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L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005.
M. François Grosdidier, rapporteur spécial de la commission des finances - La mission « ville et logement » regroupe deux politiques prioritaires visant à résoudre la crise de société que la France traverse. Les événements de novembre dernier ont montré que plusieurs décennies d'erreurs et d'abandons ne se pas rattrapent pas en quelques années. Par conséquent, le Gouvernement a entrepris une action énergique, au service de cinq priorités : l'accès à l'emploi et le développement économique ; l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie ; la réussite éducative et l'égalité des chances ; la citoyenneté et la prévention de la délinquance ; enfin, l'accès à la santé.
Par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 2006, l'effort budgétaire en faveur de la ville a été accru de 181 millions d'euros. En 2005, la consommation des crédits de la ville s'est élevée à 334 millions d'euros. L'augmentation de la dotation de solidarité urbaine au profit des communes compensait largement – le rapport était de 3 à 1 – la baisse des crédits du Fonds d'intervention pour la ville. Malheureusement, nombre de maires utilisent la DSU à d’autres fins que la politique de la ville sans en toucher mot aux acteurs de terrain et, parfois, en pleurant avec eux la diminution du FIV. Ils ne respectent même pas l’obligation de produire une compte rendu annuel sur l'utilisation de la DSU, manquement qui devrait, à mon sens, être sanctionné. Par ailleurs, la baisse du FIV était également compensée par le programme de réussite éducative. Enfin, elle a été encore gommée par l'amendement gouvernemental adopté après les événements de novembre.
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité - Juste !
M. François Grosdidier, rapporteur spécial - Les dispositifs de réussite éducative institués par la loi de cohésion sociale, qui nécessitent l'intervention de partenaires, sont montés progressivement en puissance. S’agissant des autorisations de programme des projets de rénovation urbaine, les engagements figurant dans la loi ont été respectés. Bien que ces opérations aient été simplifiées par la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, elles exigent plusieurs mois de préparation. Aussi, les besoins de paiement en 2005 se sont révélés plus faibles que prévu. Il faut, en revanche, s'attendre à une forte augmentation des besoins en 2007 et, surtout en 2008.
La pratique budgétaire consistant à geler les crédits en début d'année pour les débloquer en fin d'exercice doit être proscrite car elle déstabilise les intervenants, en particulier les associations, déconcertées par ces « stop and go » budgétaires. Le Gouvernement s'est engagé en 2006 à ne plus recourir à ce procédé, dont l’utilisation devrait également être limitée par les règles de mise en réserve que pose la LOLF.
À la date de rédaction du rapport, les valeurs réalisées en 2005 n’étaient connues pour aucun des indicateurs de la LOLF figurant dans le projet annuel de performance pour 2006. C’est regrettable. Le ministère a fait savoir que ces indicateurs ne seront prêts que pour le projet annuel de performance de 2007, présenté à l'automne, ce en raison du retard pris dans la collecte des statistiques territorialisées. On ne connaît pas davantage les valeurs représentatives de l'effort consenti par l’ensemble des ministères contribuant à la politique de la ville. Toutefois, celle-ci fait maintenant l'objet d'un document de politique transversale.
Le rôle de chef de file de la Délégation interministérielle à la ville sera utilement renforcé par la réunion prochaine d'un comité interministériel des villes.
En l'état, la réforme du système financier et comptable CHORUS ne prévoit pas de « géocodage » informatique permettant d’identifier l’endroit où la dépense est effectuée, ce qui constitue un obstacle à l’évaluation de cette politique. Celle-ci, d’ailleurs, a longtemps échappé à toute tentative en ce sens en raison de sa spécificité et de la réticence de nombre d’intervenants à se prêter à une appréciation extérieure. Depuis 2002, toutefois, des objectifs précis ont été fixés, ce qui devrait faciliter cette évaluation, tout comme le feront les nouveaux outils, au premier rang desquels l’Observatoire national des zones urbaines sensibles. À ce sujet, il serait utile d’étendre le champ d'investigation de l’Observatoire aux nouvelles compétences issues des lois postérieures à sa création.
Le rapport de l'Observatoire montre que l’on gagnerait à définir des objectifs prioritaires. Dans certains domaines, comme la délinquance, les indicateurs sont difficiles à établir. La décentralisation et la DSU, pour souhaitables qu'elles soient, rendent difficile l'évaluation. En effet, comme je l’ai dit, de nombreuses communes n’ont pas produit le rapport annuel sur l’utilisation de la DSU qui leur était imposé par la loi. À terme, il faudrait d’ailleurs envisager une fusion des différents rapports. En effet, la politique de la ville, initialement territoriale, devient « populationnelle » et les populations qui « s'en sortent » en sortent, ce qui complique encore l’évaluation. Le rapport de l'Observatoire présente un début d'analyse de cette dynamique des quartiers mais, pour mieux évaluer, il faudrait privilégier une approche longitudinale en sélectionnant des panels. Ce ne sera pas aisé car il est difficile d’exploiter les sources administratives et de lever le secret statistique.
Pour conclure, je vous propose d'adopter le présent projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. François Scellier, rapporteur spécial de la commission des finances – Pour s’attaquer à la crise du logement, le Gouvernement a fait des choix clairs. J’en veux pour preuve récente le projet de loi portant engagement national pour le logement.
Les objectifs du plan de cohésion sociale pour 2005 ont été en grande partie atteints. Plus de 81 000 logements sociaux ont été financés dans le parc public, soit le plus haut niveau atteint depuis dix ans. Près de 450 000 nouveaux logements ont été mis en chantier en 2005, un chiffre inégalé depuis 25 ans. Grâce aux aides de l’Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, la production de logements à loyers maîtrisés est passée de 17 000 à près de 28 000 entre 2003 et 2005. De même, le nombre de prêts à taux zéro est passé de 80 000 en 2004 à plus de 200 000 en 2005. Le renforcement de ce prêt, prévu dans le projet de loi portant engagement national pour le logement, devrait permettre à 20 000 ménages supplémentaires d'accéder à la propriété.
La consommation des crédits du logement en 2005 s'est élevée à 7 milliards d'euros, contre 6,5 milliards prévus en loi de finances initiale. Par ailleurs, la dépense fiscale s'est élevée à 8,73 milliards. Pour la construction de logements sociaux, le montant des autorisations de programme a atteint 443 millions et celui des crédits de paiement 469 millions, dans le strict respect de la loi de programmation. Quant aux aides à la personne, le Gouvernement doit affiner les dotations initiales de ce chapitre qui, selon la Cour des comptes, a été sous-évalué en 2005 comme lors des deux années précédentes, ce qui ne peut s’expliquer uniquement par la sensibilité à la conjoncture. Les reports de 2005 sur 2006 sont évalués à 123 millions d'euros, soit environ 10 % des crédits du programme. Ils ont donc fait l'objet d'une dérogation au principe de limitation à 3 % institué par la LOLF. Il faut regretter ce montant trop élevé qui fausse la portée du vote du Parlement.
Par ailleurs, la Cour des comptes a calculé que les dépenses fiscales sont supérieures aux crédits de la mission. Les évaluations effectuées dans le projet de loi de finances pour 2006, si elle constituent une indéniable amélioration de l’information, restent incomplètes : parmi les vingt-deux dispositifs de dépenses fiscales liés au programme « développement et amélioration de l'offre de logement », huit ne sont pas encore évalués.
Au reste, la Cour des comptes note que les deux programmes relatifs au logement ne
reflètent que partiellement le financement de la politique du logement, assuré également par d'autres sources que les dépenses budgétaires, tels les régimes sociaux et les employeurs. L'absence de « jaune budgétaire » ne permet pas une vision globale de ces financements. Le Parlement doit être informé plus précisément de l'utilisation des 30,6 milliards d'euros consacrés au logement en 2005.
La Cour des comptes observe également que les indicateurs des deux programmes relatifs aux logement « restent perfectibles ». Les résultats, en 2005, ne sont pas encore connus pour trois des cinq indicateurs du programme « aide à l'accès au logement » et pour six des dix indicateurs du programme « développement et amélioration de l'offre de logement ».
S'agissant des aides à la personne, l'indicateur relatif au taux d'effort des ménages montre une détérioration entre 2004 et 2005. La cause en est l'augmentation des loyers et, surtout, des charges constatée en 2005. Pour se rapprocher des valeurs cibles, le Gouvernement a fait adopter une nouvelle référence de révision des loyers et a revalorisé de 1,8 % le barème de ces aides.
S'agissant des aides à la pierre, l'indicateur mesurant le pourcentage des demandes de logement social dont l'ancienneté est supérieure à 1,5 fois l'ancienneté moyenne montre que les valeurs réalisées en 2005 sont toutes inférieures aux prévisions. Elles restent cependant supérieures aux valeurs cibles dans les zones tendues. L'indicateur mesurant le pourcentage de logements locatifs sociaux financés présente des valeurs réalisées supérieures aux prévisions dans les zones moyennement tendues et non tendues, mais inférieures dans les zones tendues. Au niveau national, les objectifs de production des bailleurs sociaux, que fixe la loi de cohésion sociale ont été atteints à 96 %. Dans les régions Île-de-France et PACA, où se situent principalement les zones tendues, le pourcentage est inférieur en raison du manque de foncier disponible. Des mesures ont été prises pour améliorer cette situation. Le projet de loi portant engagement national pour le logement prévoit ainsi de simplifier les procédures d'urbanisme et de lutter contre la rétention foncière. En outre, des prêts de la Caisse des dépôts ont été créés pour financer l’achat de terrains en vue de la production de logements sociaux. Enfin, la création d'établissements publics fonciers contribue à la mise à disposition de foncier à prix maîtrisé.
En commission, nous avons insisté sur la nécessité de rendre plus lisibles les indicateurs de la politique du logement, notamment en ce qui concerne l'accession sociale à la propriété, le taux de rotation et les ventes de HLM à leurs occupants. Le succès de la réforme introduite par la LOLF tient, en effet, à la capacité de faire apparaître des résultats compréhensibles par tous.
Pour finir, je vous propose, chers collègues, d'adopter le présent projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances – De ces trois débats thématiques, il faudra bien que nous tirions les conclusions : cette expérience de contrôle de la dépense publique est négative ; elle intéresse peu les ministres, et encore moins la majorité des parlementaires et des commissions. Je constate par exemple que la commission des affaires économiques n’est pas représentée ce soir !
Je partage donc l’analyse de Didier Migaud : le contrôle de la dépense publique intéresse moins que la loi de finances initiale. Espérons que les présidents de commissions et le Président de notre Assemblée sauront tirer ensemble les conséquences de ce demi-échec.
Pour en venir à la crise du logement, il y a plusieurs origines à la situation actuelle : l’insuffisance de la production de logements sous les gouvernements précédents…
M. Didier Migaud - Soyons plus nuancé !
M. le Président de la commission – …mais aussi l’augmentation de la demande, compte tenu des ruptures familiales, de l’allongement de l’espérance de vie et de l’arrivée de nouvelles populations immigrées.
À cela s’ajoute le peu d’appétence de nos concitoyens pour la construction de nouveaux ensembles d’immeubles dans leur voisinage, attitude malheureusement partagée par bien des élus.
Mme la Ministre déléguée - Hélas, vous avez raison !
M. le Président de la commission – Face à cette situation, les efforts déployés par le Gouvernement méritent tout notre soutien. Les initiatives positives se sont en effet multipliées : je pense au prêt social locatif accession, à l’ANRU ou encore au prêt à taux zéro.
Aussi, que reste-t-il à améliorer ? Les contraintes réglementaires, tout d’abord, doivent être allégées car on ne compte pas moins de 142 sigles en matière d’urbanisme et de logement ! Comment aimer ce qu’on ne comprend pas ? C’est donc un véritable travail d’élagage et de simplification qu’il faudra mener. Quand on veut construire une ZAC, chacun sait qu’il faut attendre des mois pour obtenir l’avis des diverses administrations concernées, qu’il s’agisse des services de l’archéologie préventive ou de la DRIRE.
Concernant le foncier, j’aimerais également avoir plus de détails sur la mise à disposition du patrimoine de l’État et des grands établissements publics, car la lenteur actuelle me semble fort contestable !
Sauf spécificité justifiant la création d’un établissement public foncier, j’ajoute que nous devrions éviter d’empiler les structures, surtout quand celles-ci lèvent des taxes supplémentaires. Tous les outils juridiques nécessaires existent aujourd’hui, mais ils sont parfois trop peu connus. Lors d’une visite de Jean-Louis Borloo, j’ai pu constater dans ma circonscription qu’il n’y avait pas un maire sur trente à connaître l’existence du prêt social locatif accession : l’addition continuelle de dispositifs nouveaux nuit à la transparence et à la clarté de notre action.
S’agissant des chiffres, trop d’indicateurs tuent les indicateurs – nous l’avons suffisamment répété lors de l’élaboration de la LOLF. Il n’en reste pas moins que notre appareil statistique est insuffisant pour apprécier l’efficacité des politiques et mener des comparaisons européennes. Il faudrait pourtant savoir quels sont les outils les plus efficaces. Il me semble par exemple que les moyens déployés dans le cadre de la loi de Robien n’ont pas fait la preuve de l’efficacité économique et sociale qu’on pourrait en attendre.
Grâce à la LOLF et à la loi de règlement, nous devrions nous efforcer de moderniser l’Etat : il nous faut améliorer l’efficacité des politiques publiques en comparant les coûts et les politiques menées dans l’Union européenne. Si nous n’y parvenons pas, il faudra en tirer toutes les conséquences. Mais je reste optimiste !
M. Philippe Pemezec – Vous noterez, Monsieur Méhaignerie, que j’interviens en ma qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de la mission Ville et logement pour la loi de finances initiale.
M. le Président de la commission – Je suis ravi de votre intérêt pour la question, Monsieur Pemezec. Si vous le permettez, je voudrais formuler un souhait : il serait bon que la commission des affaires économiques puisse dès l’an prochain dresser un bilan commun avec la commission des finances.
M. Philippe Pemezec – Depuis 2003, le Gouvernement a engagé une grande politique en faveur de la ville et du logement : après le programme national de rénovation urbaine, sont ainsi venus le plan de cohésion sociale, puis la loi portant engagement national pour le logement, qui vient d'être adoptée en commission mixte paritaire aujourd'hui même.
La nécessité d’une telle politique n’est plus à démontrer, compte tenu des problèmes qui frappent non seulement les quartiers en difficulté, mais également tous les Français, qui peinent à trouver un logement décent à un loyer abordable.
Cette politique de programmation pluriannuelle, qui sanctuarise les crédits en faveur de la ville et du logement, s'inscrit dans la logique de pluriannualisation des politiques publiques, synonyme de continuité et de transparence pour nos concitoyens.
Félicitons-nous que les objectifs du plan de cohésion sociale aient été tenus : plus de 81 000 logements locatifs sociaux ont été financés dans le parc public, et 410 000 nouveaux logements ont été mis en chantier en 2005. Par ailleurs, la production de logements à loyer maîtrisé s’est élevée à près de 28 000 en 2005, contre 17 000 en 2003.
L'accession sociale à la propriété a également progressé, grâce à la réforme du prêt à taux zéro : alors que 80 000 PTZ avaient été accordés en 2004, nous en sommes à 200 000 en 2005, soit plus du double ! C’est un chiffre historique : la propriété à laquelle aspirent tous les Français se trouve désormais à la portée des ménages modestes !
La consommation des crédits du logement en 2005 s'est élevée à sept milliards d'euros, contre six milliards et demi prévus en loi de finances initiale. Après un report de 577 millions de crédits de paiement de 2004 sur 2005, un report de 123 millions est prévu pour 2006, remettant à nouveau en cause la loi de finances initiale.
En ce qui concerne les aides à la personne, le taux d'effort des ménages à revenus modestes a augmenté, en raison, non d'une baisse des aides, mais de la hausse des loyers et des charges. Notons toutefois que le Gouvernement a mis en place un nouvel indice de révision des loyers en vue d’y remédier.
S'agissant des aides à la pierre, l’indicateur du pourcentage des logements sociaux financés ou agréés est très positif dans les zones peu tendues ou détendues, mais les résultats sont un peu moins satisfaisants dans les zones tendues, du fait de la pression foncière. Notons toutefois que le volet « urbanisme » du projet de loi portant engagement national pour le logement comporte de nombreuses mesures contre la rétention foncière.
Nous pouvons enfin nous féliciter du pourcentage de logements privés à loyer maîtrisé aidés par l'ANAH, dont les compétences ont été élargies au conventionnement sans travaux.
Malgré ces indications, il reste au total difficile de rendre compte des efforts financiers consentis en faveur de la politique de la ville et du logement, tant les dispositifs sont complexes. Il nous faudra du temps pour résoudre la crise du logement et des banlieues, mais les premiers résultats sont là, et je m'en félicite ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Huit mois après l'explosion de la violence dans les quartiers sensibles, l’examen des moyens de la politique du logement et de la ville exige de chacun d'entre nous une grande vigilance et une objectivité sans reproche. Ce sont cette objectivité et cette vigilance qui m’obligent à dire que les méthodes du Gouvernement et les moyens qu’il a choisi de déployer ne sont pas à la hauteur des menaces qui pèsent sur notre pacte républicain.
Ainsi, le Gouvernement n’a pas écouté les inquiétudes du Conseil national des villes, dont le rapport regrettait l’an dernier la disparition politique de la ville dans l’organigramme du Gouvernement. Aucun ministre n'a été désigné pour coordonner l'insertion professionnelle, la prévention sanitaire, le développement des services publics, ou encore l'éducation et les loisirs : chaque membre du Gouvernement est invité à agir dans son domaine, sans démarche transversale ni perspective globale.
Tout aussi manifeste est le brouillage des compétences du point de vue opérationnel. Dans son dernier rapport, la Cour des comptes souligne en effet que la mission Ville et logement est mise en œuvre par deux structures administratives relevant chacune de deux ministères distincts : la Délégation interministérielle à la ville d'une part, et la direction générale de l'urbanisme, de l’habitat et de la construction d'autre part.
Cet éclatement des attributions au sein de l'État a malheureusement été aggravé par la loi sur la rénovation urbaine et par la loi sur l'égalité des chances. La création de l'Agence nationale pour le renouvellement urbain, puis celle de l'Agence nationale pour la cohésion sociale ont rendu plus complexe encore la réponse à cette question pourtant simple : qui fait quoi ?
La Cour des comptes signale ainsi que « l'activité confiée à l'ANRU a réduit le rôle de la DIV et pose le problème du positionnement de cette délégation par rapport à cette agence, dont elle assure pourtant la tutelle ». Elle constate aussi une absence de réflexion sur les structures et les modes de fonctionnement de la politique de la ville, que la création d’une agence de l’égalité des chances aggraverait. Décidément il n’y a plus de pilote dans l’avion ! D’ailleurs, le conseil interministériel des villes ne s’est réuni qu’une fois en quatre ans, malgré nos demandes. Comment dès lors assurer la cohérence des décisions ? Entre les pouvoirs publics et les acteurs locaux, il n’y a pas eu de démarche partenariale.
Cette insuffisance de moyens est encore plus criante du point de vue financier. Le projet de loi de règlement illustre la misère dans laquelle est tombée la politique de la ville. Alors que les 423 millions inscrits en loi de finances initiale ne suffisaient déjà pas, voilà qu’en novembre 2005, pendant la crise sans précédent qui secouait les quartiers, 46 millions consacrés au développement social urbain ont été annulés. Au total, les annulations de crédit en cours de gestion ont dépassé 63 millions et vous nous demandez d’en annuler encore 14 millions ! La politique de la ville serait ainsi amputée de 18 % de ses crédits.
Quel décalage entre les discours et les actes !
M. Philippe Pemezec - Oh, allons !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Le Premier ministre annonce 100 millions pour les associations en 2006, mais ce projet en annule 77 millions pour 2005. M. Borloo promet une rallonge d’un milliard sur les crédits de l’ANRU, et les lettres de cadrage du budget 2007 prévoient une baisse de 2,7 % des ressources affectées à la mission « ville et logement ». Si je peux me permettre, il s’est transformé en Pénélope qui défait la nuit ce qu’elle a fait le jour… mais prenez garde ! L’heure des comptes finit toujours par sonner !
Mme Claude Greff - Elle a sonné pour vous !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Le Gouvernement tente de se justifier sur le thème « on peut faire plus avec moins ». Ce « purisme de la mouise » n’est qu’une façon maladroite de masquer son refus ou son incapacité à faire de l’aide aux associations de terrain une vraie priorité. En revanche, il met toujours plus à contribution les autres acteurs, comme les collectivités locales ou l’Union pour l’économie sociale et le logement, qui, aux termes d’une récente convention, devra porter de 2,5 à 5 milliards sa participation au financement du Plan national de rénovation urbaine. La reconstruction de nos quartiers est un enjeu trop important pour que l’État puisse s’en dessaisir, fût-ce au profit des partenaires sociaux, car seule la puissance publique est en mesure d’assurer l’intérêt général.
Les moyens de la politique de la ville sont donc insuffisants. Plus grave, ils sont mal employés. En quatre ans, cette politique a été réduite à la seule rénovation urbaine. Depuis la loi du 1er août 2003, budget après budget, les crédits consacrés à la prévention de la délinquance et au développement social ont été réduits au profit de ceux consacrés aux démolitions-reconstructions de logements sociaux. Malgré tous les avertissements, le Gouvernement a sacrifié l’accompagnement social et les événements de l’automne dernier n’ont provoqué qu’une correction à la marge. C’est une dramatique erreur dont les conséquences apparaissent chaque jour.
Le projet de loi de finances initiale pour 2006 réduisait de 13 % les crédits affectés aux associations qui luttent pour le développement social et la prévention de la délinquance. Le Premier ministre a dû, en catastrophe, leur accorder 100 millions supplémentaires. Malgré cet effort in extremis, les crédits ouverts au budget de la ville et de la rénovation urbaine sont, selon la Cour des comptes, en baisse régulière depuis 2002, et la baisse cumulée atteint 26 % depuis 2001. Le financement des contrats de ville, notamment, a été fortement amputé et les dettes de l’État au titre de ces opérations s’élevaient à 315 millions fin 2005, ajoutait la Cour. Malgré ces avertissements, malgré la gravité de la situation dans les quartiers sensibles, le Gouvernement poursuit dans la voie de la réduction de crédits. Il persiste et signe en concentrant son effort sur la rénovation urbaine au détriment du développement social.
Et pourtant, les résultats ne le justifient guère. Il devait y avoir une reconstruction pour une démolition ; selon les services du ministère, le taux de reconstruction a été de 82 % en 2004 et ne serait encore que de 94 % en 2005. Le locatif social est en crise, et ces efforts pour la rénovation urbaine diminuent encore l’offre.
Quant aux dispositions relatives au logement, elles sont tout aussi contestables. Certes, le nombre de mises en chantier en 2005 est élevé. Mais cela ne correspond pas à la demande. En effet, selon la fondation Abbé Pierre, seulement 25 % des 420 000 logement mis en chantier en 2005 sont accessibles à 66 % de nos concitoyens. De même, l’augmentation du nombre d’agréments pour le locatif social tient à la proportion croissante de PLS. Mais le plafond de ces PLS étant supérieur de 50 % à celui des HLM classiques, ils sont inaccessibles à beaucoup des 3,5 millions de demandeurs de logements sociaux.
Ce décalage entre l’offre et la demande s’explique en large part par votre fidélité aux dogmes éculés du libéralisme.
M. le Président de la commission - Un peu d’humilité !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Depuis 2002, les gouvernements successifs ont privilégié l’investissement dans le secteur privé au détriment du secteur public.
M. le Président de la commission – Faites donc votre examen de conscience !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je parle du présent et du budget de 2005.
M. le Président de la commission – Examinez votre passé pour préparer l’avenir !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Il y a dix ans, les dépenses pour le logement allaient pour 32,4 % au locatif aidé et pour 18,3 % au locatif privé. En 2005, les chiffres sont respectivement de 23,5 % et 25,6 %. Voilà une politique de droite ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
Tandis que les aides à la pierre versées aux bailleurs sociaux diminuaient, les avantages fiscaux accordés aux investisseurs privés augmentaient.
M. François Grosdidier, rapporteur spécial - Vous avez fait 39 000 logements sociaux en 2000 !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Le coût réel de ces avantages fiscaux est mal évalué, mais leur inefficacité sociale est avérée. On ne compte plus les logements « de Robien » vides faute d’être accessibles aux demandeurs de logements sociaux.
Tout en favorisant le secteur privé, l’État a diminué l’effort global pour le logement, qui est passé de 1,36 % du PIB en 2000 à 1,12 % en 2006.
M. le Président de la commission – Ces chiffres sont faux !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Alors, c’est que les services du ministère donnent des chiffres faux. Comme le disait récemment un économiste réputé, en 2006 l’effort de l’État en faveur du logement sera à son point le plus bas des trente dernières années. Enfin, le rapporteur spécial de la commission des finances a rappelé les observations sévères de la Cour des comptes sur la structure des lignes budgétaires relatives aux aides au logement. Nous ne cessons de dénoncer leur absence de revalorisation, leur inadéquation et l’usage de la régulation budgétaire. Quand il s’agit en principe de solvabiliser les locataires, c’est inadmissible.
Ce projet de loi de règlement ne permet pas de réorienter les choix. Le groupe socialiste ne le votera pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. le Président de la commission – Allez donc un peu à l’école de la modestie.
M. Gilles Artigues – Dans cette période de transition, l’exercice auquel nous nous astreignons est difficile : il s’agit d’appliquer la LOLF sans disposer des outils d’évaluation les plus pertinents, ce qui nous conduit à étudier trois programmes de manière presque expérimentale, « pour la bonne cause ». Puisse ce débat, à défaut d'être très précis, nous permettre de nous familiariser davantage avec la LOLF et de peaufiner les indicateurs de performance !
L'objectif de la mission Ville et logement apparaît de plus en plus ambitieux. Il faut désormais combler une véritable faille sociale et urbaine, dont les manifestations sont multiples, des émeutes qui secouent sporadiquement nos banlieues au nombre croissant de SDF vivant qui dans des foyers, qui dans leur voiture – qu'ils aient ou non un emploi. Nous avons soutenu les chantiers engagés par le Gouvernement, notamment dans le cadre des projets de loi de finances et, plus récemment, du projet de loi portant engagement national pour le logement. Mais la tâche est immense. La nouvelle organisation de la LOLF doit justement nous permettre de mieux remédier aux difficultés.
Pour ce qui est de la politique de la ville, les crédits consommés ont atteint 334,11 millions d'euros, contre 422,89 prévus en loi de finances initiale, la baisse étant imputable à la loi de finances rectificative, aux reports et aux annulations de crédits. Le taux de consommation de l'ensemble des crédits s'élève à 95 %. C’est bien, mais cela ne cache pas les problèmes qui se posent en matière de rénovation urbaine. Les conseils généraux sont régulièrement sollicités par l’État pour intervenir dans ce domaine ; malheureusement, ils n'en ont pas la compétence.
M. Augustin Bonrepaux - Ni les moyens !
M. Gilles Artigues – Si ce niveau d’intervention est pertinent, ne faudrait-il pas revoir la répartition des compétences au profit des conseils généraux ? L'intérêt de la LOLF et de ses indicateurs de performance est ainsi de suggérer les solutions les plus efficaces. Mais cette idée soulève une question délicate : si les départements assument de telles missions, le financement doit suivre.
La loi de cohésion sociale a augmenté les crédits de la DSU, mais cette augmentation ne permet pas de couvrir plus de la moitié des coûts des programmes engagés.
Mme la Ministre déléguée - Cela n’a rien à voir ! Ce sont des crédits de fonctionnement !
M. Gilles Artigues – Par ailleurs, le nouveau mode de calcul pour l'attribution de cette dotation pénalise certaines communes, comme la ville dont je suis l’élu. Cela entraîne des difficultés supplémentaires et rend irrecevable le discours de l'État, qui s'estime ainsi quitte de sa participation aux dépenses de fonctionnement dans nos quartiers. « À l'État le hard, aux villes le soft » entend-on souvent. Sous-entendu : à l'État les crédits pour les grands aménagements urbains, aux communes les subventions pour les associations – idée fausse, puisque les communes participent parfois à parité avec l’État aux actions de renouvellement urbain.
Les villes ne peuvent que partiellement compenser le désengagement de l'État ; et je ne parle pas des difficultés rencontrées avec, par exemple, le FASILD.
Le manque de cohérence entre les différents ministères pose également problème. Si une pharmacie – qui relève du ministère de la santé – est située dans un centre commercial qui doit être détruit puis réhabilité dans le cadre de la politique de la ville, toute l'opération est bloquée. Il faut remédier à ces blocages. De même, les procédures restent trop lourdes pour les villes qui s'engagent dans des programmes de rénovation urbaine. Beaucoup de communes sont volontaristes en la matière : c’est à nous de les aider
Enfin, nous sommes toujours dans l'attente des 100 millions d'euros annoncés au titre du volet «soutien aux associations». Un décret du 3 novembre annule, semble-t-il, plus de 46 millions d'euros du budget de 2005 pour la ville et la rénovation urbaine. Rien de pire pour les acteurs de terrain que d'entendre annoncer des crédits supplémentaires qui sont finalement gelés ! Les crédits supplémentaires destinés aux fonds d'intervention pour la ville et aux opérations Ville, vie, vacances et Adultes-relais doivent être mis à disposition rapidement. L'attente est forte. Il ne s'agit pas seulement de reconnaître le rôle de ces acteurs de terrain, il faut aussi leur donner les moyens de leurs missions.
On regrettera qu'il ait fallu la terrible crise de novembre pour prendre conscience de ces besoins. Nous ne sortirons durablement nos quartiers de leurs difficultés qu’au prix d’une action équilibrée : agir sur le béton, c'est bien, mais il ne faut pas négliger l'humain.
Nous serons attentifs à la nouvelle géographie de la politique de la ville pour les prochains contrats de ville, ou les dispositifs qui les remplaceront. On est en droit d'attendre une grande pertinence dans la définition des nouveaux territoires. Il faudra intervenir non seulement dans les secteurs prioritaires – ceux pris en compte par l'ANRU –, mais également dans ceux qui se fragilisent et réclament une action à titre préventif.
En matière de logement, la consommation des crédits s'est élevée à 7,05 milliards d'euros en 2005, contre 6,53 milliards prévus en loi de finances initiale. Le taux de consommation est donc très élevé. On regrettera cependant la part importante des reports de crédits, qui fausse la portée du vote du Parlement et qui dépasse de 3 % le plafond autorisé par la LOLF. Les reports représentent encore plus de 10 % des crédits, soit un niveau comparable à celui de l’année précédente – environ 123 millions d'euros.
Les objectifs du plan de cohésion sociale ne sont que partiellement atteints. Alors que 500 000 logements locatifs sociaux ont été annoncés sur cinq ans, dont 90 000 en 2005, un peu plus de 80 000 ont été réalisés. On proclamait que 100 000 logements vacants du parc privé seraient remis sur le marché en cinq ans : seuls 13 000 l’ont été en 2005. 200 000 logements à loyer maîtrisé doivent être conventionnés sur la durée du plan. En 2005, on en a dénombré 28 000. Enfin, 100 000 places d’accueil et d’hébergement d'urgence doivent être créées sur cinq ans. Or, en 2005, ce sont 3 731 places supplémentaires qui ont été créées, et 2 400 places d'hébergement d'urgence et 3 000 places du plan hiver consolidées. Voilà qui justifie l’enveloppe exceptionnelle de 50 millions d'euros annoncée le 1er septembre par le Premier ministre pour les structures d'hébergement collectif.
Les objectifs sont ambitieux, et les résultats importants en comparaison des années précédentes, mais les retards continuent de s'accumuler. Il ne s’agit pas d’un problème de crédits, mais de lourdeur des procédures ou de disponibilité du foncier. Le projet de loi portant engagement national pour le logement apporte des réponses à ces problèmes. Sans doute faudrait-il aussi revoir la répartition des aides entre la pierre et la personne, qui bénéficie principalement aux personnes – 5 179 millions d'euros, contre seulement 1 170 pour les aides à la pierre. Les aides à la personne ont augmenté de 68 % en onze ans, et ont encore une fois été abondées par la loi de finances rectificative pour 2005 à hauteur de 155,37 millions. Cet effort ne doit pas se faire au détriment des aides à la pierre, dont l'impact n'est sensible qu'à moyen et long terme. Il faut avoir le courage d’assouplir les conditions d'attribution des APL, tout en les réservant aux publics les plus fragiles.
Heureusement, nous constatons de bons résultats pour ce qui est du prêt à taux zéro, dont les montants maximum ont été revalorisés. Plus de 200 000 PTZ ont ainsi été consentis en 2005, contre environ 80 000 en 2004. Le projet de loi portant engagement national pour le logement a augmenté encore les montants alloués, ce qui permettra d’aller plus loin sur la voie de l'accession sociale à la propriété.
Pour conclure, nous regrettons que, pour un grand nombre des indicateurs du projet annuel de performance pour 2006, les résultats pour 2005 ne soient pas disponibles. Néanmoins, les efforts sont là. Il faut les maintenir, car les besoins sont considérables. Espérons donc que ce débat permettra d'affiner les critères et les moyens de l'évaluation, pour une plus grande transparence et une plus grande efficacité.
M. le Président – La parole est à Mme Janine Jambu.
M. Bernard Depierre - Arrivera-t-elle à monter ? (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
Mme Janine Jambu – Quelle grossièreté !
C'est sur l'évaluation expérimentale en mode LOLF des crédits pour 2005 de la ville et du logement que nous nous prononçons aujourd'hui. À en croire l'annexe rédigée par les rapporteurs spéciaux, il semble plutôt qu’il s’agisse pour la majorité d’un exercice d’autocongratulation. Les lois ville et rénovation urbaine, la loi de cohésion sociale et l’engagement national pour le logement nous sont longuement décrits – de « ville, vie, vacances » à réussite éducative, des médiations sociales aux équipes emplois-insertion –, mais nous disposons de peu d'éléments sur leur impact réel.
Tout ce qui brille n'est pas or. La lecture comparative de ce rapport et du Rapport annuel 2005 sur le mal logement de la Fondation Abbé Pierre est à cet égard instructive. S’agissant du remodelage des quartiers, la Fondation s'interroge, comme nous l'avons fait à plusieurs reprises, sur le déficit de reconstructions et le non-respect du « un pour un », qui contribuent à accroître le déficit en logements sociaux. Selon la commission des finances, la démolition absorberait à elle seule 28 % des financements de l'ANRU. La fondation est d’ailleurs dubitative sur « la réponse par l'urbain aux questions sociales ». Comme le dit encore son rapport, « la pauvreté ne se dissout pas dans l'implosion de cités sacrifiées ».
Oui, c'est un ensemble de choix économiques et sociaux qui sont en cause : ceux du patronat, qui ferme et délocalise, et ceux du Gouvernement, qui stigmatise une partie de la population, privatise les services publics et précarise, à coups de CNE et CPE, l'emploi des adultes et l'avenir des jeunes.
Vos propres objectifs de rénovation urbaine ne seront pas tenus si l’on en croit l'indicateur qui conduit à la projection suivante : 128 326 démolitions, 121 170 constructions. Où sont les 200 000 à 250 000 annoncées ? On sait de plus que les délais de réalisation sont évalués de façon très optimiste.
La commission dénonce d’autre part, à juste titre, la « mise en réserve de crédits débloqués en fin d'exercice », pratique qui met en difficulté les associations. Les mouvements de révolte de novembre dernier avaient pourtant amené maints responsables à déplorer la perte de lien social, au détriment de la jeunesse en particulier.
Nous sommes donc d'accord avec le rapporteur lorsqu'il dénonce la pratique budgétaire des gels de crédits et lorsqu'il indique qu'il serait inopportun de prévoir des économies substantielles sur les moyens de fonctionnement des services chargés de la politique de la ville ou sur les actions inscrites dans les contrats de ville. Les récentes annonces budgétaires ne peuvent que susciter des inquiétudes à cet égard.
J'en viens maintenant au volet logement du rapport.
Lorsque l'on mesure l'étendue des besoins dans le domaine du logement, on ne peut qu’être particulièrement choqué par l'importance des reports de crédits : plus de 10 % de la dotation initiale, soit largement plus que les 3 % prévus dans la LOLF. Cela est dû, selon le rapporteur, « à un défaut persistant de réalisme sur les offres initiales » et pourrait entraîner « des annulations importantes et une baisse regrettable des moyens financiers consacrés à ce programme ». Regrettable, le mot est faible I
Concernant les aides à la personne, l'analyse officielle qui fait état d’une amélioration des revenus des ménages est en contradiction avec la réalité. En fait, le taux d'effort des ménages augmente sous l'effet conjugué de la hausse des loyers et des charges et de la stagnation du pouvoir d'achat. C'est bien d'une nette revalorisation des aides à la personne et de leur versement au premier euro qu’ont besoin les six millions de foyers bénéficiaires.
Le financement de 81 167 logements sociaux est annoncé en 2005 – 80 102 selon le site du ministère. Reprenons ici les interrogations du rapport de la fondation Abbé Pierre, dont un chapitre s’intitule : 500 000 logements sociaux... mais lesquels ? On y explique que cet objectif de 500 000 comptabilise les PLS, qui peuvent difficilement être rangés dans la catégorie des logements sociaux, compte tenu de leur niveau de loyer. « Dès lors, poursuit le rapport, l'offre sociale – PLUS et PLAI – progresse plus modérément que ne l'annoncent les objectifs globaux et se trouve amputée des ventes et démolitions dont le nombre augmente. Au total, il n'y aura sans doute pas beaucoup plus de logements sociaux disponibles dans cinq ans qu'aujourd'hui pour répondre à la demande sociale, et certainement pas 500 000 ».
J'ajoute que l'acharnement de certains élus de la majorité à modifier l'article 55 de la loi SRU pour se dégager autant que possible des obligations de construction sociale est emblématique de cette politique d'apartheid social et territorial.
Les indicateurs révèlent que c'est dans les zones tendues comme l’Île-de-France que le taux de réalisation des objectifs est le plus faible et que ce sont les communes qui ont le taux de logements sociaux le plus faible qui sont les moins solidaires. Voyez par exemple le département des Hauts-de-Seine, où l'on dégage en de nombreux endroits du foncier pour réaliser des opérations immobilières bénéficiant d'avantages fiscaux, le Robien notamment, mais pas pour du logement social.
Certains bailleurs dits sociaux se conduisent eux-mêmes, avec le soutien du Gouvernement et de sa majorité, en mauvais élèves. Je pense à ICADE, filiale de la Caisse des dépôts, qui déconventionne à tour de bras afin de rentabiliser son parc et qui cause ainsi des dégâts sociaux considérables – cherté des loyers, menaces d’expulsion, report des locataires ICADE sur la demande sociale locale... Nous apprenons parallèlement qu'ICADE va acquérir des résidences de service, de très grand standing, du Club Méditerranée !
Le rétablissement du surloyer obligatoire généralisé et le nouveau conventionnement vont contribuer très largement à l'alourdissement de la charge logement des ménages et à la détérioration de la mixité sociale dans les quartiers où il y en a encore.
Huit millions de personnes sont en état de mal logement dans notre pays, mais le droit au logement n'est pas pour vous d'intérêt général. La volonté politique et les moyens manquent pour tenir ne serait-ce que le rythme de vos annonces. Avec nos propositions pour un service public national du logement, nous reviendrons sur toutes ces questions dans le débat budgétaire à venir, mais en attendant, nous ne pouvons vous donner quitus de l'utilisation des crédits 2005. (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et sur quelques bancs du groupe socialiste)
Monsieur le président, j’aimerais que le groupe UMP s’excuse pour ce qui a été dit tout à l’heure…
M. le Président – Je crois qu’il y a eu un propos malheureux tout à l’heure…
Mme Janine Jambu - Malheureux n’est pas le mot.
M. François Grosdidier, rapporteur spécial – Lequel ? Nous n’avons rien entendu.
M. François Scellier, rapporteur spécial – Le groupe UMP n’a rien dit.
Mme Janine Jambu - Qu’au moins la personne s’excuse pour sa grossièreté. Sinon, je devrai saisir le Bureau de l’Assemblée.
M. le Président – C’est tout à fait votre droit, mais je crois que la parole prononcée ne mérite pas qu’on s’y attarde.
Mme la Ministre déléguée - Les enjeux de la politique de la ville sont au cœur des préoccupations des élus comme de nos concitoyens. Je tiens d’ailleurs à rendre hommage à l’implication des élus comme à celle des associations.
En 2002, nous nous sommes rendu compte que certains quartiers étaient en train de devenir des ghettos. La loi de rénovation urbaine a été votée en 2003. Ce premier grand texte a été très rapidement suivi du plan de cohésion sociale, puis par la loi sur l’égalité des chances. L’action interministérielle a été relancée et les outils de la politique de la ville ont été rénovés, avec notamment la création de l’ANRU et de l’Agence nationale de cohésion sociale, avec également les contrats urbains de cohésion sociale.
L'évaluation de l'exécution des dépenses de ce programme met en évidence l'augmentation très nette des budgets consacrés aux politiques de la ville et du logement l'année dernière. Celle-ci marque la mobilisation du Gouvernement en faveur des quartiers défavorisés, de même que sa totale implication pour remédier à la crise du logement que traverse notre pays.
Voyons d’abord les crédits de la politique de la ville. Nous avons stabilisé la consommation des crédits de paiement effectifs, puisque la consommation globale de ces moyens a atteint 334 millions d’euros, soit un niveau équivalent à celui de l'année 2004.
À ces moyens inscrits dans le budget de l'État s'ajoutent les moyens versés à partir du Fonds de renouvellement urbain : 100 millions d’euros ont ainsi été versés à l'ANRU, portant à 434 millions le niveau de crédits d'État consacrés à la politique de la ville en 2005, soit 16 % de plus qu'en 2004.
Je ne conteste pas la baisse du Fonds d’intervention pour la ville, mais il faut savoir que les actions en matière éducative du FIV ont été reportées sur des dispositifs de réussite éducative. Il faut donc considérer les moyens cumulés du FIV et de ces dispositifs : ils ont représenté plus de 140 millions d’euros, soit plus qu'en 2004. Auparavant, les moyens du FIV étaient indistinctement dirigés vers différentes thématiques ; nous avons voulu mieux distinguer les différentes orientations de la politique de la ville. Nous avons aussi voulu orienter une partie des moyens vers la prise en charge de situations individuelles, alors que les actions financées jusqu'à présent sur le FIV étaient collectives.
Les équipes de réussite éducative visent en effet à apporter une réponse individualisée aux enfants en situation de très grande fragilité. Un budget de 62 millions avait été attribué dès 2005 à ce nouveau dispositif. Il n'a été dépensé qu'à hauteur d'un peu plus de la moitié, car le partenariat qu’exige ce dispositif innovant est forcément long à construire. J'ai demandé à la DIV de procéder à une évaluation des actions conduites par les premières équipes. Cette évaluation sera présentée à l'occasion d’un colloque qui aura lieu le 29 juin.
Je tiens à souligner que les engagements de l'État au titre des contrats de ville ont bien été respectés. Le gouvernement que vous souteniez, Monsieur Le Bouillonnec, s'était engagé sur un montant d'environ 1,4 milliard d'euros pour les contrats de ville 2000-2006. Au total, près de 2,4 milliards d'euros étaient déjà engagés fin 2005. C’est dire si le Gouvernement a voulu apporter les nécessaires subventions pour la politique de la ville ! M. Le Bouillonnec s’est bien gardé de parler de la réforme de la DSU, soutenue par l’ensemble des associations d’élus : 808 communes ont ainsi bénéficié de la DSU dès 2005 et les dotations de 192 d’entre celles qui connaissent les plus grandes difficultés ont augmenté par rapport à 2004. Le montant de la DSU a progressé de 124,5 millions en 2005, soit une hausse de près de 20 %. Sans la réforme, la dotation n’aurait progressé que de 35 millions. Je suis d’accord avec M. Grosdidier : il est important d’évaluer l’impact de cette réforme dans la politique de la ville et pour les associations. Ce sera chose faite dans le rapport que j’ai commandé à l’Observatoire national des ZUS.
L’année 2005 a aussi vu la montée en puissance du programme national de rénovation urbaine. L'Agence nationale de rénovation urbaine a commencé son activité en 2004 avec détermination, tant de la part de son conseil d'administration que de ses équipes techniques. Le rythme de conventionnement a été très soutenu : 80 projets ont été conclus contre 69 en 2004. À la fin de l'exercice 2005, le comité d'engagement de l'Agence avait approuvé 149 projets de rénovation urbaine, ce qui représente un coût global de travaux de plus de 16 milliards. Ces projets concernent 268 zones urbaines sensibles ou zones assimilées, dont 227 se situent dans 116 quartiers prioritaires, soit 60 % des 188 quartiers prioritaires. Plus de 1,5 million d'habitants sont concernés. Les projets prévoient près de 59 000 constructions, 8 000 démolitions, 112 000 réhabilitations et 124 000 résidentialisations. Je souligne l’important partenariat entre les collectivités et les bailleurs pour l'élaboration du projet et pour son application. La contrepartie est une visibilité accrue quant aux moyens financiers attendus et qui sont garantis sur toute la durée du programme, lequel a évidemment des conséquences sur l’emploi. Le Gouvernement a voulu doter immédiatement l'Agence des moyens nécessaires à son fonctionnement. Certains ont évoqué les annulations, mais elles sont dues à des dispositifs innovants que nous avons souhaité pleinement doter dès le départ et dont la montée en charge s'est révélée plus lente que prévue. Encore faut-il relativiser leur poids sur les actions menées dans les quartiers sensibles puisque nous avons réaffecté 20 millions à l'ANPE et au FASILD pour des actions en faveur des habitants de ces quartiers.
L'exécution des crédits « Ville » s'accompagne d’un développement de l'évaluation. L’Observatoire des ZUS permet ainsi de disposer d'une évaluation complémentaire à celle fournie par les objectifs et les indicateurs de la LOLF. Le bilan de cette politique nous a incités à en reconsidérer les moyens, la mise en œuvre et l'architecture. Nous avons ainsi repositionné les moyens d'intervention de la politique de la ville autour de deux piliers : l’augmentation du FIV et des programmes de réussite éducative. Compte tenu de l'expérience de 2005, nous avons fait en sorte de déléguer un maximum de crédits dès le début de 2006 comme la LOLF nous y autorise : 85 % des crédits disponibles au titre du FIV ont ainsi été mis à disposition des services déconcentrés au cours du premier trimestre 2006. Des efforts doivent être néanmoins encore accomplis quant aux délais. En 2007, nous devrons pouvoir déléguer ces crédits à la fin du mois d’avril.
2005 a été la première année d’application de la loi de cohésion sociale. La main sur le cœur, M. Le Bouillonnec a dit que nous ne faisions rien.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je n’ai pas dit cela.
Mme la Ministre déléguée – Le Gouvernement que vous souteniez a pourtant détenu en 2000 le record historique de la non-production de logements.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Parlez de 2001 !
Mme la Ministre déléguée – Le retard est tel que nous devons bâtir 450 000 logements par an si nous voulons répondre aux attentes des Français. En 2000, on dénombrait 42 262 PLAI et PLUS ; en 2004, plus de 68 000, en 2005, nous en sommes à 76 990…
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - De PLAI supplémentaires ?
Mme la Ministre déléguée - Il y a ceux qui parlent et ceux qui agissent.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Ces chiffres sont inexacts !
Mme la Ministre déléguée – Nous sommes passés de 70 500 logements construits en 2004 à plus de 80 000 en 2005. En trois ans, cela correspond à une augmentation de près de 40 %. Le nombre de logements privés à loyers maîtrisés produits grâce aux aides de l’ANAH est passé quant à lui de 17 000 en 2003 à 24 000 en 2004 et à près de 28 000 en 2005, soit une augmentation de plus de 60 % en trois ans. Le programme total des interventions classiques, l'ANAH s’est élevé à 445 millions en 2005 contre 418 millions en 2004. En plus de son programme d'interventions classiques, l'ANAH a été chargée d'une mission de traitement de la sécurité des structures d'hébergement collectif pour laquelle elle a reçu 45 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les opérations ont été initiées en 2005 et se poursuivent actuellement.
La réforme de l'accession sociale à la propriété porte ses fruits avec le nouveau dispositif du prêt social de location-accession. Nous avons augmenté le plafond de ressources et simplifié les formalités à accomplir pour en bénéficier. 60 % des opérations actuellement réalisées à l'aide du nouveau prêt à taux zéro n'auraient pas pu être financées avec l'ancien PTZ. M. Pemezec le disait : de 80 000 ménages aidés par l'État en 2004 à devenir propriétaires d'un logement nous sommes passés à plus de 200 000 en 2005. Grâce au nouveau PTZ, ouvert au logement ancien, les ménages disposant de ressources modestes peuvent à nouveau devenir propriétaires dans les zones urbaines denses ou dans les centres-villes, où l’on construit peu.
La lutte contre l'habitat indigne a été significativement renforcée en 2005. Par ailleurs, l'ordonnance sur la lutte contre le logement indigne, qui accélère et sécurise les procédures, a été promulguée. Le plan d'amélioration de la sécurité des structures d'hébergement collectif – 50 millions y sont consacrés – a quant à lui été lancé dans le cadre du pacte national pour le logement. En outre, une mesure de revalorisation de 1,8 % des loyers plafonds des aides personnelles au logement a été appliquée au 1er septembre 2005. Celle-ci a permis de maintenir le taux d'effort des bénéficiaires des aides personnelles au logement autour de 25 % en 2005, et moins de 20 % pour les bénéficiaires de minima sociaux. Nous pouvons continuer à réduire le temps d’attente pour accéder au logement social : l'indicateur relatif au délai moyen d'attente montre que le pourcentage de demandes dont le délai est supérieur à 1,5 fois le délai moyen est en baisse dans toutes les zones par rapport à l'année 2004.
Avec Jean-Louis Borloo, nous avons redéfini les orientations de la politique de la ville et du logement. J’ai bien entendu votre analyse, Monsieur le président de la commission des finances, et vous avez raison de dire qu’il est temps d’évaluer nos politiques. C’est précisément le chemin sur lequel nous nous sommes engagés, et c’est ainsi que nous renforcerons notre cohésion sociale ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Nous abordons l’examen des articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.
M. Charles de Courson – L’amendement 4 est un amendement d’appel, comme d’autres que j’aurai l’occasion de défendre. Je l’ai dit dans la discussion générale : des problèmes de sincérité budgétaire se posent. Comme l’affirme la Cour des comptes, il faudrait définir des procédures explicites en matière de prélèvements sur la trésorerie d’organismes liés à l’État et éviter d’user de telles pratiques pour arranger le solde budgétaire – je pense par exemple aux 100 millions supplémentaires prélevés sur la Coface après l’adoption de la loi de finances rectificative. Dès lors, à quoi celle-ci sert-elle ? Comment le Gouvernement compte-t-il agir pour éviter à l’avenir ces manipulations sur les recettes ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances – Avis défavorable.
Chaque année est inscrite une recette non fiscale issue de la Coface, et dont il est très difficile de prévoir le montant, car il dépend de celui des garanties appelées auprès de cet organisme. Cette recette est évaluée en LFI et ajustée en LFR ; en l’occurrence, elle a été réajustée en exécution, mais d’une centaine de millions seulement. Certes, il faudrait éviter cela, mais l’essentiel, c’est-à-dire l’inscription d’une recette en provenance de la Coface, n’est pas contesté. La commission des finances ne peut que la constater.
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État – Il y a bien longtemps que cela fonctionne ainsi ! On peut certes toujours regretter une différence entre le montant annoncé et le solde final, mais il paraît difficile de faire autrement en matière de recettes. Autant j’ai toujours veillé à maintenir strictement les dépenses au montant qui avait été autorisé par le Parlement, autant il est impossible de prendre le même engagement pour les recettes. C’est vrai par nature pour les recettes fiscales, par exemple, mais aussi pour ces prélèvements, qui ont forcément, en loi de finances initiale, un caractère évaluatif.
M. Charles de Courson – Mais je parlais de la loi de finances rectificative !
M. le Ministre délégué – Il est tout de même de la responsabilité du Gouvernement de procéder de la sorte.
M. Charles de Courson - En droit, oui.
M. le Ministre délégué – Et en bonne gestion aussi. Vous êtes toujours très critique quant à mon action, mais je suis persuadé qu’en tant que ministre du budget, vous n’auriez vous-même pas d’autre solution. Le Gouvernement a besoin de ce type d’éléments d’ajustement. Avis défavorable.
M. Charles de Courson - Je retire l’amendement 4.
M. Charles de Courson - L’amendement 5 concerne une opération dénoncée, encore une fois, par la Cour des comptes : l’ACOFA, l’agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole, a effectué, le 5 janvier 2006, un remboursement de 5,9 milliards à l’État, considéré comme un « règlement réciproque » entre l’État et une entité publique au sens du décret du 14 mars 1986, et à ce titre rattaché à la gestion de 2005. Cependant, ce remboursement s’est accompagné le même jour d’un nouveau tirage, enregistré quant à lui en gestion 2006. Dans le souci du respect du principe de sincérité budgétaire, il est souhaitable de mettre fin à ce genre de pratiques. Le Gouvernement compte-t-il se livrer tous les ans à ce genre de manipulations ou envisage-t-il de réformer le système ?
M. le Rapporteur général – Je suis totalement en désaccord avec l’analyse de la Cour des comptes et de M. de Courson. L’ACOFA centralise la trésorerie des différents organismes qui reçoivent les fonds européens au titre de la politique agricole commune et les distribue aux agriculteurs. Elle a besoin que l’État l’assiste dans la gestion de sa trésorerie, car les flux de versement des organismes européens sont aléatoires, contrairement aux dépenses. L’État lui fait donc très régulièrement des avances. Lors de la journée complémentaire de début 2006, l’ACOFA a remboursé à l’État ce qu’elle lui devait au titre de l’exercice 2005, mais comme elle n’avait pas reçu de fonds européens et manquait de trésorerie, l’État lui a à son tour versé une avance. Il est malheureux que les deux opérations aient eu lieu le même jour, mais il s’agit typiquement d’une opération de trésorerie destinée au pilotage du solde budgétaire. Avis défavorable.
M. le Ministre délégué – Cet excellent exposé répond aussi bien aux objections de M. de Courson qu’à celles de la Cour des comptes. L’ACOFA reçoit des avances de trésorerie, qui correspondent au préfinancement par l’État des aides communautaires agricoles. Lorsque la Commission a décidé de changer son calendrier, il ne nous restait qu’à nous adapter. Il était de ma responsabilité d’assumer dans les faits ce changement de la règle du jeu. Cette opération est parfaitement régulière et n’a surtout aucune incidence, contrairement à certaines insinuations que j’ai entendues – pas de la part de M. de Courson – sur le déficit maastrichtien.
M. Didier Migaud - Je suis en total désaccord avec votre raisonnement. Comme M. de Courson, nous considérons que certaines opérations sont irrégulières et contraires au principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF. Je ne reprendrai pas l’intégralité du raisonnement de la Cour des comptes, mais je pense qu’un certain nombre de décrets sont incompatibles avec la LOLF. Il est nécessaire et urgent de procéder à un toilettage, comme la Cour y invite le Gouvernement. On ne peut en aucun cas considérer ces décrets comme ayant une valeur égale à la loi organique. Des mesures de ce type ne doivent pas pouvoir se reproduire. L’amendement de M. de Courson est donc tout à fait pertinent. Nous avons pour notre part, et compte tenu de la réaction de la commission et du ministre, choisi une autre voie et saisirons le Conseil constitutionnel sur l’ensemble de cette procédure.
M. le Rapporteur général – Il faut tout de même préciser que des recettes et des avances à l’ACOFA ont été enregistrées en exécution au cours de la précédente législature, comme au début de la présente. L’amélioration, depuis 2006, est que ladite recette doit désormais être prévue en loi de finances initiale. C’est un progrès indéniable, mais ne faites pas semblant de découvrir aujourd’hui ce qui s’est produit dans toutes les lois de finances depuis que l’ACOFA existe !
M. le Ministre délégué – Et que vous n’avez jamais relevé !
M. Charles de Courson - L’amendement 6 est extrêmement important et si rien n’est fait, nous le verrons réapparaître dans la loi de règlement pour 2006. En application de la loi organique, le Gouvernement a dû supprimer le BAPSA, qui n’était qu’un faux budget annexe, et l’a remplacé par le FFIPSA, établissement public créé ad hoc. Au lieu de conserver le déficit cumulé du BAPSA, qui était de 3,2 milliards au 1er janvier 2005, dans le budget de l’État, il l’a transféré au FFIPSA. Ce dernier étant en déséquilibre de 1,7 à 1,9 milliard chaque année, le déficit cumulé fin 2005 atteignait 5 milliards. Cela ne peut pas continuer : le déséquilibre annuel représente environ 10 % des prestations sociales agricoles !
Le Gouvernement a aimablement proposé de reprendre 2,5 milliards de ce déficit cumulé, mais il n’a pas comptabilisé cette somme dans la loi de règlement pour 2005 comme une dépense : il l’a considérée comme une opération de trésorerie. Fin 2005, le déficit se montait donc aux 2,5 milliards restants. Comme nous perdrons de nouveau 1,7 à 1,9 milliard en 2006, aucune décision n’ayant été prise – la FNSEA, lasse de palabrer pour rien, a d’ailleurs quitté le groupe de travail – le déficit sera d’environ 4,2 milliards fin 2006. Le Gouvernement compte-t-il utiliser le même mécanisme ? C’est insensé ! Il faudra bien constater un jour le déficit comme une dépense du budget de l’État !
Cette loi de règlement est la dernière dans laquelle le principe de sincérité ne s’applique que politiquement, mais pas juridiquement. Que fera le Gouvernement pour la prochaine ? Va-t-il monter une opération de 4,2 milliards pour dissimuler la réalité du déficit ? Et surtout, quelles mesures de redressement va-t-il prendre pour équilibrer le FFIPSA ?
M. le Rapporteur général – Le sujet est très grave. Le déficit du BAPSA a toujours été un véritable casse-tête. En juillet 2002, dans la loi de finances rectificative que nous avons dû prendre en raison du manque de réalisme des prévisions budgétaires initiales, tout un ensemble de dispositions tendaient à affecter des recettes au BAPSA pour essayer de combler son déficit. La transformation en FFIPSA a été rendue obligatoire par la loi organique, mais il fallait de toute façon régler le problème. Le Gouvernement et la majorité ont donc fait un énorme effort. Nous avons apuré plus de la moitié des dettes du BAPSA en lui affectant des droits sur le tabac. Les 2,5 milliards restants ont fait l’objet d’une opération de trésorerie, et non d’une opération budgétaire. C’est cette mesure technique que M. de Courson conteste. La Cour des comptes en a fait de même tout en reconnaissant que la ligne de partage entre les opérations de trésorerie et les opérations budgétaires n’est pas claire, question sur laquelle nous devrons assurément nous pencher. Quoi qu’il en soit, l’opération était parfaitement conforme aux dispositions de l’article 26 de la LOLF et ce choix a été fait dans la transparence, suite à un long débat en loi de finances rectificative pour 2005. Du reste, ces 2,5 milliards apparaissent bien dans la dette de l’État. Il convient maintenant de réfléchir à la manière de les résorber.
Bref, sur cette question qui mérite réflexion, cette majorité a pris en partie ses responsabilités...
M. Didier Migaud - « En partie » ! Quel aveu !
M. le Rapporteur général - …en résorbant une partie du déficit du BAPSA, transformé depuis en FFIPSA. Par conséquent, avis défavorable.
M. le Ministre délégué – Avis également défavorable. Il aurait été plus juste de saluer l’effort consenti par ce gouvernement.
M. le Président de la commission – Exactement !
M. le Ministre délégué – Reprendre 2,5 milliards de dette, cela ne se trouve pas sous les sabots d’un cheval ! La modalité technique retenue – une opération de reprise de dette – est cohérente et parfaitement régulière.
Il faut maintenant résorber entièrement le déficit. Nous en chercherons les moyens à l’automne en nous appuyant sur le rapport piloté par M. Chadelat et à l’élaboration duquel participe M. Censi.
M. Charles de Courson – Somme toute, il s’agit d’un problème de sincérité budgétaire. Imaginons que l’on crée une caisse, autonome d’un point de vue juridique, des pensions des personnels civils et militaires de l’État, que cette caisse soit en déficit, et que, par un même tour de passe-passe, ce déficit soit traité en opération de trésorerie, il disparaîtrait du solde du budget de l’État ! C’est un problème de fond. Le déficit du FFIPSA, bien que réel, n’est constaté que dans la dette publique. C’est laisser croire à la représentation nationale que le problème n’est pas si grave car seuls les intérêts de la dette – 3,2 % de 2,5 milliards – apparaissent dans le budget. Il est vrai que vous auriez pu aller plus loin en finançant les intérêts de la dette par des dettes non capitalisables.
Bref, vous vous livrez à de l’ingénierie budgétaire pour dissimuler la réalité, pratique que je dénonce depuis des années sous toutes les majorités. M. Migaud se souvient sûrement, lorsqu’il était rapporteur général, de mes commentaires sur la totale sous-estimation des dépenses et des recettes du BAPSA et la dissimulation d’un déficit qui atteignait 1,2 milliard en 2002.
M. Charles de Courson – Encore un vieux débat, celui des relations entre les organismes de sécurité sociale et l’État. D’après la Cour des comptes, le montant des dettes nettes de l’État à l’égard des organismes de sécurité sociale était de 4,4 milliards au 31 décembre 2005. Ces dépenses n’étant pas comptabilisées dans le budget, la loi de règlement perd tout son sens. Quand la Cour des comptes, l’an prochain, devra certifier la loi de règlement pour 2006, elle ne manquera pas de proposer la mise en réserve de ces sommes. La question est posée : quand comptabilisera-t-on les dettes réelles de l’État à l’égard de la sécurité sociale ? Si l’on arrêtait de rembourser les organismes de sécurité sociale, qui sont maintenant en droit constaté, cela ferait apparaître un déficit de trésorerie dans leurs seuls comptes, auquel rien ne correspondrait dans ceux de l’État : c’est totalement incohérent. Il faut comptabiliser toutes les dépenses, même en cas de retard de paiement, comme on le fait dans les entreprises. Par l’amendement 7, je propose donc de supprimer cet article 7 pour revenir à la sincérité budgétaire.
M. le Rapporteur général – La commission a rejeté cet amendement tout en reconnaissant son bien-fondé. Nous avons longuement débattu de ce problème au Conseil d’orientation des finances publiques. On ne peut nier que la sécurité sociale a des créances envers l’État, mais celui-ci a également des créances sur les organismes sociaux, notamment 1,2 milliard sur l’UNEDIC. Il convient de ne pas laisser grossir ces flux de trésorerie.
M. Charles de Courson - Ils sont en constante augmentation !
M. le Rapporteur général – Cependant, cette pratique n’est pas nouvelle. Rappelons-nous qu’il a fallu inscrire trois primes de Noël dans la loi de finances rectificative de 2002 car l’État n’avait pas remboursé la prime de Noël versée par la caisse d’allocations familiales. Quoi qu’il en soit, il convient de réduire ces créances réciproques entre la sécurité sociale et l’État, en évitant de considérer l’État comme un débiteur permanent. Nous devrons y réfléchir, ligne par ligne. Par exemple, jusqu’à une date récente, les exonérations de charges patronales transitaient par le budget de l’État : elles étaient prises en charge par la sécurité sociale, laquelle était ensuite remboursée par l’État. Cela fait partie des thèmes majeurs de la réflexion que nous engageons au Conseil d’orientation des finances publiques.
M. le Ministre délégué – Monsieur de Courson, votre amendement montre que le débat sur les finances publiques mûrit. D’ailleurs, l’attitude des représentants de l’État, des organismes de sécurité sociale et des collectivités locales lors de la conférence des finances publiques l’a montré hier. Tout le monde est aujourd’hui d’accord sur le principe d’une dépense publique maîtrisée et efficace, et c’est une nouveauté capitale.
Nous devons effectivement retravailler sur ces procédés d’ajustement de trésorerie quoiqu’ils ne soient pas irréguliers.
M. Charles de Courson - Ils le seront l’année prochaine !
M. Didier Migaud - Ils le sont déjà !
M. le Ministre délégué – Non, ils ne le sont pas. Je signale par ailleurs qu’en matière d’efficacité de la dépense publique, la Cour des comptes a souligné de nombreux aspects positifs de notre gestion, notamment sur l’absorption des reports et la présentation de comptes réguliers. Autre sujet d’importance, la gestion de certaines allocations – l’allocation aux adultes handicapés, l’aide pédagogique individuelle et les aides au logement notamment. Nous avons décidé, de concert avec M. Bas, de les soumettre à des audits. Dès l’automne prochain, nous proposerons des réflexions nouvelles sur ces questions qui incluront celles de M. de Courson, s’il en est d’accord. En attendant, je vous invite à repousser l’amendement 7.
M. le Rapporteur général – L’amendement 3 est rédactionnel.
M. Charles de Courson - Mon amendement 8 concernait l’utilisation de la CADES par l’État pour masquer les déficits. Au terme d’un combat que je mène depuis six ans, cette ultime tentative m’apparaît inutile. Je retire donc cet amendement.
M. Charles de Courson – Lors de l’élaboration de la LOLF, nous nous sommes interrogés sur le maintien de la loi de 1922, qui avait placé dans chaque administration un représentant du ministre des finances avec le pouvoir de viser toutes les dépenses et éventuellement de les bloquer. Alors que nous songions à supprimer ce contrôle a priori, qui nous semblait peu compatible avec la LOLF, Didier Migaud nous avait demandé d’attendre, position semble-t-il partagée par l’actuel rapporteur général.
Or, une goutte d’eau est venue faire déborder le vase. Nous interrogeant sur le report de deux milliards d’euros de charges en 2005, nous avons en effet demandé aux représentants des ministères « dépensiers » dans quelles conditions ils avaient pu engager des crédits que nous pensions gelés. Ils nous ont alors répondu que les contrôleurs financiers avaient opposé leur veto sans aucun gel préalable ! Et cela en septembre, alors que les crédits avaient déjà été engagés – d’où les reports de charges, qui représentent en réalité 2 milliards de déficit supplémentaires.
Une telle situation nous paraît d’autant plus inacceptable que la LOLF exige que soit prévu explicitement le gel des crédits, qui doit être connu avec précision dès le vote de la loi de finances initiale.
C’est pourquoi l’amendement 9 propose de supprimer purement et simplement la loi de 1922, à compter de janvier 2008. La responsabilisation des gestionnaires de programmes est incompatible avec le contrôle a priori des dépenses.
M. le Rapporteur général – Votre amendement pêche sur la forme, Monsieur de Courson, le contrôle a priori prévu par la loi de 1922 ayant été repris par un décret de janvier 2005.
Il n’en reste pas moins que vous avez raison sur le fond : le contrôle a priori des dépenses est effectivement contraire à la responsabilisation des directeurs de programme. Il faudra donc alléger, voire supprimer ce système, même si nous devons veiller à mettre en réserve des crédits en cas d’imprévu – la grippe aviaire et le chikungunya l’ont bien montré !
Pour la première fois, le Parlement a voté en 2006 un taux de mise en réserve, qui s’élève à 0,5 % des crédits de personnel et 5 % pour les autres crédits, ce qui devrait couvrir les régulations budgétaires nécessaires pour respecter l’enveloppe votée par le Parlement. Pour cette raison, la commission est très tentée par l’idée défendue par M. de Courson, qui ne supprimerait d’ailleurs le contrôle financier qu’à partir du 1er janvier 2008. Toutefois, il faut veiller à trouver des modalités pratiques qui ne créent pas un risque de non-respect de l’enveloppe votée.
M. le Ministre délégué – La raison d’être du contrôle financier n’est pas de mettre des bâtons dans les roues des différents ministères, mais de veiller au respect de l’autorisation parlementaire !
Les modalités du contrôle financier étant désormais prévues par le décret que j’ai pris en janvier 2005, je ne vois toutefois pas d’obstacle à la suppression de la loi de 1922, devenue obsolète.
Je ferai toutefois remarquer que nous ne sommes pas dans l’urgence. L’amendement de M. de Courson fixe certes un délai – janvier 2008 – mais il me semble que nous devrions nous donner le temps de la réflexion. Je suggère donc que nous revenions à l’automne sur cette proposition pleine de bon sens, et je demande à M. de Courson de bien vouloir retirer son amendement.
M. Charles de Courson – Je n’y vois pas d’inconvénient dès lors que le Gouvernement est ouvert sur la question.
M. Michel Bouvard, vice-président de la commission des finances – L’amendement 2, 2e rectification, vise à renforcer notre information sur les opérateurs de l’État, sujet que nous avons déjà abordé l’an dernier lors de la modification de la LOLF. Il est signé par les quatre membres de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF : MM. Brard, Migaud, de Courson et moi-même. Certes, les opérateurs sont aujourd’hui mentionnés par les projets annuels de performance, mais ils ne sont pas tous recensés et nous manquons d’informations sur les emplois concernés et les ressources qui leur sont affectées.
Nous proposons que le Gouvernement présente chaque année un rapport annexe qui consoliderait l’ensemble des données disponibles, même si nous avons bien conscience que l’exercice est délicat. Soyez sûr, Monsieur le ministre, que nous saurons faire preuve d’indulgence si l’annexe présentée n’est pas parfaite dès la première année !
Sous le bénéfice de ces précautions, la commission serait très heureuse que vous donniez une suite favorable à notre suggestion, Monsieur le ministre. Le Parlement, mais aussi le Gouvernement, gagneraient en effet à ce renforcement de la transparence budgétaire.
M. le Rapporteur général – Excellent amendement !
M. le Président de la commission – Il est effectivement nécessaire !
M. le Ministre délégué – Vous êtes parfait, Monsieur Bouvard, car non seulement vous posez les questions, mais en plus vous prévoyez nos réponses ! (Sourires) En effet, le Gouvernement est d’accord sur le principe, même si je ne suis pas sûr que nous serons tout à fait au point dès 2007. Puisque vous acceptez de faire preuve d’indulgence la première année, j’accepte bien volontiers cet amendement.
M. le Président – À l’unanimité.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Catherine MANCY
NEUF HEURES TRENTE - 1re SÉANCE PUBLIQUE
– Débat d’orientation budgétaire pour 2007.
– Débat sur les orientations des finances sociales pour 2007.
(Discussion commune)
QUINZE HEURES - 2e SÉANCE PUBLIQUE
Suite de l’ordre du jour de la première séance.
VINGT ET UNE HEURES TRENTE - 3e SÉANCE PUBLIQUE
Suite de l’ordre du jour de la première séance.
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