Session ordinaire de 2004-2005 - 100ème jour de séance, 237ème séance 1ère SÉANCE DU LUNDI 27 JUIN 2005 PRÉSIDENCE de M. René DOSIÈRE vice-président
Sommaire
La séance est ouverte à seize heures.
DÉCLARATION D'URGENCE M. le Président - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant que le Gouvernement déclare l'urgence du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures d'urgence pour l'emploi.
ADOPTION DÉFINITIVE D'UNE RÉSOLUTION M. le Président - J'informe l'Assemblée nationale qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2, du Règlement, la résolution sur les perspectives financières 2007-2013 adoptée par la commission des finances est considérée comme définitive. CONCESSIONS D'AMÉNAGEMENT
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif aux concessions d'aménagement. M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme - Ce projet que j'ai l'honneur de présenter au nom de Dominique Perben, actuellement retenu à Luxembourg, conclut un débat français et européen sur la nature des conventions d'aménagement et les conditions dans lesquelles celles-ci doivent être conclues. Ce débat a commencé lors de la discussion, en 1993, de la loi Sapin, où de nombreux parlementaires se demandaient si les conventions et les concessions d'aménagement que les communes signaient depuis les années 50 en choisissant librement leur aménageur devaient être considérées comme des délégations de service public au sens de la loi qui était en train d'être votée. Le ministre avait alors répondu que ces conventions ne pouvaient en aucun cas être assimilées à des délégations de service public, position confirmée et inscrite dans le code de l'urbanisme par la loi du 9 février 1994. La loi SRU du 13 décembre 2000 a maintenu cette affirmation et décidé en outre que les subventions publiques devaient être réservées aux opérations confiées à un établissement public d'aménagement ou à une société d'économie mixte, interprétation qui a été contestée par la Commission européenne à partir de 2001. La France a défendu la position selon laquelle les conventions d'aménagement ne constituaient pas des marchés - soumis aux directives européennes et au code des marchés publics - ni des délégations de service public - soumises à la loi Sapin. Pouvait-on pour autant en conclure qu'il n'était pas nécessaire de prévoir des conditions de passation de ces conventions qui ne respectent pas les principes de transparence et de concurrence prévue par les traités de l'Union européenne et que les conventions publiques d'aménagement pouvaient être réservées à une seule catégorie d'opérateurs ? Le débat a été tranché par la Cour de justice des communautés européennes qui a précisé que tous les contrats publics doivent faire l'objet d'une publicité adéquate afin de respecter les règles fondamentales du traité de l'Union. Une première décision prise par un tribunal français, en l'occurrence la Cour administrative d'appel de Bordeaux, a appliqué cette jurisprudence et annulé une convention d'aménagement qui avait été contractée par une commune sans aucune publicité préalable, donc sans que d'autres aménageurs éventuels puissent avoir fait acte de candidature. Cette évolution de la jurisprudence imposait donc à la France de revoir sa position. Ce projet donne acte du fait que les dispositions législatives qui réservaient aux établissements publics d'aménagement et aux sociétés d'économie mixte le monopole des conventions publiques d'aménagement et des prérogatives qui leur sont attachées ne respectent pas le traité de Rome, lequel garantit la neutralité à l'égard du statut public ou privé des entreprises et impose aux pouvoirs adjudicataires de respecter des principes de non discrimination et d'égalité de traitement. M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - Très bien. M. le Ministre délégué - En conséquence, ce projet crée une unique catégorie de contrats d'aménagement, la concession d'aménagement ouverte à tous les aménageurs, publics ou privés. La diversité des situations est telle qu'il n'a pas été possible de définir dans la loi autant de catégories de contrats qu'il y a de types d'opérations. Les communes devront adapter les traités de concession aux caractéristiques des opérations dont elles prennent l'initiative et auxquelles elles apportent le cas échéant une participation financière contribuant à leur équilibre. Selon le projet, les concessions d'aménagement devront être conclues en respectant des procédures de publicité et de mise en concurrence qui seront définies par décret en conseil d'Etat. Ce décret retiendra des procédures comparables à celles découlant de la loi Sapin en tenant compte de la participation ou non de la collectivité. Conformément à la jurisprudence européenne, le concédant ne sera toutefois pas tenu de procéder à une mise en concurrence lorsqu'il conclut une concession avec un aménageur sur lequel il exerce un contrôle comparable à celui qu'il exerce sur ses propres services. En cas de participation publique, le contrôle exercé sur le concessionnaire sera de même niveau que celui actuellement prévu pour les opérations menées par des SEM. Enfin, les marchés conclus par le concessionnaire pour la réalisation des travaux et des équipements destinés à être remis à l'issue de la concession à la collectivité locale devront eux aussi faire l'objet d'une procédure spécifique de transparence et de concurrence, qui sera différente selon que l'opération est partiellement financée par des fonds publics ou entièrement prise en charge par l'aménageur privé. Je tiens à rendre hommage au travail de la commission des affaires économiques et de son rapporteur. M. le Président de la commission - Je vous remercie. M. le Ministre délégué - J'ajoute que s'il ne faut plus passer de convention d'aménagement sans organiser une publicité permettant une réelle concurrence, les conventions signées par le passé ne seront pas remises en cause. Les besoins en logements, en équipements commerciaux, en bureaux n'attendent pas. En votant ce texte, vous permettrez aux collectivités locales de lancer et de conduire leurs opérations d'urbanisme en toute sécurité juridique. J'ai conscience que ces nouvelles dispositions modifient des pratiques bien ancrées, mais je ne doute pas que les collectivités, leurs services et les aménageurs sauront s'adapter très vite afin d'œuvrer au développement harmonieux de nos cités. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) M. Jean-Pierre Grand, rapporteur de la commission des affaires économiques - Ce projet s'inscrit dans le cadre de la réforme du droit de la commande publique mis en œuvre depuis le début des années quatre-vingt dix. Il s'agit-là d'un droit ancien puisqu'en ce qui concerne les marchés publics, des règles de publicité et de mise en concurrence existent depuis le Moyen-Age et sont fondées sur l'obligation, avant la passation d'un marché, d'un avis d'appel public à concurrence. Cependant, indépendamment des concessions indirectes conclues par voie d'adjudication, l'existence de concessions indirectes sans mises en concurrence fut rapidement admise, le choix du concessionnaire se faisant intuitu personae. Ce type de concession a été consacré pour les communes par la loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale. Ce droit ancien a évolué, qu'il s'agisse des règles afférant aux marchés publics ou du droit à la délégation de service public, réformé par la loi Sapin en 1993. Celle-ci prévoit le recours à des procédures de passation favorisant la transparence de la sélection du candidat tout en assurant une égalité de traitement entre les délégataires potentiels. Tenant compte des principes de continuité de service public et d'égalité de traitement des usagers, la loi Sapin impose également la mise à disposition d'informations minimales au profit des différents candidats. L'affirmation de ces principes est essentielle si l'on veut s'assurer de la bonne gestion des concessionnaires du service public. Cependant, les conventions d'aménagement ont été exemptées de ces obligations de transparence et de publicité pour être soumises à un régime spécifique. Une opération d'aménagement est une action intermédiaire entre d'une part les actions de planification urbaine, fondées sur des schémas directeurs et sur les plans locaux d'urbanisme des différentes communes et, d'autre part, la construction publique ou privée. Au cours d'une opération, l'aménageur, qui peut être, par exemple, une société d'économie mixte - SEM -d'aménagement ou un office public d'aménagement et de construction - OPAC -, achète des terrains bruts, généralement non viables, et les revend aménagés et constructibles à des promoteurs. Cette démarche est originale en raison de sa mixité : l'autorité publique locale définit le programme de construction, le niveau d'équipements à atteindre et ses implications financières , mais c'est un organisme distinct qui en assure la réalisation. Or, le fait de ne pas avoir soumis les conventions d'aménagement au droit de la concurrence en raison de leur spécificité par rapport aux concessions classiques s'est révélé incompatible avec une jurisprudence communautaire de plus en plus exigeante en matière de droit de la commande publique. En effet, la Cour de Luxembourg, en 2000, a considéré que si les concessions de service public étaient exclues du champ des directives communautaires, les entités adjudicatrices étaient néanmoins tenues de respecter les principes fondamentaux du traité. De plus, la Commission européenne a adressé à la France un avis motivé en date du 5 février 2004 contestant la compatibilité avec le droit communautaire des dispositions du code de l'urbanisme relatives aux conditions et aux modalités d'octroi de conventions d'aménagement. L'incompatibilité entre droit national et principes dégagés par la Cour de justice est d'autant plus problématique pour les collectivités locales souhaitant réaliser des opérations d'aménagement que le juge administratif national a appliqué la jurisprudence du juge communautaire. Cela s'est vérifié dans un arrêt du 9 novembre 2004 où la Cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé que les conventions d'aménagement n'étaient pas exclues du champ d'application des règles fondamentales posées par le traité de l'Union européenne qui soumettent l'ensemble des contrats conclus par les pouvoirs adjudicateurs aux obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l'égalité d'accès à ces contrats. Cette décision fait par conséquent peser des risques juridiques majeurs sur les projets d'aménagement des collectivités territoriales. M. le Président de la commission - Tout à fait. M. le Rapporteur - C'est la raison pour laquelle ce projet vise à réformer le droit des contrats d'aménagement en les soumettant à des principes de transparence, de publicité et de mise en concurrence. Il supprime ainsi la distinction entre les conventions d'aménagement dites publiques et les conventions ordinaires pour revenir à la dénomination de concessions d'aménagement en vigueur avant l'application de la loi dite « SRU » en 2000. L'article premier fixe donc un régime de concessions d'aménagement soumises à une procédure de publicité qui se substitue au dispositif actuel des conventions d'aménagement ; l'article 2 définit strictement le contenu des contrats de concession ainsi que les conditions de participation financière des collectivités aux opérations d'aménagement ; l'article 3 soumet les contrats de travaux, d'études et de maîtrise d'œuvre à des règles de publicité et de mise en concurrence ; il exempte en revanche de ces obligations les concessions d'aménagement conclues entre un concédant et un aménageur sur lequel le concédant exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services. Cette exemption est conforme au droit communautaire. L'article 4 prévoit la signature d'une convention définissant les conditions de participation des propriétaires de terrains situés en zone d'aménagement concerté à l'opération d'aménagement en cause. Enfin, les articles 5 et 6 sont d'ordre rédactionnel. J'appelle votre attention sur l'importance que revêt, pour nombre de collectivités territoriales, l'adoption rapide de ce texte, un large consensus s'étant du reste dégagé à ce propos, puisque M. Ayrault à l'Assemblée nationale et M. Blanc au Sénat ont chacun déposé une proposition de loi ayant le même objet. En vue d'éviter tout contentieux ultérieur, tant à l'échelon national qu'au plan communautaire, la commission des affaires économiques a adopté un amendement tendant à la validation des conventions d'aménagement en cours. Elle a également retenu un amendement portant à trois mois le délai dans lequel l'organe délibérant de la collectivité concédante est tenu de consulter les documents relatifs à la participation financière de la collectivité à l'opération d'aménagement. Enfin, elle a adopté un amendement visant à expérimenter pour trois ans le dispositif des sociétés publiques locales, retenu par tous les autres Etats membres de l'UE. A ce jour, la France demeure le seul pays à avoir encadré la participation des collectivités territoriales au capital de sociétés anonymes de telle sorte que celles-ci ne puissent être ni actionnaire minoritaire, ni unique actionnaire d'une société anonyme publique. En outre, la plupart des autres Etats admettent la détention de l'intégralité du capital d'une entreprise publique locale par une ou plusieurs collectivités publiques ou par des collectivités publiques et d'autres entités publiques. Aujourd'hui, le droit communautaire et la confrontation du modèle français avec les entreprises publiques locales européennes suggèrent des solutions nouvelles, en vue de favoriser l'action des collectivités dans le domaine de l'aménagement. En effet, le droit communautaire reconnaît l'existence d'un mode d'organisation du service public local et, par conséquent, le droit, pour les collectivités locales, d'attribuer directement des missions à des outils dont l'activité leur est exclusivement dédiée. C'est pourquoi votre rapporteur vous propose de permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de disposer d'un nouvel instrument, la société publique locale, dont le capital serait entièrement détenu par les collectivités, en association, le cas échéant, avec d'autres personnes publiques. La société publique locale offrira aux collectivités des avantages qu'elles ne peuvent trouver dans d'autres formes juridiques, particulièrement dans les domaines de la transparence, de la maîtrise, de la sécurité et de l'efficacité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) M. le Président de la commission - Si le présent projet de loi qui nous est soumis peut sembler technique, il constitue un enjeu majeur pour le bien-être de nos concitoyens : en effet, les opérations d'aménagement que réalisent les maires et les présidents de groupements de communes de notre pays n'ont pas d'autre finalité que de promouvoir un habitat fonctionnel et rénové, s'insérant dans un environnement harmonieux pour ceux qui y travaillent et y vivent au quotidien. L'aménagement urbain se situe au cœur des enjeux de notre société : les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain et une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels... Ce projet de loi revêt donc une importance particulière, puisqu'en mettant notre droit national en conformité avec le droit communautaire, il tend à permettre aux maires de conduire des opérations d'aménagement sans être censurés par les juges, comme ce fut le cas en novembre dernier. Et c'est à la faveur de ce texte que nous avons pris l'initiative de déposer un amendement tendant à créer un nouvel outil juridique pour les maires qui souhaitent aménager leur territoire dans des conditions souples, transparentes, efficaces et conformes à nos obligations communautaires. Il vise en effet à créer des sociétés publiques locales d'aménagement, détenues à cent pour cent par des communes ou des structures intercommunales. Ces sociétés présenteraient trois caractéristiques majeures : elles ne seraient compétentes que pour faire de l'aménagement, au sens du code de l'urbanisme ; elles ne pourraient avoir pour actionnaires que des collectivités territoriales et des groupements ; enfin, elles ne seraient compétentes que sur le territoire des communes ou groupements de communes qui en sont membres. L'intérêt d'une telle formule est évident. Il s'agit en effet d'un dispositif juridique souple pour les collectivités locales, tendant à mettre fin aux inacceptables limitations portées à l'exercice du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales et à l'absence, dans certaines SEM dont l'activité n'offre pas de perspectives de rentabilité immédiate, d'un réel partenariat public privé. Il n'est que temps de mettre un terme à l'insupportable jeu de chaises musicales auquel doivent se livrer certaines collectivités pour boucler leurs tours de tables. Laissons vivre le système existant mais complétons le de ce nouvel outil, manifestement bien adapté à la réalité du terrain. En effet, les sociétés publiques locales apporteront à leurs actionnaires publics une transparence totale des comptes de la société et de ses opérations, assurée par le cumul des contrôles de droit privé et de droit public ; une maîtrise effective des décisions par les élus, qu'il s'agisse de la création de la société qui relèvera des assemblées délibérantes et non d'un arrêté préfectoral, de l'organisation des pouvoirs en son sein notamment en ce qui concerne le choix, par le conseil d'administration, entre le cumul ou la séparation des fonctions de président et de directeur général ou de la nomination de ceux-ci par le conseil d'administration sans intervention extérieure ; une sécurité financière liée au statut de SA, société à risque limité, les actionnaires ne supportant les éventuelles pertes sociales qu'à concurrence de leur mise initiale ; enfin, une plus grande efficacité, liée à la souplesse de gestion d'une société anonyme relevant de la comptabilité commerciale. Monsieur le ministre, vous avez compris que nous sommes éminemment favorables à la création de cette nouvelle forme juridique et que nous attendons sur ce point une réponse très précise du Gouvernement. Il faut permettre au maire, premier responsable devant les administrés qui l'ont élu, de poursuivre son action d'aménageur par des moyens renouvelés, autres que la simple régie municipale par exemple. Au reste, l'on ne voit guère pourquoi la France devrait se priver d'un dispositif qui existe dans pratiquement tous les Etats membres de l'UE et qui est parfaitement conforme au droit communautaire. Certes, notre commission a travaillé rapidement, peut-être sans prendre le temps de toutes les consultations habituelles avec les administrations. Dont acte. Mais je veux objecter aux partisans de la concurrence à tout crin qu'outre le fait que ce dispositif est parfaitement conforme au droit européen de la concurrence, seul le maire est responsable devant le citoyen de sa commune. On ne voit donc pas pourquoi il ne pourrait pas, s'il le souhaite, être exempté des obligations de mise en concurrence pour faire de l'aménagement, comme c'est le cas pour tous les autres services municipaux. Sauf à souhaiter, à l'instar de certains, que l'on « privatise » la gestion des communes... Mais une telle option peut-elle être sérieusement défendue ? Je souhaite donc que notre Assemblée puisse adopter cet amendement, lequel a franchi l'obstacle de l'article 40 sous réserve de certaines modifications, grâce à la volonté de Pierre Méhaignerie que le débat de fond puisse avoir lieu. C'est pourquoi je vous invite, non seulement à voter le texte tel qu'adopté par notre commission, mais également cet amendement synonyme d'efficacité et de souplesse. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) La séance, suspendue à 16 heures 30, est reprise à 16 heures 40. Mme Nathalie Gautier - J'ai plaisir, Monsieur le président, à vous féliciter pour cette première présidence de séance. Aujourd'hui les collectivités ont le choix, pour réaliser leurs opérations d'aménagement, entre deux grands modes juridiques. Soit elles assurent directement la conduite de l'opération en régie : elles accomplissent alors l'ensemble des actes nécessaires à l'aboutissement du projet, et ce à leurs risques et périls ; ou bien elles agissent par l'intermédiaire d'un mandataire - lequel ne peut être qu'une SEM ou un établissement public qui agit au nom de la collectivité mandante. Deuxième possibilité : elles délèguent la réalisation de l'opération à un aménageur. Ce qui peut se faire dans le cadre d'une convention publique d'aménagement, qui ne peut être passée qu'avec un établissement public ou une SEM dont le capital est détenu majoritairement par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ; ou dans le cadre d'une convention d'aménagement ordinaire ; passée avec toute personne privée ou publique. Aux modes de réalisation directs que j'ai précédemment mentionnés s'opposent donc ces deux modes d'aménagement délégués, aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme. La loi SRU du 13 décembre 2000, en substituant au terme de « concession d'aménagement » celui de « convention publique d'aménagement », a marqué une réelle évolution de ce mode de réalisation délégué, tant au regard des missions pouvant être déléguées à l'aménageur - incluant des opérations complexes et difficiles comme le renouvellement urbain - que des relations financières entre la collectivité et l'aménageur public. En revanche, cette loi n'a pas remis en cause le principe, traditionnel en droit interne, selon lequel ces conventions d'aménagement sont librement conclues entre la collectivité publique et l'aménageur, sans mise en concurrence préalable. Les conventions publiques d'aménagement ont été exclues du champ d'application des dispositions relatives aux délégations de services publics, prévues par la loi Sapin, au motif que ces concessions ne confient à l'aménageur que des opérations d'acquisition foncière, de viabilisation et d'équipement de lots viabilisés. Il n'y a donc là ni exploitation d'un service public, ni usager. La doctrine dominante a donc conclu au caractère sui generis de la convention d'aménagement. Mais, dès 2001, l'Union Européenne a demandé à l'Etat français de démontrer la compatibilité avec le droit européen des modalités d'octrois des conventions publiques d'aménagement. Pour la Commission, ces conventions relèvent de la définition communautaire des marchés publics de travaux : elles doivent donc être soumises aux règles de publicité et de mise en concurrence que fixe la directive européenne « Services ». La Commission a condamné la France en février 2004 puis a confirmé par avis motivé que le fait de se voir confier le droit de mettre en œuvre des procédures d'expropriation ne permet pas aux cocontractants d'une CPA de déroger aux règles du traité de Rome. Sur cette base, la cour administrative d'appel de Bordeaux a déclaré illégal, en novembre 2004, un traité de concession passé avec une SEM dans le cadre d'une opération d'aménagement, au motif que les obligations minimales de transparence et de publicité n'avaient pas été respectées : à l'évidence, il faut donc revoir l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme. En effet, la jurisprudence de la cour de Bordeaux fait peser une menace d'annulation sur des centaines de conventions, sur simple recours de tiers. Par circulaire du 8 février 2004, le ministre de l'équipement a déjà rappelé aux collectivités qu'elles doivent, sans attendre une modification de la loi, organiser une publicité adéquate lors du choix d'un aménageur pour se conformer aux obligations communautaires. Il conseille le recours à la procédure définie par la loi Sapin pour les délégations de service public. Mais celle-ci est trop rigide pour les CPA. Nous avions déposé une proposition de loi, du reste consensuelle, pour résoudre le problème. Le gouvernement présente un projet qui réforme les CPA. Celles-ci pourront être conclues avec toute personne publique ou privée ; le contrat de concession devra prévoir dès le départ l'éventuelle participation financière de la collectivité ; les règles de publicité et de concurrence seront définies par décret en Conseil d'Etat ; les marchés des opérations d'aménagement seront soumis à mise en concurrence préalable. Or l'aménagement d'une ville est un processus à long terme qui repose sur la confiance entre la municipalité et le maître d'ouvrage délégué, au-delà de la simple passation de marchés publics de travaux. Il y va souvent du devenir global de la ville. Et le projet de loi ne réunit pas, selon nous, toutes les conditions nécessaires pour assurer cette confiance et cette transparence. Nous proposerons donc des amendements pour l'améliorer. Ainsi, la procédure de passation des conventions est renvoyée au décret . Le législateur doit au moins fixer des seuils et les règles de publicité et d'attribution. Nous souhaitons aussi élargir les missions confiées à un aménageur à l'accompagnement social ou à la promotion économique. Quant à la participation financière des collectivités, elle devrait pouvoir se faire sous forme d'apport foncier. D'autre part, les principes de publicité et de mise en concurrence fixés par l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées, non soumises au code des marchés publics, doivent, selon nous, s'appliquer à l'ensemble des aménageurs, et pas seulement aux SEM et SA HLM. Il conviendrait également que la Cour des comptes et les chambres régionales contrôlent toutes les opérations d'aménagement qui bénéficient d'aides publiques, y compris celles réalisées par des personnes privées, comme c'est le cas pour les délégations de service public. Je voudrais enfin souligner la situation particulière des SEM. Selon l'arrêt Teckal de la cour de justice européenne de novembre 1999, les directives communautaires relatives aux marchés publics - donc la mise en concurrence - ne s'appliquent pas lorsque, pour répondre à ses besoins, la collectivité publique recourt à ses propres services ou à une entité juridique distincte constituant un simple prolongement administratif, ce qui correspond à la notion de prestation « in house ». En raison des liens étroits entre les communes et les SEM, on pouvait penser que cette exception valait pour les CPA. Or, selon l'arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005, cette exception pour les contrats « in house » ne peut jouer lorsque l'organisme contrôlé dépend pour une part de l'actionnariat privé. Les SEM sont les principales victimes de cette jurisprudence puisqu'elles doivent nécessairement contenir au moins une personne privée. Il serait donc bon de permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de constituer des sociétés intégralement publiques, comme c'est le cas dans la plupart des autres pays européens, notamment en Allemagne. M. André Gerin - Je tiens d'abord à féliciter M. Dosière qui assure sa première présidence. Ce débat touche directement à la question de l'ouverture du marché des services publics à la concurrence, à l'occasion de la mise en conformité de notre législation avec le droit communautaire. Dans un avis motivé de février 2004, la Commission européenne a reproché à la France de n'organiser, dans le code de l'urbanisme, aucune procédure de publicité et de concurrence préalable à la passation des conventions d'aménagement contractées par les collectivités publiques. Cela constituerait une violation de l'égalité de traitement entre entreprises publiques ou privées, autant dire des principes d'une concurrence libre et non faussée. Au passage, je souligne que nous n'avons disposé du rapport que quatre heures avant le débat. La représentation nationale est traitée de façon de plus en plus cavalière. M. le président de la commission - Le rapport a été publié vendredi. Vous pouviez en disposer dès ce jour-là. M. André Gerin - Dont acte, mais je ne l'ai eu qu'aujourd'hui. Ce texte vise à réformer le régime des conventions d'aménagement conformément aux exigences de Bruxelles. La Commission, rassurée sur les intentions de l'actuel Gouvernement, a d'ailleurs suspendu sa plainte auprès de la Cour de justice européenne. Je m'étonne que le Gouvernement réagisse avant que la Cour de Justice européenne n'ait tranché. On sait pourtant que sa jurisprudence n'est pas stabilisée. L'arrêt Telaustria évoqué dans l'exposé des motifs ne résume pas à lui seul la position de la Cour. Dans une autre affaire, concernant une situation assez proche de celle des conventions d'aménagement françaises, elle a ainsi jugé qu'il n'y avait pas lieu à mise en concurrence lorsque celui qui réalise les travaux d'aménagement était lui-même tenu de recourir à une telle procédure. De plus, l'arrêt Stadt Halle du 1er janvier 2005 soulève de nombreuses questions. Toute en relevant que « l'attribution d'un marché public à une entreprise d'économie mixte sans appel à la concurrence porterait atteinte à l'objectif de concurrence libre et non faussée » la Cour soulignait que, dans certaines circonstances, « l'appel à la concurrence n'est pas obligatoire même si le cocontractant est une entité juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur », par exemple si l'autorité publique exerce sur cette entité distincte un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services et si cette entité réalise l'essentiel de son activité avec la ou les autorités publiques qui la détiennent. Or, si l'article 3 du projet prévoit bien que le concédant ne sera pas tenu de procéder à une mise en concurrence lorsqu'il conclut une concession avec un aménageur sur lequel il exerce un contrôle comparable à celui qu'il exerce sur ses propres services, il n'en tire pas toutes les conséquences, relativement au devenir de la doctrine « in house » intégrée aujourd'hui dans notre code des marchés publics. Ce projet soulève, selon nous, deux questions. D'abord, les SEM, que vous voulez mettre en concurrence avec le secteur privé, ne peuvent-elles plus désormais revendiquer la qualité de « in house » ? Nous ne le pensons pas. L'argument de la Cour selon lequel la participation d'une structure privée au capital d'une SEM empêche la collectivité publique de pouvoir assurer un contrôle analogue à celui exercé sur ses propres services ne tient pas. Tout dépend du poids et de la nature des actionnaires « privés » en cause : selon qu'il s'agit d'une entreprise du secteur concurrentiel, d'une structure publique ou de la Caisse des dépôts, la situation est bien différente. Au moins, le Gouvernement aurait dû contester devant la Commission ou la Cour une lecture trop étroite des principes énoncés. En second lieu, nous regrettons qu'il n'ait pas essayé d'adapter notre droit, par exemple en modifiant le plafond qui interdit à une ou plusieurs collectivités publiques ou d'autres entités publiques de détenir à 100% le capital d'une entreprise publique locale. C'est une solution à laquelle tous les Etats recourent, sauf la France, l'Italie et la Grande Bretagne. Vous n'avez donc pas essayé de procéder à une adaptation en souplesse. Vous avez d'ailleurs posé une vraie question dans votre intervention, Monsieur le président Ollier. M. le Président de la commission - Vous êtes favorable à ma proposition ? M. le Rapporteur - Voulez-vous cosigner notre amendement ? M. André Gerin - Je ne sais pas encore, mais il est certain que votre proposition répond à une préoccupation majeure et nous permettrait d'envisager plus sereinement l'avenir. Je suis donc loin d'y être défavorable a priori. La réforme opérée par le texte aurait pour inconvénient de mettre les SEM en concurrence avec le secteur privé. Ouvrir une réflexion sur de nouveaux outils d'aménagement est tout à fait opportun. La question de l'aménagement du territoire, qu'il s'agisse de celui des collectivités, des communes ou de la nation tout entière, est en effet essentielle : c'est une mission de service public sur laquelle il importe de maintenir un contrôle public. C'est donc en fonction du débat sur les amendements que je déterminerai mon vote sur le texte. M. Jean-Marie Sermier - Ce texte ne modifie pas sur le fond la législation et la réglementation applicables aux opérations d'aménagement des collectivités territoriales : il l'adapte pour plus de sécurité juridique. Le fonctionnement des sociétés d'économie mixte, auquel les élus locaux sont particulièrement attachés, n'est donc pas bouleversé. La concession d'aménagement est un outil. Qu'elle soit conclue avec une personne publique ou privée relève du choix de chaque concédant. Ce qui est essentiel, en revanche, c'est d'offrir les mêmes droits et d'imposer les mêmes devoirs à tous les aménageurs, car lorsqu'ils œuvrent pour les collectivités, ils sont au service de nos concitoyens. Nos villes et leurs groupements ont su utiliser et développer les SEM : parvenues à l'âge adulte, elles sont aujourd'hui prêtes à se mesurer à la concurrence. Ce texte vise essentiellement à remédier à une erreur de la loi de Solidarité et de renouvellement urbain du 13 décembre 2000. En effet, son article 8 ne soumet pas la passation des conventions publiques d'aménagement aux règles préalables de publicité et de mise en concurrence... Mme Nathalie Gautier - Ce n'est pas une erreur ! M. Jean-Marie Sermier - ...imposées par la loi Sapin du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Selon une décision de la Cour de justice des Communautés européennes de 2000, tous les contrats, y compris ceux exclus des directives sur la passation des marchés, doivent pourtant faire l'objet d'une publicité permettant la mise en concurrence et un contrôle sur les procédures d'adjudication. La Commission a donc demandé à deux reprises à la France de justifier l'adéquation au droit communautaire des conditions et des modalités d'octroi des conventions d'aménagement. C'est en se fondant sur la jurisprudence européenne que la Cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé en novembre 2004 une convention publique d'aménagement pour défaut de respect des règles fondamentales du traité de l'Union. Dans l'attente de la modification de la législation à laquelle s'est engagé le gouvernement français, les procédures de publicité et de mise en concurrence préalables à la conclusion des conventions d'aménagement ont fait l'objet d'une circulaire du 8 février 2005. Celle-ci précise que les communes doivent répondre aux obligations minimales de publicité et de transparence. Elles peuvent notamment appliquer la loi Sapin. Le texte vise à mettre notre droit de l'urbanisme en conformité avec le droit communautaire : les contrats conclus par les pouvoirs adjudicataires doivent être soumis aux obligations minimales de transparence, de publicité et de mise en concurrence propres à assurer l'égalité d'accès à ces contrats. La réforme, élaborée avec l'ensemble des acteurs concernés, fait l'objet d'un consensus politique, puisqu'une proposition de loi déposée par le groupe socialiste répond aux mêmes objectifs. Le texte marque le retour à la dénomination de « concession d'aménagement » qui existait avant la loi SRU. Les concessions d'aménagement peuvent être conclues avec une personne publique ou privée ; les procédures de publicité et de mise en concurrence feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat. Le groupe UMP sera attentif à la mise en œuvre de ces obligations, qui ne doit en aucun cas freiner la réalisation des opérations d'aménagement : les élus ont avant tout besoin de souplesse. Pouvez-vous, Monsieur le ministre, nous apporter des précisions à cet égard ? La définition du contenu du contrat de concession d'aménagement va dans le bon sens. Le groupe UMP est favorable à l'amendement adopté en commission sur les participations financières et l'apport en terrains des collectivités locales. Les exigences de publicité et de mise en concurrence concernent également les travaux, les études et la maîtrise d'œuvre, sauf lorsque le concédant exerce sur l'aménageur un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services et que la personne morale prestataire réalise l'essentiel de son activité avec la ou les communes qui la détiennent. Il s'agit, en l'occurrence, de l'application de la jurisprudence européenne dite des prestations « in house ». Le groupe UMP regrette cependant que le texte ne comporte aucune disposition garantissant la sécurité juridique des conventions d'aménagement signées antérieurement à la nouvelle loi et sur lesquelles la décision de la Cour de justice, l'avis motivé de la Commission et la décision de la Cour administrative d'appel de Bordeaux font peser de graves menaces. Aussi soutenons-nous l'amendement du rapporteur relatif à la validation rétroactive des conventions et des actes pris. Aucune concession signée ne doit en effet être remise en cause. Il faut donner un signe fort aux SEM qui se trouvent aujourd'hui en situation d'insécurité juridique pour avoir rempli leur mission. Un amendement déposé en commission autorise la création de sociétés publiques locales dont le capital serait détenu à 100% par les collectivités publiques, le champ d'action de la société étant limité à l'aménagement et à l'équipement du territoire de ses actionnaires. Dans la plupart des Etats membres de l'Union - Allemagne, Espagne, Pays-Bas, Pologne - la loi ne définit d'ailleurs pas le niveau de participation des collectivités au capital de ces entreprises. Seuls sept pays imposent des seuils planchers - Italie, Royaume-Uni - ou plafonds - Danemark, la France étant le seul à imposer à la fois un plancher et un plafond. A l'exception du Royaume-Uni et de l'Italie, tous les autres Etats européens acceptent la détention à 100% par la collectivité publique du capital d'une société. Ils ne font là que se conformer à la jurisprudence de la Cour de justice, qui permet à une collectivité de déroger à la règle générale de la concurrence lorsqu'elle exerce un rôle tel que l'entreprise que celle-ci constitue est son prolongement direct. Cette jurisprudence a été confirmée dans un arrêt du 11 janvier dernier, qui précise que seules les sociétés publiques locales détenues à 100% par la collectivité peuvent bénéficier de ces dispositions. Pourquoi la France resterait-elle à l'écart de cette évolution ? Les avantages des sociétés « in house » sont multiples : libre administration des collectivités territoriales, transparence des comptes, maîtrise des décisions par les élus. Les Français ont exprimé le 29 mai leur rejet d'une Europe tatillonne et technocrate. Avec cette loi, l'Union européenne nous encourage au contraire à assouplir notre droit. L'expérience des 300 SEM d'aménagement françaises nous invite à davantage de réactivité et de bon sens : il faut les aider à prendre part au développement du pays, en pérennisant et en sécurisant la concession d'aménagement. Le groupe UMP souhaite donc que l'ensemble de ses amendements soit accepté par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) M. Jean Proriol - Rapporteur de la loi qui a modifié la loi SRU, je ne soupçonnais pas que celle-ci ferait l'objet d'un regard critique des autorités européennes. Depuis 2001, la Commission nous demande en effet de justifier de la compatibilité des modalités d'octroi des conventions d'aménagement avec le droit communautaire. Elle a saisi la Cour de justice avant de suspendre son recours, suite à l'engagement du Gouvernement de réformer notre législation. Nous ne sommes cependant pas les seuls à avoir encouru des reproches. L'Allemagne a été épinglée dans un arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005, au sujet d'un marché de traitement des déchets attribué à une société à capital mixte, public et privé. L'Allemagne compte 4 000 entreprises publiques, cousines germaines de nos SEM, et l'Union environ 16 000. Réformer le droit des contrats d'aménagement est aujourd'hui une urgence car les activités des SEM pourraient être stoppées. En effet, les règles du jeu ne sont pas claires pour la gestion des projets d'aménagement et le risque de procédures contentieuses est grand, comme l'atteste l'arrêt du 9 novembre 2004 rendu par la cour administrative d'appel de Bordeaux. Notre système permet à une collectivité de confier à un seul opérateur une mission d'aménagement urbain. Le contrat qui lie cet opérateur à la collectivité repose sur une relation de confiance qui suppose la transparence et le libre choix de la collectivité. Ce projet de loi sauvegarde la spécificité de ces contrats tout en soumettant leur passation à des règles de publicité et de transparence. Tout opérateur, public ou privé, pourra se porter candidat, ce qui est une bonne chose. De l'avis même de leur fédération, étroitement associée à l'élaboration de cette réforme, les SEM ont les compétences professionnelles requises pour s'adapter à ce nouveau dispositif. En France, il en existe 1 200, dont la moitié sont des SEM de services publics locaux et 400 environ des sociétés d'aménagement. Pour assurer le succès de ce projet, nous devrons veiller à assurer une stricte égalité de traitement entre tous les opérateurs. Par ailleurs, les collectivités locales concédantes devront définir, dès le lancement de l'opération, un programme et un niveau de participation financière. Ces obligations sont difficilement compatibles avec des opérations sensibles ou très longues, telles que les opérations de rénovation urbaine, les grands projets de villes, les opérations de restructuration urbaine. La commission, sous l'instigation de son président, a profité de ce convoi législatif pour introduire un nouveau dispositif : la société publique locale. Quelle audace d'avoir proposé une telle opération sans consulter le Gouvernement, les services et les ministères ! Notre courage a été récompensé par le soutien de nombreux élus locaux car ce nouvel outil répond à leurs préoccupations. La société publique locale n'est pas une innovation juridique. Au plan national, le capital des sociétés aéroportuaires créées par la loi d'avril dernier est intégralement public. Au plan européen, la France est le seul pays de l'Union où les collectivités territoriales ne peuvent pas confier à un opérateur dédié exclusivement à leur territoire des missions d'aménagement et de développement. Nous avons voulu remédier à cette situation. Ainsi, certaines SEM pourront, par simple modification de leur statut, se transformer en société publique locale, comme nombre d'élus locaux le souhaitent. Dans les autres cas, la société publique locale pourra être créée ex nihilo. En créant l'instrument de la société publique locale, nous complétons la boîte à outils des collectivités locales. Les dérives de gestion qu'ont connues les sociétés d'économie mixte par le passé ont longtemps nourri notre méfiance mais ces pratiques sont derrière nous. En introduisant ce dispositif, faisons-nous preuve d'un ultralibéralisme inspiré de l'Europe ? M. André Gerin - C'est fort possible ! M. Jean Proriol - Certes, non. Par ce projet de loi et ce dispositif, nous réaffirmons notre confiance dans les collectivités locales et nous allons vers plus de transparence et d'efficacité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) La discussion générale est close.
ARTICLE PREMIER M. le Rapporteur - L'amendement 8 est rédactionnel. L'amendement 8, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. Mme Nathalie Gautier - Il est regrettable que ce texte laisse au décret le soin de prévoir les modalités de la procédure de passation des concessions d'aménagement. Par l'amendement 27 rectifié, nous proposons d'appliquer aux concessions d'aménagement la procédure en vigueur pour les délégations de service public, une commission ad hoc étant chargée de la mise en œuvre de cette procédure. M. le Rapporteur - La commission a émis un avis défavorable à l'amendement 27 et n'a pas examiné le 27 rectifié. Sur la forme, la fixation de la procédure relève bien du domaine réglementaire et la commission instituée par la loi Sapin est une exception. Sur le fond, il ne faut pas que la commission compétente pour les délégations de service public statue en matière de concessions d'aménagement. A la demande expresse des élus, le décret prévoira la possibilité pour les collectivités de créer des commissions distinctes. De fait, les critères de sélection ne sont pas ici uniquement financiers mais comportent également la maîtrise foncière, la garantie de qualité urbanistique ou encore les délais. M. le Ministre délégué - Cette procédure relève du décret. Je demande le retrait de cet amendement ou, à défaut, son rejet. Mme Nathalie Gautier - Une commission spécifique est nécessaire en matière d'aménagement. Cela ne peut être en aucun cas la « commission Sapin ». Il convient de fixer cette procédure dans la loi car des opérateurs publics et privés pourront se porter candidats. M. le Rapporteur - Je maintiens le rejet de l'amendement. L'amendement 27 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté. M. André Gerin - L'objet de l'amendement 28 est de ne pas limiter les tâches réalisées par le concessionnaire. Par ailleurs, nous restons convaincus que les missions d'aménagement, de par leur complexité, se prêtent mal à la mise en concurrence et nous regrettons que le dispositif ne détaille pas les procédures de passation des concessions. M. Bernard Schreiner - L'amendement 37 tend aussi à élargir le contenu des missions confiées aux aménageurs à l'accompagnement social ou à la promotion économique d'un territoire. M. le Rapporteur - L'amendement 9, identique au 22, satisfait les amendements précédents et permet de confier à des aménageurs des missions d'accompagnement social ou de promotion de l'opération. Je demande donc à mes collègues de retirer leurs amendements. M. le Ministre délégué - Avis favorable à l'amendement 9. M. André Gerin - Je retire l'amendement 28. M. Bernard Schreiner - Je retire également l'amendement 37. Les amendements 9 et 22, mis aux voix, sont adoptés. L'article premier modifié, mis aux voix, est adopté.
ART. 2 M. le Rapporteur - L'amendement 10 vise les cas où la contribution de la collectivité locale au financement de l'opération consiste en un apport de terrain, ce qui arrive fréquemment pour la construction de logements sociaux. M. le Ministre délégué - Avis favorable. L'amendement 10, mis aux voix, est adopté. M. le Président - Les amendements 23,57,29 et 38 tombent. M. le Rapporteur - L'amendement 11 est rédactionnel. L'amendement 11, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 12 tend à fixer un délai de trois mois pour l'examen par l'organe délibérant des documents transmis dans le cadre de son contrôle. Mon sous-amendement 51 rectifié est de précision. Le sous-amendement 51 rectifié, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. L'amendement 12 ainsi modifié, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 53 rectifié est de cohérence rédactionnelle. L'amendement 53 rectifié, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Je retire les amendements 13 et 14. Quant à l'amendement 15, il est rédactionnel. L'amendement 15, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. L'article 2 modifié, mis aux voix, est adopté.
ART. 3 Mme Nathalie Gautier - Dés lors que les travaux réalisés dans les opérations d'aménagement sont destinés à être incorporés dans le domaine public, il convient de soumettre tous les aménageurs intervenant en concession d'aménagement aux règles minimales imposées par les directives aux pouvoirs adjudicateurs. Tel est l'objet de l'amendement 24. M. René-Paul Victoria - L'amendement 35 est identique. M. Bernard Schreiner - L'amendement 39 est identique. M. René-Paul Victoria - L'amendement 46 de M. Audifax est identique. M. Bernard Schreiner - L'amendement 55 de M. Bouvard est identique. M. le Rapporteur - Avis défavorable, car il paraît difficile d'imposer des obligations identiques aux aménageurs dont l'opération est financée par la collectivité et à ceux qui assument le risque économique. Le décret d'application distinguera les opérations qui bénéficient d'un financement public de celles entièrement prises en charge par l'aménageur privé. Dans le premier cas, les modalités de passation des marchés seront alignées sur celles prévues par l'ordonnance du 6 juin 2005 ; dans le second cas une procédure de publicité beaucoup plus souple sera mise en place. M. le Ministre délégué - Avis défavorable. Je comprends bien les préoccupations des députés mais, comme vient de l'expliquer le rapporteur, il n'est pas possible d'imposer les mêmes conditions aux aménageurs dont l'opération est financée par la collectivité, et à ceux qui prennent un risque financier. Mme Nathalie Gautier - Je rappelle que dans le cadre de ces opérations d'aménagement, certains travaux seront incorporés dans le domaine public. Le cas s'est présenté dans l'agglomération lyonnaise, où certains des aménagements réalisés par un opérateur privé sur des terrains appartenant à Renault Trucks, seront rétrocédés à la collectivité. Il serait normal que les contrat d'études de travaux et de maîtrise d'œuvre conclus par l'aménageur soient soumis à la règle de publicité. Les amendements 24, 35, 39, 46 et 55, mis aux voix, ne sont pas adoptés. M. le Rapporteur - L'amendement 16 est rédactionnel et vise à tenir compte de l'ordonnance du 6 juin 2005. L'amendement 16, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 50 est rédactionnel. L'amendement 50, accepté par le Gouvernement , mis aux voix, est adopté. L'article 3 modifié, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 4 et 5.
ART. 6 M. le Rapporteur - L'amendement 17 est rédactionnel, de même que l'amendement 18. Les amendements 17 et 18, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés. L'article 6 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
APRÈS L'ART. 6 M. le Rapporteur - A titre expérimental et pour une durée de trois ans, l'amendement 49 rectifié tend à permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de prendre des participations dans des sociétés publiques locales d'aménagement dont elles détiennent, ensemble ou séparément, la totalité du capital. Ces sociétés seraient compétentes pour les seules opérations d'aménagement au sens du titre I du livre III du code de l'urbanisme. Seuls les collectivités territoriales et leurs groupements pourraient en être actionnaires. Enfin, ces sociétés ne pourraient agir que sur le territoire des communes qui en sont membres. Il s'agit de mettre fin à la limitation du principe constitutionnel de la libre administration de nos collectivités, mais aussi d'offrir aux collectivités des avantages qu'elles ne peuvent trouver dans d'autres formes juridiques tel l'établissement public local, qu'il s'agisse de la transparence avec le cumul des contrôles de droit privé et de droit public, de la maîtrise de la décision par les élus, de la sécurité liée au statut de SA ou de l'efficacité grâce à une gestion souple. Ce nouvel outil, qui existe dans la plupart des pays européens, reste pour les collectivités une simple faculté, et il est plus simple à mettre en place que l'établissement public d'aménagement de la loi Borloo. M. le Président de la commission - Nous attachons une particulière importance à cet amendement. Je comprends les difficultés que la mise en place d'un tel dispositif pourrait créer pour les administrations, mais les conseils municipaux et les maires, élus au suffrage universel, doivent pouvoir aménager à leur convenance leur territoire, et en répondre devant leurs seuls administrés - en dehors des cas de dérive. Il est donc nécessaire de créer un système totalement public, dans lequel nous voyons une forme de continuité de l'action municipale. La loi doit créer ce nouvel outil, qui constitue également une contrepartie à l'exigence européenne. M. Mansour Kamardine - Les amendements identiques 61 rectifié de M. Audifax et 62 rectifié de M. Victoria sont défendus. M. le Ministre délégué - Le Gouvernement est très sensible aux arguments qui viennent d'être développés et est favorable à la création de ce nouvel outil. Néanmoins, cet amendement soulève plusieurs difficultés. Il a tout d'abord été question d'une société anonyme composée d'un ou de plusieurs actionnaires. Or, si la société ne comporte qu'un seul actionnaire, il ne pourra s'agir que d'une société par actions simplifiée et non d'une SA, puisque celle-ci doit comporter au moins sept actionnaires. Cette règle est en l'occurrence applicable aux SEM. Dans le cas d'une société par actions simplifiée où le seul actionnaire serait la collectivité territoriale, un président, qui représentera les intérêts de celle-ci, devra être désigné dans des conditions fixées par les statuts. Un conflit d'intérêt peut donc surgir pour l'élu mandataire qui représentera la collectivité territoriale et sera amené à agir pour le compte de la société. En outre, la proportion du capital détenu par la collectivité territoriale n'est pas précisée, de sorte que celle-ci pourrait en théorie ne détenir que 1% du capital, les 99% restant étant alors la propriété des autres personnes publiques. Cette répartition pourrait soulever quant à elle des problèmes juridiques. Le Gouvernement propose donc la création d'un groupe de travail composé de parlementaires, des services de l'Etat et de représentants de la direction générale des collectivités locales. Il se réunira dès ce mardi 5 juillet et les propositions qui seront formulées devront avoir une traduction législative avant la fin de l'année. Dans ces conditions, je vous prie de bien vouloir retirer cet amendement. M. le Président de la commission - Certes, nous avons déposé cet amendement rapidement et sans doute n'avons-nous pu appréhender l'intégralité de ses conséquences. Vous savez néanmoins que les difficultés que vous soulevez auraient pu être résolues en séance par des sous-amendements, mais je ne veux évidemment pas mettre en difficulté le Gouvernement, que j'ai entendu prendre un engagement formel : un groupe de travail sera constitué et avant la fin de l'année un véhicule législatif permettra d'aboutir. M. le Ministre délégué - C'est exact. M. le Président de la commission - Je vous remercie, Monsieur le ministre, de cet engagement pris au nom de MM. Hortefeux et Perben et dont je n'imagine pas qu'il ne soit pas respecté. J'accepte d'œuvrer à la mise en place de ce groupe de travail et je vais retirer, au nom de mes collègues, l'amendement 49 rectifié. M. André Gerin - Le statu quo est inacceptable et nous devons sortir des contentieux que nous connaissons tout en préservant les aspects positifs des SEM. Dès lors, la mise en place d'un groupe de travail, auquel, je l'espère, les associations de maires seront associées, me semble nécessaire afin de créer ce nouvel outil qui confortera la maîtrise des élus. Mme Nathalie Gautier - Je suis également favorable à la création d'un groupe de travail afin d'évaluer toutes les conséquences de la mise en place de ce nouvel outil. M. Bernard Schreiner - Je regrette que cet amendement n'ait pas été immédiatement adopté car il faut faire confiance aux élus locaux. De plus, cet outil existant déjà dans plusieurs pays européens, nous aurions ainsi contribué à l'harmonisation de nos législations. Je fais néanmoins confiance au Gouvernement, mais j'insiste pour que ce groupe de travail n'enterre pas le projet. M. le Président de la commission - Un tel consensus est rare et je remercie Mme Gautier et M. Gerin pour leur soutien. Monsieur le ministre, l'ensemble des groupes souhaitant que cet amendement soit voté, vous ne pouvez nous décevoir. J'aimerais que vous confirmiez à la représentation nationale qu'un groupe de travail sera mis en place afin qu'un texte portant création de ce nouvel outil soit voté avant la fin de l'année. Je retirerai alors l'amendement. M. le Ministre délégué - Je remercie l'Assemblée nationale pour sa compréhension et je vous confirme notre engagement, Monsieur le président Ollier : le groupe de travail sera mis en place ce mardi 5 juillet et la création de ce nouvel outil sera discutée au Parlement avant la fin de l'année. L'amendement 49 rectifié est retiré. M. Mansour Kamardine - Compte tenu de la sagesse qui anime nos débats, je ne peux que suivre l'exemple du président de la commission. Les amendements 61 rectifié et 62 rectifié sont retirés. Mme Nathalie Gautier - L'amendement 25 dispose que toutes les opérations d'aménagement qui bénéficient d'aides des collectivités doivent être soumises aux mêmes règles de contrôle par la Cour des comptes que les dérogations de service public. M. André Gerin - L'amendement 30 est identique. M. Bernard Schreiner - De même que mon amendement 40 et l'amendement 58 de M. Bouvard. M. le Rapporteur - La commission a rejeté ces amendements mais que leurs auteurs se rassurent : les cours régionales des comptes contrôleront les comptes des concessionnaires dès lors que l'apport des collectivités aux opérations d'aménagement dépassera 1 500 euros. M. le Ministre délégué - Même avis que la commission. M. Bernard Schreiner - Compte tenu des explications de notre rapporteur, je retire les amendements 40 et 58. Les amendements 25 et 30, mis aux voix, ne sont pas adoptés. Mme Nathalie Gautier - Dans le même esprit que précédemment, nous demandons par l'amendement 26 que les modalités de contrôle des comptes soient identiques quel que soit le statut de l'aménageur. M. André Gerin - Notre amendement 31 est identique et participe du même souci d'équité. M. Bernard Schreiner - Les amendements 41 et 59 sont identiques à ceux de nos collègues Gautier et Gerin. M. le Rapporteur - Même avis défavorable que pour la série d'amendements précédents. M. Bernard Schreiner - Les amendements 41 et 59 sont retirés. Les amendements 26 et 31, repoussés par le Gouvernement, mis aux voix, ne sont pas adoptés. M. Philippe Pemezec - L'amendement 48 de M. Bédier est défendu. L'amendement 48, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - L'amendement 20 est de cohérence. L'amendement 20, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. Bernard Schreiner - L'amendement 44 tend à compléter le code de la voirie routière de sorte que les opérations concernant le classement ou le déclassement de voies communales soient dispensées d'enquêtes publiques, à l'instar de ce qui se pratique déjà pour la voirie départementale. L'amendement 44, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté. M. le Ministre délégué - La loi du 9 décembre 2004 a habilité le Gouvernement à simplifier par ordonnance les différents régimes d'enquête et de débat publics, en vue notamment d'éviter que les très grandes opérations - comparables par leur ampleur à la construction du Stade de France ou au réaménagement du Mont-Saint-Michel - ne donnent plus lieu à plusieurs procédures parallèles. Comme il s'agit d'une matière sensible et puisque la concertation engagée à ce sujet n'est pas terminée, le Gouvernement demande, par l'amendement 1, de prolonger de six mois le délai dans lequel l'ordonnance en question doit être prise. L'amendement 1, accepté par la commission, mis aux voix, est adopté. M. le Rapporteur - Dans un souci de sécurité juridique, l'amendement 21 vise à préserver les conventions publiques d'aménagement conclues avant la promulgation du présent texte, en sorte qu'elles puissent aller à leur terme. Mme Nathalie Gautier - Notre amendement 45 est identique. M. le Ministre délégué - Le Gouvernement comprend ce souci de mise en sécurité juridique des contrats et s'en remet à la sagesse de votre assemblée. Les amendements 21 et 45, mis aux voix, sont adoptés. M. le Président - Leur adoption fait tomber les amendements suivants et nous en avons terminé avec l'examen des articles du projet de loi.
EXPLICATIONS DE VOTE M. Jean Proriol - Déposé le 3 juin, ce texte dense et technique sera adopté aujourd'hui en première lecture : nous avons donc travaillé avec célérité et les implications pratiques de ce dispositif seront sensibles pour nos collectivités. L'introduction de plus de transparence dans le recours aux SEM et la mise en conformité de notre législation avec le droit communautaire sont évidemment bienvenues, de même que la mise en sécurité des situations juridiques fragiles qui caractérisaient souvent les opérations d'aménagement local. L'on critique parfois l'Europe : saluons les occasions où la norme communautaire nous incite à faire évoluer notre législation dans le bon sens. En définitive, c'est notre collègue Jean-Marie Sermier qui a le mieux résumé la situation en constatant que nous disposerons désormais d'un statut égalitaire, tous les aménageurs étant soumis aux mêmes droits et devoirs. Nous voulions, Monsieur le ministre, aller plus loin et il semble que vous l'ayez entendu. Las, nous avons été pris en flagrant délit d'excès de vitesse dans notre volonté de créer une nouvelle race de SA publique... M. André Gerin - Eh oui ! M. Jean Proriol - Dans leur sagesse, le Gouvernement et la haute administration nous interpellent... sans nous verbaliser ! (Sourires) Mieux, ils s'engagent à travailler avec nous à l'élaboration de ce nouvel outil, en s'inspirant le cas échéant de l'exemple des autres Etats membres de l'Union européenne, pour rattraper le retard que nous pouvions accuser en la matière. La recherche d'efficacité et de souplesse nous conduira à adopter sans réserve un texte qui a convaincu au-delà des bancs de la majorité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Mme Nathalie Gautier - Ce texte permet de franchir une nouvelle étape dans la nécessaire adaptation de notre droit de l'urbanisme, la plupart d'entre nous demeurant très attachés à la composante publique du développement et du renouvellement urbains. La mise en conformité du régime des concessions avec le droit communautaire crée un nouvel environnement juridique qu'il était impératif de préciser, tout en préservant les contrats en cours. Quant aux SEM, nous les plaçons dans un nouveau contexte qui doit les pousser à l'excellence et je leur fais confiance pour relever le défi de la concurrence, elles qui ont déjà démontré leurs facultés d'adaptation, à la faveur de la réforme des mandats de travaux ou des délégations de service public. Il est vrai cependant que, pour nos collectivités locales, confier à un opérateur privé une opération longue, complexe, et dont les implications financières peuvent comporter bien des aléas, sera un acte lourd de conséquences. Et l'évolution des outils dont disposent les collectivités mérite une réflexion. En ce sens la proposition faite par M. le rapporteur d'une société publique locale avec 100% de capital public doit être envisagée comme un nouvel outil pour les collectivités locales, qui prendrait place entre la régie et l'aménagement délégué : à nous d'y réfléchir. M. André Gerin - Tout d'abord une chose est claire : il fallait sortir de l'imbroglio actuel. Ensuite, au regard de la notion de concurrence, il faut sortir du statu quo : cela découle de l'idée qu'on peut se faire des outils pertinents que requiert un aménagement harmonieux et durable. D'autre part je voudrais rappeler la référence que constitue en Europe l'expérience d'un certain nombre de nos SEM et de leur façon de fonctionner. Et je pense qu'en tout état de cause, nous devons nous astreindre à une mixité public-privé : in fine les collectivités et les élus doivent garder la maîtrise de certains objectifs et de certains aménagements, essentiels pour l'équilibre des territoires et l'avenir de nos enfants. En toute hypothèse, sur de grands projets, nous ne devons pas dépendre de la loi du marché pour ce qui est de l'aménagement du territoire. C'est un débat fondamental ; la République, les collectivités et les élus doivent pouvoir assumer une responsabilité jusqu'au bout. C'est pourquoi je juge intéressante l'idée qu'a proposée le président Ollier. Nous serons partie prenante du travail sur cette proposition, en souhaitant qu'au bout du bout l'intérêt général et le service au public soient gagnants. L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté. M. le président de la commission - A l'unanimité ! Prochaine séance, ce soir, à 21 heures 30. La séance est levée à 18 heures 20. |