Session ordinaire de 2003-2004 - 94ème jour de séance, 232ème séance 2ème SÉANCE DU MERCREDI 26 MAI 2004 PRÉSIDENCE de M. Jean-Louis DEBRÉ
Sommaire La séance est ouverte à vingt et une heures trente. CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT (suite)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement.
ART.2 (suite) M. Daniel Garrigue - Mon amendement 2 reprend une question déjà largement abordée dans la discussion générale : quelle conception du principe de précaution devons-nous faire prévaloir ? L'application directe, ou le passage par le législateur ? Mais cet amendement n'est à maints égards qu'un prototype, et je le retire pour concentrer mon intervention sur les versions achevées que sont les amendements 1 et 3. L'amendement 2 est retiré. M. Christophe Caresche - Par l'amendement 79 rectifié, nous proposons de mentionner les connaissances non seulement scientifiques mais techniques, qui font également partie du champ d'application du principe de précaution. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, rapporteur de la commission des lois - La commission est défavorable à cet amendement, qui entraînerait une extension inconsidérée dans le domaine industriel. La notion d'incertitude en matière scientifique est assez claire : c'est le cas où il y a débat entre les scientifiques. En revanche la notion d'incertitude en matière de connaissances techniques est difficile à cerner. M. Martial Saddier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques - Notre commission est également défavorable à cet amendement, considérant que les connaissances techniques découlent par définition des connaissances scientifiques et qu'il suffit donc de faire référence à l'incertitude relative à ces dernières. M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Le Gouvernement est également défavorable. M. Philippe Tourtelier - Le problème n'est pas celui de l'incertitude des connaissances techniques, mais celui de l'état des techniques. On peut avoir des techniques efficaces sans en avoir l'explication scientifique. La vraie question est la réversibilité : a-t-on les moyens de remédier aux dommages ? L'amendement 79 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Philippe Tourtelier - On a le sentiment que tout est fait pour réduire la portée du principe de précaution... M. Jacques Myard et M. Michel Bouvard - Heureusement ! M. Philippe Tourtelier - Par l'amendement 88 rectifié nous proposons d'écrire « ou », et non pas « et », entre les mots « grave » et « irréversible ». Si le dommage potentiel est grave, quand même il ne serait pas irréversible, le principe doit pouvoir s'appliquer. A l'inverse, comment savoir si un effet irréversible ne se révèlera pas grave ? Prenons l'exemple de la biodiversité. Chaque jour des espèces disparaissent. On peut provoquer la disparition d'une plante, et s'apercevoir ensuite qu'elle avait un potentiel utile. C'est pourquoi le principe doit s'appliquer que le dommage soit grave « ou » irréversible. Mme la Rapporteure - La commission a rejeté cet amendement. Bien des choses sont irréversibles sans être graves pour autant, et le principe de précaution ne doit pas conduire à bloquer toute action. Les termes qu'emploie ici le projet ont été bien pesés. M. le Garde des Sceaux - Défavorable. Il est très important d'écrire « et ». Si c'est grave, mais réversible, compte tenu de l'incertitude dans laquelle nous sommes, les conséquences ne sont pas les mêmes. Et si c'est irréversible, mais pas grave, on peut prendre le risque. M. Philippe Tourtelier - Pensez à l'Erika. Peut-on savoir si les dommages sont réversibles ou non ? Pour une part oui, pour une part non, sans doute. Et s'il s'agit de dommages irréversibles mais pas graves, où est le problème, puisque le texte demande que soient prises « des mesures provisoires et proportionnées » ?
M. le Garde des Sceaux - Il est intéressant d'entendre citer l'Erika, c'est-à-dire le type même du cas qui ne concerne pas le principe de précaution : c'est un problème de prévention. Mais je ne résiste pas à la tentation de vous dire que vous auriez dû voter la loi Perben qui permet de sanctionner ces pollueurs des mers... L'amendement 88 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Daniel Garrigue - Monsieur le Président, je demande un peu de temps pour défendre l'amendement 1, signé par plus de quatre-vingts de nos collègues, qui apporte à l'article 5 de la Charte quatre modifications importantes. D'abord, une extension : il s'agit de viser non seulement le domaine de l'environnement, mais aussi celui de la santé humaine. En effet la frontière entre ces deux domaines est bien difficile à tracer, d'autant que l'article premier de la Charte exige que l'environnement dans lequel chacun a le droit de vivre soit « équilibré et favorable à sa santé ». Je souhaiterais donc que les auteurs du texte nous expliquent selon quel critère ils séparent ces deux domaines. Le président Clément nous a expliqué cet après-midi qu'un principe de précaution d'application directe, inscrit dans la Constitution, présenterait l'avantage de nous soustraire aux principes généraux du droit communautaire. Il nous a également expliqué qu'il convenait d'exclure le domaine de la santé du champ d'application du principe de précaution pour éviter la multiplication des contentieux. En cas de contentieux en matière de santé, c'est donc le droit communautaire qui s'appliquera. Comment surmonter cette contradiction sinon en décidant, comme nous le proposons par cet amendement, que le principe de précaution est mis en _uvre « dans les conditions définies par la loi », auquel cas le législateur conserve pleine et entière maîtrise, en matière de santé comme d'environnement ? La deuxième modification que nous proposons s'inspire directement du droit communautaire, dont j'avoue ne pas bien comprendre pourquoi les auteurs du texte le redoutent tant. En effet, la définition du principe de précaution sur laquelle il s'appuie est beaucoup plus réaliste que celle ici proposée. Le droit européen dit ainsi clairement qu'il appartient aux autorités publiques de définir le niveau de risque acceptable et, en fonction de cela, de prendre leurs responsabilités, et toute la jurisprudence va en ce sens. Les autorités politiques ne sont donc pas dessaisies au profit des autorités judiciaires. La jurisprudence communautaire ne prévoit qu'un contrôle minimal, pour relever par exemple une erreur manifeste d'appréciation ou un éventuel détournement de pouvoir, alors que si l'on suivait les auteurs du texte, les juges pourraient exercer un contrôle maximal. La troisième modification proposée s'inscrit, elle, dans le droit fil des propositions de la commission Coppens. On ne peut en effet ignorer qu'il existe dans certaines situations des conflits d'objectifs et que les autorités publiques peuvent avoir à arbitrer entre plusieurs risques. Si on ne leur permet que d'éviter la survenue d'un dommage en application du principe de précaution, comme le prévoit l'article 5, on les empêchera peut-être, dans certains, d'écarter un dommage encore plus grave. Il faut donc donner plus de liberté d'appréciation et de marge de man_uvre aux autorités publiques. En un mot, nous souhaitons que le principe de précaution soit principe d'action, assurant une réelle sécurité juridique, et non un principe d'application directe au terme duquel n'importe quelle décision pourrait être déférée devant un juge, lequel se prononcerait de façon subjective sur les cas d'espèces. Au risque d'aboutir à une jurisprudence très diverse, impossible à unifier, car, dans les domaines sensibles comme celui-ci, il y aura toujours des revirements possibles. Pour toutes ces raisons, l'intervention du législateur nous paraît fondamentale. Si l'on acceptait d'insérer dans le texte de l'article 5, ces sept mots « dans les conditions définies par la loi », nous serions prêts à retirer toutes nos autres demandes et voter à l'unanimité cette Charte. A défaut, notre différend persistera (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Mme la Rapporteure - Ni le Gouvernement ni la commission ne se défient du droit communautaire... M. Jacques Myard - Ils ont tort ! Mme la Rapporteure - Mais force est de constater qu'au niveau européen, le principe de précaution n'est défini que par la jurisprudence, laquelle évolue. C'est dans un souci de plus grande sécurité juridique qu'a été rédigé cet article 5 qui donne une définition beaucoup plus rigoureuse de ce principe que celle proposée dans votre amendement (Murmures sur les bancs du groupe UMP). Pour ce qui est de la santé, ce n'est pas le sujet de cette Charte. Celle-ci ne traite que de l'environnement, qui certes a une incidence sur la santé. Cependant, les risques résultant par exemple de vaccinations, d'actes chirurgicaux, de séjours à l'hôpital avec notamment les maladies nosocomiales, n'entrent pas dans le champ d'application du principe de précaution tel que défini à l'article 5 de la Charte. Ne confondons pas les maux et les remèdes. Nos sociétés ont des craintes et des doutes concernant la science et l'innovation technologique, elles ont aussi des fantasmes à ce sujet. Le principe de précaution apporte une réponse. Sa définition étant restée jusqu'à présent assez floue, nous en proposons une, précise et concrète. Ainsi nous donnerons plus de sécurité juridique aux autorités publiques et aussi aux entreprises, lesquelles ne peuvent aujourd'hui s'appuyer que sur la loi Barnier, qui ne distingue pas assez clairement entre précaution et prévention. M. Pascal Clément, président de la commission des lois - Je ne reprendrai pas ce que notre Rapporteure a expliqué très clairement... Je soulignerai seulement que l'ambiguïté naît de ce que le juge administratif utilise le terme de principe de précaution tant pour l'environnement que pour la santé publique alors qu'il s'agit de notions différentes. La nouveauté tient à ce que la Charte définit le principe de précaution pour l'environnement, mais que l'on se garde bien de le faire pour la santé publique. Et si l'on devait le faire, la définition retenue serait beaucoup plus sévère que celle qui nous est soumise pour l'environnement. En bref, on ne peut tout mélanger. J'observe par ailleurs qu'il n'y a pas de jurisprudence communautaire s'agissant du principe de précaution en matière de santé publique - et pour cause : s'il en existait une, il n'y aurait plus de recherche thérapeutique possible. M. Christophe Caresche - Je me sens plutôt proche de la position du président de la commission. L'amendement, qui aborde différentes questions, tend en particulier à introduire dans le texte la notion de « santé humaine », ce qui peut conduire à traiter de la santé privée, domaine qui relève du régime spécifique de la responsabilité médicale. Son adoption induirait donc un risque de confusion non négligeable. Mieux vaut s'en tenir au champ défini dans le texte initial. M. Francis Delattre - Je suis l'un des co-signataires de l'amendement, qui a été rédigé au début de nos travaux. Mais le principe d'amender l'article 34 de la Constitution pour y faire figurer le domaine de l'environnement ayant été, depuis, accepté par la commission, la question ne se pose plus dans les mêmes termes puisque, de ce fait, le législateur pourra, à l'avenir, élaborer, s'il le souhaite, une loi organique qui précisera ce qui lui apparaîtra devoir l'être. Le risque de voir le Parlement dessaisi étant ainsi largement écarté, j'en appelle à mes collègues du groupe UMP pour qu'ils renoncent à cet amendement (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP). Mme Valérie Pecresse - Nous aurons l'occasion de revenir, en examinant d'autres amendements, sur la question de l'effet direct du principe de précaution. Quant à accepter d'étendre ce principe à la santé publique, cela aurait pour conséquence de paralyser la recherche, toute innovation thérapeutique pouvant avoir des effets potentiellement dangereux pour l'homme (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP). M. François Sauvadet - Même si l'amendement à l'article 34 de la Constitution représente un progrès indéniable, des interrogations demeurent et une clarification s'impose. Le principe de précaution est en cours de définition dans le cadre d'un traité européen à valeur constitutionnelle, dont je souhaite qu'il fasse l'objet d'un referendum... M. Jacques Myard - Il a raison !
M. François Sauvadet - ...et le débat en cours au sein des instances européennes illustre la difficulté à laquelle nous sommes confrontés. La définition du principe de précaution qui nous est présentée est acceptable pour l'environnement. Mais Mme Royal a dit considérer d'emblée qu'il devrait s'appliquer aux OGM, enjeu technologique majeur. Or, le principe de précaution ne doit pas avoir pour conséquence d'obérer la recherche. Mais il sera d'application directe très rapide, de sorte que le risque de judiciarisation est avéré. Les socialistes l'ont d'ailleurs évoqué franchement, cette fois. En précisant le champ d'application du principe de précaution dans cette Charte à valeur constitutionnelle, par défaut, nous laissons au droit d'européen tout ce qui ne concerne pas l'environnement, qui, dans ce cadre, relèvera des « protections renforcées ». Pour avoir présidé une commission d'enquête sur la sécurité alimentaire, j'ai pu constater combien l'absence d'harmonisation en Europe était une menace pour la santé humaine, et qu'appliquer le principe de précaution dans un seul pays ne pouvait résoudre un problème qui se pose dans un marché ouvert. Comment inscrire cette protection renforcée dans un contexte général sans être piégé ? Enfin, soyons attentifs à un sentiment nouveau dans l'opinion, qui est que tout acte devrait se faire avec un risque zéro. Or toute l'histoire de l'humanité montre que le progrès à risque zéro n'existe pas. M. Jacques Myard et M. Michel Bouvard - Très bien ! M. François Sauvadet - Il faut donc éclairer l'opinion sur les risques encourus, mais aussi sur ceux que l'on encourrait si la recherche du risque zéro devenait la règle. M. Philippe Tourtelier - Dans le texte actuel, le principe de précaution ne s'applique pas à la santé, nous dit-on. Mais est-ce toujours le cas ? La santé est citée à l'article 1er, dont les rapporteurs nous disent qu'on ne le mettra pas en rapport avec l'article 5. Seulement, M. Saddier nous dit aussi que l'article 7 fera valoir les droits inscrits à l'article 1er et à l'article 2 et que l'article 9 est en relation avec l'article 5. Mme la rapporteure met en relation l'article 5 et l'article 6 et souligne la cohérence des différents éléments de la Charte qui « s'éclairent mutuellement ». Dans ces conditions, qu'est-ce qui empêche une lecture conjointe de l'article 1er et de l'article 5, et d'appliquer le principe de précaution dans le cas de danger pour la santé ? M. Jacques Myard - Effectivement, comment empêcher une lecture extensive de l'article 1er ? Bien évidemment, la dégradation de l'environnement a un impact sur la santé, et sur le plan juridique, les articles se combineront. M. Garrigue a bien insisté sur l'importance dans l'amendement 1 de la formule « dans les conditions prévues par la loi ». Contrairement à ce que pense M. Delattre, son amendement introduisant la protection de l'environnement dans l'article 34 de la Constitution n'apporte pas de garantie suffisante. Il est évident que la loi organique ne pourra pas aller à l'encontre de ce qui se trouvera dans la Constitution : dès lors que le principe d'application directe aura valeur constitutionnelle, la loi organique devra le respecter. C'est pourquoi il faut, ici, renvoyer à la loi. Sinon, le principe d'application directe aura sa dynamique propre que vous ne maîtriserez plus. M. François Brottes - La loi sur l'air de 1996 a étendu le principe de précaution, introduit par la loi Barnier en 1995, à la santé publique. Si, comme nous le dit la rapporteure, ce principe s'applique uniquement à l'environnement, faut-il en conclure que la loi sur l'air deviendra inconstitutionnelle ? M. Guy Geoffroy - Nous sommes au c_ur du débat qui a animé notre groupe, la commission, et toute l'Assemblée. Cet amendement traduit des interrogations parfaitement légitimes de certains collègues. M. Garrigue insiste sur l'ajout de la formule « dans les conditions prévues par la loi ». Mais dans ce cas, à quoi sert d'étendre le principe de précaution à la santé ? Qui a peur du principe de précaution ? Ceux qui ignorent peut-être qu'il existe déjà, et déjà dans des conditions incertaines, que ce soit dans le droit européen ou dans notre code de l'environnement. Ce qui nous est proposé, c'est d'affirmer ce droit en lui donnant valeur constitutionnelle, en en précisant la portée ainsi que les limites, de sorte que, tel qu'il est reconnu dans l'article 5, il est parfaitement susceptible d'application directe. Ce que craignent certains collègues, c'est que le législateur soit dépossédé. Mais un renvoi explicite à la loi n'oblige pas à légiférer, et si on ne le fait pas, le texte devient inapplicable. En revanche, en l'absence de renvoi explicite, on peut très bien voter une loi. Le débat ouvert sur ce sujet a au moins eu le mérite d'améliorer le texte, puisque l'amendement à l'article 34 de la Constitution va valider la possibilité pour le législateur d'intervenir dans un domaine qui pour l'instant n'est pas d'ordre législatif. De surcroît, il sera possible d'évoquer toutes les questions relatives à l'écologie et au développement durable. Aussi, ne votons pas cet amendement, mais faisons confiance à la Charte de l'environnement, qui est un texte de progrès (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP). M. Paul Giacobbi - Si je me réfère au rapport de la commission, le principe de précaution ne couvre pas le champ de la santé. Que faisons-nous alors du droit à un environnement compatible avec la santé ? Franchement, comment peut-on parler d'environnement sans parler de l'homme ? Puisqu'on a cité Sophocle, je rappellerai cet aphorisme grec : « L'homme est la mesure de toute chose ». Lorsque vous interrogez les citoyens sur le principe de précaution, ils ne pensent pas à la disparition de la énième espèce de coléoptère, ils pensent à leur santé ! Si vous excluez tout ce qui a des conséquences sur la santé, vous n'allez pas retenir grand-chose, compte tenu des chaînes écologiques! Prenez les grands accidents écologiques ! Seveso ! M. le Président de la commission des lois - Prévention ! M. Paul Giacobbi - Bhopal ! Three Miles Island ! M. François Sauvadet - Prévention ! M. Paul Giacobbi - D'accord, mais expliquez tout de même aux gens que vous écartez le principe de précaution quand la santé est en jeu. M. André Chassaigne - Le déroulement de ce débat montre combien ma demande de renvoi en commission était justifiée ! En réalité, si vous écartez le principe de précaution dans le domaine de la santé, c'est que vous ne pouvez en garantir la bonne application. Permettez-moi de revenir sur les propos de M. Clément qui a soutenu que le renvoi à la loi du principe de précaution ferait tomber ce principe sous le couperet du traité de Maastricht ! Mais c'est faux ! En 1998, l'arrêt Sarran du Conseil d'Etat a fait primer sur le droit communautaire un acte réglementaire pris en application directe d'une disposition constitutionnelle. Certes, l'arrêt Nicolo de 1989, a proclamé la supériorité de la norme communautaire sur la loi ordinaire. Mais l'arrêt Sarran ne pourrait-il s'appliquer également à une loi prise en application directe d'une disposition constitutionnelle ? M. le Garde des Sceaux - J'ai parlé hier d'écologie humaniste : l'environnement doit s'envisager par rapport à l'homme. La santé liée à l'environnement est concernée par la charte, mais la vaccination, par exemple ne relève pas de ce champ. Je suis opposé à l'extension au domaine de la santé, cela n'empêche pas que des mesures de précaution soient aussi prises dans le domaine de la santé ! Par ailleurs, l'application directe est le seul moyen de cadrer le principe de précaution grâce à la définition de l'article 5. Enfin, n'oubliez pas que c'est la Constitution qui s'impose au juge français ! Mme la Rapporteure - Ce n'est pas parce que l'article 1 dispose que chacun a droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, que la santé doit entrer dans le champ d'application du principe de précaution visé par l'article 5. M. le Rapporteur pour avis - Suite à l'intervention de M. Tourtelier, je tiens à rappeler que le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement se rapporte à l'ensemble du texte. M. Jean Lassalle - Je ne sais toujours pas ce à quoi le principe de précaution s'applique ! Par ailleurs, souvenons-nous que chaque fois que l'homme est resté au second plan de nos préoccupations, l'histoire s'est mal terminée ! Nous sommes loin du très beau discours du Président de la République sur l'écologie humaniste ! Comment expliquer aux pays du tiers monde que nous nous constituons une bulle pour pays riches ? M. André Chassaigne - Très bien ! M. Christophe Caresche - Le ministre a dit que le principe de précaution s'appliquait en cas d'atteinte à l'environnement suivie de conséquences sanitaires. Or, M.Saddier écrit dans son rapport, page 92, qu'en cas de rejets polluants pouvant affecter la santé humaine, on n'est pas dans le champ d'application du principe de précaution. Nous sommes donc face à des réponses contradictoires. M. le Garde des Sceaux - Pour les rejets industriels, on est dans la prévention. M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - Nous avons passé près de deux heures à faire la distinction entre prévention et précaution. Tout ce qui ne relève pas du principe de précaution dont le champ est défini à l'article 5 est du ressort de la prévention. Tel est le sens du tableau de la page 92 (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP). M. Daniel Garrigue - A l'heure où l'on parle beaucoup de globalisation, un des torts de mon amendement est peut-être de vouloir traiter le problème de façon trop globale. Reste la question : notre intérêt est-il d'adopter une démarche séparée ou bien de chercher une approche commune, européenne, des problèmes ? Au moment où l'Europe s'apprête à se doter d'une constitution, je suis un peu sidéré que l'on pense que la solution consiste à se retrancher derrière la Constitution française. Par ailleurs, je remarque que la ligne de partage entre santé et environnement est très difficile à tracer, comme l'illustrent deux arrêts du tribunal de première instance des Communautés européennes, celui du 11 septembre 2002, qui traite du transfert de l'animal à l'homme de la résistance aux antibiotiques, et celui du 21 octobre 2003, relatif aux procédures d'autorisation et de retrait d'additifs dans l'alimentation des animaux et à l'incidence de ceux-ci sur l'homme. Dans les deux cas, il n'est pas facile de dire si l'on est dans le domaine de l'environnement ou dans celui de la santé humaine. Je voudrais donc que l'on fasse attention aux critères. J'ai entendu notre rapporteur nous dire que la santé humaine se limitait aux actes médicaux. Ce n'est pas l'impression que l'on retire de la lecture du code de la santé publique. Il me paraît en tout cas plus sûr d'écrire que le principe de précaution s'applique dans les conditions prévues par la loi que de s'en remettre au juge. Car la question est bien là : veut-on faire du principe de précaution un principe d'application directe, le juge pouvant être saisi sur l'ensemble du territoire national par tous ceux qui voudront démontrer qu'une autorité publique n'a pas pris toutes les précautions nécessaires ? Et là, on ouvre la voie à des contentieux sans fin. Ou voulons-nous renvoyer à la loi pour donner plus de sécurité juridique aux acteurs concernés ? Mme Christine Boutin - Je suis entrée dans l'hémicycle en étant assez réservée sur le principe de précaution, qui pourrait bloquer la recherche, mais en étant néanmoins pleine de bonne volonté, mais maintenant je n'y comprends plus rien ! M. le Président - C'est ce que l'on appelle une explication de vote... M. Philippe Tourtelier - La première réponse du ministre nous satisfaisait, mais dans sa seconde, il s'est aligné sur le rapporteur. Alors quelle est la bonne ? La séance, suspendue à 22 heures 50, est reprise à 22 heures 55. L'amendement 1, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Jacques Myard - Je propose dans mon amendement 54 d'écrire « par précaution » plutôt qu'« en application du principe de précaution ». Le génie de la langue française, c'est l'économie. Comme le disait Clemenceau, les principes sont une bonne chose, on peut s'appuyer dessus jusqu'à ce qu'ils cèdent... Mme la rapporteure - Contre. M. le Garde des Sceaux - Contre. M. François Brottes - Quand nous avons tenté de cerner le champ d'application du principe de précaution, on nous a sans cesse répondu : non, ce dont vous parlez relève de la prévention. Pouvez-vous nous donner un exemple, un seul, de cas auquel s'applique le principe de précaution ? Mme la Rapporteure - Le meilleur exemple en est l'effet de serre et le changement climatique. L'amendement 54, mis aux voix, n'est pas adopté. M. le Rapporteur pour avis- L'article 5 de la Charte demande aux autorités publiques d'appliquer le principe de précaution. L'amendement 47 de la commission des affaires économiques précise qu'elles doivent le faire « dans leurs domaines d'attribution ». Il s'agit d'éviter par exemple qu'un maire soit incriminé dans un domaine qui n'est pas le sien, ou à l'inverse qu'il se mette à attaquer tous azimuts d'autres autorités. Mme la Rapporteure - Avis favorable. M. le Garde des Sceaux - Cet amendement répond à une inquiétude que beaucoup d'entre vous ont exprimée, afin qu'il n'y ait pas de doute sur les responsabilités des uns et des autres, et notamment des élus locaux chargés de responsabilités exécutives. L'amendement apporte à ce sujet une clarification bienvenue. Il permettra peut-être aussi - je le dis sans polémique - d'éviter la confusion qui se développe ici ou là, lorsque des assemblées territoriales interviennent dans des domaines qui sont ceux de l'Etat... M. François Brottes - Je reviens sur la réponse de Mme la rapporteure et sur l'effet de serre. Supposons que le préfet de Savoie constate une circulation de camions exceptionnellement dense dans la Maurienne, ce qui produit des gaz à effet de serre. Va-t-il, en application du principe de précaution, interdire cette circulation ? De nombreux députés UMP - C'est de la prévention ! Mme la Rapporteure - L'effet de serre est un problème global : il est question de millions de tonnes de dioxyde de carbone, et ce ne sont pas quelques camions qui changent la face du problème. C'est pourquoi celui-ci est de la responsabilité des Etats : le préfet de Savoie seul n'y pourra rien changer. L'amendement 47, mis aux voix, est adopté. M. Daniel Garrigue - L'amendement 3 2e rectification a pour objet de prévoir que le principe de précaution sera appliqué « dans les conditions prévues par une loi organique ». Celle-ci permettrait de compléter l'article de la Charte et de définir par grands domaines les procédures et les règles de mise en _uvre du principe. M. Jacques Myard - Mon amendement 55 tend à renvoyer l'application du principe de précaution à des conditions définies par la loi. C'est une des premières fois, je crois, que nous introduisons un principe d'application directe, et c'est une erreur. Je préfère qu'il soit encadré par la loi, sans quoi le juge ne manquera pas de s'en emparer pour l'interpréter à sa façon. M. André Chassaigne - Mon amendement 68 a le même objet. Pour que le principe de précaution puisse être mis en _uvre, deux conditions sont requises, qui en bloqueront l'application. Tout d'abord il faut qu'il existe une incertitude scientifique, mais qui en décidera ? Ensuite il faut une évaluation du risque, mais qui la fera ? Il est indispensable de renvoyer à une loi pour la mise en _uvre du principe. Si elle dépend entièrement des juridictions, nous ouvrons une boîte de Pandore. Mme la Rapporteure - La commission est défavorable à ces amendements. Les autorités publiques doivent pouvoir agir en urgence, et le renvoi proposé à la loi ne répond pas à la spécificité du principe de précaution, qui est d'agir dans une situation d'incertitude scientifique. Je précise que ce qui définit la situation d'incertitude scientifique est l'existence d'un débat entre les scientifiques. M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable - Ce qui justifie l'existence d'un principe d'application directe, c'est que les situations dont il s'agit sont tout à fait exceptionnelles. Comme l'a dit le Garde des Sceaux, cela n'empêche nullement le législateur d'intervenir dans les domaines concernés, mais des situations exceptionnelles ne peuvent pas avoir été toutes prévues par la loi. Il faut donc que le principe puisse s'appliquer même si le législateur n'a pas traité ce domaine. On nous a demandé des exemples de cas où s'applique le principe de précaution. Mme la Rapporteure a cité l'effet de serre. Je citerai aussi l'exemple des produits chimiques comportant des risques pour l'environnement et pour l'homme. Or beaucoup de ces substances n'ont pas fait l'objet d'études suffisantes pour en connaître tous les effets. M. Christophe Caresche - Ne s'agit-il pas alors de prévention ? M. le Ministre de l'écologie - Non. Nous constatons l'apparition, en liaison avec ces produits, d'un grand nombre de cancers, notamment en milieu professionnel, ce qui conduit à prendre des mesures de précaution. Je rappelle qu'est en discussion au niveau européen un règlement à ce propos. Il s'agit ici de questions d'environnement ayant des conséquences sur la santé. M. le Président - Ne rouvrons pas le débat général (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP). M. Paul Giacobbi - Les explications qu'on nous donne ne produisent guère de clarté. Les exemples qu'on nous donne de cas auxquels est censé s'appliquer le principe de précaution n'apparaissent pas pertinents à l'examen. Ainsi Mme la rapporteure cite l'effet de serre, tout en invoquant l'incertitude scientifique. Mais à la page 10 de son rapport, elle fournit des données sur le réchauffement climatique qui ne laissent guère de place à l'incertitude. On peut y lire notamment : « L'élévation s'est accélérée depuis 1990, de sorte que, selon les modèles de prévision retenus, les températures moyennes pourraient s'élever de 1,4 à 5,8 degrés au cours du siècle qui commence », et : « Il est désormais admis que ce réchauffement est lié, en large partie, à l'activité humaine. » Il semblerait donc que nous soyons dans le domaine de la prévention plutôt que de la précaution. Quant à l'exemple des produits chimiques ayant des effets sur l'environnement et sur la santé, il n'est pas plus pertinent, quand on se rappelle que la santé est exclue du champ d'application de l'article 5. M. Christophe Caresche - Je suis frappé par l'incertitude qui entoure le champ d'application du principe de précaution, et par l'incapacité des responsables du texte de nous dire précisément à quoi il s'applique. A cet égard la position du groupe socialiste est évolutive. En entrant dans ce débat, nous n'avions pas pour objectif de nous opposer à l'application directe du principe de précaution. Mais au vu de la tournure du débat et de l'impossibilité d'obtenir des précisions, il ne nous apparaît pas raisonnable de constitutionnaliser ce principe et d'en faire un principe d'application directe. Nous voterons donc l'amendement du groupe communiste qui tend à renvoyer le principe de précaution au législateur. La discussion d'une loi nous donnera le temps de définir exactement ce principe et nous permettra peut-être d'obtenir les réponses que nous n'avons pas aujourd'hui. Cela ne revient pas à reporter la mise en _uvre du principe aux calendes grecques : le Gouvernement pourrait nous présenter rapidement un projet de loi définissant clairement les contours du principe de précaution. En l'état actuel, il serait déraisonnable de le constitutionnaliser. Mme Christine Boutin - Si nous voulons vraiment que le principe de précaution soit appliqué, je pense qu'il faut adopter l'amendement qui tend à faire définir par une loi organique les conditions de cette application. Nous sommes presque tous élus locaux : nous voyons déjà se développer les procédures qu'engagent des associations de toute nature. Si nous ne prévoyons pas que le principe de précaution est mis en _uvre « dans les conditions définies par la loi », je suis convaincue que nous allons au-devant de nombreux problèmes. L'amendement 3 deuxième rectification, l'amendement 55 et l'amendement 68, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés. Mme la Rapporteure - L'amendement 51 est défendu. M. le Garde des Sceaux - Avis favorable. M. André Chassaigne - Le sous-amendement 90 est rédactionnel. Le sous-amendement 90, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. L'amendement 51 ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté. M. le Président - Les amendements 69 et 70 tombent. M. Daniel Garrigue - Je retire les amendements 4 et 5. M. Christophe Caresche - L'amendement 82 est défendu. L'amendement 82, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Jean Lassalle - Comme je connais d'avance le destin de mon amendement 86, je ne m'étendrai pas. J'aurais souhaité que l'on parle de développement durable « et équitable ». L'amendement 86, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté. M. Christophe Caresche - L'amendement 80 est défendu. Mme la Rapporteure - La commission a présenté un amendement 52 rectifié qui va dans le même sens mais est mieux rédigé. Je vous invite donc à retirer le 80 à son profit. M. le Garde des Sceaux - Avis défavorable. L'amendement 80, mis aux voix, n'est pas adopté. M. André Chassaigne - Je demande une très brève suspension de séance. La séance, suspendue à 23 heures 20 est reprise à 23 heures 21. M. André Chassaigne - L'amendement 58 est défendu. L'amendement 58, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté. M. André Chassaigne - L'amendement 59 rectifié est défendu. L'amendement 59 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté. Mme la Rapporteure - Le développement durable concilie protection et mise en valeur de l'environnement, croissance économique et emploi, progrès social. Il est important que ces trois piliers soient traités de même. Tel est l'objet de l'amendement 52 rectifié que j'évoquais tout à l'heure. M. le Garde des Sceaux - Avis favorable. M. Philippe Tourtelier - Je considère, pour ma part, que notre amendement 80 était préférable car la rédaction que vous proposez met davantage l'accent sur le développement économique. Mme la Rapporteure - C'est tout le contraire. L'amendement 52 rectifié, mis aux voix, est adopté. M. le Président - L'amendement 57 de M. Chassaigne tombe. Mme Christine Boutin - L'amendement 56 est défendu. L'amendement 56, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté. Mme Nathalie Gautier - L'amendement 81 intègre expressément le principe de participation visé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement et consacre une véritable citoyenneté environnementale. C'était l'un des objectifs majeurs de la Déclaration de Rio de 1992, dont l'article 10 indiquait que « la meilleure façon de traiter les questions environnementales est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés au niveau qui convient ». L'amendement 81, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté. L'article 2, modifié, mis aux voix, est adopté.
APRÈS L'ART.2 M. Christophe Caresche - L'amendement 72 rectifié est défendu. L'amendement 72 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement, n'est pas adopté. Mme la Rapporteure - Je ne reviens pas sur l'amendement 53, dit Delattre-Pecresse, dont nous avons largement débattu tout à l'heure. M. le Garde des Sceaux - Avis favorable. M. Francis Delattre - Cet amendement, je le rappelle, modifie l'article 34 de la Constitution en faisant entrer l'environnement dans le champ de la loi. Certains objectent que des lois ont déjà été adoptées sur l'eau, l'air, les paysages, autant de questions touchant à l'environnement, sans que jamais il y ait eu de problème. Mais c'est parce qu'il existait un large consensus et que le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi, car, à l'évidence, celui-ci aurait été amené à constater que l'on avait légiféré dans un domaine ne relevant pas de la loi. Aux termes de l'article 34 actuel, le Parlement ne pourrait pas débattre pas exemple de l'importante question des OGM, ce que lui permettrait l'article 34 modifié. Le droit de l'environnement étant ainsi intégré dans le bloc de constitutionnalité, l'élaboration d'une loi organique devient possible. Par ailleurs, les directives européennes sont automatiquement communiquées au Parlement dès lors qu'elles concernent le champ des compétences visées à l'article 34 de la Constitution, ce qui n'est pas le cas pour ce qui relève du domaine réglementaire. De ce fait, des questions aussi essentielles que la préservation et la valorisation de l'environnement seront placées au c_ur du débat parlementaire. Evidemment, si j'étais dans l'opposition... (« Vous y reviendrez ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)... je presserais le Gouvernement de prendre l'engagement de soumettre à la représentation nationale une loi organique au cours de l'année qui vient... (Sourires) M. le Président - Si l'amendement 53 est adopté, les amendements 83 et 67 rectifié tomberont ; je donne donc la parole à MM. Caresche et Chassaigne pour les défendre. M. Christophe Caresche - Je reprends l'excellente suggestion de notre collègue Delattre, et je demande au Gouvernement s'il prend l'engagement de déposer sur le bureau de notre assemblée, au cours de l'année qui vient, un projet de loi organique précisant les principes définis dans la Charte. Mieux aurait valu inscrire le droit de l'environnement dans la Constitution et renvoyer à une loi organique l'application de ce nouveau principe constitutionnel. Mais ce n'est pas le choix qui a été fait et l'amendement, même s'il apporte une précision utile, ne règle pas le problème, car s'il offre la possibilité de légiférer pour préciser la définition du principe de précaution, il n'en fait pas obligation. Vous nous demandez donc de vous croire sur parole alors que, tel Saint Thomas, je préfèrerais toucher pour croire... Quel sera donc, Monsieur le Garde des Sceaux, le calendrier d'application législatif des principes contenus dans la Charte ? Nous voterons l'amendement de la commission, mais nous estimons sa portée très limitée. M. André Chassaigne - Je voterai d'autant plus volontiers l'amendement que notre amendement 67 rectifié est similaire. Il n'empêche que cet amendement-aveu prête à sourire, en ce qu'il signale qu'en dépit de toutes les dénégations, la Charte ne suffira pas et qu'elle devra être précisée par un autre texte. On peut donc parler d'un amendement de précaution (Sourires) qui montre que l'on a ouvert la boîte de Pandore pour la refermer aussitôt... L'amendement 53, mis aux voix, est adopté. M. le Président - Les amendements 67 rectifié et 83 tombent. Nous en avons fini avec l'examen des articles. Je rappelle que les explications de vote et le vote par scrutin public sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle auront lieu mardi 1er juin, après les questions au Gouvernement. Prochaine séance demain, jeudi 27 mai, à 9 heures 30. La séance est levée à 23 heures 40. 
ORDRE DU JOUR
DU JEUDI 27 MAI 2004 A NEUF HEURES TRENTE : 1ère SÉANCE PUBLIQUE Suite de la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 1586) d'orientation sur l'énergie. Rapport (n° 1597) de M. Serge POIGNANT, au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire. A QUINZE HEURES : 2ème SÉANCE PUBLIQUE Suite de l'ordre du jour de la première séance. A VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 3ème SÉANCE PUBLIQUE Suite de l'ordre du jour de la première séance. |