DÉLÉGATION AUX DROITS DES FEMMES
ET À L'ÉGALITÉ DES CHANCES
ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

COMPTE RENDU N° 10

Mardi 28 janvier 2003
(Séance de 18 heures 30)

Présidence de Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études constitutionnelles et politiques de l'université de Paris II

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La Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a entendu M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études constitutionnelles et politiques de l'université de Paris II.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Nous accueillons aujourd'hui M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études constitutionnelles et politiques de l'université de Paris II.

Alors que l'Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes vient d'être installé aujourd'hui par le Premier ministre, je souhaite en ma qualité de rapporteure générale faire part de mes inquiétudes sur les dangers encourus par la parité avec la réforme des modes de scrutin envisagée pour les prochaines élections régionales et européennes.

Le nouveau mode de scrutin me semble poser des problèmes, non seulement pour la parité, mais également en matière de constitutionnalité. En effet, l'article 3 de la Constitution stipule que "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives". Depuis le mois de juillet, j'attire l'attention sur le fait que, si l'on adopte pour les élections européennes un système de circonscriptions composé de sections régionales, la loi risque d'être anticonstitutionnelle.

Nous souhaitons, M. Chagnollaud, recueillir votre point de vue sur le mode de scrutin très complexe retenu pour les élections européennes. Pour ma part, je souhaite que l'on maintienne un mode de scrutin fondé sur huit grandes régions, sans découpage en sections régionales. Cela serait plus lisible et cohérent pour l'ensemble des Français.

M. Dominique Chagnollaud : Je vous rappellerai d'abord les principes constitutionnels et leur application aux projets actuels - sous réserve de disposer d'éléments plus complets sur la réforme proposée.

La loi du 6 juin 2000 fait obligation aux listes présentées lors d'un scrutin proportionnel à deux tours de comporter un nombre égal de candidats de chaque sexe, cette égalité devant s'apprécier au sein de chaque groupe entier de six candidats, dans l'ordre de présentation de la liste. Pour les élections sénatoriales et européennes qui n'ont qu'un tour, la loi impose que chaque liste soit composée alternativement d'un candidat de chaque sexe. Je ne rappellerai pas ici les dispositions applicables aux élections législatives et aux élections régionales.

Une décision très importante a été rendue le 30 mai 2000 par le Conseil constitutionnel, sur la saisine de plus de soixante sénateurs. Elle donne un certain nombre de réponses aux questions que l'on peut se poser sur le projet actuel.

Tout d'abord, le Conseil constitutionnel a constaté que l'intention claire du constituant, telle qu'elle ressortait des débats parlementaires, était non sans doute d'obliger, mais assurément d'autoriser le législateur, à instaurer des règles contraignantes quant au sexe des candidats aux élections politiques dont le mode de scrutin pouvait se prêter à une telle réglementation.

La portée de la révision constitutionnelle est ainsi de permettre à la loi, dans la mesure jugée utile par le législateur pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, de déroger ainsi aux exigences constitutionnelles sur le fondement desquelles le Conseil constitutionnel avait par deux fois, en 1982 (à propos des conseils municipaux) et 1999 (à propos des conseils régionaux), censuré la prise en compte du sexe par les règles relatives aux candidatures.

Ensuite, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité des dispositions concernant l'aide financière aux partis politiques qui ne présentent pas aux élections législatives un nombre égal de candidates et de candidats. Il a analysé ce mécanisme, non comme une sanction comme le prétendait le recours, mais comme une modulation de l'aide publique, destinée à inciter ces derniers à concourir à l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

La question qui se pose est de savoir s'il y a un effet "cliquet", c'est-à-dire si les droits constitutionnellement garantis en matière d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux le sont aussi s'agissant des dispositions nouvelles qui pourraient être prises par le législateur.

Le Conseil constitutionnel pourrait considérer, en cas de saisine, que le législateur ne saurait revenir en arrière s'agissant de droits ou libertés protégés, dès lors que les garanties légales offertes par la législation précédente relèvent d'exigences constitutionnelles au regard de l'objectif consacré par l'article 3 de la Constitution en vertu duquel "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux". En conséquence, l'effet "cliquet" - le fait de ne pas pouvoir revenir en arrière sur des droits constitutionnellement garantis - pourrait s'appliquer à une telle législation. Cela ne reviendrait pas pour autant à considérer que le Conseil constitutionnel dispose d'un pouvoir d'appréciation en opportunité, mais simplement à constater qu'il n'est pas possible d'offrir des garanties moindres.

Enfin, je rappelle que le Conseil constitutionnel impose un objectif d'intelligibilité de la loi - objectif à valeur constitutionnelle -, qui vaut dans tous les domaines par rapport aux destinataires de cet objectif. Il est bien clair, par exemple, qu'en matière fiscale ou en droit des sociétés, il faut que les professionnels ou les juristes puissent comprendre ; en matière de droit électoral, on peut considérer que les destinataires sont les citoyens.

S'agissant des projets du Gouvernement, j'en ai pris connaissance dans le journal Libération. Chaque entité régionale élira plus ou moins d'élus en fonction de son importance démographique. Comme vous le savez, l'effet proportionnel est fonction du mode de scrutin - le scrutin de listes étant plus favorable - et surtout fonction du nombre de sièges à pourvoir.

En ce qui concerne les élections européennes, par définition, le faible nombre de sièges à pourvoir et la petitesse de certaines sections régionales atténuent de facto l'effet redistributeur à la fois "verticalement" - c'est le problème de l'alternance homme/femme - mais aussi "horizontalement", c'est le problème des têtes de listes. Il est donc clair que le législateur devrait se fixer un objectif qui soit au moins équivalent à celui décidé précédemment. Le système proportionnel est un moyen conforme à l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, à condition d'être aménagé. Il est clair que les dispositions, telles qu'elles étaient envisagées il y a quelque temps, pouvaient laisser à penser que le dispositif était restrictif par rapport aux droits constitutionnellement garantis.

En conséquence, la solution serait d'instaurer, pour les têtes de sections régionales, le principe horizontal et vertical d'alternance homme/femme ; cela permettrait de tenir compte, encore une fois, du fait que dans certaines petites régions, un seul siège est à pourvoir.

En ce qui concerne les élections régionales, les listes seraient composées de candidats issus de chacun des départements au prorata de la population. Nous avions précédemment un dispositif législatif de parité par tranche de six candidats dans le cadre d'une liste régionale. Avec la réforme qui met en place des sections départementales, et dans la mesure où certaines régions sont composées de plus de deux départements, il faudrait modifier la tranche et imposer au minimum une tranche inférieure à quatre candidats. Pour mieux assurer le respect de l'objectif de parité, il me semble qu'il faudrait même simplement opter pour l'alternance homme/femme pour chaque section départementale.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : C'est acquis depuis un arbitrage rendu hier soir. Mais les élections régionales ne m'inquiètent pas en ce qui concerne la parité ; ce sont les élections européennes qui posent problème.

M. Dominique Chagnollaud : S'il y a bien alternance homme/femme, le projet de loi correspond alors parfaitement à l'objectif à valeur constitutionnelle d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

En ce qui concerne les élections sénatoriales - il s'agit d'une réflexion sur ce sujet, car je ne connais pas les dispositions qui seront soumises au Parlement -, le projet qui viserait à limiter la proportionnelle aux départements qui désigneront au moins quatre sénateurs, au lieu de trois actuellement, atténuerait sensiblement l'effet de la parité : en effet, plus vous diminuez le nombre de départements où s'applique la proportionnelle, plus vous diminuez l'effet de la parité.

Cette éventualité entrerait directement en conflit avec l'objectif à valeur constitutionnelle de l'article 3, et surtout avec les dispositions précédemment validées par le Conseil constitutionnel.

L'on pourrait cependant également appliquer aux élections sénatoriales une autre règle pour les sénateurs élus au scrutin uninominal : prévoir pour chaque candidat un suppléant du sexe opposé. Ce qui alors pourrait satisfaire globalement l'objectif.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Ce sont les élections européennes qui m'inquiètent. Que pensez-vous de la réforme du mode de scrutin - listes avec sections régionales, pour le respect de la parité ? A première vue, ce mode de scrutin a l'air bon. Mais le soir des élections, y aura-t-il autant de femmes qu'à l'heure actuelle au Parlement européen ? Le système, extrêmement compliqué, prévu pour l'attribution des sièges ne me semble pas le garantir.

M. Dominique Chagnollaud : Il est vrai que le résultat est aléatoire étant donné la répartition des restes, mais à la marge.

Objectivement, je suis très favorable au projet du Gouvernement qui consiste à rapprocher les élus des régions. La difficulté pour les élections européennes, compte tenu du nombre de sièges à pourvoir - un siège en Corse ou dans le Limousin, par exemple -, c'est que l'on aboutirait à un effet quasi majoritaire, sans parler des problèmes de parité, si l'on s'inscrivait dans le cadre régional. Le choix arrêté par le Gouvernement a donc été de revenir à des super-régions englobant un certain nombre de régions.

Il y a donc des distributions successives de sièges qui sont plus compliquées du fait des sections régionales. Et nous pouvons avoir le cas suivant : un parti politique, qui représente 10 % des voix, dans une grande région où il y a 9 sièges à pourvoir, peut se retrouver élu d'une région dans laquelle son parti n'est pas majoritaire, voire minoritaire. Ce qui veut dire que la proximité ne joue pleinement que pour la première répartition.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : La proximité existerait aussi avec le système des grandes régions. Dans l'Est, il y aura 10 sièges, dont 3 en Lorraine. Le député européen de Franche-Comté, par exemple, pourrait donc être connu en Moselle et en Lorraine.

Mme Claude Greff : Je suis de la région Centre ; or, je ne connais pas le nom des élus politiques du Limousin et du Poitou-Charentes. Il faut donc être réaliste ; les électeurs ne les connaissent pas non plus. Alors comment vont-ils les élire ?

M. Dominique Chagnollaud : Il n'y a qu'un siège dans le Limousin, il sera donc forcément pour un candidat du Limousin. Le problème se pose à partir de nombreux sièges à distribuer : un ou plusieurs sièges ne seront pas répartis lors de la première répartition, mais dans une seconde. Mais à qui ? C'est marginal, mais aléatoire.

Mme Claude Greff : Quel est le but de cette loi ? Quel est l'intérêt de compliquer les choses ?

M. Dominique Chagnollaud : L'objectif de cette loi est, à la fois de rapprocher les élus de leur région et d'aboutir à un système électoral qui ne soit pas inégalitaire. L'idée est donc bonne, mais je dois reconnaître que la mise en application est compliquée.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Si ce n'est pas lisible, les électeurs ne vont pas comprendre.

M. Dominique Chagnollaud : Pour l'instant. Mais le Gouvernement fait un effort de communication ; les électeurs comprendront. Tout nouveau mode de scrutin doit être expliqué. Le nouveau mode de scrutin allemand était également compliqué, mais les Allemands ont fini par le comprendre. Tout dépend de la capacité d'information des élus et du Gouvernement.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Pouvez-vous prendre l'exemple d'une région et nous expliquer précisément le mode de scrutin ?

M. Dominique Chagnollaud : Je n'ai pas toutes les informations nécessaires, n'ayant même pas le texte du projet de loi.

Mais prenons l'exemple du Sud-Ouest : 10 sièges sont à pourvoir et il y a 1 000 électeurs ; le quotient est donc de 100. La liste X obtient 45 % de suffrages sur l'ensemble du Sud-Ouest, elle obtient donc déjà 4 sièges, au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque section régionale.

En Midi-Pyrénées, cette même liste obtient 15 % des voix, elle n'aura donc aucun siège. Dans le Languedoc-Roussillon, avec 80 % des voix, elle aura 2 sièges.

En revanche, certaines listes n'auront pas épuisé leur quota dans chaque région ; on leur appliquera donc le système de la plus forte moyenne. On distribue les sièges, mais avec ce système, il n'y a pas de correspondance exacte. D'abord parce que tous les partis n'ont pas le quotient exact permettant d'obtenir un nombre de sièges, et ensuite parce que tous les partis n'obtiennent pas le même résultat dans chaque région, ce qui rend la pondération difficile. Le problème va donc se régler au moment de la seconde répartition à la plus forte moyenne. Et là, effectivement, un parti politique pourrait obtenir un siège dans une région où il n'est pas forcément puissant. On peut même imaginer qu'un parti extrémiste - mais c'est statistiquement improbable - obtienne un siège dans une région où il est très minoritaire.

M. Patrick Delnatte : Le système de la proportionnelle est clair : il permet une représentation de tous les partis. Ce mode de scrutin me paraît vraiment compliqué et je me demande comment les électeurs vont se retrouver.

M. Dominique Chagnollaud : Mais un projet de loi s'amende ou s'explique !

M. Patrick Delnatte : Pour revenir au problème de la parité, dans les régions où il n'y a qu'un siège à pourvoir, même s'il y a de grandes chances que l'élu soit un homme, avec le principe de l'alternance, le deuxième de liste sera une femme. On ne peut donc pas affirmer que cette loi est en recul par rapport au principe de la parité.

M. Dominique Chagnollaud : Si l'on adopte le principe de la parité des têtes de sections régionales, ce sera une avancée. Mais vous pouvez avoir des effets pervers au moment de la redistribution des sièges restants, qui pourront peut-être se compenser, par le fait que dans une région, cela va jouer dans un sens, et dans l'autre sens dans une région différente. Mais l'objectif est l'égal accès des hommes comme des femmes aux mandats électoraux.

M. Patrick Delnatte : Je suis bien d'accord, ce sont deux problèmes différents : la parité et la redistribution des sièges. Mais on ne peut pas inventer un autre système.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Certes, mais on aurait pu le simplifier au lieu de le compliquer.

M. Patrick Delnatte : Avec une liste unique dans une super-région ?

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Exactement.

Mme Michèle Tabarot : Géographiquement, le système retenu est plus représentatif. Et je pense même qu'il permettra une avancée pour les femmes. Avec cette répartition géographique, nous pouvons récupérer des sièges. Dans les Alpes-Maritimes, par exemple, aujourd'hui nous n'avons pas de représentant au Parlement européen.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Mais l'on peut garder les grandes régions, cela ne dérangerait pas les électeurs.

Mme Michèle Tabarot : A condition qu'il y ait un équilibre dans la constitution des listes régionales, c'est-à-dire qu'il y ait un engagement géographique, afin d'obtenir une véritable proximité.

M. Patrick Delnatte : Le Nord-Pas-de-Calais représente la moitié de la région ; il serait facile de mettre les candidats du Nord-Pas-de-Calais en tête ; les autres régions n'auraient alors que très peu d'élus.

M. Laurent Hénart : Le seul député européen lorrain est un élu du mouvement CPNT (Chasse Pêche Nature Traditions), qui ne représente que 4 % des électeurs. Le système actuel produit donc déjà un effet pervers.

Personnellement, je trouve ce projet de loi assez bon. Il a pour but de rapprocher les élus de leur région ; si l'on va au-delà de la région, nous allons perdre cette volonté d'enracinement. Le grand Est n'existe pas vraiment : l'Alsacien et le Champenois ne s'y retrouvent pas en termes d'identité. Or, ce projet de loi, essaie, par le compartiment régional, de réussir l'enracinement régional. Il faut être honnête, les grandes régions ne seraient pas plus lisibles pour les citoyens que l'échelle nationale française. Le projet permet de servir la parité, ce que ne permettrait pas un scrutin dans le cadre de la seule région. Regardez les chiffres par région : nombreuses sont celles qui n'ont que deux ou trois sièges.

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Je suis favorable aux grandes régions, ce sont les compartiments régionaux qui m'inquiètent.

M. Laurent Hénart : A partir du moment où les listes respectent le principe de l'alternance, quel est le problème ?

Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente : Il y a un problème dans la répartition des sièges.

M. Dominique Chagnollaud : Ce sera marginal. Ce qui n'est pas simple, car ce mode de scrutin est un compromis.

M. Laurent Hénart : C'est le meilleur compromis entre l'enracinement des députés dans des territoires qui parlent à nos concitoyens et le respect de la parité.

M. Dominique Chagnollaud : Il y a un problème d'intelligibilité - ce qui est un problème dans l'immédiat -, mais la réforme est liée au principe de la parité, qui est une exigence constitutionnelle.

M. Laurent Hénart : Tout dépend de l'objectif du texte. Si l'objectif annoncé est celui de l'enracinement des députés européens dans leur région, tout en respectant le principe de parité, je ne vois pas de problème. Sur le plan de la parité, ce système ne sera pas plus mauvais que le précédent. Et en ayant des compartiments régionaux, nous aurons un territoire qui parle aux Français. Je crois sincèrement que les grandes régions ne parleront pas plus que l'Etat nation.

M. Dominique Chagnollaud : S'agissant de la parité, je pense que le système prévu est conforme à l'objectif de valeur constitutionnelle d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.

Mme Béatrice Vernaudon : Je souhaiterais citer l'exemple de l'outre-mer, qui est la huitième région et qui dispose de 3 sièges aux élections européennes. Il y a trois sections régionales : Amérique - les Antilles, Saint-Pierre-et-Miquelon -, Océan Indien - la Réunion et Mayotte - et Pacifique - Nouvelle-Calédonie, Polynésie, Wallis et Futuna.

Une liste de 12 noms sera présentée aux électeurs de l'outre-mer : 4 candidats pour chaque section. Je souhaiterais savoir si les listes proposées auront 12 noms et une présentation des 3 sections. Lorsqu'on va élire la liste d'un parti, y aura-t-il, sur cette liste, les noms des candidats par section ?

M. Dominique Chagnollaud : Tout à fait.

Mme Béatrice Vernaudon : Nous allons voter pour une liste, un parti. Donc s'agissant de la répartition en nombre de sièges, nous aurons, quoi qu'il arrive, un député européen issu du Pacifique ; la répartition va se faire en fonction des voix obtenues par les différentes listes, au total, dans la région.

S'agira-t-il d'une liste chabadabada ?

M. Dominique Chagnollaud : Absolument.

Mme Claude Greff : Mais la tête de liste sera toujours un homme !

M. Laurent Hénart : Non, puisqu'il y aura un chabadabada vertical et un chabadabada horizontal !

M. Dominique Chagnollaud : Exactement, on ne peut donc pas rêver mieux !

Mme Claude Greff : Effectivement, le principe de la parité, dans ce cas-là, est respecté.

M. Dominique Chagnollaud : Avec le chabadabada horizontal et vertical, l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux est respecté.

Cependant, on peut s'interroger sur le compromis qui a été fait et qui n'est pas satisfaisant - mais je ne vois pas beaucoup d'autres solutions - et sur l'intelligibilité du mode de scrutin. Mais il s'agit là d'une autre question. En fait, ce problème se pose toujours pour un système proportionnel "complexe", c'est pourquoi je n'y suis pas très favorable en principe. Mais, il s'agit pas ici de désigner des gouvernants mais de représenter la diversité des courants d'opinion et d'ancrer les élus dans un territoire.

M. Patrick Delnatte : Il permet à quelques représentants de partis minoritaires d'être élus.

M. Dominique Chagnollaud : Le premier projet avait un grave inconvénient : il éliminait totalement les Verts de toute représentation, tout comme l'UDF. De ce point de vue, l'objectif est donc louable.

M. Laurent Hénart : Il ne faut surtout pas essayer de l'expliquer dans sa complexité ; il convient de faire comprendre aux électeurs qu'au final, ils auront des députés de leur région et que la parité sera respectée.

M. Dominique Chagnollaud : Vous avez raison, l'intelligibilité se juge par le mode d'emploi à la sortie, mais également par rapport aux résultats. Si les électeurs ont un député européen dans leur région, c'est bien ; mais s'ils n'ont pas compris comment il a été élu, c'est tout de même ennuyeux, mais par insurmontable.

Mme Claude Greff : Je voudrais revenir au nombre de sièges qui est fixé proportionnellement au nombre d'habitants. Car je ne trouve pas normal que la super-région Centre n'ait que 6 sièges - alors que les autres en ont 14, 10 et 12. On a sacrifié la région Centre. Il aurait été plus juste de procéder à un autre découpage, à savoir d'élargir cette région au lieu de l'allonger géographiquement.

M. Dominique Chagnollaud : Je ne puis vous répondre. Je puis simplement vous dire qu'il existe une jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant les écarts géographiques de population qui exige un minimum d'égalité entre les circonscriptions électorales.

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