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L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005.
M. le Président - Je rappelle que la Conférence des présidents a décidé que l’examen de ce projet donnerait lieu à trois débats thématiques relatifs à l’exécution de certains budgets. Nous abordons maintenant l’examen des crédits de la défense.
M. Louis Giscard d'Estaing, suppléant M. Cornut-Gentille, rapporteur spécial de la commission des finances – M. Cornut-Gentille s’excuse de ne pouvoir vous présenter ce rapport en personne ; je le remplace d’autant plus volontiers que je porte moi-même un vif intérêt aux questions de défense.
Cette année, la commission des finances souhaite préfigurer l’examen de la loi de règlement selon la LOLF. Pour ces crédits, même si l’exercice 2005 a été exécuté selon l’ordonnance de 1959. L’examen des crédits d’un programme encore inexistant l’an dernier est certes paradoxal, mais aussi instructif : il permet aux parlementaires de se familiariser avec les nouveaux cadres de l’exécution budgétaire et peut révéler les difficultés de l’entrée dans un régime de suivi de la performance.
Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programmation militaire, les dépenses d’équipement de la défense ont atteint 14,29 milliards en 2005, en progression de 32 % par rapport à 2002. Selon la nomenclature de la LOLF, néanmoins, la consommation des crédits de paiement du programme « Équipement des forces » en 2005 s’élève à 7,63 milliards, sans qu’une comparaison pertinente puisse être établie avec les années précédentes.
L’enjeu essentiel de l’exécution des crédits demeure la question des reports, à laquelle la commission des finances est très attentive. En 2005, le volume des crédits de reports atteignait 2,77 milliards, pour être ramené à 1,99 milliard en 2006. Ce volume encore élevé ne signifie pas que le ministère est incapable de consommer les crédits disponibles : il est dû à une norme de dépense établie par le ministères des finances, selon laquelle l’exécution de l’ensemble du budget de l’État ne doit pas dépasser le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale, et dont le montant a été fixé en novembre 2005 à 14,2 milliards pour le ministère de la défense, qui doit bien entendu y participer activement. Les derniers arbitrages lui ont permis de consommer 14,29 milliards, dont plus de la moitié en opérations budgétaires d’investissement.
Par ailleurs, le budget de la défense possède plusieurs particularités. Tout d’abord, si les fonds de concours sont décomptés dans le budget exécuté, ils ne le sont pas en loi de finances initiale. Le plafonnement du niveau de dépense initial empêche donc la consommation d’un montant de crédits équivalent aux fonds de concours. De même, l’ouverture tardive de certains crédits destinés aux OPEX entraîne des reports de crédits.
Tout cela explique le montant élevé des crédits reportés, qui se sont ajoutés à ceux de 2005 puisque leur consommation totale aurait impliqué une dépense effective supérieure à la dotation initiale. Cette situation a conduit le Gouvernement à demander au Parlement d’autoriser le ministère de la défense à reporter plus de 3% de ses crédits dans le projet de loi de finances pour 2006, tandis que le Président de la République a permis la consommation de ces crédits reportés sur deux ans. L’utilisation de ces crédits, ainsi que des autorisations de programme non engagées, à laquelle le rapporteur spécial sera très attentif, est en effet la clef du respect de la loi de programmation militaire.
Cette question apparemment technique est en fait politique : plus de 6,3 milliards sont en jeu ! Le chef d’état-major des armées s’en remet, pour le report de ses engagements, aux négociations en cours avec le ministère. J’espère, Madame la ministre, que vous partagez sa confiance… (Mme la ministre acquiesce).
J’en viens à la mise en œuvre de la LOLF. La co-responsabilité du programme confiée au chef d’état-major des armées et au délégué général pour l’armement ne fait plus débat, car c’est la seule solution réaliste, ainsi que l’affirmait récemment le comité interministériel d’audit des programmes. D’autre part, le délégué général pour l’armement nous a confirmé que chacun des dix budgets opérationnels de programme aurait bientôt un responsable différent.
Malheureusement, le ministère ne dispose pas encore des outils de comptabilité analytique utiles à la répartition des crédits de personnels entre actions et entre budgets opérationnels de programme.
Cependant, il faut se féliciter de l’association constante des états-majors des trois armées au suivi des programmes d’armement, même si, in fine, le chef d’état-major des armées demeure l’arbitre.
Quant à la mesure de la performance, la Cour des comptes constate que l’absence d’un système d’information unifié nuit à l’utilisation des indicateurs, dont les sources sont trop hétérogènes. Pour le programme « équipement des forces » par exemple, les données sont encore collectées manuellement ! Voilà une situation bien insatisfaisante et qu’il faut améliorer. En outre, M. le rapporteur spécial estime, comme la Cour des comptes, que des indicateurs qui mêlent petits et grands programmes ne sont pas pertinents et que leurs résultats sont inexploitables. Certes, un indicateur de livraison financière est actuellement à l’étude, mais il ne retracera que la fin de la conduite des programmes.
En 2005, une bonne gestion a permis la réduction significative des reports de crédits – effort qu’il faut poursuivre si l’on veut respecter la loi de programmation militaire. C’est pourquoi je m’associe au rapporteur spécial qui vous invite à approuver ce projet de loi de règlement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Guy Teissier, président et rapporteur pour avis de la commission de la défense – La commission de la défense nationale est toujours très attentive aux moyens alloués aux armées. La mission d’information que j’ai constituée en 2003 pour veiller à la bonne exécution des crédits votés a publié en mars dernier un rapport sur le contrôle de l’exécution des crédits de la défense pour 2005. Afin de ne pas en répéter les conclusions, je m’attacherai aujourd’hui à analyser les réflexions présentées par la Cour des comptes dans son rapport sur la gestion budgétaire pour 2005.
La commission n'a pas souhaité limiter sa réflexion au seul programme «Équipement des forces » : celui-ci, en effet, ne retrace pas la totalité des dépenses d'investissement du ministère de la défense. Le problème principal demeure celui du niveau des dotations et de la bonne exécution des crédits pour l'ensemble du ministère, c'est-à-dire, selon les termes de la Cour des comptes, sa capacité à exécuter financièrement la stratégie telle qu'elle a été définie et contractualisée dans le cadre de la LPM 2003-2008.
L'exercice 2005 est largement satisfaisant. Mon rapport d'information sur le contrôle de l'exécution des crédits de la défense pour 2005 avait mis en évidence que cet exercice budgétaire avait été particulièrement favorable pour l'exécution des crédits d'équipement, en dépit de la hausse des intérêts moratoires. On a constaté en 2005 une augmentation de la consommation des crédits et une diminution des reports. Le stock d'autorisations de programme non engagées a diminué et les autorisations de programme affectées seront reportées sur 2006. Au total, le solde net des reports de charges diminués des reports de crédits de paiement a été ramené à 148 millions fin 2005 contre 271 millions à la fin de 2004. Ces observations sont corroborées par le rapport de la Cour des comptes. En outre, celle-ci considère que la volonté du Gouvernement de financer les investissements de l'Etat, conformément aux différentes lois de programme adoptées, n'a pas été prise en défaut. Cette tendance très positive résulte d'une volonté politique forte, le Président de la République ayant décidé que les crédits reportés sur le budget de la défense pourront être intégralement consommés en 2006 et 2007. Les dépenses de fonctionnement ont été d'un niveau satisfaisant en 2005, même si, à l'instar des autres services de l'Etat, les armées ont subi la hausse très importante des prix des carburants. Le ministère a géré de façon exemplaire cette situation en procédant à des déstockages limités et en instaurant un mécanisme de couverture des variations de prix. Une volonté politique forte s'est également exprimée pour inscrire à terme en loi de finances initiale les dotations correspondant aux surcoûts des opérations extérieures. J'ai obtenu gain de cause sur ce point et je m'en réjouis.
Ce débat augure d’une application sincère de la LOLF et donc de l'abandon de pratiques inadmissibles. La LOLF repose sur le principe d'une augmentation des responsabilités et de l'autonomie des gestionnaires de crédits qui doivent être jugés sur leurs performances, c'est-à-dire sur les résultats obtenus au regard des objectifs fixés. On ne peut donc plus admettre à l'avenir l'immixtion du contrôle budgétaire dans des formes telles qu’en décembre 2004, où les paiements avaient été bloqués, ce qui avait créé des difficultés pour les petites entreprises. Cette pratique est contraire aux principes mêmes de la LOLF.
M. Michel Bouvard - Tout à fait.
M. le Rapporteur pour avis - La commission de la défense continuera d’être vigilante, afin que les moyens de la défense nationale soient préservés. Elle est favorable à l'adoption de ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Nous en venons à la discussion générale.
M. Francis Hillmeyer - Bien que je ne sache pas très bien pourquoi trois budgets particuliers ont été choisis parmi tous les autres pour être examinés aujourd'hui dans le cadre du projet de loi de règlement, je me réjouis que nous nous attachions particulièrement à un programme concernant la défense. Je rappelle qu'à l’initiative du président Teissier, notre commission a encore une fois été à l'avant-garde, puisque dès 2003 nous avons créé une mission d'information chargée de suivre l'évolution de crédits budgétaires alloués à la défense et, principalement, le bon respect de leur exécution. Compte tenu de son succès, elle a été reconduite chaque année. Néanmoins, pourquoi cet examen n'est-il pas élargi à l’ensemble de la mission « défense », étant entendu que le cadre de notre action est la loi de programmation militaire ?
Quoi qu’il en soit, nous saluons le fait que, budget après budget, les objectifs de la LPM ont été respectés. Le budget 2005 n'a pas fait exception à la règle avec plus de 42 milliards de crédits de paiement prévus. Des mouvements se sont faits malheureusement au détriment des investissements mais ils ont bénéficié aux dépenses de fonctionnement. Cette hausse est due notamment à l'important report de 2003 et 2004 sur 2005, ce qui explique la bonne santé de la consommation des crédits d'équipement, en augmentation de plus de 14 %. Les dépenses de fonctionnement regroupent notamment les opérations extérieures, toujours très délicates à estimer. Le budget pour 2006 a prévu d’augmenter l'enveloppe, comme certains d’entre nous le demandent. L'ouverture de crédits supplémentaires en cours d'exercice, en 2005, prouve une nouvelle fois combien les besoins sont réels. Ce titre III vise également à financer les dépenses en carburant.
Non seulement l'exécution budgétaire a globalement respecté les engagements financiers mais nous avons eu de bonnes nouvelles : lancement du satellite de télécommunications Syracuse III-A, commande de huit frégates multi-missions, programmes Scalp-EG et Rafale. Nous avons néanmoins quelques regrets, je pense en particulier au retard persistant dans l'application du programme de livraison des chars Leclerc, mais aussi à un sous-effectif qui ne parvient pas à être enrayé, notamment chez les volontaires, sans doute dû à un statut insuffisamment attractif - un manque de 10 000 hommes est à craindre dans l'armée de terre. Il importe donc de faire un effort et notamment par une réforme de la JAPD, alors même que l’on a annoncé la suppression de près de 15 000 fonctionnaires concernant en partie la Défense. Madame la ministre pourrait-elle nous rassurer sur ce point ? Par ailleurs, si les crédits sont au rendez-vous de la LPM, les objectifs en matière d'activité des forces ne sont pas pleinement remplis - il semble que seul le nombre d'heures de vol des pilotes de chasse soit réalisé.
Quoi qu’il en soit, je salue la bonne gestion générale des moyens qui vous sont alloués, Madame la ministre, et je ne doute pas que l’application de la LOLF permettra de renforcer la transparence et l'évaluation de l'exécution de budgets qui vous honorent.
M. le Rapporteur – Très bien !
M. Jacques Desallangre – Nous nous livrons à un exercice inédit : évaluer l’exécution des crédits d’équipements de la défense de la loi de finances de 2005, qui relève du cadre des ordonnances de 1959, en nomenclature LOLF, tout en nous limitant au seul programme « Équipement des forces ». Cette expérimentation a des limites évidentes, car les montants en jeu sont loin d’être équivalents. Les dotations initiales pour l’ensemble des crédits d’équipements – titres V et VI du budget 2005 – étaient de 15,2 milliards. Les dépenses s’établissent à 14,2 milliards. Quant au budget du programme «Équipement des forces », il totalisait 9,2 milliards en LFI tandis que les dépenses se chiffrent à 7,6 milliards. Si l'on prend comme critère les crédits d'investissement de l'ensemble de la mission « Défense » tels qu'ils ont été programmés par la loi de programmation militaire, le programme « Équipement des forces» n'en rassemble que les deux tiers, le tiers restant étant ventilé entre les trois autres programmes de cette mission. Ajoutons qu'il ne représente que 29% de la totalité des crédits attribués à la défense. Alors, pourquoi limiter à ce seul aspect le débat sur le règlement définitif du budget de la défense 2005 ?
Force est de constater que le niveau des reports de crédits reste élevé : sur l'ensemble du budget d'équipement, il est de près de deux milliards dont 1,3 milliard sur le seul programme « Équipement des forces » dont le taux de consommation des crédits est de 85,5 %. Le taux de report sur ce programme augmente d’ailleurs de 11 % alors qu'il baisse globalement. Comment expliquer ce paradoxe ? Ce montant de deux milliards est d'autant plus important que les crédits des titres V et VI ont subi des annulations de 625 millions, dont 369 millions prélevés sur le programme « Équipement des forces » afin d'abonder les crédits du titre III à hauteur de 621 millions, dont 421 millions destinés à assurer le financement des opérations extérieures. Sans cette annulation, le report des crédits du budget « Équipement » aurait été presque équivalent à celui constaté au terme de l'exercice 2004.
Nous nous interrogeons donc sur la possibilité réelle d'absorption de ces crédits de report dont dépend pourtant le respect de la LPM. Le ministère de la défense est le seul à bénéficier d'une dérogation à l'article 15 de la LOLF, lui permettant de dépasser jusqu'à la fin de l'année 2007 le plafond de 3 % pour les reports. Mais pour la Cour des comptes, cette autorisation ne garantit en rien la capacité effective du ministère à consommer les crédits reportés. J’ajoute que sur 9,5 milliards d'autorisations de programme non engagées à la fin de la gestion 2005, Ie ministère n'a pas demandé le report des autorisations de programme d'un montant de 3,4 milliards. Pourquoi votons-nous des crédits qui restent non consommés ?
La Cour des comptes adresse à ce programme «Équipement des forces » d'autres critiques : ainsi, il ne regroupe pas toutes les affectations qui devraient relever de son périmètre ; l'émiettement des crédits d'équipement de la LPM entre divers programmes ne permet pas un suivi de l'agrégat «LPM ». En outre; le rapport annuel relatif à l'exécution de cette loi n'a pas été déposé depuis 2003, alors que c'est une obligation législative. Vous engagez-vous, Madame la ministre, à ce que cela soit fait ? Par ailleurs, les indicateurs retenus ne permettent pas d'avoir une approche qualitative de la défense concernant chaque programme d'armement. La modernisation de la gestion des ressources humaines et de l'organisation du contrôle de gestion de la DGA n'est pas encore effectuée, et les dépenses de personnel restent regroupées dans un budget opérationnel de programme spécifique, au lieu d'être réparties dans le programme 146. Ces facteurs sont autant d'obstacles à une meilleure visibilité et donc au contrôle par le Parlement des crédits, contrairement à l'esprit et à la lettre de la LOLF.
Ce débat devrait être l'occasion de s'interroger sur l'exécution de l'ensemble des dotations budgétaires. A cet égard, le rapport d'information de la commission de la défense sur le contrôle de l'exécution des crédits pour 2005 révèle des manques inquiétants par rapport aux besoins. Ainsi, les sous-effectifs des trois armées ont augmenté. Les effectifs moyens réalisés fin 2005 étant inférieurs de 2 785 personnes par rapport à ceux de 2004. Le taux de sous-effectif est de 6,1 % pour l'armée de l'air, 2,4 % pour l'armée de terre, 2,25 % pour la marine. Pour les services communs, il est de 4,8 %. En personnels civils, il atteint en moyenne 5 %. Il semble par ailleurs que votre ministère subisse de plein fouet, comme l'éducation nationale, le plan social annoncé par le Premier ministre avec la suppression de 15 000 emplois de fonctionnaires : sur ces 15 000 suppressions, votre ministère en fournirait 4 400. Pourriez-vous, Madame la ministre, informer la représentation nationale des conséquences de cette mesure ? Par ailleurs, les trois armées et la gendarmerie n'atteignent pas les objectifs d'activité qui leur sont assignés dans la loi de programmation militaire : comment le justifier, compte tenu du budget conséquent qui est le vôtre ?
Enfin, le rapport fait état des retards de livraison de certains matériels : en 2005, 37 chars Leclerc ont été livrés alors qu’il en était prévu 58, et 13 AMX 10 RC ont été rénovés au lieu de 30. D'autres retards affectent l'hélicoptère Tigre et le NH 90.
Du fait des choix d'armements et des options stratégiques qu'il prend, le programme ne répond pas aux exigences de sécurité de notre pays. En témoigne le choix de maintenir un déséquilibre en faveur du titre V, encore aggravé par le poids financier de la professionnalisation des armées et le coût des opérations extérieures. C'est oublier que la capacité opérationnelle des armées dépend aussi des hommes, et ce n'est pas en supprimant 4 500 emplois que nous aiderons nos forces, alors que les OPEX se multiplient.
Nous déplorons également que vous ayez choisi de démanteler nos entreprises étatiques et sociétés nationales de pointe, au nom de la rentabilité. Ainsi, certaines pièces du char Leclerc sont fabriquées en Chine… mais sans doute faut-il y voir une avancée de la politique européenne de défense ! Au surplus, la politique de restructuration dans le cadre européen n'empêche pas les fonds de pension américains de contrôler les groupes d'armement et l'industrie de défense de certain pays, et, au sein de l’UE, les États-membres n’appliquent, en matière industrielle, aucun principe de préférence communautaire.
Enfin, nous dénonçons le niveau et l'architecture actuelle de nos armements, tels que vous les avez définis, car ils s'inscrivent dans une stratégie d'intervention sur les théâtres extérieurs qui accélèrent le glissement de notre politique nationale vers l'OTAN , laquelle s’érige en gendarme du monde sous l’impulsion des États-Unis. Pour nous, si la politique militaire doit se consacrer en priorité à la défense du territoire national – et, dans le cadre européen, des Etats membres - ses autre missions devraient concerner les actions en faveur de la paix, ainsi que la prévention des crises et des guerres régionales, sous l'égide de l'ONU.
Enfin, permettez-moi d’évoquer, par le biais du chapitre relatif aux frais de contentieux, un dossier qui m'est cher. Malheureusement, votre ministère continue de le traiter d’une manière qui ne fait pas honneur à la France. En février 2002, je fus l'un des premiers parlementaires à demander l'application intégrale et à tous les anciens combattants de l’arrêt Diop du Conseil d'État, qui obligeait la France à décristalliser les pensions. Il n'est pas à l’honneur de nos dirigeants d’avoir attendu une condamnation de justice pour faire droit à réparation des anciens combattants des colonies ayant risqué leur vie pour la France. Et il est encore moins défendable qu’après cette condamnation, l'Etat n'ait pas régularisé sur le champ toutes les situations de façon égalitaire. Pour économiser quelques euros, le Gouvernement oblige nos anciens combattants à réclamer leur dû devant les juridictions, puisque vous continuez d'appliquer divers coefficients de pauvreté, alors que le risque face aux balles de l'ennemi était le même, que l'on fut Algérien, Sénégalais, Marocain, Tunisien, Ivoirien ou Français.
M. Michel Voisin - Ce n’est pas le sujet de notre débat.
M. Jacques Desallangre- Madame la ministre, je vous demande donc solennellement de rendre justice à tous nos anciens qui se sont battus pour défendre notre pays. Cela ne représenterait qu'une miette du gâteau budgétaire que votre ministère n'arrive même pas à digérer ! Les anciens combattants ne demandent pas l'aumône : ils demandent simplement la reconnaissance qui leur est due (Applaudissements sur les bancs du groupe des député-e-s communistes et républicains) .
M. Michel Voisin – Nous sommes réunis à l'initiative de la commission des finances pour procéder à l’examen comparatif des crédits de la défense inscrits dans la loi de finances initiale pour 2005 et de leur exécution. Il s'agit là d'un exercice particulièrement difficile, du fait, tout d’abord, du changement de nomenclature budgétaire. Les crédits de la défense pour 2005 ont été établis sur les bases de l'ordonnance organique de 1959 et non pas de la LOLF, et ce changement coïncide avec la réforme des services ayant conduit au co-pilotage entre le CEMA et le DGA. Dans ces conditions, peut-on contrôler de manière satisfaisante l'exécution des crédits d'un programme qui n'existait pas en 2005 ? Ensuite, le président Teissier a eu raison de considérer que le choix du programme « équipement des forces » était réducteur, ne serait-ce que parce qu’il ne retrace que les deux tiers des crédits d'investissement de la mission « défense ». Enfin, nous ne pouvons que regretter la quasi-absence de documents mis à notre disposition pour exercer ce contrôle ; hors la période d'examen de la loi de finances, lorsque l’on n’est ni rapporteur spécial de la commission des finances, ni rapporteur pour avis au nom d'une autre commission, il est bien difficile d’assurer un suivi régulier.
Hors une lecture minutieuse – et quasi quotidienne ! – du Journal officiel pour les décrets d'avances, de gels ou de reports de crédits, nous disposons seulement du rapport de la Cour des comptes de mai 2006, relatif à l'exécution de la loi de finances pour 2005. Si celui-ci comporte une analyse spécifique des programmes « équipement des forces » et « environnement et prospective de la politique de défense », cela reste insuffisant pour mener à bien l'exercice qui nous est aujourd'hui demandé. Je me dois toutefois d'atténuer mon propos, en tant que commissaire de la défense. En effet, nous sommes très attentifs au suivi de l'exécution des crédits votés, car ils conditionnent le respect de la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008 dont nous sommes les garants. En outre, nous disposons d'éléments d'information très complets grâce au rapport annuel de la mission d'information créée, dès 2003, à l'initiative du président Teissier. Le dernier rapport d'information concerne l'exercice 2005, et il a été rendu public le 29 mars. Cette démarche novatrice démontre, Monsieur le Rapporteur général, tout l'intérêt que nous portons à l'exercice du contrôle parlementaire et à la loi de règlement. Et j'y vois aussi – que l’on me pardonne cette digression – tout l'intérêt qu'il y a à préserver l'existence d'une commission permanente de la défense et des forces armées à l'Assemblée nationale.
M. le Rapporteur pour avis - Très bien !
M. Michel Voisin – S’agissant de l'exécution budgétaire pour 2005, deux points me paraissent particulièrement dignes d’intérêt : les reports de crédits et le financement des OPEX.
Conformément au souhait du chef de l'Etat, le budget voté en 2005 représente, pour la quatrième année consécutive, la stricte application de la loi de programmation militaire. Notre groupe, Madame la ministre, mesure toute la part que vous avez prise dans la réalisation de cet objectif.
Les reports de crédits accumulés en 2003 et 2004 ont atteint un niveau très élevé : environ 1,5 milliard d'euros en 2003 et 2,7 milliards en 2004. Dans ces conditions peut-on respecter les annuités de la loi de programmation militaire ? Nous nous en sommes émus et cette question a fait l'objet d'un large débat. Nous le savons, ces reports tiennent essentiellement à l'application des normes de dépenses imposée par les Finances et non à une quelconque incapacité de votre ministère à utiliser ces dotations. Dès lors, nous nous félicitons de la décision du Chef de l'Etat et des arbitrages du Gouvernement tendant à restituer l’intégralité des reports au ministère de la défense, en 2005, 2006 et 2007. Par ailleurs, notre groupe se réjouit que vous ayez obtenu, à titre dérogatoire, l’autorisation de dépasser le plafond de report de 3 % d'un exercice sur l'autre…
M. Michel Bouvard - Attention à ne pas rendre la dérogation permanente !
M. Michel Voisin - Nous pouvons aujourd'hui mesurer concrètement cet engagement, puisque sur les 2,9 milliards de crédits reportés, nous n'en comptons plus, fin 2005, qu'1,9 milliard.
M. Michel Bouvard - Très bien.
M. Michel Voisin – De même, les reports de charge ont diminué. Nous devons poursuivre cet effort et nous souhaiterions savoir de quelle façon vous entendez mener cette politique de résorption des reports en 2006. Soyez assurée, Madame le Ministre, que le groupe UMP vous soutiendra dans vos actions.
Malgré ces reports, le retard pris dans la mise en œuvre de certains programmes d'équipement et le paiement d'intérêts moratoires en hausse, aucun programme d'armement n'a été remis en cause. Comme l'ont confirmé le général Bentegeat et le Délégué général pour l’armement lors de leur audition par la commission des finances, les objectifs de la loi de programmation militaire sont globalement tenus
La budgétisation en loi de finances initiale des OPEX était particulièrement attendue. Il était devenu anachronique de financer ces opérations sur des lignes d'investissement, au risque de porter atteinte à la bonne exécution de la loi de programmation militaire. Cette évolution rend la LFI plus sincère, même si des ajustements sont inévitables, compte tenu du caractère imprévisible de certaines opérations. L'objectif du Président de la République est de parvenir, dès 2007, à une budgétisation intégrale des opérations extérieures. Cela requiert une évaluation très fine des besoins, comme le confirme la recommandation de la Cour des comptes.
Depuis 2003, les provisions destinées aux OPEX sont en constante augmentation : 100 millions en 2005, 175 millions inscrits en 2006. Or, le général Bentegeat estime le coût annuel des opérations extérieures à 650 millions. Un effort financier devra donc être consenti, afin que les 120 000 militaires engagés sur les théâtres extérieurs puissent mener à bien leurs missions.
Dans la perspective de la préparation du prochain budget, le groupe UMP se félicite que le Gouvernement s’engage à respecter intégralement la loi de programmation militaire. Cela répond au vœu du chef de l’État et nous vous soutiendrons sans réserve, Madame la ministre, pour y parvenir. Pouvez- vous, à l'occasion de ce débat, nous présenter les principales orientations de votre budget pour 2007, en précisant vos intentions en matière de consommation des crédits reportés et les efforts que vous entendez mettre en œuvre pour assurer le financement intégral des OPEX ?
Un mot, enfin, à notre collègue Desallangre pour lui rappeler que la question de la cristallisation des pensions, pour importante qu’elle soit, n’a rien à voir avec le sujet dont nous débattons ce soir.
M. Jacques Desallangre - Cela méritait cependant d’être évoqué !
Mme Patricia Adam - L’essentiel de mon propos portera sur l’exécution du budget de la défense en 2005. Permettez-moi au préalable de saluer la bonne intelligence dans laquelle ont travaillé nos commissions des finances et de la défense, la haute tenue des auditions – je pense notamment à celle du délégué général à l’armement - et la sincérité de notre Rapporteur général, dont les explications, sur ces sujets éminemment techniques, sont toujours très claires.
Les commissaires socialistes des finances m’ont fait parvenir la présentation des crédits effectuée par le rapporteur spécial; et cela mérite d’être souligné car il n’est pas rare que les commissaires socialistes des deux commissions aient des approches assez dissemblables de l’évolution souhaitable des crédits de la défense – je pense qu’il en va de même dans les deux groupes de la majorité.
Je veux féliciter et remercier le président de la commission de la défense qui, en prenant l’initiative de créer chaque année une mission d’information sur l’exécution des crédits, a doté notre commission d’un outil précieux et reconnu de tous, dont le travail honnête a permis de rapprocher les points de vue en dépassionnant le débat.
En revanche, j’interroge le Gouvernement au sujet du non-respect de l’article 8 de la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003, en vertu duquel, tous les deux ans, un débat doit être organisé au Parlement sur les orientations de la politique de défense et leur mise en œuvre ; et de son article 9, selon lequel chaque année, le Gouvernement doit présenter au Parlement, lors du dépôt du projet de loi de finances, un rapport sur l’exécution de la LPM, lui-même objet d’un débat.
S’agissant de l'exécution des crédits en 2005, force est de constater que sur les 16,28 milliards de crédits disponibles aux titres V et VI, seuls 14,29 milliards ont été dépensés. Certes ce niveau de dépenses est très élevé, et je prends acte de l'augmentation progressive du montant des crédits consommés. A vrai dire, je ne fais pas reproche au Gouvernement de n'avoir pu dépenser les deux milliards restants car à l'impossible nul n'est tenu, mais je lui fais plutôt grief d'avoir tenté de faire croire à la communauté de défense que ce niveau de dépenses était pertinent au regard des autres obligations de l'Etat. Je ne fais pas partie de ceux qui pensent que le Gouvernement veut financer des investissements de défense en supprimant des emplois d'enseignants ou d'autres fonctionnaires.
En revanche, je veux revenir sur une forme d'anomalie démocratique, la « norme de dépense ». Étant attachée à l'équilibre des pouvoirs, je m’étonne qu’une mesure administrative puisse être en contradiction avec la loi… Or, voici en somme comment les choses se passent : le Gouvernement fait voter des crédits d’un montant excessif au regard de nos possibilités budgétaires ; le ministre du budget fait savoir que ce n’est pas sérieux et qu’il faut en contingenter la consommation ; un arbitrage est rendu au plus haut niveau de l’État pour fixer au ministère de la défense ses priorités réelles ; enfin, on annonce que les crédits non consommés sont reportés et qu’ils seront bien entendus consommés en fin de LPM… Nous observons ce mécanisme depuis quatre ans ! Nul ne peut reprocher à Bercy son rôle de garde-fou budgétaire, mais il n'est pas sain de continuer à faire croire que les montants votés en loi de finances sont réalistes.
Les états-majors conviennent en aparté de leur inquiétude. Les plus récents travaux sur la version actualisée du référentiel n'ont fait qu'ajouter aux craintes. Les gendarmes ne sont d’ailleurs pas plus satisfaits du sort qui leur est réservé…
La norme imposée par Bercy est l'aveu d'une incapacité à tenir les objectifs de dépense ; alors pourquoi ne pas retenir des bases plus réalistes ?
La Cour des comptes a étudié de façon très précise la question des reports. Concernant le programme « Equipement des forces », elle émet poliment un doute sur la capacité de l'Etat à exécuter la stratégie fixée par la LPM. Elle souligne qu'il manque 3,6 milliards en exécution budgétaire, soit 8 % des crédits de la LPM. C'est mieux que certaines situations passées, mais c'est préoccupant… Même si je ne reprends pas à mon compte la méthode d'agrégation de la Cour, j'identifie 2 milliards de reports de charges et 1,3 milliard de reports de crédits. Les reports de crédits de paiement sont à peu près garantis jusqu'en 2006 ; au-delà, c’est l'inconnu. Rien ne garantit, rappelle d’ailleurs la Cour, que le ministère de la défense ait la capacité de consommer les crédits reportés. Enfin, le ministère de la défense et Bercy sont engagés dans un bras de fer sur les modalités de report des autorisations d'engagement. L'enjeu n'est pas mince – 6 milliards.
Je ne peux que constater l’identité du diagnostic entre la Cour des comptes et le groupe socialiste quant à l’impossibilité d’atteindre les objectifs fixés en matière de dépenses d’investissement militaire. Les programmes qui posent problème ont déjà été évoqués : le programme Leclerc, la rénovation des AMX-10RC, le programme Tigre, le NH90, les équipements Félin, les livraisons de missiles MICA. Par ailleurs, fin 2005, des gilets pare-balles commandés pour la gendarmerie n’avaient pas pu être livrés. Qu’en est-il ? Je sais que de nombreux programmes se déroulent conformément aux prévisions, mais il convient d’accorder une attention particulière à ceux qui connaissent des aléas.
S’agissant de l’exécution des crédits de personnel, je n’ai rien à ajouter au rapport du président de la commission de la défense. Le nombre d'heures de vol des pilotes de l'aviation légère de l'armée de terre est trop faible, cela a été dit. Il en est de même pour les pilotes d'hélicoptères de l'aviation navale.
En conclusion, les députés socialistes saluent l’organisation d’un débat sur l'exécution des crédits de la défense. Ils apprécient la complémentarité des deux commissions réunies ce soir et appellent leurs présidents à multiplier les travaux communs sur ce budget important. Mais ils constatent qu’en 2005, comme en 2004, le ministère n'a pas été autorisé à dépenser les crédits votés par le Parlement, trop élevés au regard de nos possibilités ; et que de surcroît, le Gouvernement s'obstine à courir après un modèle daté, qui perd sa cohérence au gré des glissements de programmes et des reports de crédits.
La LPM ne sera pas tenue ; ce n'est pas dramatique, à condition que l’on sache redéfinir un modèle d’armées cohérent. Enfin, ce débat confirme ce que nous faisons observer depuis quatre ans : l’insincérité du budget voté. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Philippe Folliot - Sans revenir sur ce qu’a dit mon collègue Hillmeyer, je tiens, Madame la ministre, à saluer la manière dont vous gérez les fonds qui vous sont attribués. La mission d’information de la commission de la défense a constaté un respect global des dispositions votées par le Parlement ; c’est tout à votre honneur, d’autant que cela dure depuis la mise en place de cette mission en 2003, à l’initiative de notre cher président Tessier.
Étant donné le contexte difficile, ces budgets sont bons, leur exécution est bonne ; mais mon propos portera surtout sur la gendarmerie.
Je tiens à souligner les efforts consentis en 2005, notamment à travers le décret du 26 septembre qui a permis d’abonder les moyens de fonctionnement du ministère à hauteur de 120 millions, afin d'assurer le versement des loyers de gendarmerie et d’ouvrir de nouvelles perspectives en matière immobilière. Si la LOPSI n’est pas annualisée, nous avons néanmoins constaté un certain différentiel entre la gendarmerie et la police dans sa réalisation et je veux souligner, Madame la ministre, votre très fort engagement pour assurer un rattrapage. Pour le fonctionnement de la gendarmerie, seul un million d’euros de crédits a été annulé sur un total d’annulation de 25 millions. Bref, la gendarmerie s’en sort bien.
Toutefois, l’on pourrait encore apporter quelques améliorations. Tout d’abord, la gendarmerie n’est pas parvenue à atteindre les objectifs assignés par la loi de programmation militaire : sur les 35 jours d’instruction prévus pour les gendarmes mobiles, seuls 25 ont été effectivement réalisés en 2005. C’est d’autant plus regrettable qu’en 2004, la gendarmerie avait fait mieux que prévu : 20 jours d’instructions étaient prévus, 26 ont été réalisés. Avec la commission de la défense, nous avons constaté le professionnalisme des programmes de formation délivrés à Saint-Astier, qui contribuent à la qualité de la gendarmerie, vivement appréciée lors des événements survenus l’an dernier dans les banlieues. Par ailleurs, en raison de problèmes de fiabilité, les gilets pare-balles n’ont été livrés que partiellement. Une solution a été trouvée mais il faut veiller à ce que ce retard soit comblé aussi rapidement que possible.
Dernier point à améliorer, le sous-effectif. Celui-ci persiste, bien que de manière limitée : en effet, il est de 1,1 % dans la gendarmerie, contre 6,1 % dans l’armée de terre, la moyenne se situant à 2,9 %. Encore une fois, la gendarmerie s’en sort bien par rapport aux objectifs annoncés. Malgré tout, je me réjouis de la création annoncée de 4 000 postes de fonctionnaires, dont 1 387 dans la gendarmerie, car les besoins sont bien réels. Madame la Ministre, pouvez-vous confirmer ce nombre et garantir que cela ne sera pas compensé par le non-renouvellement d’autres postes ?
Pour conclure, je vous renouvelle mes félicitations. Il est plus difficile de conserver la première place que d’y parvenir. Or, la gestion du budget général du ministère de la défense, et de celui de la gendarmerie, montre que vous y êtes parvenue. Nous vous savons attachée à la gendarmerie et à son caractère militaire. La mission de sécurité de la gendarmerie doit rester interministérielle. Il y va de l’intérêt général et de la pérennité des liens entre la gendarmerie et les autres armes (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP).
M. Michel Bouvard – Pour la première fois, la loi de règlement permet par anticipation sur la mise en œuvre de la LOLF d’examiner les conditions de l’exécution d’une partie du budget. L’exercice reste limité en l’absence d’un formatage des crédits totaux dès 2005 mais il donne l’occasion de roder une procédure. Je regrette d’ailleurs que cette dernière, à peine expérimentée, soit dévoyée. Malgré tout l’intérêt qu’il y avait à évoquer les crédits de la gendarmerie, il fallait s’en tenir aux problèmes posés par l’exécution 2005 du programme « équipement des forces ».
D’autre part, Madame la Ministre, je souhaite saluer votre participation à cette première. C’est la seconde fois, depuis le début de cette législature, que vous vous livrez à un tel exercice puisque vous avez été l’un des premiers membres du Gouvernement à être auditionné par la commission des finances sur les stratégies ministérielles de réforme, dont je regrette d’ailleurs la disparition.
Le programme « équipement des forces », qui représente 9,25 milliards euros, est l’un des plus importants du budget 2005 en crédits de paiement. Il porte sur 10,6 milliards d’euros en 2006. Il a la particularité de faire l’objet d’un co-pilotage par le chef d'état-major des armées et le délégué général pour l'armement, que la Commission a récemment auditionnés afin de préparer cette loi de règlement.
Au-delà de la maquette budgétaire – nous aurions souhaité l’identification des équipements conventionnels et les équipements nucléaires au sein de deux programmes –, je souhaite revenir sur les différents problèmes qui font obstacle à une lecture des moyens consacrés par la nation à l’équipement des armées.
Un tiers des crédits d'équipement de la loi de programmation militaire 2003-2008 ne figure pas dans ce programme. En effet, les crédits d’étude ont été rattachés au programme « environnement et prospective de la politique de défense » et les crédits de maintien en conditions opérationnelles ont été intégrés au programme « préparation et emploi des forces ». Cela suppose, comme l’a souligné la Cour des Comptes, de créer une démarche parallèle à la LOLF pour informer le Parlement de son exécution. Lors de l’audition du chef d’état-major des armées et du délégué général à l’armement, nous avons d’ailleurs demandé que le rapport sur l’exécution de la loi de programmation militaire soit transmis de nouveau au Parlement, car il ne l’est plus depuis 2003. En effet, quelle que soit la qualité des informations apportées à la commission de la défense, l’ensemble de la représentation nationale doit être informé.
Au-delà de ces observations générales, je souhaite rappeler, pour la bonne pratique de la LOLF, qu’il est indispensable de disposer d’indicateurs facilitant une approche qualitative de la dépense publique incluant la performance économique, et non seulement l’efficacité administrative et technique. D’autre part, on peut déplorer l’impossibilité de mettre en œuvre le principe de la fongibilité asymétrique des crédits, l’un des éléments essentiels de la LOLF. Les dépenses de personnel, bien que ne couvrant qu’une faible partie des crédits du programme, sont en effet regroupées dans un budget opérationnel de programme spécifique. Dès lors, il devient plus difficile de procéder au calcul des programmes d'armement. Les budgets opérationnels de programme doivent d’ailleurs faire l’objet d’un pilotage individualisé.
J’en viens maintenant à l’exécution de la loi de finances pour 2005. Celle-ci se traduit par un montant important de reports, montant qui déroge à la règle des 3 % prévue par la LOLF. Cette dérogation ne sera pas autorisée de manière éternelle. L’audition des responsables du programme a permis de comprendre le problème de la norme de dépense qui peut trouver des justifications dans la gestion globale des crédits de l’État. Cependant, ce contrôle a un coût : les impayés du budget d’investissement de la défense, soit 2,144 milliards d’euros au 31 décembre 2005, se traduisent par 33,5 millions d’intérêts moratoires contre 28 en 2004 et 20 en 2003.
M. Francis Hillmeyer - Hélas !
M. Michel Bouvard - Quant aux crédits destinés au financement des OPEX, ils sont encore insuffisants : 100 millions en loi de finances initiale pour un montant de 611 millions en loi de règlement. Ces dépenses supplémentaires ont été compensées par des annulations de crédits sur les autres crédits du ministère de la défense, notamment sur ces crédits d’investissement. Il est donc impératif de procéder à une « opération vérité » sur le montant des OPEX. Le chef d’état-major a indiqué que le besoin de financement des OPEX atteindrait 650 millions en 2006, ce qui confirme les analyses de la commission des finances lors de la discussion du budget pour 2006.
Le budget de la défense est donc victime, de la même manière que les autres, de la faiblesse des systèmes d’information de l’État. CHORUS sera opérationnel en 2009. En attendant, le ministère de la défense dispose-t-il de moyens permettant au Parlement de mieux analyser les coûts de production des armements ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances – « Pourquoi ce programme, et non la totalité du budget de la défense ? » s’est demandé M. Hillmeyer. Le but était de retenir quelques programmes afin de tester la loi de règlement selon la nouvelle formule de la LOLF, en mettant en avant le rôle essentiel de contrôle et d’évaluation dévolu au Parlement. Les interventions qui viennent d’avoir lieu montrent tout l’intérêt de cet exercice. Le programme « équipement des forces » a été choisi parce qu’il représente plus de la moitié des crédits d’investissement de la défense et que l’ensemble des crédits d’investissement de la défense représentent la moitié des 30 milliards consacrés chaque année à l’investissement dans le budget de l’État. De surcroît, ce programme connaît une forte augmentation depuis 2002, qui s’accompagne de problèmes d’articulation entre les crédits ouverts et les crédits consommés. Par ailleurs, les relations avec la commission de la défense sont excellentes. J’en veux pour preuve l’étroite collaboration de M. Viollet et de M. Cornut-Gentille cette année. Je me réjouis que les crédits d’investissement de la défense, après avoir été malmenés dans le passé, fassent aujourd’hui l’objet d’un rattrapage.
M. Michel Voisin - Juste !
M. le Rapporteur général - C’est, par ailleurs, l’occasion de se pencher sur les problèmes de consommation des crédits.
Madame Adam, j’ai apprécié vos propos sur la qualité des relations entre les deux commissions. Les reports de 2004 sur 2005 ont effectivement été très importants : 2,7 milliards, ce qui est normal puisque les crédits avaient fortement augmenté. Entre 1997 et 2002, le montant voté en loi de finances était substantiellement inférieur à celui de la loi de programmation, et le montant d’exécution encore plus faible : cela ne peut que générer structurellement des reports, mais le problème est en train d’être réglé puisque les reports de 2005 sur 2006 seront ramenés à moins de deux milliards. Toutefois, c’est encore beaucoup trop et je souhaite savoir, Madame la ministre, comment vous comptez parvenir à des reports raisonnables en 2007, avant-dernière année d’exécution de la loi de programmation. La commission des finances se réjouit de l’amélioration de la consommation, mais il y a un problème de compatibilité entre les besoins du ministère et la règle du « zéro volume ». Il faut appréhender les choses assez en amont pour ne pas se retrouver dans une situation difficile en 2007 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense – Monsieur le rapporteur général, le fait que vous ayez choisi ce programme ne me pose aucun problème. Il est suffisamment important, par son volume et son impact stratégique, du point de vue tant économique que sécuritaire, pour susciter la plus grande attention. Cette discussion est une première. Elle s’inscrit dans la logique de transparence voulue par la LOLF, mais qui a aussi été mise en exergue depuis 2003 dans les relations entre votre commission de la défense et le ministère. Elle doit aussi amener davantage de cohérence entre les différents exercices.
L’année 2005 a été marquée par d’importantes évolutions en matière de gestion des programmes, de gestion financière et d’acquisition de capacités. Elle a été une année de réforme profonde dans la gestion des programmes d’armement. Le rôle du chef d’état-major des armées a été revu par un décret de mai, qui est venu compléter la réforme des programmes et de la délégation générale pour l’armement engagée en 2004. Ces mesures ont renforcé la capacité d’arbitrage et surtout clarifié les responsabilités. La priorité a été donnée aux compétences techniques de la DGA. Le conseil des systèmes de forces fonctionne et les instructions relatives aux programmes d’armement ont été revues. Les priorités sont l’analyse des risques, l’équilibre financier et la cohérence des choix capacitaires.
Le ministère de la défense, beaucoup mieux structuré, est ainsi devenu plus réactif. L’exercice d’actualisation de la programmation mené début 2006 a été réalisé en trois mois, ce qui est extrêmement rapide, et a permis de donner aux responsables tous les paramètres de leur décision. Les autres dépenses prévues par la loi de programmation militaire font l’objet d’un suivi particulier, mais aussi de réformes en profondeur. Ainsi, le maintien en conditions opérationnelles a fait l’objet d’audits dont nous avons tiré toutes les conséquences, et la mutualisation des moyens permet d’assurer la cohérence et l’équilibre financier de la politique immobilière.
L’année 2005 a aussi permis d’assainir la situation financière des programmes et d’assurer la bonne exécution de la loi de programmation militaire. Oui, Madame Adam, la LPM a été respectée, en loi de finances initiale comme en exécution. Ses crédits n’ont pas servi à financer les OPEX. Je tiens à remercier le Parlement, et tout particulièrement l'Assemblée nationale, d’avoir inscrit une ligne budgétaire particulière et de l’avoir abondée. Le financement des OPEX par des prélèvements sur le budget entraînait automatiquement des reports, puisqu’ils n’étaient remboursés qu’en fin d’année. Certes, Monsieur Bouvard, le montant des crédits des OPEX sera important en 2006, mais c’est parce que les forces militaires ont été extrêmement sollicitées en 2005. La conjoncture internationale a été marquée par de multiples crises et une série de catastrophes naturelles auxquelles seule la force militaire est susceptible de répondre. Mais à périmètre constant, un effort important a été fait sur chaque dépense d’OPEX et nous avons réalisé des économies.
En ce qui concerne les reports, qui avaient augmenté en 2004, ils ont été réduits d’un tiers et ne se monteront qu’à 1,9 milliard en 2005. En 2006, Madame Adam, Monsieur Desallangre, l’apurement sera poursuivi. Les crédits de paiement dépasseront le montant de la loi de finances. Nous visons une consommation totale d’ici 2008, fin de la loi de programmation. Nous ferons tout ce qu’il faut pour nous mettre en totale conformité avec la LOLF et ne plus avoir recours à cette facilité, qui était rendue obligatoire par le contexte des années précédentes. Aujourd’hui, les engagements sont maîtrisés et le solde de gestion équilibré. La preuve en est que la fin de gestion s’est parfaitement déroulée. Le fait que nous ayons connu dès l’été la norme de dépense imposée au ministère nous a facilité la tâche. Nous avons considérablement limité les factures impayées et avons mis en place, Monsieur le président Teissier, un suivi spécial pour les PME et PMI, qui sont les plus susceptibles d’être mises en difficultés par nos retards de paiement. Des mécanismes d’intermédiation bancaire ont été mis en œuvre. Tous ces efforts auront un effet sur les intérêts moratoires, qui sont un véritable sujet de préoccupation, car ils ont augmenté en 2005, du fait de la fin de gestion 2004. Je compte que les choses s’améliorent, et nous notons une diminution des intérêts moratoires sur le début de 2006.
Tous ces progrès favorisent la poursuite d’un politique d’acquisition ambitieuse. D’importantes commandes ont été passées en 2005, dont les huit premières FREMM, les deux avions TLRA, 130 missiles MICA et 88 véhicules VBL. J’ajoute que, début 2006, ont également été passées les commandes du M51 et les premières commandes du FELIN. En ce qui concerne les livraisons, le gros des difficultés rencontrées sur le char Leclerc et l’hélicoptère Tigre sont derrière nous. Au 1er juin 2006, 357 chars Leclerc avaient été livrés, sur 406. Trois évolutions principales ont été apportées aux 96 derniers chars : l’amélioration de la protection de l’équipage, grâce à un blindage réactif, l’amélioration de la vision et de la détection tout temps à grande distance, grâce à une nouvelle caméra thermique, et l’intégration du système d’information terminal Icône. La définition des 26 derniers chars de ce type est sur le point d’être complètement arrêtée et les opérations industrielles lourdes devraient être terminées au milieu de cette année.
Par ailleurs, GIAT doit corriger une série d’anomalies détectées au cours de ces dernières années et organiser le rétrofit de tous les chars concernés. Nous avons constaté – et c’est un problème industriel – de très nombreuses anomalies au cours des opérations de vérifications du début de 2006. De nombreuses reprises ont donc été nécessaires avant livraison aux forces, ce qui a provoqué de nouveaux retards. Si seuls huit chars ont pu être acceptés depuis le début 2006, ce n’est pas par manque de crédits, mais en raison de ces problèmes techniques. A court terme, GIAT doit présenter à l’acceptation douze chars supplémentaires, et les dernières livraisons restent prévues pour la mi-2007. Le programme des chars Leclerc avait pris un retard considérable, en raison notamment de la situation de GIAT qu’on avait laissé perdurer pendant des années (Marques d’approbation sur les bancs du groupe UMP). Nous aurons réussi à remettre GIAT sur les rails et, partant, les livraisons de chars. Pour ce qui est des hélicoptères Tigre, les premiers standards sont d’ores et déjà qualifiés et le nombre de défauts à la réception est en très forte baisse. Là encore, nous avons rattrapé les retards passés.
L’année 2005 a vu également l’entrée en service des deux bâtiments de projection et de commandement, de dix Rafale, du satellite Syracuse IIIA, ainsi que des hélicoptères EC725 des unités spécialisées. Ces bons résultats se confirment en 2006 : nous inaugurerons la semaine prochaine l’escadron Rafale de Saint-Dizier et les premiers AMX 10RC seront envoyés ce mois-ci en Côte d’Ivoire.
Pour ce qui est des équipements de la gendarmerie, sur lesquelles m’ont interrogée M. Folliot et Mme Adam, les gilets pare-balles attendus ont été livrés aux forces et s’il y avait eu quelques retards en 2005, ceux-ci ont été rattrapés.
Tel est le bilan positif de l’exécution 2005 des programmes d’armement. Sur des programmes d’un tel montant et d’une telle durée, un retard de quelques mois n’est que de peu d’importance.
Le programme « Équipement des forces » doit nous permettre d’aller plus loin. Il a été conçu de façon telle que les réformes engagées soient pleinement efficaces. Le co-pilotage garantit la cohérence de la conduite des programmes : le comité interministériel d’audit a d’ailleurs validé en mai dernier le choix du ministère en ce domaine. Le périmètre et l’ampleur du programme, avec onze milliards d’euros, permettent de faire jouer la fongibilité des crédits. Je sais bien que ce programme n’intègre pas tout, Monsieur Bouvard, mais certains m’ont reproché son importance financière. Qu’en aurait-il été si, comme je le souhaitais, tout y avait été regroupé ?
M. Michel Bouvard - Allons-y !
Mme la Ministre - Je me réjouirais que l’on puisse avancer sur ce point.
La structure interne du programme, calquée sur celle des systèmes de forces, donne une vision claire et rapide des choix financiers et capacitaires. Nous avons voulu cette transparence.
Le programme comporte deux objectifs et 22 indicateurs qui, en dépit de leur hétérogénéité – dont je conviens –, donnent satisfaction. Ils permettent de suivre l’évolution des devis -lesquels ont été parfaitement maîtrisés en 2005, ceux des programmes inter-armées ayant même diminué- et la réalisation des différents programmes. Les premiers résultats montrent que les principaux jalons ont été respectés. Ces indicateurs enfin permettent d’évaluer les intérêts moratoires. Même si ceux-ci demeurent trop élevés, ils n’ont pas dépassé, comme il était prévu, 0,2 % de la dépense totale. Les mesures prises, notamment l’apurement des reports et divers mécanismes d’intermédiation bancaire, doivent permettre de réduire encore ces intérêts en 2006.
Les indicateurs sont nécessairement synthétiques. Ils agrègent les données des « petits » comme des « grands » programmes, ce qui est indispensable, car il ne saurait y avoir autant d’indicateurs que de programmes d’armement. Mais les données relatives à chaque programme sont disponibles, et le ministère peut les adresser à ceux d’entre vous qui le souhaitent. Nous avons choisi de conserver les mêmes indicateurs en 2007, afin de permettre des comparaisons d’une année sur l’autre, ce qui ne nous interdit pas de réfléchir, en liaison avec la commission des finances et la commission de la défense, aux améliorations possibles.
Le programme « Équipement des forces » constitue l’outil principal d’exécution de la loi de programmation militaire. Il permettra, en 2006, de mettre en œuvre, dans toutes leurs dimensions, les nouvelles règles budgétaires et les nouvelles modalités de conduite des programmes. Ce que nous souhaitons dans un contexte international qui évolue rapidement, c’est équiper nos armées au plus vite des meilleurs matériels, ce qui ne signifie pas pour moi les matériels les plus sophistiqués mais les mieux adaptés aux missions à remplir, et au meilleur prix, car nous avons le devoir d’utiliser au mieux l’argent public.
M. Desallangre et Mme Adam ont regretté que n’ait pas été présenté le rapport d’exécution de la loi de programmation militaire. Je le regrette également et propose qu’il le soit lors de l’examen des crédits de la défense du prochain budget. Mais, soyez-en assurés, la loi de programmation sera respectée, nous nous y engageons. Comme l’a souligné le président Teissier, le ministère de la défense est parfaitement en mesure de consommer les crédits qui lui sont alloués. C’est aussi notre devoir, parce que les besoins de sécurité de la nation sont importants et que la défense est un puissant vecteur de développement économique dans notre pays, comme l’a rappelé le rapporteur général.
Plusieurs d’entre vous m’ont interrogée sur les effectifs. Monsieur Hillmeyer, je vous rassure : il ne manque pas dix mille hommes dans l’armée de terre. Les effectifs de 2006 sont inchangés par rapport à 2005, et le resteront en 2007. Le chiffre que vous avez mentionné provient sans doute d’une comparaison entre les effectifs du ministère – 421 000 personnes – et le plafond d’emplois, notion introduite par la LOLF, qui est de 440 000. La différence correspond à des emplois vacants. Il y aura bien en 2006 3 000 suppressions de postes, mais correspondant à des emplois aujourd’hui vacants, et il faut tenir compte aussi de quelque 1 400 créations de postes, notamment à la DGSE, au Service de santé des armées et dans la gendarmerie. Les effectifs seront maintenus, vous n’avez donc pas lieu de vous inquiéter.
Plusieurs d’entre vous ont également évoqué le recrutement. Nous ne rencontrons aucun problème en ce domaine, le nombre moyen de candidats pour un poste étant de 2,5. Les efforts que nous avons faits depuis quatre ans garantissent d’ailleurs la force d’attraction des métiers de l’armée
M. Hillmeyer et M. Voisin m’ont plus particulièrement interrogée sur la préparation opérationnelle des forces. J’y attache la plus grande importance car c’est elle qui leur garantit efficacité mais aussi protection. Les objectifs d’entraînement annuels fixés par la loi de programmation ont été respectés à 95% en 2006. S’ils ne l’ont pas été à 100%, c’est en raison tout d’abord de l’envol du prix des carburants. Nous avons desserré partiellement cette contrainte grâce à l’effort budgétaire consenti sur ce poste -300 millions d’euros par an- et au dispositif de couverture du risque pétrole mis en œuvre depuis septembre 2005. Le problème n’est certes pas totalement réglé : d’une part, nous sommes soumis aux variations du prix mondial ; d’autre part, les activités en OPEX restent très nombreuses. En 2005 et 2006, les militaires – y compris la gendarmerie lors des émeutes – ont été très sollicités, et étaient de ce fait moins disponibles pour les entraînements. La situation s’améliore, mais il est vrai que certains blocages techniques – et non financiers – perdurent encore.
La loi de programmation comportait un objectif de 180 heures de vol par an pour les pilotes. Il est atteint à 95 % dans l’armée de l’air – avec trois heures de vol supplémentaires par rapport à 2004 – et à 100 % dans la marine, où les pilotes effectuent vingt heures de vol en plus.
Pour conclure, je tiens à vous remercier de l’attention que vous portez au ministère de la défense et aux crédits qui lui sont affectés, et du soutien que vous manifestez régulièrement à nos militaires. Loin d’un quelconque désir de gloriole personnelle, chacun essaie de faire en sorte que les crédits que vous votez soient consommés le mieux possible. Nous le devons à la sécurité de nos concitoyens, aux missions que nos soldats remplissent pour la communauté internationale et à l’idée que nous nous faisons de la responsabilité de la France ! (Applaudissements sur les sur tous les bancs)
M. le Président – Nous en avons terminé avec l’examen des crédits d’équipement de la Défense.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Catherine MANCY
QUINZE HEURES : 1RE SÉANCE PUBLIQUE
1. Questions au Gouvernement.
2. Déclaration du Gouvernement sur la situation au Proche-Orient et débat sur cette déclaration.
3. Suite de la discussion du projet de loi (n° 3109) portant règlement définitif du budget de 2005 :
● débat sur les crédits de l’administration générale de l’État ;
● débat sur les crédits de la ville et du logement.
Rapport (n° 3155) de M. Gilles CARREZ, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan.
VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 2E SÉANCE PUBLIQUE
Suite de la discussion du projet de loi (n° 3109) portant règlement définitif du budget de 2005 :
● suite du débat sur les crédits de l’administration générale de l’État ;
● suite du débat sur les crédits de la ville et du logement ;
● examen des articles du projet de loi.
Rapport (n° 3155) de M. Gilles CARREZ, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan.
Avis (no 3163) de M. Guy Teissier, au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées.
© Assemblée nationale
