contrat. Il est aussi proposé que, chaque année, les crédits de chaque ministère consacrés aux contrats de plan Etat-régions soient inscrits automatiquement par priorité, avant toute autre mesure, par le ministre chargé du budget, dans le cadre de la discussion budgétaire annuelle. Enfin, il est prévu de rendre prioritaires par rapport aux autres reports les reports de crédits de paiement finançant les contrats de plan.

Ces trois mesures devraient permettre à la fois la négociation de contrats plus réalistes et un plus grand respect des engagements pris. L'introduction de la procédure de dégagement d'office devrait mettre fin à l'insertion, dans les contrats, de projets non mûrs, aux seules fins de créer des effets d'annonce. Les mécanismes budgétaires proposés devraient mettre fin à la tentation, dans les ministères, d'insérer des projets dans les contrats de plan aux fins de mettre la plus grande part possible de leur budget d'investissement à l'abri des régulations budgétaires : le dispositif proposé n'assure en effet une plus grande sécurité des crédits destinés aux contrats qu'aux dépens des autres crédits. Les ministères auront donc eux aussi intérêt à se montrer réalistes et sélectifs dans l'inscription de projets aux contrats. Enfin, la perspective de l'entrée en vigueur effective de ces mesures est grande : elles respectent la capacité d'action du ministère des finances sur les équilibres budgétaires.

Les inspecteurs généraux proposent aussi des mesures de gestion. Il s'agit d'abord de l'instauration, pour la participation de chacun des co-financeurs de chaque projet, « d'une réserve pour hausse des prix de 2 % par an pour toute la durée de réalisation prévue » ; cela vaut aussi pour les crédits d'études. En outre, « aucune ligne budgétaire ne devrait pouvoir être, sur une quelconque année d'exécution du contrat Etat-régions, contractualisée à plus de 50 % de sa dotation en début de contrat », de façon à conserver des marges pour faire face à d'éventuels aléas conjoncturels. Enfin, pour faire face aux éventuelles « régulations conjoncturelles parfois inévitables », le découpage systématique des projets en « tranches fonctionnelles se suffisant à elles-mêmes » est proposé.

S'agissant du suivi, les inspecteurs généraux reprennent purement et simplement la quatrième proposition de la Délégation. Ils proposent en effet « qu'un logiciel, du type Présage employé pour la gestion des fonds structurels, soit dès maintenant mis au point par la DATAR de façon à être utilisable dans toutes les régions dès le démarrage de la future génération de contrats de plan ». Ils proposent aussi que « le séquençage du financement des projets soit systématiquement étudié, dans une perspective réaliste, dès la mise au point des contrats de plan et qu'il soit, au moins une fois par an, actualisé ». Sur ce point, ils vont plus loin que la Délégation puisqu'elle ne proposait, dans sa sixième proposition, d'ajustement que tous les trois ans. Ils organisent aussi une meilleure traçabilité des contrats, en proposant que « toute délégation de crédits effectuée au titre du CPER mentionne explicitement que c'est à ce titre qu'elle intervient ». Enfin, ils préconisent l'élaboration d'un rapport annuel sur l'exécution des contrats, conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, qui sera adressé au Parlement et à chaque ministère. Il conviendra de rappeler que, de par les compétences qu'elle tient de la loi, la Délégation a vocation à être destinataire de ce rapport.

En termes d'organisation, pour remédier aux lenteurs observées dans la signature des contrats, les inspecteurs généraux recommandent « l'emploi de la procédure de contreseings simultanés ». Ils proposent aussi que la collectivité la plus impliquée financièrement dans un projet inscrit à un contrat de plan en soit, en principe, désignée comme le maître d'ouvrage, les participations des autres partenaires étant recueillies dans des fonds de concours.

S'agissant de la mise en perspective des contrats et de leur durée, la Délégation avait proposé une solution où les contrats seraient à eux-mêmes leur propre horizon stratégique, leur gestion étant organisée en phases plus courtes. Sa sixième proposition exposait que « la durée totale des contrats de plan pourrait être portée à neuf ans, rythmée en trois périodes de trois ans à l'issue de chacune desquelles des réorientations et ajustements dans les priorités et allocations seraient effectués ».

Comme elle, les inspecteurs généraux réfutent toute idée de contrats courts : « en deçà de cinq ans les projets les plus structurants risquent d'être pénalisés, et le délai est insuffisant pour aménager, c'est-à-dire transformer, le territoire », exposent-ils. En revanche, contrairement à elle, ils dissocient le cadre de référence des contrats eux-mêmes. Pourquoi ? Il apparaît qu'ils se situent non pas dans la perspective d'une réforme dans l'absolu des contrats de plan, mais bien dans celle du lancement de la prochaine génération de contrats de plan, en 2006 ou au-delà. « Il serait évidemment souhaitable, exposent-ils, qu'une prospective à long terme (15 ou 20 ans) trace, avant la mise au point de la future génération de contrats de plan, une perspective qui permettrait, partant de l'existant et du possible, de déterminer un horizon souhaité ». Mais, sans doute dubitatifs devant les obstacles, notamment la brièveté des délais, ils prônent plutôt « que l'Etat fixe rapidement, (fin 2005 au plus tard), en cohérence avec le cadre national stratégique qui doit être soumis aux instances communautaires, ses orientations pour la prochaine période de programmation des contrats Etat-régions, et qu'il ne laisse pas de premières discussions s'engager dans chacune des régions sans ce cadrage préalable ». Bref, pour eux, il y a urgence à dresser un cadre général, et tant pis si son horizon n'est pas pleinement établi.

Dans ces conditions, c'est l'horizon financier et non l'horizon stratégique qui fixe la durée maximale des contrats de plan. Pour eux, elle est de sept ans maximum, « durée dictée par la prise en compte de la période de programmation des fonds communautaires ». Compte tenu de cet élément, et « du caractère structurant des contrats de plan », c'est cette durée de sept ans qu'ils proposent finalement.

Ils rejoignent alors les conclusions de la Délégation pour proposer que cette durée « soit assortie d'une révision, effectuée impérativement dans un délai maximum de six mois, à mi-parcours ». Selon eux, celle-ci devrait pouvoir être assez substantielle, de façon à permettre l'expression des éventuelles alternances.

Enfin, ils proposent un calendrier pour la prochaine génération de contrats de plan Etat-régions, et suggèrent que leur dénomination soit changée en « projets d'aménagement concerté du territoire régional », l'acronyme PACT se substituant à celui de CPER.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a conclu qu'au bout du compte, les propositions formulées rejoignaient, sur le maintien des contrats de plan, sur une plus grande sélectivité, sur les modalités de la péréquation, sur la conduite et le suivi des contrats, tout à fait celles de la Délégation. Elles vont même parfois plus loin en prévoyant des solutions là où la Délégation n'avait formulé que de simples demandes ; c'est le cas des mécanismes proposés pour assurer le caractère réaliste des projets et le respect des engagements financiers de l'Etat. Si l'introduction de la fongibilité des crédits n'est pas retenue, comme contradictoire avec l'ensemble de la mécanique budgétaire, les solutions proposées sont de qualité.

S'agissant de la durée des contrats et de leur articulation avec l'horizon stratégique, les rapporteurs sont évidemment déçus que leurs propositions n'aient pas été mieux prises en compte. Des contrats de neuf ans avec une clause de révision triennale devaient, à leur avis, obliger à une meilleure formalisation d'un horizon de référence. Celui de la prochaine génération de contrats de plan sera une fois de plus insuffisamment réfléchi et précis. Les rapporteurs se félicitent cependant du choix d'une durée longue, assortie d'une clause de révision après trois ans.

En conclusion, c'est donc, dans l'ensemble, un avis globalement favorable que les rapporteurs formulent sur ces propositions, qui doivent maintenant être mise en œuvre.

M. Serge Poignant a considéré que la proposition des inspecteurs généraux en faveur du maintien du caractère global et pluriannuel des contrats de plan Etat-régions était un point important. Le choix d'une durée de sept ans, s'il peut décevoir les rapporteurs, peut cependant être tout à fait fonctionnel, à la condition que les échéances soient respectées : l'allongement régulier, au cours des contrats, des délais de réalisation finit par rendre très relatif le principe même d'un cadrage dans la durée. L'inscription prioritaire aux budgets d'investissement des ministères des crédits destinés aux contrats de plan est une mesure d'un grand intérêt, de même que les dispositions proposées pour rendre les contrats plus réalistes. Il faudra qu'elles soient mises en œuvre.

En fin de compte, malgré les quelques différences qu'il présente par rapport aux propositions de la Délégation, le dispositif proposé par les inspecteurs généraux mérite d'être globalement approuvé.

Approuvant ces propos, M. Philippe Folliot a considéré que la convergence entre nombre de propositions des inspecteurs généraux et celles de la Délégation valait reconnaissance par l'administration de la qualité du travail des rapporteurs et de la pertinence de leurs analyses. Il a ajouté que, même si toutes les propositions de la Délégation n'avaient pas été retenues, la part de celles qui l'avaient été appelait une appréciation positive. Le bon aboutissement de la réforme des contrats de plan Etat-régions est essentiel pour une action solide d'aménagement du territoire : par l'effet de levier qu'ils comportent, les contrats de plan Etat-régions sont un fer de lance pour les stratégies d'aménagement du territoire.

Pour autant, des projets peuvent ne pas pouvoir être inscrits dans les contrats de plan Etat-régions, eu égard à leur faible impact d'ensemble, alors qu'ils sont structurants pour le territoire qu'ils concernent ; leur mise en œuvre doit elle aussi trouver un cadre.

Le Président Emile Blessig a demandé des précisions sur le calendrier de mise en œuvre de la réforme. Il a ensuite souhaité savoir comment les thèmes d'initiative étatique seraient choisis : seront-ils décidés par le Gouvernement, en conclusion d'une réunion du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT), ou est-il envisagé qu'un débat national permette de dégager deux ou trois priorités nationales que les contrats déclineront à l'échelon régional ?

Soulignant ensuite la pertinence de la proposition tendant à réserver une partie des thèmes à l'initiative régionale, il a demandé s'il était envisagé d'organiser l'articulation de la mise en œuvre, dans chaque région, des priorités nationales et régionales. Les travaux de la Délégation sur les instruments du développement durable montrent à l'évidence qu'il n'est plus imaginable que l'initiative nationale ne soit pas complétée par une initiative régionale.

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a répondu que le projet de calendrier de préparation de la prochaine génération de contrat de plan était très serré et s'inscrivait dans des délais très brefs. Il est en effet prévu qu'au plus tard le 1er octobre 2005 l'Etat arrête définitivement le « cadre stratégique national » et communique aux régions les thèmes nationaux de contractualisation ; au plus tard le 30 mars 2006, les régions devront communiquer à l'Etat les thèmes régionaux de contractualisation ; la négociation des contrats devra alors être conduite sur un rythme très soutenu, pour aboutir à l'inscription des crédits nécessaires dans les budgets, national et locaux, pour 2007.

Par ailleurs, les rapporteurs n'ont pas eu connaissance de la méthode qui serait choisie pour la sélection des thèmes d'origine étatique : la Délégation devra rester saisie de la question.

M. Louis Giscard d'Estaing, rapporteur, a souligné que le calendrier envisagé n'était pas sans soulever plusieurs difficultés. D'abord, l'actuelle génération de contrats de plan présente un retard d'exécution d'au moins un an ; il faudra bien que les projets en cours soient menés à bien. Leur achèvement amènerait logiquement à repousser à 2007 la formulation des nouveaux contrats ; or, il n'est pas sûr que le premier semestre 2007 soit le plus propice à la conclusion sereine de contrats de plan pluriannuels. De plus, avant que le calendrier de lancement de la nouvelle génération des contrats de plan puisse entrer en application, il faut que la réforme elle-même soit approuvée ; elle doit donc l'être avant la fin de l'été. Les propositions de la Délégation de contrats de plan de neuf ans auraient permis d'éviter cette situation.

Ensuite, les propositions de la Délégation sur l'organisation d'une fongibilité des crédits se fondaient sur des constats relatifs à la gestion des contrats 2000-2006. Les inspecteurs généraux mettent en avant, pour les réfuter, les règles de transparence budgétaire, y compris celles découlant de la LOLF. Les rapporteurs considèrent au contraire que l'organisation en programmes prévue par la LOLF doit pouvoir permettre une fongibilité des crédits destinés aux contrats de plan.

En revanche, l'introduction de la procédure de dégagement d'office est sans doute de nature à améliorer le caractère réaliste des contrats.

M. Serge Poignant a observé que les inspecteurs généraux avaient pu considérer qu'une bonne caractérisation fonctionnelle des contrats de plan permettrait d'éviter d'avoir à instaurer une fongibilité des crédits. Cependant, il faut bien constater que la non-fongibilité des crédits aboutit au fil du temps à perturber la bonne organisation de la dépense et finalement à peser sur la réalisation des contrats de plan.

Le Président Emile Blessig, après avoir remarqué que les rapporteurs avaient été entendus sur la nécessité d'instaurer des instruments de suivi, a demandé si des solutions étaient proposées sur une autre des difficultés qu'ils avaient signalées, la confusion dans l'établissement des responsabilités de ce suivi. Au-delà de la création d'un outil de report annuel, les rapports conjoints des préfets et présidents de région, une centralisation interministérielle du suivi est-elle instaurée ?

M. Jacques Le Nay, rapporteur, a répondu que la désignation pour chaque projet d'un maître d'ouvrage, en principe le principal contributeur, et le placement sous le statut de fonds de concours des autres participations était de nature à clarifier la gestion des projets et à améliorer leur suivi, notamment financier.

La question d'un suivi interministériel n'est, quant à elle, pas abordée par les inspecteurs généraux.

Le Président Emile Blessig a alors remercié les rapporteurs, grâce à qui la Délégation lui semblait, sur cette question, faire œuvre utile.

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Information relative à la Délégation

La Délégation a confié à M. Emile Blessig une communication sur le traitement, le stockage et l'élimination des déchets sur le territoire.


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