Session extraordinaire de 2004-2005 - 6^ème jour de séance, 14^ème séance

1^ère SÉANCE DU MARDI 12 JUILLET 2005

PRÉSIDENCE de Mme Paulette GUINCHARD-KUNSTLER

vice-présidente

Sommaire

FIN D'UNE MISSION TEMPORAIRE 2

VOTE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
POUR L'ÉLECTION
DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
(discussion générale commune) 2

VOTE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
POUR L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE 11

ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER 12

ORDRE DU JOUR DES PROCHAINES SÉANCES 12

La séance est ouverte à dix heures.

FIN D'UNE MISSION TEMPORAIRE

Mme la Présidente - Par lettre du 8 juillet, M. le Premier ministre m'a informée que la mission temporaire confiée à M. Antoine Herth, député de la cinquième circonscription du Bas-Rhin, avait pris fin.

VOTE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
POUR L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

(discussion générale commune)

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, modifiant la loi organique du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République et du projet de loi, adopté par le Sénat, modifiant la loi relative à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Mme la Présidente - La Conférence des présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.

Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la coopération, au développement et à la francophonie - Ces deux projets de loi constituent une importante contribution à la réforme de l'Etat et à la simplification des procédures, et figurent en bonne place dans la stratégie ministérielle de réforme du ministère des affaires étrangères. Leur objectif est de favoriser une meilleure compréhension des conditions d'inscription sur les listes électorales ainsi qu'une plus grande participation des Français établis hors de France aux scrutins organisés à l'étranger.

Aujourd'hui, les Français établis hors de France peuvent voter à l'étranger à trois occasions : pour élire le Président de la République et les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger - AFE - et participer à un référendum. Ils ont également pu participer à l'étranger à l'élection du Parlement européen jusqu'à la loi du 11 avril 2003 et il conviendra d'ailleurs de réfléchir à des modalités leur permettant de participer, à nouveau, depuis leur pays de résidence à ces élections.

Toutes les élections qui se déroulent sur le territoire national sont organisées à partir des listes électorales dressées dans chaque commune de France. A l'étranger, le support est différent selon le scrutin : les listes de centre de vote utilisées pour l'élection du Président de la République et pour les référendums sont distinctes de celles qui servent à l'élection des membres de l'AFE.

Ces deux types de listes sont élaborés selon des procédures différentes ; les modalités d'inscription des électeurs et les procédures d'établissement et de mise à jour de ces listes obéissent également à des règles propres. Les commissions administratives qui les préparent ne sont pas composées de la même façon et les dates de leurs travaux ne coïncident pas.

La complexité de cette situation s'explique par des considérations dans lesquelles l'opportunité et l'histoire le disputent au droit.

La loi organique du 31 janvier 1976 a créé des listes spécifiques ex nihilo pour permettre aux Français établis hors de France de participer, à l'étranger, à l'élection du Président de la République. Cette élection se déroulait dans certains postes diplomatiques et consulaires érigés en centres de vote ; 180 centres furent ainsi créés dont certains sur le territoire national faute d'un accord des autorités locales - les Français résidant en Allemagne et en Suisse ont ainsi dû voter dans des bureaux situés en France jusqu'à ce que ces deux pays lèvent leur interdiction, respectivement en 1979 et en 1994.

La loi du 7 juin 1982 qui a instauré le suffrage universel pour l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, devenu depuis l'Assemblée des Français de l'étranger, a retenu un dispositif différent : l'élection aurait lieu non pas dans des centres de vote mais dans tous les postes consulaires, non pas sur la base des listes de centres de vote existantes mais sur la base de listes spécifiques et nouvelles.

Le vote à l'étranger est maintenant pratiqué depuis de nombreuses années, et n'a plus le caractère exceptionnel qu'il a pu avoir au départ. Cette banalisation n'a pas pour autant fait disparaître les inconvénients d'un dualisme dont la complexité sème le trouble dans l'esprit de nos compatriotes. Il n'est pas étonnant que beaucoup s'y perdent, voire renoncent à s'inscrire sur les listes électorales ou même à voter : ainsi sur les 452 383 Français inscrits sur les listes des centres de vote - contre plus de 750 000 sur les listes AFE - 148 939 seulement ont voté pour le référendum.

Nous ne pouvons plus nous accommoder de cette situation, et il n'est pas surprenant qu'un large consensus se soit établi pour rendre le système plus homogène et plus rationnel, ce aussi bien au sein de l'Assemblée des Français de l'étranger qu'au Sénat où il a été adopté à l'unanimité en mai dernier.

Notre dispositif est simple, et calqué sur le droit commun. Il vise cinq objectifs. Il s'agit tout d'abord de remplacer les deux listes actuelles par une liste unique dite liste électorale consulaire, tenue par chaque poste consulaire comme on le fait dans chaque commune de France. Cette liste pourra servir à tout scrutin organisé à l'étranger.

Cette fusion des deux listes fait disparaître la notion de centre de vote. Chaque poste consulaire pourra organiser les scrutins qui se déroulent à l'étranger, à condition d'obtenir l'accord des Etats concernés.

Il s'agit ensuite de simplifier les modalités d'inscription sans porter atteinte aux droits de nos compatriotes, qui pourront continuer à utiliser toutes les possibilités dont ils bénéficient aujourd'hui, notamment lorsqu'ils sont également inscrits sur une liste électorale en France.

Un Français établi hors de France pourra demander à s'inscrire sur la liste électorale consulaire, à tout moment, en se présentant spontanément devant un consul. Par ailleurs, lorsqu'il accomplira les formalités d'inscription au registre des Français établis hors de France, on lui indiquera que, sauf opposition de sa part, il sera également inscrit sur la liste électorale consulaire. A tout moment un Français pourra se raviser et modifier ses choix.

Si notre compatriote n'est pas inscrit sur une liste électorale en France, il votera seulement à l'étranger. S'il est inscrit sur une liste électorale en France, il aura alors le choix entre participer en France à tous les scrutins, exactement comme s'il résidait sur le territoire national, et donc ne voter à l'étranger que pour l'élection des membres de l'AFE, et voter en France sauf pour l'élection du Président de la République et les référendums, pour lesquels il votera à l'étranger. Ce choix, libre, sera porté sur les listes électorales correspondantes, afin que personne ne puisse voter deux fois. Dès lors qu'il sera inscrit sur la liste électorale consulaire, notre compatriote pourra exercer son droit de vote pour l'élection des membres de l'AFE.

Troisième objectif : favoriser l'inscription des jeunes Français sur les listes électorales consulaires. Dès qu'il atteint 18 ans, tout Français peut bien sûr prendre l'initiative de demander son inscription. Dans le cas contraire, et selon un mécanisme proche de celui de la loi du 10 novembre 1997, une lettre lui indiquera qu'à défaut de réponse négative de sa part, il sera inscrit sur la liste électorale consulaire pour tous les scrutins.

Le quatrième objectif est d'encourager la participation aux votes. D'abord, le vote par procuration est rendu plus facile : les électeurs pourront justifier leur empêchement à voter personnellement au moyen d'une déclaration sur l'honneur, comme c'est le cas en France. Ensuite, le nombre des bureaux de vote va être augmenté, notamment dans les zones de forte densité de la population française. Aujourd'hui en effet, une liste ne peut être scindée que selon l'ordre alphabétique. Elle le sera désormais selon le lieu de résidence des électeurs, ce qui permettra de rapprocher l'urne de l'électeur. Il reviendra au chef de poste consulaire de définir, après avis de la commission administrative chargée de préparer la liste, le nombre des bureaux et leur emplacement, sous réserve de l'accord des autorités locales. Le principe de proximité est ainsi appliqué à l'expression du suffrage universel à l'étranger. J'ajoute que ces possibilités nouvelles nous prémuniront contre les effets de toute modification de périmètre des circonscriptions consulaires.

Cinquième objectif : harmoniser la procédure d'établissement et de mise à jour des listes. Chacune sera préparée par une commission administrative unique, présidée par l'ambassadeur, le chef de poste consulaire ou leur représentant. Les deux autres membres titulaires et leurs suppléants seront désignés par l'AFE hors de ses rangs. Le mandat des membres titulaires ne sera pas immédiatement renouvelable. La liste électorale sera ensuite officiellement arrêtée par une commission électorale nationale dont la composition est gage de compétence et d'impartialité. A titre transitoire, d'ici le prochain renouvellement de l'AFE, les commissions administratives mises en place par la loi du 7 juin 1982 continueront à fonctionner. Les nouvelles commissions entreront donc en fonction le 1er janvier 2007.

Les deux projets de lois qui vous sont proposés constituent donc une réforme de bon sens, destinée à permettre une pleine et entière expression du suffrage universel à l'étranger. Son objectif est clairement résumé par le nouveau titre de la loi organique du 31 janvier 1976, désormais loi « relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République. » Nous ne souhaitons pas élargir cet objectif et ne prévoyons donc pas de dispositions relatives au vote et, en particulier, au vote électronique.

M. René Dosière - C'est dommage !

Mme la Ministre déléguée - Une réflexion sur ce sujet a été engagée à l'échelon interministériel pour venir à bout de toutes les difficultés juridiques, techniques et financières d'ici à 2007. Tant que les conclusions n'en sont pas connues, il paraît prématuré, voire hasardeux, de fixer des règles de nature organique. Le vote électronique n'est qu'une des possibilités ouvertes par les nouvelles technologies, auxquelles nous ferons largement appel dans le cadre de la réforme : le courrier électronique, par exemple, doit devenir un mode de communication de plus en plus courant entre l'administration et l'usager, surtout quand des distances importantes les séparent. Pour le référendum des 28 et 29 mai dernier, nous avons expédié à l'étranger 180 tonnes de fret, essentiellement aérien ! On imagine facilement les économies et le gain en rapidité que nous pourrions réaliser avec le courrier électronique. Les possibilités sont multiples, qu'il s'agisse de faciliter l'information ou de multiplier les bureaux de vote. Ce ne sont pas des gadgets mais des moyens d'intéresser davantage les Français établis hors de France à nos scrutins. Ils feront ainsi mieux vivre notre démocratie.

Nous souhaitons que ces deux lois entrent en vigueur le 1^er janvier 2006. Les textes réglementaires sont donc déjà prêts et ils n'attendent que le vote définitif du Parlement pour être soumis à l'avis de l'Assemblée des Français de l'étranger (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Mansour Kamardine, rapporteur de la commission des lois - L'un des actes majeurs de la citoyenneté est l'exercice du droit de vote, garanti par notre Constitution en son article 3. L'organisation des opérations de vote, pour nos compatriotes de métropole et d'outre-mer mais aussi pour ceux qui résident à l'étranger et qui, partout dans Ie monde, portent haut les couleurs de notre pays, répond donc à une exigence fondamentale. La réforme que nous examinons aujourd'hui vise donc à améliorer le dispositif existant.

Les Français établis hors de France peuvent voter en dehors du territoire national à trois occasions : pour l'élection du Président de la République, pour les référendums et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger. Le droit de vote possède une valeur toute particulière lorsqu'il s'exerce à l'étranger. Il permet à nos compatriotes d'être pleinement reconnus dans leur nationalité française et leur citoyenneté républicaine et de se rattacher ainsi, malgré l'immensité des distances, à la mère patrie. Cette dimension symbolique reste forte alors que la population française résidant hors de nos frontières est de plus en plus nombreuse : près de 2,2 millions de nos compatriotes vivent en effet à l'étranger. Parmi eux, nombreux ont conservé, parfois depuis plusieurs générations, leur nationalité et nombreux s'établissent définitivement hors de France.

En fonction du type d'élection, les Français de l'étranger peuvent être soumis à trois régimes qui, combinés à d'autres dispositions, engendrent seize situations différentes ! La loi organique du 31 janvier 1976 a créé des listes spécifiques leur permettant de participer, depuis l'étranger, à l'élection du Président de la République et aux référendums. Certains postes diplomatiques et consulaires sont alors érigés en centres de vote. Ainsi, à quelques exceptions près résultant d'événements particuliers, les Français établis hors de France peuvent voter dans l'ensemble des pays du monde. D'autre part, par la loi du 7 juin 1982, le législateur a établi le suffrage universel pour l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, devenu Assemblée des Français de l'étranger, et a concomitamment mis en place une liste consulaire distincte de celle créée par la loi de 1976. Ce dualisme est aussi mal ressenti par nos compatriotes, confrontés à un système inutilement complexe, que par des services consulaires déjà surchargés.

Cette situation explique en partie la faiblesse des taux de participation des Français de l'étranger, qui sont, à quelques exceptions près, environ moitié de la moyenne nationale. Ainsi, pour le référendum du 29 mai, la participation dans les centres de vote à l'étranger a été de 32 %, contre 70 % en France. On a pu voir des situations ubuesques dans lesquelles une personne désireuse de voter n'était inscrite que sur l'une des deux listes, ce qui est par ailleurs assez fréquent, et donc empêchée de voter alors qu'elle était de toute bonne foi.

Il est donc devenu indispensable de rationaliser le système, et c'est l'objet de ces deux projets de loi. Cette volonté a rencontré un consensus, comme en attestent les conditions d'adoption des textes au Sénat et la quasi-unanimité de l'Assemblée des Français de l'étranger. L'apport majeur de la réforme est de fondre les listes existantes dans une liste consulaire unique. D'autres avancées rapprochent le droit applicable aux Français établis hors de France du droit électoral pratiqué en France. Ainsi, les modalités d'inscription sur la liste consulaire seront unifiées et l'inscription des jeunes Français en âge de voter facilitée. De même, les procédures d'établissement et de gestion des listes sont harmonisées et l'ouverture des bureaux de vote facilitée dans les zones où il n'existe pas de poste diplomatique ou consulaire proche malgré une forte implantation de la communauté française. Enfin, et comme sur le territoire national, le vote par procuration est libéralisé : les électeurs inscrits pourront justifier de leur empêchement à voter par une simple déclaration sur l'honneur.

Outre des modifications essentiellement rédactionnelles, le projet de loi organique adopté par le Sénat a été enrichi sur deux points importants. D'abord, le risque d'inconstitutionnalité a disparu avec la suppression des dispositions qui renvoyaient trop largement au champ réglementaire pour l'adaptation du code électoral aux élections à l'étranger. Ensuite, les évolutions du droit européen en matière de liberté d'expression politique ont été prises en compte.

Cependant, le pouvoir réglementaire ne pourra pas faire l'économie de nouvelles avancées, sur au moins trois points. Le premier est en rapport avec la multiplication des relations électroniques entre les postes consulaires et les communautés françaises de l'étranger : il devient nécessaire d'établir un fichier des adresses électroniques des personnes concernées afin de les informer en cas d'urgence et de diffuser des informations civiques et électorales.

Par ailleurs, l'assouplissement des conditions de la propagande électorale à l'étranger, en particulier dans les pays de l'Union européenne, est ardemment souhaité.

Enfin, le vote par correspondance électronique est demandé sur tous les bancs. Mme Geneviève Colot a d'ailleurs très opportunément déposé une proposition de loi sur le sujet, au début de cette année.

La loi du 28 mars 2003 a autorisé le vote par internet des Français établis hors de France, mais exclusivement pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger. Un premier essai a été mené aux Etats-Unis et le procédé devrait être généralisé pour les prochaines élections à l'Assemblée des Français de l'étranger, qui auront lieu en 2006. Ce sera le moyen de vérifier grandeur nature l'efficacité de ce dispositif avant de l'étendre, par le biais d'une loi organique, à l'élection présidentielle de 2007, après avoir vérifié que les critères de confidentialité sont bien respectés.

Sur ces trois points, la représentation nationale sera attentive aux réponses que le Gouvernement voudra bien apporter.

Madame la ministre, vous faites partie de ceux qui ont compris que la France n'est elle-même que lorsqu'elle est soucieuse d'une grandeur qui s'exprime notamment par sa présence sur tous les océans, à travers ses départements et collectivités d'outre-mer. Vous l'avez montré à la tête du ministère de l'outre-mer et je suis sûr que vous ferez preuve dans vos nouvelles fonctions de la même détermination, au service de nos compatriotes qui hissent chaque jour au plus haut du mât des civilisations du monde les valeurs humanistes de la France.

Par ce texte, nous leur envoyons un message très fort : la reconnaissance pleine et entière de leur statut de Français. En éliminant les entraves à l'exercice de leur droit de vote, nous consacrons une liberté essentielle et nous faisons en sorte qu'ils puissent l'exercer sur un pied d'égalité avec leurs compatriote résidant sur le territoire national. Puissent ces textes contribuer à la fraternité que nous leur devons, afin que notre belle devise républicaine habite les cœurs de tous nos compatriotes, où qu'ils se trouvent sur la planète.

Sous le bénéfice de ces observations et au nom de la commission des lois, je vous invite donc à adopter les deux projets de loi dans le texte du Sénat (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. René Dosière - Pour la troisième fois en trois ans, notre assemblée est appelée à se prononcer sur une modification de la législation concernant la vie politique de nos compatriotes vivant hors de France.

Au printemps 2003, il s'était agi d'autoriser le vote par correspondance électronique, c'est-à-dire par internet, des Français établis hors de France pour les élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger. En 2004, lors d'une session extraordinaire, déjà, notre assemblée avait été amenée à adopter diverses mesures visant d'une part à doter le Conseil supérieur des Français de l'étranger des moyens de jouer pleinement son rôle de représentant des Français expatriés, d'autre part à enrayer la chute de la participation électorale constatée lors des élections de ses délégués. Parmi les modifications adoptées, on peut citer la nouvelle dénomination du Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui est devenu l'Assemblée des Français de l'étranger, la réduction du nombre de personnalités qualifiées nommées par le ministre des affaires étrangères et l'actualisation des circonscriptions électorales.

Aujourd'hui, nous sommes réunis pour examiner deux nouveaux projets de loi. Je ne ferai pas mystère de la position du groupe socialiste : nous sommes bien évidemment favorables aux modifications proposées, mais nous les jugeons minimales et nous ne pouvons pas ne pas remarquer la résistance du Gouvernement à aller plus avant pour offrir enfin à nos compatriotes établis hors de France la représentation qu'ils méritent.

Actuellement, les Français établis hors de France peuvent voter à l'étranger pour les scrutins où le territoire national est la circonscription électorale, c'est-à-dire pour les présidentielles et les référendums, à condition d'être inscrits sur des listes établies dans les centres de vote à l'étranger dont dépendent leur circonscription consulaire. Cette inscription est faite sur demande et ces listes sont distinctes de celle de l'Assemblée des Français de l'étranger, liste spécifique qui permet aux Français expatriés d'élire les 150 - bientôt 155 - membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui eux-mêmes désigneront les 12 sénateurs les représentant.

Depuis plusieurs années, nos compatriotes établis hors de France critiquent cette dualité des listes électorales, source de confusion. En mars 2003, j'avais donc rédigé un amendement visant à élaborer une liste électorale unique, tant pour les élections au Conseil supérieur des Français de l'étranger que pour les présidentielles, les européennes et les référendums. Bien que les commissaires en aient reconnu la pertinence, cet amendement avait été rejeté pour des raisons que je qualifierai de techniques. Je suis heureux de constater que, deux ans plus tard, ces raisons techniques n'existent plus. Comme le disait Edgar Faure, c'est un grand tort d'avoir raison trop tôt...

La fusion des deux listes et l'inscription automatique sur la liste unique lors de l'enregistrement à l'étranger relèvent tout simplement du bon sens et faciliteront l'expression politique de nos compatriotes établis hors de France.

Dans ce même état d'esprit, notre collègue sénateur Richard Yung propose que cette inscription automatique s'accompagne de la délivrance d'une carte électorale. Cette mesure étant de nature réglementaire, les cartes sont entre vos mains, Madame la ministre ! (Sourires)

L'un des objectifs avoués de ces deux projets est de favoriser la participation aux élections, qui se situe en moyenne, lors des élections nationales, aux alentours des 20 %, voire en deçà, non du fait d'un incivisme supposé mais le plus souvent à cause de la distance entre le domicile de l'électeur et le bureau de vote, notamment dans les pays où la présence française est relativement disséminée - Etats-Unis ou Brésil, par exemple. La fermeture de certains postes consulaires pourrait d'ailleurs aggraver cette situation.

Dans ces conditions, la solution pourrait passer par une généralisation du vote à distance, qu'il soit par procuration ou par correspondance électronique, pour toutes les élections auxquelles peuvent participer nos compatriotes expatriés, en accord avec une recommandation de 1986 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe, à laquelle seize des vingt-cinq pays de l'Union européenne se sont déjà conformés - mais pas la France. L'opposition manifestée sur ce point par le ministère de l'Intérieur est d'autant plus regrettable et incompréhensible que le vote par correspondance est autorisé pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger.

J'observe d'autre part que la volonté affichée par le Gouvernement de lutter contre le faible taux de participation des Français de l'étranger est en complète contradiction avec les mesures qu'il a prises voilà deux ans, lorsque, à l'occasion de la réforme du mode de scrutin pour les élections européennes, il n'a pas hésité à retirer à près de 250 000 de nos compatriotes le droit de participer à ces dernières, qui plus est après utilisation de l'article 49-3. Ce qui est accordé aujourd'hui par ces deux projets ne saurait en aucun cas compenser la perte de ce droit de vote, perte qui constitue une atteinte à un de nos principes démocratiques les plus sacrés.

Je conclurai en insistant sur la nécessité de modifier profondément la représentation de nos compatriotes établis hors de France dans nos institutions politiques. Je suis convaincu que, tôt ou tard, il faudra s'interroger sur une éventuelle révision de l'alinéa 3 de l'article 24 de notre Constitution afin de permettre aux Français établis hors de France d'élire des députés.

Songez que les douze sénateurs qui représentent les Français de l'étranger ne sont élus que grâce à une quarantaine de suffrages, puisqu'ils le sont par les 150, bientôt 155, délégués de l'Assemblée des Français de l'étranger. Cette élection est beaucoup plus personnelle que politique et il faudrait réfléchir à un élargissement de ce corps électoral.

Je rappelle les termes de l'article 24 de la Constitution : « Le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct. Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. »

Une première analyse de cet article peut laisser supposer que le Sénat serait la seule chambre au sein de laquelle la représentation des Français établis hors de France doit être assurée et qu'envisager l'élection de députés pour les représenter passerait nécessairement par une modification constitutionnelle. Personnellement, je ne pense pas que cette position soit celle qui ait prévalu lors des travaux préparatoires de la Constitution de la V^e République, les débats s'étant plutôt focalisés sur la question de l'organisation d'élections en territoire étranger, en raison des difficultés que celle-ci soulevait.

Une seconde analyse, que je fais mienne, conduit à considérer la mention « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat » comme une précision rendue nécessaire par la phrase qui précède, à savoir « Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». En effet, l'ensemble des Français expatriés ne pouvant logiquement être tenu pour une collectivité territoriale, l'absence de cette mention aurait de fait empêché la représentation des Français établis hors de France à la Haute Assemblée. Ne pas représenter à l'Assemblée nationale les quelque deux millions de Français expatriés pourrait aussi être considéré comme contraire aux deux premiers alinéas de l'article 3 de notre Constitution qui disposent, l'un que « la souveraineté nationale appartient au peuple (...) », l'autre qu'« aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ». La souveraineté populaire ne saurait donc être scindée entre le peuple français qui vit sur le territoire national et celui qui vit à l'étranger. Pour toutes ces raisons, une révision constitutionnelle ne me semble pas nécessaire pour accorder à nos compatriotes expatriés le droit d'élire des députés. Mais le débat est ouvert, Madame la ministre et le parti socialiste y participera activement.

La démocratie ne doit pas demeurer une notion abstraite, mais vivre et se développer au quotidien. Si cette nouvelle étape dans la représentation politique de nos compatriotes expatriés va dans le bon sens, des progrès sont encore nécessaires pour leur donner pleinement place au sein de nos institutions politiques.

M. Pierre-Christophe Baguet - Où qu'ils se trouvent dans le monde, de Lokichoggio à Vladivostok, tous les Français ont vocation à participer aux élections nationales.

Conscient des difficultés créées par la loi organique du 31 janvier 1976, le groupe UDF soutient le premier projet qui vise à rationaliser les procédures du vote pour l'élection présidentielle au bénéfice des deux millions de Français établis hors de France : ce texte allégera la tâche à la fois de nos postes consulaires et de nos concitoyens expatriés. L'existence de deux listes électorales distinctes, instaurées par les lois de 1976 et de 1982, source de complexité administrative et de confusion, conduit beaucoup de Français expatriés à s'abstenir lors des scrutins. La création d'une liste consulaire unique répond à l'obligation d'harmonisation des listes existantes, mais aussi à la volonté de simplifier les modalités d'inscription de nos concitoyens, en particulier des plus jeunes. Pénalisés par leur éloignement géographique, les Français de l'étranger doivent de surcroît accomplir de lourdes formalités pour pouvoir voter. Simplifier leurs démarches était devenu indispensable. Ce projet y contribue, qui prévoit également l'ouverture de bureaux de vote en plus grand nombre. C'est aussi un moyen de lutter contre une abstention encore plus importante que celle que nous constatons en métropole : ainsi, lors de l'élection présidentielle de 2002, seuls 44,22 % des Français de l'étranger ont participé au scrutin. Si nous ne voulons pas qu'une telle situation se reproduise, il faut adapter notre législation. Le groupe UDF fait sien ce combat.

Mettre fin au dualisme anachronique des listes, c'est aussi rationaliser et alléger le travail de nos ambassades et de nos consulats, grâce à l'instauration d'une commission administrative unique dans chacun d'entre eux. Les moyens ainsi dégagés pourront être plus utilement affectés à d'autres tâches, comme la sécurité de nos ressortissants ou le soutien de leurs projets. Enfin, toute réduction des dépenses ne peut que nous satisfaire.

Le second texte qui nous est soumis simplifie, lui, les procédures de vote à l'Assemblée des Français de l'étranger. Celle-ci, présidée par le ministre des affaires étrangères, est composée de 150 - bientôt 155 - conseillers élus au suffrage universel direct pour six ans, de douze sénateurs élus par ces conseillers et de personnalités désignées par le ministre, et dispose de compétences consultatives auprès du Gouvernement. C'est elle qui défend les intérêts des Français expatriés.

La loi du 7 juin 1982 a instauré des listes électorales spéciales, s'ajoutant à celles créées par la loi du 31 janvier 1976, ce qui est de nature à brouiller les repères de citoyens déjà éloignés géographiquement de notre pays. Une réforme de l'élection de cette assemblée s'imposait afin que nos concitoyens expatriés puissent s'exprimer de façon plus simple et se sentent mieux représentés. L'obligation pour eux de s'inscrire sur deux listes séparées, subtilité dans les procédures qui ne leur est pas toujours connue, a pour conséquence de creuser le fossé entre le pays légal et le pays réel. C'est dans la pratique que toute la perversité du dispositif apparaît. Ainsi, un électeur peut se trouver dans la situation de pouvoir voter pour des élections se déroulant en France, mais de ne pouvoir le faire pour des élections se déroulant uniquement à l'étranger, et qui le concernent directement ! Le résultat en est la baisse de la participation électorale. Une autre difficulté tient à la gestion de la liste spéciale. Il est en effet très contraignant pour les agents diplomatiques de la mettre à jour, alors qu'elle n'est pas toujours harmonisée avec l'autre.

Le projet de loi tend donc à fusionner les deux listes en une liste consulaire unique, établie suivant la procédure prévue par la loi du 31 janvier 1976, ce qui constitue un net progrès. Lors de son inscription au registre des Français établis hors de France, l'électeur se trouvera de fait inscrit sur la liste électorale consulaire de sa circonscription, sauf éventuelle opposition de sa part.

Enfin, l'article 3 du texte, amendé par le Sénat, garantit le respect du droit communautaire et des traités relatifs aux libertés fondamentales.

Cette simplification des procédures administratives était réclamée de longue date par les représentants des Français établis hors de France. Satisfaction leur sera donnée dès le 1^er janvier 2006 grâce à ces deux textes, que le groupe UDF bien sûr votera. Nous regrettons toutefois que l'on n'ait pas profité de l'occasion pour permettre le vote électronique, dont on sait les avantages, et nous souhaitons donc que celui-ci soit rapidement rendu possible, pour les Français établis hors de France comme pour l'ensemble de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)

Mme Geneviève Colot - Le droit de vote est un acquis essentiel de toute démocratie. Pourtant, une fraction importante du corps électoral français, à savoir les Français de l'étranger, ne peut aujourd'hui pleinement l'exercer. Cette injustice doit cesser. Trois chiffres suffisent à prendre la mesure du problème. Au 1^er janvier 2005, 452 000 de ces Français étaient inscrits sur les listes des élections présidentielles, 750 000 sur celles des élections à l'Assemblée des Français de l'étranger, alors que le corps électoral est estimé à plus de 800 000 personnes. La question est bien de savoir comment on a pu si longtemps se satisfaire d'un système aussi anachronique. Il est urgent de fusionner ces deux listes. Ce sera chose faite au 1^er janvier 2006, et nous nous en félicitons. Nous savons la lourde tâche que cela représente pour le personnel consulaire, auquel je souhaite rendre hommage pour la qualité de son travail et son dévouement. Je veux également féliciter vos collaborateurs, Madame la ministre, car l'élaboration de ces deux projets de loi n'était pas chose simple. Il faut enfin saluer le travail effectué par nos collègues sénateurs, tout particulièrement par ceux représentant les Français établis hors de France.

Ces projets de loi doivent être l'occasion pour l'Assemblée nationale d'affirmer toute l'attention qu'elle porte aux Français expatriés. Parce qu'ils sont les représentants et les porte-parole de notre pays à l'étranger, nous devons être plus soucieux de leurs conditions de vie, plus attentifs à leurs aspirations. La baisse constante de leur participation aux diverses élections est un réel problème. Différents aspects mériteraient d'être abordés à ce sujet, comme celui de la propagande électorale, que vous avez évoqué, Madame la ministre, de la participation aux élections européennes, ou bien encore de l'application des lois de décentralisation. Nos compatriotes de l'étranger sont demandeurs : ils veulent participer à la vie politique de la France et sont aujourd'hui frustrés de ne pouvoir le faire davantage.

Présidente du groupe d'études sur les Français de l'étranger, je pense que, comme toutes nos auditions l'ont montré, le vote par internet est la seule réponse possible. C'est pourquoi j'ai déposé une proposition de loi, soutenue par plus de cent cinquante députés, visant à généraliser cette procédure de vote. C'est une question de volonté politique. La distance est un handicap majeur pour venir voter en France ou établir une procuration, et le vote par correspondance n'est pas satisfaisant. Alors que les Français viennent d'apporter la preuve de leur maîtrise de l'outil informatique lors de la déclaration de revenus, permettons-leur de voter par internet. Offrons-leur cette simplification, non seulement du vote, mais aussi de toutes les démarches préalables. Techniquement, le vote par internet est aujourd'hui au point. Il n'est donc que temps d'en débattre dans notre assemblée, de sorte que nos compatriotes expatriés disposent de cette possibilité dès 2006, pour l'élection à l'AFE. En 2007, d'autres élections suivront et nous devons tout faire pour permettre à nos concitoyens de participer à la vie démocratique de leur pays.

Madame la ministre, je rencontre vos services cet après-midi et je leur ferai part à cette occasion de l'attente des Français de l'étranger, qui doivent être, en ce domaine, des précurseurs. Oui donc aux présents textes, oui à la fusion des listes électorales qui nous est proposée, mais à condition que ces évolutions ne constituent que le prélude au texte plus ambitieux que nos compatriotes expatriés méritent (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La discussion générale est close.

Mme la Ministre déléguée - Quelques précisions, en réponse aux orateurs, relatives à la propagande électorale, aux nouvelles technologies et au vote électronique.

S'agissant de la propagande électorale à l'étranger, le Sénat a maintenu le principe de son interdiction et le Gouvernement soutient sans réserve cette décision. Revenir sur ce point nous exposerait en effet à des conséquences non maîtrisables, en vertu de l'exigence de réciprocité. Il nous faut sans doute respecter nos engagements internationaux, en particulier la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, mais il convient aussi d'être prudent car nous organisons des élections dans nombre de pays ne partageant ni nos mœurs politiques ni notre culture électorale. Plutôt que de propagande électorale, je préfère d'ailleurs parler d'« information générale des électeurs pour l'exercice de leur droit de vote », domaine dans lequel le recours aux nouvelles technologies a vocation à se développer.

Les nouvelles technologies, précisément, suscitent beaucoup d'espoirs et nous avons pris en compte leur apport dans notre réflexion, qu'il s'agisse de l'informatique, du courrier électronique ou de l'administration en ligne. Elles permettront de créer des bureaux de vote décentralisés, en scindant les listes électorales consulaires non plus simplement en fonction de l'ordre alphabétique mais de la résidence des électeurs ; d'inscrire les jeunes atteignant l'âge de 18 ans dans l'année ; enfin, et surtout, d'utiliser le courrier électronique - comme nous l'avons fait pour le dernier référendum avec l'aval du Conseil constitutionnel - pour adresser aux électeurs les informations relatives à l'horaire du scrutin, aux lieux de vote et aux professions de foi des candidats. La presse électronique et la téléphonie mobile permettent de nouer des contacts directs, rapides et sûrs avec nos compatriotes expatriés. Elles ont vocation à remplacer à terme la voie postale. Une application informatique accessible partout dans le monde permettra en outre à chacun de nos ressortissants établis hors de France de vérifier à tout moment sa situation au regard du droit électoral, ce qui évitera erreurs et malentendus. Nous proposons également au ministère de l'intérieur de recourir plus largement à l'informatique en matière de procurations. Les nouvelles technologies permettront enfin de resserrer l'échéancier pour l'établissement des listes consulaires. A la lumière de ces éléments, la proposition de carte électorale de M. Dosière semble lourde, compliquée et obsolète.

Dans la perspective de la prochaine élection présidentielle, le Gouvernement est favorable au vote électronique. Les services des ministères des affaires étrangères de l'intérieur y travaillent d'ores et déjà. Notre expérience s'est enrichie au cours des dernières années, à la faveur des expériences menées en 2003 pour l'élection de l'AFE et, l'année dernière, pour celles des CCI et des conseils d'université. Ces différents scrutins ont permis d'identifier des acquis juridiques et techniques sur lesquels nous nous appuierons, en veillant à ce que le système retenu pour 2007 reste compatible avec les principes essentiels de notre droit électoral. A cet égard, plusieurs questions restent en suspens : comment garantir le caractère personnel et secret du vote ? Comment faire en sorte qu'aucun acte malfaisant ou dysfonctionnement matériel ne vienne perturber le déroulement des élections ? Comment permettre aux électeurs et aux candidats de participer au contrôle des opérations de vote ? Nous recherchons des réponses incontestables à toutes ces questions en vue d'être prêts dès 2007. La procédure à mettre en place devra faire l'objet d'un débat, associant élus, juristes et spécialistes du vote électronique.

L'intervention du législateur - voire du législateur organique - sera nécessaire. D'ici là, nous continuerons à lancer des expériences : les élections à l'AFE de 2006 se dérouleront par internet, dans le cadre d'un marché en cours de passation. Dans le cadre du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, nous vous proposerons par ailleurs de développer les modalités de vote électronique pour les élections politiques, à partir d'un système de kiosque électronique en réseau.

D'autres expériences sont prévues. Leurs enseignements vous seront communiqués, afin que le vote de nos compatriotes expatriés soit facilité en 2007 sans que la sincérité des opérations électorales puisse être mise en doute.

Je remercie les différents orateurs de leurs analyses pertinentes, ainsi que Mme Colot et M. Baguet de leur soutien. Soyez sûrs que nous mesurons l'enjeu de ces textes et que nous sommes résolus à ne pas perdre de temps pour faire entrer dans la modernité le vote des deux millions de Français qui représentent notre pays à l'étranger, lui assurant un rayonnement dont nous pouvons être fiers (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

VOTE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
POUR L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Mme la Présidente - J'appelle les articles du projet de loi organique, dans le texte du Sénat.

Les articles premier à 6, successivement mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet de loi organique, mis aux voix, est adopté.

ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Mme la Présidente - J'appelle les articles du projet de loi dans le texte du Sénat.

Les articles premier à 4, successivement mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

ORDRE DU JOUR DES PROCHAINES SÉANCES

Mme la Présidente - A la demande du Gouvernement, l'ordre du jour des prochaines séances est modifié comme suit : l'examen, en troisième lecture, de la proposition sur les locaux du Congrès de Versailles constituera le dernier point de l'ordre du jour de cet après-midi ; d'autre part, au début de la séance de demain matin, les conclusions de la CMP sur le projet relatif à la sauvegarde des entreprises seront examinées avant celles de la CMP sur le projet pour le développement des services à la personne.

Prochaine séance, cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 11 heures 10.

La Directrice du service
des comptes rendus analytiques,

Catherine MANCY