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L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la fonction publique territoriale.
M. Bernard Derosier – Par l’amendement 247, notre collègue Jean-Yves Le Déaut et nous-mêmes proposons de suspendre, pendant la durée de l’exercice de certains mandats locaux, le décompte des trois ans pendant lesquels reste valide l’inscription sur la liste d’aptitude dressée à l’issue des concours de la fonction publique territoriale.
M. Michel Piron, rapporteur de la commission des lois – Avis défavorable.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales – La proposition est ainsi rédigée qu’aucune limite n’est prévue à la suspension du délai de validité. La crédibilité des listes d’aptitude en serait obérée, et la gestion de ces listes deviendrait extrêmement compliquée en cas de renouvellements successifs des mandats électifs. Pour cette raison, le Gouvernement est défavorable à l’amendement.
M. Serge Janquin – Il conviendrait de trancher en premier lieu la question de principe, quitte à résoudre ensuite les difficultés techniques éventuelles. Ce dont il s’agit ici, c’est de la légitimité, de la vertu et de la dignité de l’exercice d’un mandat électif local. À cet égard, la proposition de notre collègue Le Déaut est fondée, et il faut y faire droit.
M. Bernard Derosier – C’est irréfutable.
M. le Ministre délégué – Actuellement, les quotas d’avancement de grade sont fixés par les statuts particuliers relevant de décrets en Conseil d’État. Par l’amendement 223, le Gouvernement propose de confier aux collectivités locales la responsabilité de déterminer ces ratios. Cette disposition, d’une grande importance, a fait l’objet d’un accord du CSFPT. Les collectivités territoriales, d’évidence les mieux placées pour évaluer les besoins locaux, bénéficieront ainsi d’une souplesse de gestion essentielle. Elle s’exercera dans le cadre du dialogue social, puisque ces ratios seront fixés après consultation du comité technique paritaire. Je serais heureux que l’Assemblée adopte cette disposition résolument novatrice.
M. le Rapporteur – La commission est extrêmement favorable à l’amendement. La proposition devrait d’ailleurs satisfaire notre collègue Derosier, qui a plusieurs fois manifesté ses convictions girondines au cours de ce débat !
M. Serge Janquin - L’équilibre entre le principe de l’autonomie des collectivités locales et celui de l’unicité des carrières des fonctionnaires territoriaux a toujours été difficile à trouver et je ne prétends pas que nous soyons toujours parvenus au meilleur arbitrage. La proposition qui nous est faite constitue donc un progrès, ou plutôt un demi-progrès, en ce qu’elle met en évidence l’utilité qu’aurait une structure nationale regroupant les centres de gestion. Si la disposition s’appliquait également à l’ensemble des collectivités, je l’applaudirais sans réserve, mais ce que vous proposez est que chacune apprécie les quotas d’avancement en fonction de critères propres. Autant dire, que désormais, l’évolution des carrières variera selon que l’on sera employé par une collectivité bien disposée à l’égard de ses agents ou dotée de moyens importants, ou par une autre moins bien disposée ou moins bien dotée. Je considère pour ma part que tous les fonctionnaires territoriaux doivent être traités également, qu’ils travaillent dans une grande ville ou dans une bourgade, en Rhône-Alpes ou dans le Pas-de-Calais.
Je vous avais d’ailleurs interrogé en commission sur un fait précis, Monsieur le ministre : dans trois départements, à l’issue d’examens professionnels, des nominations sont intervenues au mépris de la règle des quotas. J’avais souligné que cette décision, peu conforme à la loi, était source d'une rupture d'égalité entre les fonctionnaires territoriaux. Vous m’aviez répondu que, si des nominations interviennent en contradiction avec les dispositions réglementaires actuelles, elles sont illégales. Le fait est qu’il n’y a plus de recours possible contre ces décisions auxquelles les préfets concernés ne se sont pas opposés. L’inégalité de traitement est manifeste, puisque d’autres préfets, dans d’autres départements, n’ont pas fait preuve de ce laxisme. Je vous demande, Monsieur le ministre, de mettre bon ordre à cette anomalie.
M. le Ministre délégué – Je me rappelle fort bien avoir répondu à cette question qu’elle portait en fait sur le contrôle de légalité. Sur le plan général, le ratio d’avancement sera déterminé par la collectivité, après avis du CTP. Cela correspond pleinement à l’esprit du texte, qui tend à un dialogue social rénové, dans un juste équilibre entre le principe de libre administration des communes et le droit à la carrière.
M. le Rapporteur – Qu’y a-t-il de commun dans l’organisation de la carrière des agents alors qu’on se trouve dans une commune de moins de cent habitants ou à Lille ou Lyon ? Ce n’est pas trahir le principe de l’égalité de traitement que demander que l’on tienne compte de situations effectivement dissemblables. Évitons toute confusion entre « égalité » et « uniformité ».
M. Serge Janquin - Je pense, Monsieur le rapporteur, avoir une idée assez claire des concepts que j’utilise. Je vous remercie de votre mise en garde ! (Sourires).
Mme Muguette Jacquaint - L’amendement 142 vise à supprimer l’article. Celui-ci dispose en effet qu’en cas de mutation d’un agent dans les trois années suivant sa titularisation, la collectivité d’accueil doit indemniser la collectivité d’origine. En transformant quasiment les collectivités en employeurs de droit privé, on les incite à voir leurs agents comme des salariés dans lesquels elles investissent en attendant, en retour, une « rentabilité ». Une collectivité qui forme ses agents ne devrait pourtant pas penser qu’elle le fait uniquement dans son intérêt, mais bien dans celui de l’ensemble de la fonction publique.
Avec cette nouvelle disposition, non seulement les collectivités mais aussi les agents se retrouveront en concurrence les uns avec les autres. Demander une mutation deviendra quasiment impossible dans les faits. Sans les interdire ouvertement, l’obligation d’indemnisation de la part de la collectivité d’accueil rendra des mutations extrêmement difficiles dans les premières années de carrière. C’est dommage autant pour les collectivités que pour les agents.
M. le Rapporteur – Cet article n’instaure pas une concurrence entre collectivités et agents. Au contraire, il la régule, à la demande même de la plupart des collectivités. Avis défavorable donc. Il faut souligner qu’après trois ans, toute obligation d’indemnisation de la collectivité d’origine disparaîtra, afin de ne pas entraver la mobilité des agents.
M. le Ministre délégué – Cette disposition, Madame Jacquaint, n’a pas été imaginée par des cénacles technocratiques…
Mme Muguette Jacquaint - Je n’ai jamais dit cela.
M. le Ministre délégué - …mais découle d’une demande des collectivités elles-mêmes. Il n’est pas une seule assemblée départementale de maires où je n’aie pas entendu aborder ce sujet ! C’est une attente très forte des élus ruraux notamment, de tous bords, la plupart d’entre eux ne revendiquant d’ailleurs aucune étiquette politique. Y répondre est aussi question de justice. Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement.
M. Guy Geoffroy, vice-président de la commission des lois – Les élus locaux sont unanimes à reconnaître qu’ils hésitent souvent, alors même qu’ils en auraient le désir, à recruter un jeune agent, sachant que leur collectivité devra supporter sa formation et qu’il risque ensuite de partir pour une collectivité plus importante, où il aura de meilleures perspectives de carrière. De ce point de vue, la mesure proposée constitue une avancée pour les collectivités comme pour les agents.
Il est par ailleurs infondé de prétendre que cette mesure transformerait les collectivités en employeurs privés. Quelqu’un s’est-il jamais plaint que, dans la fonction publique d’État, un cadre de l’éducation nationale ne puisse pas demander sa mutation durant trois ans après sa nomination ? L’enseignant que je suis, et qui a longtemps dirigé des établissements, peut attester que nul ne l’a jamais fait. Les syndicats eux-mêmes réclament une application stricte de cette mesure dans la fonction publique d’État.
J’en suis d’accord avec vous, il faut limiter la concurrence entre les collectivités et éviter le pillage de personnels. Mais la proposition du Gouvernement est de l’intérêt bien compris de tous.
M. Serge Janquin - Il est incontestable que cette nouvelle disposition ralentira les mutations, Madame Jacquaint a raison, mais le ministre n’a pas tort non plus lorsqu’il rappelle qu’elle répond à une attente des élus locaux. L’important est de savoir comment on en est arrivé là. Le vrai problème est que les collectivités devraient être indemnisées pour l’absence de leurs agents en formation. On nous dit de gérer nos communes comme des entreprises privées,…
M. le Rapporteur – Ce n’est pas vrai.
M. Serge Janquin – …soit, mais il faudrait alors que les règles du jeu soient les mêmes. Dans le secteur privé, le taux de cotisation pour la formation est fixé à 1,1 %, et encore beaucoup d’entreprises cotisent-elles davantage. Tout est question de moyens. On est loin dans la fonction publique territoriale de consacrer assez à la formation, au regard notamment des exigences de qualité du service rendu.
M. le Rapporteur – L’amendement 39 est de clarification.
M. Patrick Beaudouin – Six mois après sa titularisation, un policier municipal peut demander sa mutation dans une autre collectivité que celle qui l’a recruté. Il en résulte une surenchère entre collectivités pour recruter des policiers titulaires – surtout depuis que les polices municipales sont devenues une mode dans les collectivités de toutes tendances politiques. Les communes les plus attrayantes, ou pouvant offrir des avantages supplémentaires, attirent bien évidemment les personnels de celles qui n’offrent pas les mêmes conditions. Or, il est injuste que la collectivité qui a investi dans la formation d’un policier ne soit pas celle qui en bénéficie. En dépit de l’article 23 du texte, qui constitue une avancée, les communes les moins fortunées seront toujours pénalisées, dans la mesure où elles n’ont pas, elles, les moyens de racheter la formation des agents d’autres communes. Lésées, elles subiront une désorganisation de leur police municipale, service toujours à pied d’œuvre et dont l’efficacité repose largement sur une action de proximité, ce qui suppose la permanence des agents, comme j’ai pu le constater dans ma ville. La désorganisation des équipes policières, suite à des mutations précoces d’agents récemment titularisés, remet en cause la capacité même des maires à assurer leur pouvoir de police. Il paraîtrait donc légitime d’interdire les mutations des policiers municipaux durant trois ans après leur formation.
L’article 11 du décret du 30 juillet 2001 prévoit que les sapeurs-pompiers professionnels s’engagent à servir pour une certaine durée, à compter de leur titularisation, dans l’établissement public qui a pris en charge leur formation. Il devrait en aller de même pour les policiers municipaux. Aussi une telle dérogation se justifie-t-elle pleinement, et c’est l’objet de mon amendement 166.
M. le Rapporteur – La commission n’a pu retenir cet amendement. Il est à la fois trop restrictif, en privant les policiers municipaux de toute liberté vis-à-vis de leur employeur pendant trois ans, et trop limité dans son objet dans la mesure où le problème se pose de même pour d’autres catégories d’agents, comme les secrétaires de mairie dans les petites communes. Laissons d’abord le nouveau dispositif faire ses preuves et, au vu de l’expérience, nous saurons si certains cas posent réellement problème.
M. le Ministre délégué – Votre analyse est tout à fait juste, Monsieur Beaudouin. Mais comme l’a observé le rapporteur, le problème ne se pose pas seulement pour les policiers municipaux ; il est de portée plus générale et touche des catégories comme les géomètres ou les secrétaires de mairie. Il serait dangereux d’y répondre partiellement, et je préférerais que l’on engage une réflexion plus ample. C’est pourquoi je souhaiterais le retrait de l’amendement.
M. Patrick Beaudouin – Effectivement, l’article 23 contient des dispositions intéressantes. Il vaut la peine de les expérimenter, pourvu que l’expérience ne dure pas trop longtemps. Ayant toute confiance dans le ministre comme dans le rapporteur, je retire l’amendement, en souhaitant vivement la création d’un groupe de travail.
M. le Rapporteur - L’amendement 40 rectifié a pour objet d’insérer dans le véhicule législatif pertinent l’amendement adopté par le Sénat qui apporte aux directeurs généraux des services des mairies d’arrondissement les mêmes garanties qu’aux directeurs généraux des services des autres collectivités territoriales et qui crée la fonction de directeur général adjoint des services des mairies d’arrondissement. Il permet en outre de préciser que le maire de la commune met fin aux fonctions des agents occupant ces emplois sur proposition du maire d’arrondissement.
M. le Ministre délégué – Je suis favorable à cette codification d’une initiative du Sénat. Je note d’ailleurs que tous les élus parisiens membres de la Haute assemblée l’ont approuvée.
M. Bernard Derosier - Souhaitons qu’au volant de ce « véhicule législatif » le rapporteur ne nous entraîne pas dans le mur.
M. le vice-président de la commission - Il a de bons freins ! (Sourires)
Mme Muguette Jacquaint - L’amendement 143 est défendu.
M. Bernard Derosier - Dans un premier temps, j’avais déposé un amendement pour que l’emploi de directeur d’un service départemental d’incendie et de secours devienne un emploi de fonctionnaire. Ces établissements publics ont en effet des difficultés à recruter. Le directeur est nommé par arrêté conjoint du représentant de l’État et du président du conseil d’administration sur une liste d’aptitude. Il existe cinq catégories, mais avec trop peu de différences entre elles pour qu’un directeur ait envie de postuler à un poste où il aura sensiblement la même rémunération et les mêmes sujétions pour plus de travail, c’est-à-dire dans les départements qui comptent beaucoup de centres de secours et de sapeurs-pompiers. Le passage au statut de fonctionnaire susciterait davantage de vocations. Le directeur du cabinet de M. Sarkozy avait, sinon donné un accord de principe à ma proposition, du moins compris mes arguments. Mais la commission des lois ne m’a pas suivi, et le président de la commission des finances a fait passer mon amendement à la trappe.
J’ai donc déposé l’amendement 212 qui propose que le directeur du SDIS soit nommé par le seul président du conseil d’administration. Étant donné le partage de compétences entre l’État, qui dirige les activités opérationnelles, et le service départemental qui assure la gestion, je retire cet amendement. Mais je demande au Gouvernement d’entamer une réelle réflexion sur le sujet.
M. le Ministre délégué – Je comprends bien le sens de votre démarche, et les responsabilités que vous exercez par ailleurs m’y rendent très attentif. Simplement, il n’est pas possible de confier au seul président du conseil d’administration la nomination du directeur. En effet, en cas d’explosion dans une commune par exemple, ce n’est pas ce président qui va coordonner les soins, le relogement, la liaison avec les services de police. La coresponsabilité du préfet est nécessaire si l’on ne veut pas se trouver face à des dysfonctionnements préjudiciables. Je ne peux donc vous suivre.
M. Bernard Derosier - Monsieur le ministre, vous avez l’habileté de répondre à un problème qui ne se pose plus, puisque j’ai retiré l’amendement. L’idée que j’avance est celle d’un passage au statut de fonctionnaire, avec double nomination par le préfet et le président du conseil d’administration. À cela, vous opposez des arguments de responsabilité et de compétence. Mais le maire, agent de l’État, a autorité pour coordonner les services dans sa commune. Ce que je proposerais bien au fond, c’est que l’État reprenne entièrement les SDIS. En tout cas, sur le passage au statut de fonctionnaire, vous m’aviez semblé assez réceptif, de même que le cabinet de M. Sarkozy. Le lobby des colonels a-t-il encore frappé ? En attendant, dans un certain nombre de départements, on a du mal à recruter de bons directeurs.
M. Jacques-Alain Bénisti - Le projet prévoit une prise en charge solidaire par les centres de gestion des heures d’autorisations spéciales d’absence accordées pour motif syndical aux agents des collectivités, mais il le fait sans financer cette charge nouvelle. Or le coût salarial correspondant peut être important. Je propose donc par l’amendement 265 de le maîtriser en partie en instituant un plafond de remboursement des heures. Dans certains centres de faible importance, la mesure proposée, qui est bonne, peut en effet créer de vraies difficultés.
M. le Rapporteur – La commission a repoussé cet amendement. À titre personnel, je ne le juge pas incompatible avec l’esprit de l’article 25…
M. le Ministre délégué – Le problème est technique, mais ses conséquences sont importantes. Effectivement, le fait que des responsables syndicaux, sur autorisation spéciale, se rendent par exemple à un congrès sur le temps de travail représente un coût pour les collectivités, notamment les petites… Le projet prévoit une mutualisation de ces dépenses au niveau des centres de gestion. Pour les agents, c’est sans effet ; pour les petites collectivités, c’est avantageux ; pour les centres de gestion, cela représente évidemment une charge financière nouvelle. Toutefois, l’allégement du coût des concours leur dégagera quelques marges. D’un autre côté, je comprends votre souci de plafonner cette prise en charge. Je m’en remets donc à la sagesse de l’Assemblée.
M. le Rapporteur – L’amendement 41 est rédactionnel.
M. le Rapporteur – L’amendement 43 de la commission rapproche la fonction publique territoriale des deux autres fonctions publiques pour ce qui concerne le régime de l’exclusion temporaire.
M. le Ministre délégué – D’un côté, ce rapprochement donne des garanties supplémentaires aux agents, avec la consultation du conseil de discipline ; de l’autre, il porte de six mois à deux ans la durée maximale de l’exclusion… Je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.
M. le Rapporteur – Toujours dans un souci de parallélisme avec les autres fonctions publiques, l’amendement 44 rectifié de la commission supprime la disposition selon laquelle les commissions administratives paritaires sont présidées par un magistrat de l’ordre administratif lorsqu’elles siègent en conseil de discipline.
M. le Ministre délégué – Au Sénat, M. Charasse a suscité un débat nourri sur les conseils de discipline de la fonction publique territoriale. Ce débat a conduit à l’adoption d’une disposition qui pourrait conduire à paralyser le fonctionnement de ces conseils : une majorité des deux tiers serait requise pour l’adoption d’un avis. J’indique dès maintenant que je crois souhaitable de revenir à une majorité simple.
J’ai, par ailleurs, un avis favorable sur l’amendement 44 rectifié, car rien ne justifie aujourd’hui que les conseils de discipline de la fonction publique territoriale ne soient pas présidés, comme ceux des autres fonctions publiques, par le président de la commission administrative paritaire. Et comme je souhaite que l’alignement soit complet, je donnerai plus loin, s’agissant des recours, un avis favorable à l’amendement 235 de M. Derosier.
M. le Rapporteur – L’amendement 45 tend à supprimer cet article, qui exige une majorité des deux tiers pour les conseils de discipline. Si l’on veut que ces conseils travaillent efficacement, il faut revenir à une majorité simple.
M. Bernard Derosier - Je suis cosignataire de cet amendement, et notre amendement 206 est identique.
M. Jacques-Alain Bénisti - Le 249 est identique également.
M. le Ministre délégué – Favorable.
M. le Rapporteur – L’amendement 46 2e rectification tend à ce que la modification du temps de travail visée à cet article, c’est-à-dire une modification n’excédant pas 10 % du nombre d’heures, ne puisse avoir lieu sans une consultation du comité technique paritaire lorsqu’elle fait perdre à l’agent le bénéfice de son affiliation à la CNRACL.
M. le Ministre délégué – Favorable.
M. Bernard Derosier - Je signale que la suppression de l’article 28 bis a fait passer à la trappe les amendements 234 et 235 dont nous souhaitions tous l’adoption. Il faudra penser à y remédier d’ici à la deuxième lecture.
M. Édouard Courtial – En cas de suppression d’emploi ou de fin de détachement sur un emploi fonctionnel de direction, le fonctionnaire concerné est pris en charge par le centre de gestion dont il relève ou par le CNFPT, qui lui versent son traitement. S’il perçoit des revenus tirés d’activités annexes, ces revenus viennent en déduction dudit traitement. L’article introduit par le Sénat supprime cette déduction. Je propose pour ma part, par l’amendement 113 rectifié, de la rétablir, car ce cumul de rémunération pourrait ne pas inciter le fonctionnaire concerné à retourner dans la fonction publique territoriale.
M. le Rapporteur – On peut défendre le cumul des rémunérations en disant que ce cumul encourage le fonctionnaire à conserver des activités annexes utiles pour maintenir et développer ses compétences et favoriser ainsi son retour à l’emploi. Mais on peut aussi considérer que ce cumul pourrait l’inciter à prolonger indéfiniment une situation qui devrait n’être que provisoire. Qu’en pense le Gouvernement ?
M. le Ministre délégué – Je suis favorable à l’amendement, car le cumul en question peut créer des rentes de situation et réduire la motivation du fonctionnaire concerné à retrouver un poste opérationnel.
M. Bernard Derosier - Aux termes de notre amendement 181 rectifié, un décret en Conseil d’État fixera les conditions dans lesquelles les litiges afférents à la réintégration d’un agent sont soumis à la commission de conciliation créée au sein du centre de gestion. Il s’agit en particulier de garantir le déroulement de carrière des représentants syndicaux.
M. le Rapporteur – Le souhait de M. Derosier me semble déjà satisfait par l’article 8 du décret du 23 avril 1985 relatif à la mise à disposition auprès d’une organisation syndicale. Dès lors, je ne vois pas la nécessité de créer une commission de conciliation supplémentaire…
M. le Ministre délégué - Je comprends et je partage votre préoccupation, Monsieur Derosier, mais je vous rappelle que les commissions administratives paritaires ont vocation à être saisies de ce type de question s’agissant des fonctionnaires titulaires. S’il n’existe pas aujourd’hui de commission compétente pour les agents non titulaires, nous préparons la mise en place de commissions équivalentes conformément au protocole conclu en janvier 2005. Votre amendement me paraît donc inutile
M. le Rapporteur – L’amendement 48 est rédactionnel.
M. le Rapporteur – L’amendement 49 rectifié a pour objet de soumettre la conservation des avantages acquis lors du transfert d’un agent entre une collectivité territoriale et un établissement public local à une délibération de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement qui accueille l’agent. C’est une mesure de cohérence.
M. le Ministre délégué - Cet amendement permet de clarifier et d’harmoniser les règles existantes : avis favorable.
M. le Rapporteur – Je laisse à M. Menuel le soin de présenter l’amendement 50.
M. Gérard Menuel - Au début de 2006, j’avais déposé, en compagnie de 120 de mes collègues, une proposition de loi tendant à créer un titre emploi collectivité sur le modèle du chèque emploi associatif, lui-même inspiré du chèque emploi service. Il me semble que ce projet de loi peut parfaitement intégrer une telle disposition, qui est une mesure de simplification et donc de plus grande efficacité.
En effet, parmi les communes françaises, nombreuses sont celles qui ne disposent que d’un ou deux fonctionnaires et qui souffrent de formalités sociales bien trop complexes pour elles. Dans ces conditions, les maires se retrouvent bien souvent seuls pour faire face à des besoins occasionnels et souvent imprévus ! Cet amendement 50, dont le seul but est d’alléger les contraintes administratives pesant sur les maires des communes de moins de 1 000 habitants, permettra de simplifier les déclarations et formalités liées à l’emploi occasionnel et ainsi de répondre à des besoins locaux souvent insatisfaits. Je rappelle que seules les communes de grande taille disposent aujourd’hui de services organisés…
M. le Ministre délégué - Cet amendement répond à un besoin que nous signalent régulièrement les petites communes : ces dernières éprouvent effectivement des difficultés à recruter et à gérer des agents pour des périodes de courte durée, du fait de la trop grande complexité du dispositif actuel.
M. Serge Janquin - Je suis tout à fait défavorable à cet amendement, car la plupart des centres de gestion gèrent déjà des services de remplacement au bénéfice des collectivités adhérentes, y compris les petites communes ! Ces dernières peuvent ainsi bénéficier d’agents compétents qui ont été formés pour exercer des missions de courte durée au titre de la mutualisation. J’ajoute que le dispositif a en outre l’avantage de recourir à des fonctionnaires territoriaux titulaires, et non à des agents contractuels.
M. Jacques-Alain Bénisti - Les centres de gestion remplissent effectivement une mission facultative d’aide au remplacement des agents territoriaux. Si un tel service n’est pas assuré partout, la région de Troyes n’en bénéficiant pas, contrairement à la Bretagne, au Sud-Ouest ou à Lyon par exemple, ce dispositif est aujourd’hui en cours de généralisation.
D’autre part, l’amendement ne va pas dans le sens du projet de loi, qui conforte les centres de gestion en leur offrant la possibilité de développer des actions et des missions nouvelles, notamment la mutualisation et le remplacement des effectifs.
M. le Rapporteur – M. Menuel a mené une consultation très large, qui l’a mené à restreindre le champ d’application de cet amendement : il ne vise plus les communes de moins de 3 500 habitants, mais seulement celles qui en comptent moins de 1 000. Je précise que la commission voit d’un œil très favorable cet amendement.
M. Bernard Derosier - Avec l’article 30, nous entrons dans le champ de l’hygiène et de la sécurité, sujets dont nous devons tous reconnaître l’importance pour les fonctionnaires territoriaux, quel que soit leur service d’affectation. Au cours de nos discussions en commission, j’ai interrogé le Gouvernement sur le financement des nouvelles compétences transférées dans ce domaine par le Sénat aux centres de gestion, mais je n’ai pas obtenu la réponse que le Parlement était en droit d’attendre.
L’amendement 238 a pour objet de transposer dans la fonction publique territoriale les dispositions du code du travail. J’espère que nous serons unanimes à considérer que les fonctionnaires territoriaux ne doivent pas être moins bien traités que les salariés du privé ! Nous demandons seulement que le document unique prévu par le code du travail figure également dans les dispositions applicables à la fonction publique territoriale…
M. le Rapporteur – Le service de médecine préventive a précisément pour rôle de préconiser les mesures de nature à améliorer l’hygiène des locaux, la prévention des accidents et des maladies professionnelles. J’ajoute qu’il est également chargé d’une mission de surveillance. Il nous semble nettement préférable de développer un tel service plutôt que de prévoir un document de plus…
M. Bernard Derosier - C’est une caricature !
M. le Ministre délégué - Cette disposition pourrait sembler inutile, puisque l’article 40 du décret du 10 juin 1985, relatif à l’hygiène et la sécurité dans la fonction publique territoriale, prévoit déjà que le comité technique paritaire, ou à défaut le comité d’hygiène et de sécurité, procède à l’analyse des risques professionnels auxquels sont exposés les agents et qu’il délibère chaque année sur un rapport relatif à l’évolution de ces risques. Et, de ce petit rappel, il ressort aussi que la proposition relèverait manifestement du domaine réglementaire !
Je prends toutefois bonne note des observations de M. Derosier et, pour démontrer l’ouverture d’esprit du Gouvernement, je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée.
M. Jacques-Alain Bénisti - Il s’agit d’un bon amendement, et je voterai en sa faveur. Je rappelle que les centres de gestion ont déjà la charge de veiller à l’hygiène et à la sécurité dans les collectivités affiliées, et que nous avions fait la proposition d’un socle commun qui inclurait ces questions. Il existe aujourd’hui un certain nombre de collectivités qui ne font pas appel à des compétences extérieures pour traiter des questions d’hygiène et de sécurité, en dépit de la complexité de la législation actuelle et de l’extension de la responsabilité des élus. Il nous semble pourtant nécessaire que l’hygiène et la sécurité soient respectées dans toutes les collectivités…
M. le Rapporteur – En insérant les mots « ou assimilés » après le mot « interentreprises », l’amendement 51 offre aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics la possibilité d’utiliser les services de médecine préventive assimilables à un service de santé. Il permettra ainsi de continuer à conclure des partenariats avec la Mutualité sociale agricole, dans les zones rurales. Aujourd’hui, ce sont des dizaines de milliers d’agents qui sont concernés.
M. Bernard Derosier – L’amendement 216 vise à rendre obligatoire la consultation par l’autorité territoriale du service de médecine préventive sur les mesures de nature à améliorer l’hygiène générale des locaux, la prévention des accidents et des maladies professionnelles et l’éducation sanitaire. M. le rapporteur dira que cet ajout de l’adverbe « obligatoirement » n’est pas nécessaire, mais cette précaution me semble plus sûre.
M. le Rapporteur – Avis défavorable : en droit, l’indicatif a valeur impérative ! Écrire que « le service est » revient à poser le caractère obligatoire de la consultation.
M. le Ministre délégué – La rédaction de l’article 30 rendant déjà cette consultation en effet obligatoire, cet l’adverbe introduirait en effet une redondance. Je m’en remets néanmoins à la sagesse de l’Assemblée.
M. Bernard Derosier – L’État ne veille pas suffisamment à la santé de ses agents. Certains agents TOS ou provenant des anciennes DDE qui viennent exercer dans la fonction publique territoriale n’ont pas eu de visites médicales depuis des années, bien qu’elles soient en principe obligatoires ! Mon amendement 222 vise à rendre une telle visite obligatoire chaque année pour les agents territoriaux.
M. le Rapporteur – Avis défavorable, même si je comprends le point de vue de M. Derosier, l’amendement 52 de la commission visant à rendre cette visite « au moins biennale ». Il s’agit en effet d’adapter la fréquence des visites médicales aux différents emplois. Certains métiers peuvent ainsi justifier une visite tous les six mois par exemple.
M. le Ministre délégué – Le Gouvernement souhaite renvoyer à un décret la périodicité – en l’occurrence, biennale – des visites médicales des agents territoriaux, comme c’est d’ailleurs le cas pour les fonctionnaires d’État ou hospitaliers. Il n’est pas question de priver les agents territoriaux de garanties en matière de médecine préventive puisque ceux qui en ont besoin bénéficieront de visites plus fréquentes et que tous pourront demander une visite en dehors de la périodicité prévue. Avis défavorable.
M. le Rapporteur – Compte tenu de ces propos, je retire l’amendement 52.
M. le Rapporteur – L’amendement 53 est rédactionnel.
Mme Brigitte Le Brethon - Je précise tout d’abord que j’adhère aux propos tenus par M. Zuccarelli cette nuit, concernant les amendements rejetés sans examen sous prétexte d’article 40. En outre, je prends bonne note de l’important chantier réglementaire ouvert par le Gouvernement. Je souhaite néanmoins insister sur la situation des directeurs généraux des services des villes centres, en particulier dans les communautés d’agglomération. Leur carrière dépend du classement démographique de la commune. De même, la carrière des directeurs généraux des services de l’intercommunalité dépend du classement de la communauté d’agglomération ou de l’intercommunalité. Vous avez tous insisté sur l’importance de la fonction publique territoriale. Or, les missions d’un directeur des services d’une ville centre impliquent un engagement personnel sept jours sur sept. Les directeurs d’intercommunalité ont certes également d’importantes responsabilités mais, pour des raisons d’équité, il serait bon de revoir le classement des directeurs généraux des services des communes centres par rapport aux territoires de l’intercommunalité. Quid, en outre, de l’attractivité de ces métiers, alors que nous allons assister à une importante rotation ? Il serait regrettable que certains postes soient préférés à d’autres.
M. Simon Renucci – Eu égard notamment à la croissance des effectifs des collectivités territoriales induite par les transferts de compétences, l’amendement 185 vise à introduire de véritables outils de gestion des ressources humaines permettant de favoriser la promotion interne des fonctionnaires. Il s’agirait d’autoriser l’autorité territoriale des collectivités non affiliées à un centre de gestion à nommer par cette voie tous les quatre ou cinq ans, même si aucun fonctionnaire n’a été recruté. Pour ce faire, il conviendrait d’inscrire cette possibilité dans la loi du 26 janvier 1984 en ajoutant un alinéa à l’article 39 qui concerne la promotion interne.
M. le Rapporteur – Cet amendement modifiant l’article 25 d’un décret, nous sommes directement dans le domaine réglementaire et l’avis de la commission ne peut qu’être défavorable.
M. le Ministre délégué – C’est exact. J’ajoute que je me suis engagé, notamment devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, à traiter ce dossier des quotas en même temps que celui des seuils démographiques. Un projet de décret a ainsi été soumis à l’examen du CSFPT le 4 juillet et a été très largement approuvé. Il sera publié prochainement et répondra à vos préoccupations, Monsieur Renucci, et même au-delà. Je souhaite que vous retiriez cet amendement.
M. le Rapporteur – Les amendements 54, 55, 56, 57, 58 sont de coordination.
M. Bernard Derosier - Je retire l’amendement 202.
M. le Rapporteur – L’amendement 59 apporte une correction.
M. le Rapporteur – L’amendement 60 apporte une correction, comme l’amendement 61 qui est en outre de coordination.
M. le Rapporteur – L’amendement 62 apporte une correction.
M. Jacques-Alain Bénisti – L’article 32 bis permet aux directeurs généraux des services des départements, des régions et des communes de plus de 80 000 habitants de conserver leurs fonctions jusqu’au renouvellement des assemblées délibérantes des collectivités dont ils relèvent lorsqu’ils sont atteints par la limite d’âge moins de 12 mois avant ce renouvellement. L’amendement 236 vise à porter ce délai à 18 mois.
M. le Rapporteur – Avis favorable.
M. le Ministre délégué – Le Gouvernement a été favorable à cet amendement lorsqu’il a été présenté au Sénat, compte tenu des difficultés pour les plus grandes collectivités de pourvoir ce type d’emploi, en particulier dans les périodes qui précèdent les renouvellements électoraux. M. Bénisti nous dit que ces difficultés se présentent plus de douze mois avant le renouvellement. Je m’en remets donc à la sagesse de l’Assemblée.
M. le Rapporteur - L’amendement 63 est rédactionnel.
M. Bernard Derosier - L’amendement 217 vise à réaffirmer mon souci de l’unicité de la fonction publique territoriale, y compris dans le recrutement de ses agents. Le Sénat a institué un système dérogatoire de recrutement pour les emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de mille habitants. Or, ces communes sont forcément adhérentes à un centre de gestion, lequel est susceptible de pourvoir ces emplois. Je suggère de ne pas accepter ce système dérogatoire, énième forme de recrutement des fonctionnaires territoriaux et qui permet de désigner comme secrétaire de mairie la personne qui convient le mieux au maire, quels que soient les critères qu’il fait prévaloir.
M. le Rapporteur – Cet amendement sera satisfait par le 64 de la commission, qui lui est préférable, car il permet dans le même temps d’insérer dans la loi du 26 janvier 1984 une autre disposition relative aux contractuels dans les plus petites collectivités.
M. le Ministre délégué - Même avis.
M. le Rapporteur - L’amendement 64 supprime la disposition, qui avait reçu un avis défavorable de la commission des lois du Sénat, permettant aux communes de moins de mille habitants de recruter un agent contractuel en tant que secrétaire de mairie, le cas échéant à temps complet. Il faut en effet circonscrire le recours aux agents contractuels à des emplois à temps partiel ou provisoires. Cet amendement permet aussi aux communes de moins de 2 000 habitants et aux groupements de moins de 10 000 habitants de recruter des contractuels lorsque la création ou la suppression des emplois ne dépend pas d’une décision de la collectivité.
M. Édouard Courtial - Mon sous-amendement 114 propose de revenir en fait à la disposition, adoptée par le Sénat à l’initiative du groupe socialiste, qui facilite les procédures de recrutement pour les communes de moins de mille habitants. Celles-ci connaissent en effet des difficultés, en particulier pour les emplois de secrétaire de mairie. Cette rédaction permettra aux maires de recruter, dans le bassin d’emploi local, des personnes qui détiennent la formation et les diplômes requis pour remplir ces missions et qui pourront ensuite bénéficier des formations et préparations aux concours de la fonction publique territoriale, qui sont renforcées par le chapitre premier du présent texte. J’insiste sur le fait que ce sous-amendement répond aux souhaits de beaucoup de maires de petites communes, en particulier en zone rurale. Dans des bassins d’emploi assez limités, il faut se poser la question de la flexibilité du recrutement.
M. le Rapporteur – La commission n’avait repoussé ce sous-amendement qu’à défaut d’explications. À titre personnel, j’y suis tout à fait favorable.
M. le Ministre délégué – Je suis bien sûr favorable à la proposition d’Édouard Courtial, dont l’expérience est riche en ce domaine. J’ai été un peu surpris de l’intervention de M. Derosier, dans la mesure où c’est un sénateur socialiste qui a présenté cette initiative, reprise par son groupe tout entier et soutenue par le Gouvernement. Cette proposition privilégie le bon sens et, sur un sujet pareil, il est bon de s’éloigner de l’idéologie.
Nous devons réfléchir au moyen, pour les petites communes, d’assurer le maintien du service public. On ne peut à la fois prétendre soutenir le service public et refuser de trouver des solutions quand des problèmes se posent ! Le Gouvernement est très attaché au maintien des services publics en milieu rural et la possibilité de recourir, lorsque la ressource en agents titulaires est insuffisante, à des agents non titulaires est le meilleur moyens d’y parvenir. Il ne faut pas sous-estimer les difficultés de recrutement de titulaires en zone rurale, ni d’ailleurs négliger si vite ce que peuvent apporter les non titulaires. Cette disposition ne crée pas une sous-fonction publique : au contraire, les agents sous contrat auront la possibilité de présenter les concours de la fonction publique dans des conditions particulièrement incitatives. C’est donc aussi utile pour eux que pour les communes rurales.
M. Bernard Derosier – La prochaine fois que le ministre se demande comment, en tant que député socialiste, je peux être opposé à l’initiative d’un sénateur, socialiste lui aussi, je demande une suspension de séance de deux heures pour faire la liste des députés et sénateurs UMP qui ont exprimé des points de vue divergents ! Les sénateurs socialistes sont libres de leurs propos. Permettez au porte-parole du groupe socialiste dans ce débat de dire qu’il préfère, lui, la règle du statut général de la fonction publique à un système dérogatoire.
M. le Ministre délégué – Il ne s’agissait pas d’un sénateur socialiste, mais de la totalité du groupe au Sénat.
M. Serge Janquin – Il est arrivé qu’un ancien ministre des affaires sociales me reproche ma pugnacité alors que le sénateur Roland Huguet, lui, faisait preuve d’une grande gentillesse à son égard…
Les centres de gestion ont la faculté de mettre en œuvre des services de remplacement. Tous ne l’ont pas fait, et c’est regrettable. Je souhaite bien sûr le maintien du service public en milieu rural, mais je préférerais qu’il fût assumé par des fonctionnaires territoriaux plutôt que par des contractuels. Vous répondez qu’ils pourront se présenter aux concours de recrutement. De telles dispositions ont déjà été prises par l’État, qui donnait un an ou deux pour se présenter au concours et le réussir. Au terme de ce délai, il était mis fin au contrat pour permettre le recrutement d’un fonctionnaire territorial. Je ne suis pas foncièrement opposé à des dispositions transitoires qui facilitent les choses, mais il faudra, in fine, en revenir au statut de la fonction publique territoriale, sans quoi nous devrons expliquer aux syndicats de fonctionnaires territoriaux que nous n’avons pas respecté tous leurs intérêts.
M. Émile Zuccarelli - Un des deux amendements que j’avais déposé sur cet article a été mis à la trappe dans des conditions discourtoises que j’ai déjà eu l’occasion de déplorer. Cet article veut régler le sort des emplois spécifiques, animal administratif en voie de disparition et qui n’offre rien d’autre qu’un cul-de-sac à ceux qui les occupent. Le Sénat propose donc de les intégrer dans la catégorie A au bout de quinze ans passés dans le même emploi, pour peu que le bénéficiaire soit titulaire d’une licence. J’y suis favorable, mais il me semble que dix ans suffiraient amplement, s’agissant d’employés qui sont en général de très grande qualité, qui n’avaient certes pas au départ toutes les caractéristiques du titulaire, mais qui ont développé un savoir-faire très précieux. Je suggère donc au Gouvernement de réfléchir à ce délai de dix ans.
M. le Rapporteur - L’amendement 65 est rédactionnel.
M. le Président – Monsieur Zuccarelli, votre amendement 146 tombe, mais vous pouvez vous exprimer quand même.
M. Émile Zuccarelli – Merci, Monsieur le président. Je continue de penser que le Gouvernement s’honorerait de réduire à dix ans la période à l’issue de laquelle les agents titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A peuvent intégrer la fonction publique territoriale. L’amendement 146 qui vient de tomber tendait au moins à préciser la date d’effet de la mesure.
M. Serge Janquin - Dix ans, c’est en effet la durée légale de la prescription acquisitive de bonne foi… (Sourires)
M. le Président – La navette permettra certainement de préciser la rédaction de l’article.
M. Bernard Derosier - Par l’amendement 188, nous permettons aux maires qui le souhaitent de déléguer leur signature aux responsables des services municipaux.
M. le Rapporteur – J’avais moi-même pensé, un temps, étendre cette faculté, mais j’ai constaté que la proposition ne fait pas l’unanimité. La signature du maire peut actuellement être déléguée aux directeurs généraux et aux directeurs généraux adjoints, ce qui n’est pas négligeable. De plus, contrairement à ce qu’expliquent les auteurs de l’amendement dans l’exposé sommaire, la mesure qui s’applique dans les EPCI n’est pas générale, tant s’en faut. Elle ne s’applique qu’aux EPCI figurant sur une liste fixée par décret en Conseil d’État. Enfin, je rappelle que la délégation de signature ne dessaisit pas le maire de la responsabilité des actes signés. En bref, l’adoption de l’amendement ne me semble pas souhaitable.
M. le Ministre délégué – Je partage cet avis. L’AMF, consultée, notamment pour les communes de moins de 2 000 habitants, a exprimé un avis défavorable, préférant renforcer la possibilité de délégation de signature du maire aux adjoints.
M. Bernard Derosier – Je prends acte qu’en s’appuyant sur un avis de l’AMF, le Gouvernement prive les maires qui l’auraient souhaité d’une possibilité qui n’a rien d’obligatoire.
M. le Ministre délégué – Je souhaite une suspension de séance.
M. le Président – Je suis saisi par le Gouvernement de l’amendement 280, qui tend à supprimer l’article.
M. le Ministre délégué – Le nombre maximal de collaborateurs de cabinet dans une collectivité est fonction de la strate démographique de celle-ci. À l’initiative du sénateur Jean-Patrick Courtois, le Sénat a adopté un amendement autorisant à dépasser ce plafond, tout en limitant l’enveloppe de rémunération au niveau antérieurement fixé. Les deux principales associations de collaborateurs de cabinet, dont l’une est plutôt de gauche, l’autre plutôt de centre droit, ont toutes deux souligné que cette disposition aurait des effets pervers, conduisant, dans la quasi-totalité des cas, à réduire la rémunération des collaborateurs en poste, mesure difficilement acceptable. Nous aurions pu relever le nombre maximal autorisé de collaborateurs de cabinet. Nous ne l’avons pas fait, l’estimant suffisant et souhaitant éviter tout risque de dérapage salarial.
M. le Rapporteur – La commission n’a pas examiné cet amendement auquel, à titre personnel, je me rallie volontiers.
M. Serge Janquin - L’amendement du Sénat n’était autre chose que deux barils de poudre au prix d’un seul (Sourires). Vous avez cent fois raison, Monsieur le ministre.
M. Bernard Derosier - L’amendement 218 tend par coordination à supprimer l’article.
M. le Rapporteur – L’amendement 66 est identique.
M. le Rapporteur – Étant donné le retrait de l’amendement 52 intervenu tout à l’heure, il convient par coordination de retirer l’amendement 67.
M. le Rapporteur – L’amendement 68 est de coordination.
M. le Rapporteur – Les amendements 69 et 70 sont rédactionnels.
M. le Rapporteur – L’amendement 282 reprend un amendement initialement déposé par M. Tian, qui ne pouvait venir le défendre aujourd’hui. Il aligne le régime des transferts de compétences d’un centre communal d’action social vers un centre intercommunal d’action sociale sur le régime de droit commun des transferts de services communaux vers un EPCI. C’est une mesure de rationalisation et de simplification.
M. le Ministre délégué – Cet amendement, inspiré par l’Union des CCAS, comble un vide juridique. Il prévoit les modalités de transfert des personnels d’une part, des biens d’autre part, d’un CCAS vers un CIAS, lorsque les compétences du premier sont transférées au second. La montée en puissance des CIAS le rend particulièrement opportun.
M. Bernard Derosier – Je profite de l’occasion pour évoquer ici, comme je l’avais fait en commission, la question des emplois de directeur de CCAS – l’amendement que j’avais déposé à ce sujet a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40. Le Gouvernement devra trouver une solution lors de la navette car certains directeurs de CCAS exercent réellement d’importantes responsabilités, notamment dans les grandes villes.
M. le Ministre délégué – Vous avez raison, mais la mesure est d’ordre réglementaire. Nous adapterons les décrets dans le sens que vous souhaitez à juste titre.
M. le Rapporteur – L’amendement 71 est rédactionnel ; le 72 est de précision.
M. Bernard Derosier – L’amendement 189 s’inscrit dans la logique d’unicité de la fonction publique, notamment territoriale, que je défends ici depuis longtemps. La fonction publique territoriale attire de nombreux fonctionnaires. Le ministre, s’appuyant sans doute sur des chiffres qui lui avaient été communiqués par une autorité malveillante à l’égard du département du Nord, a tout à l’heure commis une erreur concernant le nombre de TOS ayant dans ce département demandé à être intégrés dans la territoriale au 1er janvier prochain. Ils ont été nombreux à le faire. Nous proposons de supprimer cet article qui crée un régime dérogatoire à celui de droit commun de ces personnels.
M. le Rapporteur – Il existait dès l’origine plusieurs régimes indemnitaires pour les TOS. Les TOS des lycées agricoles ou bien encore de l’École nationale de la marine marchande avaient un régime très différent de celui des TOS de l’éducation nationale. L’amendement proposé ne permettrait pas de maintenir aux agents relevant de ces deux régimes exceptionnels les avantages individuels qui leur étaient acquis. On ne peut donc qu’y être défavorable. Par ailleurs, le maintien du régime indemnitaire antérieur ne coûtera rien ni aux régions ni aux départements puisqu’il est pris en compte pour le calcul de la compensation par l’État.
M. le Ministre délégué – Il est vrai, Monsieur Derosier, que j’avais reçu une communication incomplète sur le transfert des TOS dans le Nord. J’avais été à tort pessimiste. Je vous en donne acte.
Le Gouvernement a proposé un amendement au Sénat tendant à ce que les collectivités puissent maintenir aux agents de l’État transférés le régime indemnitaire dont ils bénéficiaient à titre individuel avant leur transfert. C’est à l’initiative du sénateur Michel Charasse que le Sénat a précisé que cette faculté ne jouera que lorsque le régime indemnitaire de l’agent transféré est plus favorable que celui de la collectivité. Cette mesure n’aura aucune incidence budgétaire pour les collectivités, les charges induites étant intégralement compensées par l’État. Elle protégera également les collectivités face aux demandes d’alignement de l’ensemble des agents transférés, qui s’effectuerait nécessairement sur le régime le plus favorable. L’extension à tous les TOS du régime actuel très favorable des TOS des lycées agricoles aurait eu un coût considérable pour les collectivités, vu le nombre d’agents concernés. Pour toutes ces raisons, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement.
M. le Rapporteur – L’amendement 73 est de coordination et l’amendement 74 rectifié de précision.
M. le Rapporteur – L’amendement 75 tend à supprimer l’article par coordination.
M. Bernard Derosier - L’amendement 203 est identique.
M. Bernard Derosier - Je me réjouis que M. Pélissard, président de l’Association des maires de France, et Mme Comparini aient finalement déposé un amendement de suppression identique à notre amendement 219 car, lorsque je l’ai présenté en commission, j’étais bien seul. Le Sénat a adopté une disposition qui, si elle était maintenue, interdirait à un fonctionnaire territorial exerçant dans un EPCI d’avoir un mandat électif dans une commune membre de cet EPCI. Si l’on songe à certaines communautés urbaines qui regroupent des dizaines de communes et emploient des milliers de fonctionnaires, on ne saurait ainsi se priver de ce vivier potentiel d’élus locaux. J’ai donc proposé d’annuler cette disposition votée dans les conditions qu’on imagine : peut-être un sénateur trouvant qu’un élu d’une commune de son EPCI, par ailleurs fonctionnaire de cet EPCI, lui faisait quelques misères, s’est-il dit qu’il y avait là un moyen de régler le problème... C’était aller un peu vite en besogne. Je vous demande donc d’adopter, sinon mon amendement 219, au moins l’amendement 88 de M. Pélissard.
M. le Président – L’amendement 88 n’est pas défendu, mais Mme Comparini présente un amendement 240 de suppression.
Mme Anne-Marie Comparini – Dans les zones rurales, 70 % des élus des communes des petites structures intercommunales n’ont plus très envie de se présenter parce que la tâche est trop lourde et trop complexe. Aussi, tout en comprenant les motifs qui ont conduit à voter cet article, j’estime qu’on ne peut pas multiplier les cas d’inéligibilité. Ne décourageons pas les bonnes volontés. Nous présentons donc un amendement de suppression.
M. le Rapporteur - La commission a été très partagée car très perplexe. Pour certains, cette disposition rendrait encore plus difficile la constitution de listes dans les communes rurales, et ce n’est pas contestable. Mais d’autres ont estimé, non sans fondement, qu’il peut y avoir des conflits d’intérêt quand on doit défendre sa commune par rapport à son employeur. Finalement, la commission a préféré, plutôt qu’une suppression, restreindre les cas d’inéligibilité aux emplois de direction. C’est l’amendement de repli 76. Cela explique l’avis défavorable sur les amendements 219 et 240.
M. le Ministre délégué - Il me faut adopter la même humilité. L’article 39 vise à empêcher les conflits d’intérêt, ce qui est l’objectif de l’inéligibilité. Mais cet article a suscité de nombreuses réserves et je les comprends pour partie, notamment – même si c’est un argument terre-à-terre –, le fait qu’on risque de diminuer encore le nombre de candidats aux mandats locaux, alors que le nombre d’agriculteurs maires de leur commune continue à diminuer.
Le sujet est délicat, et il ne convient pas d’en traiter dans le cadre de ce projet surtout à l’approche des élections. Je suis donc favorable aux amendements de suppression, moins pour des raisons de fond que de calendrier et pour reprendre dans un cadre plus serein la réflexion – car il ne faut pas oublier que l’inéligibilité vise à éviter que ceux qui sont en situation d’influencer le corps électoral puissent le faire, et cela peut valoir pour un agent d’EPCI.
M. Serge Janquin - En commission, j’avais compris que vous n’étiez guère enthousiaste sur cette disposition et que vous préfériez un examen plus global et serein de l’ensemble des cas d’inéligibilité, renvoyé à bonne date.
Quant à l’amendement 76 de repli, qui porte sur les postes de responsabilité, il me conduit à soulever un problème. Contrairement au directeur général ou aux directeurs de service, le directeur de cabinet exerce une fonction politique. Pourquoi lui interdire d’aller au bout de cet engagement en étant candidat dans une commune de l’EPCI ? Après tout, il n’est pas un fonctionnaire d’autorité qui peut influer sur le corps électoral. Je serais donc satisfait que l’on retienne cette distinction. Cela étant, chaque fois qu’un de nos concitoyens a le goût d’exercer des responsabilités civiques, laissons lui libre cours. Cela devient plutôt rare.
M. Bernard Derosier - Monsieur le ministre, vous n’hésitez pas à braver le Sénat. C’est courageux, et je vous félicite pour cet esprit d’ouverture – je le dis sans ironie. Serait-ce à force de me prendre pour référence ? Mais trêve de plaisanterie, le problème est bien réel. Il faut y répondre après consultation des associations d’élus. Dans les régions et les départements, existent des inéligibilités en fonction des responsabilités. Ce n’est pas le cas pour les EPCI, créés plus récemment et qui se sont beaucoup développés. L’AMF n’est pas favorable à une règle trop stricte, ce qui a conduit M. Pélissard, son président, à déposer un amendement de suppression. Mais elle serait favorable à ce qu’une réflexion s’engage avec le Gouvernement et le Parlement, pour définir des modalités plus adaptées.
M. le vice-président de la commission – La question est délicate et nous devons nous y intéresser d’un point de vue purement juridique. Les structures intercommunales sont du second degré et n’ont de légitimité que celle que leur donnent les communes qui les forment. À ce titre, elles exercent des responsabilités au nom des communes. Il faudra bien en déduire que tout fonctionnaire exerçant dans une structure intercommunale agit comme s’il exerçait dans une structure communale. Cela pose le problème de la différence de traitement entre un agent communal inéligible dans la commune où il travaille et un agent de l’intercommunalité éligible dans la commune où il gère une responsabilité au nom de l’intercommunalité.
Reconnaissons-le, il existe ici et là des déviations et des perversions. Telle intercommunalité peut décider, tout à fait par hasard, d’embaucher un agent communal peu avant les municipales pour transformer son inéligibilité en éligibilité. Il faudra donc régler le problème, mais dans un cadre global. Je remercie le ministre d’avoir proposé de le faire en se donnant le temps, dans la concertation et avec une clause de revoyure. Après l’échange qui vient d’avoir lieu, nous pouvons voter les amendements de suppression en attendant ce débat général très rapidement.
M. le Rapporteur – Il est normal d’apporter une aide à un ancien élu en cas de contentieux. Mais obliger la collectivité territoriale à régler les honoraires d’avocat de l’ancien ordonnateur dont la gestion est examinée par la chambre régionale des comptes n’est pas justifié, car cet examen ne débouche pas sur une sanction de l’ordonnateur, mais seulement – même si ce n’est pas rien – sur la publication d’une lettre d’observation. En outre, l’absence de plafonnement des honoraires d’avocat pourrait causer de graves difficultés à de petites communes. La possibilité de se faire assister d’un fonctionnaire de la collectivité pour présenter ses observations paraît suffisante pour permettre à l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions de défendre sa gestion. L’amendement 77 supprime donc l’alinéa 2 de l’article.
M. le Rapporteur – L’amendement 78 est rédactionnel.
M. le Rapporteur – L’amendement 79 est rédactionnel.
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - Mon amendement 243 tend à éviter que l’agrément concernant les activités de formation puisse être donné à des personnes qui auraient été condamnés. On ne peut pas prétendre former des gens aux bonnes pratiques tout en ayant été soi-même condamné ! Il y va de la crédibilité des organismes de formation. Mon amendement renvoie aux garanties classiques de moralité.
M. le Rapporteur – Avis favorable, moyennant une petite rectification. Il faudrait insérer votre texte avant le dernier alinéa de l’article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales, plutôt qu’à la fin de cet article.
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet - C’est en effet beaucoup mieux.
M. le Ministre délégué – Le Gouvernement est favorable à ce que la délivrance de l’agrément soit conditionnée à l’absence de condamnation. Je remercie Mme Kosciusko-Morizet de sa contribution.
M. le Ministre délégué – L’amendement 276 rectifié du Gouvernement tend à ce que le conseil d’administration d’un collège ou lycée puisse continuer à formuler des propositions sur l’affectation éventuelle de logements de fonction aux personnels TOS transférés.
L’amendement 274 rectifié concerne quant à lui les personnels TOS qui, pour diverses raisons, n’étaient pas affectés au moment du transfert des services aux collectivités territoriales. Il tend à ce que ces personnels bénéficient, lors de leur réintégration, des mêmes conditions de mise à disposition et de droit d’option que leurs collègues affectés à la date du transfert des services. Cette possibilité, ouverte jusqu’au 31 décembre 2007, concernerait quelque 2900 agents.
M. le Rapporteur – Avis favorable sur les deux amendements.
M. Bernard Derosier - Nous proposons, par l’amendement 208, de marquer clairement la volonté du Parlement de promouvoir l’égalité professionnelle entre hommes et femmes dans la fonction publique territoriale. Le CNFPT a engagé une réflexion à ce sujet, dont témoigne le rapport de Mme Boscheron. Les sous-amendements 284 et 285 rectifiés, que je laisse à M. Janquin le soin de présenter, donnent à mon amendement une forme juridique mieux adaptée.
M. Serge Janquin - L’idée qui les sous-tend est qu’il ne faut pas en rester aux bonnes intentions mais se donner les moyens d’agir. Un plan pluriannuel est l’un de ceux-là.
M. le Rapporteur – Avis personnel favorable sur les deux sous-amendements comme sur l’amendement.
M. le Ministre délégué – Même avis.
Mme Muguette Jacquaint - Le groupe communiste soutient ces amendements qui répondent en partie aux questions que nous posions hier soir. Bien sûr, la loi ne suffit pas à changer réellement les choses, mais mieux vaut tout de même que certains objectifs y soient actés.
M. le Président – À l’unanimité.
M. Jacques-Alain Bénisti - Ce texte était attendu depuis trois ans. Certains peuvent nous le reprocher, mais ce seraient les mêmes qui nous reprocheraient de n’avoir pas pris le temps de la concertation. Nous l’avons pris, la commission a entendu quelque trois cents personnes et nous sommes toujours restés à l’écoute de la fonction publique territoriale et de ses deux millions de membres. C’est ce qui nous permet d’arriver aujourd’hui à un consensus, chose rare.
Ce projet répond aux préoccupations tant des élus que des fonctionnaires territoriaux. Parcouru d’un souci de lisibilité et de cohérence, il distingue bien la gestion de la formation et clarifie les compétences respectives du CNFPT et des centres de gestion.
Un grand pas en avant a également été effectué vers une gestion plus efficace des ressources humaines. Ce texte favorise en effet une meilleure organisation, qui fait des élus de véritables interlocuteurs des pouvoirs publics dans ce domaine, sans porter atteinte aux missions dévolues au Conseil supérieur de la fonction publique, ni à celles du CNFPT.
En outre, ce projet de loi permettra une meilleure prise en compte du principe de spécificité, sans remettre en cause celui de la parité – je rappelle que ce sont plus de 50 000 employeurs locaux autonomes de taille hétérogène qui sont aujourd’hui disséminés sur le territoire. Ajoutons que ce texte respecte tout autant le principe d’unité qui doit prévaloir au plan institutionnel et procédural.
La gestion des ressources humaines sera enfin renforcée par une meilleure mutualisation des moyens et une coordination des instances compétentes, en application du principe de subsidiarité, qui devrait effectivement améliorer la gestion de proximité.
Ce texte permet également une meilleure régulation financière entre les collectivités, notamment en cas de mutation d’un agent dans les trois années suivant sa titularisation ; il prend en compte les acquis de l’expérience professionnelle pour l’avancement de grade et la promotion interne ; il étend enfin à la filière médicosociale le régime indemnitaire des cadres d’emplois dépourvus d’équivalence avec les corps de l’État.
Voilà les principales dispositions de ce projet de loi, que le groupe UMP votera des deux mains ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Muguette Jacquaint – Nous étions en droit d'attendre, Monsieur le ministre, une grande loi sur la fonction publique territoriale. Or, vous avez vous-même souligné que vous vous contentiez d’apporter des aménagements ! J’ajoute que vous reprenez d’une main les droits que vous prétendez accorder de l'autre…
S’agissant du droit individuel à la formation, vous nous avez rassuré sur un point : ce droit s'ajoute aux formations existantes et ne s'y substituera pas. Nous sommes toutefois loin d'être satisfaits, car une durée de 20 heures par an nous paraît largement insuffisante ! Par ailleurs, je ne vois pas en quoi le DIF pourrait être considéré comme un droit si l'employeur doit donner son accord sur le contenu de la formation, et si le DIF doit s'exercer en tout ou partie sur le temps de travail. Ce projet de loi générera enfin des inégalités entre les collectivités, puisque les frais de formation seront pris en charge par l'employeur, en rupture avec le principe de mutualisation.
Autre point de désaccord, vous transférez aux centres de gestion la mission d'organiser les concours de la fonction publique territoriale en dépouillant le CNFPT de cette mission. Une telle mesure sera très préjudiciable à l’efficacité de l'organisation des concours, mais aussi à la neutralité des recruteurs et à la nécessaire adéquation entre emploi et formation.
Enfin, ce texte ne prend pas à bras-le-corps la question des discriminations, et ne suit pas la proposition formulée par le Conseil supérieur de la fonction publique de créer un socle minimal d’action sociale en faveur des agents.
J’avais indiqué, Monsieur le ministre, que nous étions prêts à réviser notre opposition à ce texte si certains de nos amendements étaient retenus. Faute de telles avancées, nous voterons contre ce projet de loi.
M. Bernard Derosier - Nous avons consacré deux jours à 1,7 million de fonctionnaires – que dis-je : trois séances ! Vous conviendrez que c’est bien peu… Et surtout, nous sommes loin d’avoir apporté des réponses d’ensemble. Je rappelle ma demande de tenir des état généraux, pour répondre à cette question : de quelle fonction publique avons-nous besoin en ce début du XXIe siècle, pour quels services publics de proximité ?
Nous devons répondre à ces questions car les agents de la fonction publique territoriale sont les fonctionnaires qui sont le plus en relation avec nos concitoyens. Et chacun y a intérêt, car seuls des fonctionnaires satisfaits de leur sort seront susceptibles de fournir un service de qualité à la population.
Je dirai également un mot sur notre attitude pendant ce débat, puisqu’on s’est parfois demandé pourquoi nous ne nous exprimions pas sur tous les amendements et sur tous les articles du projet, comme s’il y avait de notre part de l’indifférence ou bien une opposition non dite. Le débat législatif a fait apparaître des divergences, mais aussi des convergences, et nous avons voté les dispositions dans lesquelles nous nous retrouvions. Pour le reste, nous renvoyons la majorité à ses propres responsabilités. Ce qui compte, c’est notre vote final sur ce texte.
Il est vrai que cette loi apporte certaines réponses aux préoccupations des fonctionnaires territoriaux, ainsi qu’aux attentes des Français, qui demandent un service public de qualité. Citons par exemple le DIF, ou encore la valorisation des acquis de l’expérience, mesures qui vont incontestablement dans le bon sens.
Sur la coordination des centres de gestion, nous avons eu des débats, mais je crains qu’ils ne soient pas clos, malgré les assurances données par notre rapporteur sur la position que devrait retenir la Haute assemblée. J’espère en tout cas que le Sénat se prononcera rapidement, afin que cette question puisse être réglée avant la fin de cette session. Il ne faudrait pas que nos travaux restent vains pour des raisons tenant au calendrier.
Parmi les avancées enregistrées à l’occasion de nos débats, je voudrais également souligner la suppression de l’article 39, qui refusait aux fonctionnaires d’un EPCI le droit d’être élus au conseil municipal d'une commune membre de l'établissement public qui les emploie, ainsi que l’adoption d’une disposition reconnaissant l’objectif d’égalité professionnelle entre hommes et femmes.
Il reste toutefois de nombreuses insuffisances – le grand nombre d’amendements déposés par notre groupe qui ont été refusés en témoigne. Si j’étais à votre place, Monsieur le ministre, je m’inquiéterais également du nombre d’amendements sur lesquels votre majorité ne vous a pas suivi quand vous vous en remettiez à la sagesse de l’Assemblée.
M. le Ministre délégué - Il n’y en a eu que huit !
M. Bernard Derosier - Enfin, je regrette que l’action sociale ne figure pas dans ce texte. Vous avez mentionné hier soir un protocole relatif à ce sujet auquel nous tenons tant, mais je note qu’il est mort-né : vous n’êtes pas allé plus loin que sa distribution aux membres du Conseil supérieur. Vous vous êtes abrité derrière l’absence d’unanimité entre l’association des maires de France et celles des départements et des régions, mais c’était oublier que l’ARF ne représente que 22 régions, auxquelles s’ajoute l’outre mer, et l’ADF seulement 102 départements. L’AMF représente en revanche plus de 36 000 communes, qui emploient la plupart des 300 000 fonctionnaires territoriaux ne bénéficiant pas aujourd’hui de l’action sociale ! Par votre position attentiste, vous ne faites que maintenir les disparités entre les agents territoriaux.
Il reste que vous avez proposé de créer un groupe de travail. De ce fait, alors que j’étais plutôt disposé à voter contre ce texte au nom de mon groupe, je suis désormais tenté de vous donner votre chance : j’espère que ce groupe de travail permettra d’aboutir à une solution avant la dernière lecture. En attendant la séance de rattrapage, le groupe socialiste s’abstiendra donc. Sachez toutefois que si nous ne constatons pas d’avancée significative en dernière lecture, notre abstention risque fort de se transformer en vote négatif.
Mme Anne-Marie Comparini - Je fais partie de ceux qui pensent que nous devons abandonner un cliché : les fonctionnaires seraient trop nombreux. Ils sont au contraire utiles et performants !
Le groupe UDF soutiendra ce projet de loi, tout d’abord parce qu’il pose les premières pierres d’une nouvelle fonction publique, plus professionnelle, plus moderne et plus attractive. Ce texte privilégie en effet les hommes et les femmes plutôt que les structures. Ainsi, nous apprécions que le principe de la formation tout au long de la vie soit inscrit dans cette loi. Elle conditionne en effet les perspectives de carrière, de promotion et de mobilité. Nous apprécions ce rapprochement des dispositifs de la fonction publique territoriale avec ceux de la fonction publique d’État.
Deuxième raison : ce projet est équilibré. En Europe, deux modèles coexistent, l’un mettant l’accent sur les carrières, l’autre sur l’emploi. Le groupe UDF apprécie que le Gouvernement ait choisi de s’appuyer sur le premier qui, culturellement, est le nôtre, tout en instillant de nouvelles méthodes de gestion. Je retiendrai en particulier deux points symboliques du compromis recherché : la fixation des quotas d’avancement laissée à la collectivité employeur ainsi que la prise en compte de l’expérience professionnelle pour les concours externes.
Troisième raison : d’un point de vue institutionnel, ce texte est emblématique de la sagesse de l'Assemblée nationale (Sourires). Le Sénat a clarifié et simplifié le fonctionnement des multiples instances intervenant dans la gestion des fonctionnaires territoriaux. Loin de remettre à plat cette organisation, les nouvelles propositions sur les articles 8 et 10 rendent possible sa réalisation effective.
Pour toutes ces raisons le groupe UDF votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. le Ministre délégué – La fonction publique territoriale et la gestion de ses agents sont avec raison considérées comme un sujet technique, voire subtil, mais essentiel au bon fonctionnement de nos collectivités. Si j’en juge par le nombre d’amendements discutés et la qualité des interventions, je mesure les enjeux que nous devons tous prendre en compte. Je remercie M. le rapporteur, qui a beaucoup travaillé, et pris un certain nombre d’engagements concernant la qualité du dialogue avec la Haute assemblée, lesquels impliquent qu’il se remette au travail sans tarder (Sourires). Ce projet est très ambitieux et pour les agents et pour les collectivités. Les débats sur les articles 8 et 10 en particulier ont montré qu’un certain nombre d’arguments forts ont été entendus. Le Gouvernement avait dit qu’il se montrerait ouvert, et ce fut le cas.
M. Jean-Pierre Blazy - Une fois n’est pas coutume.
M. le Ministre délégué – Nous avons retenu des amendements présentés par tous les groupes. Nous avons tous eu le souci d’améliorer un texte utile, moderne et innovant. Je remercie en particulier le groupe UMP et son porte-parole dans ce débat, M. Bénisti, qui a dû surmonter certaines réserves personnelles. Je regrette en revanche la position du groupe communiste et républicain.
Mme Muguette Jacquaint - Ce texte peut être encore amélioré.
M. le Ministre délégué – Il est en effet dommage de ne pas partager avec nous cette avancée qu’est le droit individuel à la formation. Je remercie le groupe UDF et Mme Comparini en particulier, présente pendant tous nos débats – tout comme au Sénat Mme Gourault.
Je remercie enfin le groupe socialiste et M. Derosier, que j’ai souvent l’occasion de rencontrer dans ses différentes fonctions. Du point de vue de l’action sociale, je partage l’essentiel de son analyse. Vous comptez beaucoup d’amis au sein des grandes associations d’élus locaux, Monsieur Derosier, et je compte sur vous pour intervenir auprès d’eux, que ce soit le président de l’association des départements de France ou le président de l’association des régions de France. Je continuerai quant à moi de dialoguer avec le président de l’association des maires de France et j’entends bien honorer la clause de rendez-vous qui a été fixée. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice – La semaine dernière, le Sénat a largement repris le texte que vous aviez adopté en première lecture le 22 mars 2006, en y apportant des aménagements utiles. Je me réjouis qu’il revienne dès aujourd’hui devant vous en vue, je l’espère, de son adoption définitive. L’objectif du Gouvernement est de compléter notre droit, afin de rapprocher les règles du contrôle des mariages contractés par les Français à l’étranger de celles applicables à tous les mariages célébrés en France. Pour cela, le texte s’organise autour de trois axes.
D’abord, renforcer le contrôle des mariages célébrés en France. La nouvelle rédaction de l’article 63 du code civil fait mieux ressortir les différentes étapes qui doivent précéder la publication du mariage. Ainsi, s’agissant du dossier de mariage, votre Assemblée avait été favorable à ce que l’officier d’état-civil puisse s’assurer de l’identité des futurs époux et à ce que ceux-ci indiquent par avance l’identité des témoins. Le Sénat aussi, mais il a souhaité éviter que l’empêchement de l’un des témoins ne constitue un obstacle à la célébration du mariage. Il a donc, avec le plein accord du Gouvernement, introduit un article 74-1 dans le code civil autorisant les futurs époux à désigner, avant la célébration du mariage, de nouveaux témoins.
S’agissant de l’audition préalable des futurs époux, l’Assemblée et le Sénat ont renforcé l’efficacité du dispositif actuel. En premier lieu, votre rapporteur a proposé d'étendre la possibilité de délégation de l'audition à toutes les hypothèses dans lesquelles l'un des futurs époux réside dans un pays autre que celui de la célébration. Je suis convaincu que cela permettra de lever bien des obstacles pour ces couples. Le Sénat a d'ailleurs poursuivi dans cette voie en permettant à l'autorité consulaire de déléguer l'audition aux fonctionnaires dirigeant une chancellerie détachée ou aux consuls honoraires de nationalité française. Ces mesures pragmatiques permettront d’améliorer l’efficacité du contrôle préalable des mariages célébrés en France.
Le deuxième axe est de soumettre les mariages contractés par des Français à l’étranger aux mêmes formalités préalables que ceux contractés en France. Notre objectif est, d'une part, de contrôler efficacement la validité de ces mariages et, d'autre part, d'éviter qu'un mariage dont la régularité ne serait pas établie puisse produire tous ses effets en France. Ainsi, le mariage contracté par un Français devant une autorité étrangère devra désormais être transcrit pour être opposable en France. Cette transcription sera subordonnée au respect de formalités préalables similaires à celles qui ont lieu en France. Votre assemblée a précisé qu'à défaut de transcription, l'inopposabilité de l'acte de mariage serait limitée aux tiers : le mariage valablement célébré à l'étranger produira donc ses effets civils entre les époux et à l'égard des enfants. En effet, ce que souhaitait empêcher le Gouvernement, c’est que les époux puissent se prévaloir d'un mariage dont la régularité n'aurait pas été vérifiée auprès des tiers, et en particulier de l'administration.
En ce qui concerne la procédure de transcription sur les registres de l'état-civil français, la représentation nationale a souhaité renforcer les garanties offertes aux époux, ce dont je ne peux que me féliciter. L'Assemblée nationale a ainsi précisé qu’il devait être statué sur les recours contre une décision de refus de transcription dans un délai d’un mois. Ce délai permettra à la fois au juge de rassembler les éléments nécessaires et aux époux de connaître rapidement la décision. De son côté, le Sénat a introduit une exception au principe de l'audition systématique, prévue par l'article 171-7, lorsque les époux se sont mariés sans avoir sollicité un certificat de capacité matrimoniale. Il s'agit d'une disposition importante.
Par ce dispositif, le Gouvernement ne souhaite nullement empêcher la célébration de mariages mixtes à l'étranger, mais simplement obliger les futurs époux à se soumettre à des formalités qui n'ont d'autre but que de vérifier la légalité de leur projet et qui s'appliquent à tous les mariages célébrés sur notre territoire. Dans cette perspective, il avait initialement proposé que, faute d'avoir accompli les démarches nécessaires pour obtenir le certificat de capacité à mariage, les intéressés ne puissent bénéficier d'une présomption de bonne foi et, en conséquence, soient systématiquement auditionnés. Mais le Sénat a relevé certaines situations dans lesquelles il ne paraît pas opportun de faire preuve d'un tel formalisme.
Ainsi, dans l'hypothèse où les époux sont connus du poste consulaire, les autorités consulaires n'ont à l’évidence pas besoin de procéder à une audition pour écarter le risque d'un mariage de complaisance ou forcé. Il en va de même quand les époux produisent des justificatifs démontrant la réalité de leur vie commune. C'est pourquoi je me suis déclaré favorable à l'amendement du Sénat, qui précise que l'autorité consulaire devra faire état, dans une décision motivée, des éléments justifiant l'inutilité de l'audition. Cette disposition permettra aux agents consulaires et diplomatiques de concentrer leur effort sur les situations les plus exposées à la fraude.
J’en viens à la procédure de vérification des actes de l'état-civil étranger, que le projet propose de simplifier en donnant à l'administration le pouvoir de rejeter les actes étrangers qui, après toutes vérifications utiles, se révèlent irréguliers ou frauduleux. Votre Assemblée et le Sénat ont reconnu la nécessité de cette simplification, et les débats qui se sont tenus la semaine dernière au Sénat ont en outre permis l’adoption d’un amendement qui renforce la précision juridique de ce nouveau dispositif.
Ainsi, l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration a été modifié. Par dérogation au régime de droit commun, le silence gardé pendant plus de huit mois par l'administration dans le cadre du sursis aux fins de vérification d'un acte étranger vaudra désormais rejet implicite. Cette précision était utile pour donner aux administrations un délai suffisant pour procéder aux vérifications nécessaires.
Les débats devant la représentation nationale ont permis d'apporter de réelles améliorations au projet, sans remettre en cause la logique du dispositif. Je remercie à nouveau votre commission des lois, et en particulier son rapporteur, M. Delnatte, dont le travail rigoureux et constructif a contribué à enrichir ces débats. Le texte qui vous est soumis aujourd'hui propose un dispositif complet et cohérent, qui rétablit l'équilibre entre la liberté du mariage et le contrôle de la sincérité de l'intention matrimoniale. Je m'y rallie donc sans réserve, et je puis vous informer que le décret d'application sera publié avant l'expiration du délai de quatre mois prévu pour son entrée en vigueur. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Patrick Delnatte, rapporteur de la commission des lois - Ce projet s'insère dans un dispositif global de protection de la personne et de maîtrise de l'immigration, dans un contexte mondial ouvert et libre. Les échanges migratoires, et en particulier l'augmentation de la population française issue de l'immigration, ont permis un brassage des populations. Ainsi, de 1999 à 2003, le nombre de mariages célébrés en France entre des Français et des ressortissants étrangers a progressé de 62 % ; ils représentaient en 2005 50 000 des 275 000 mariages célébrés dans notre pays. Par ailleurs, les mariages célébrés à l'étranger ont plus que doublé en dix ans, passant de quelque 20 000 en 1994 à plus de 44 000 en 2004. Les mariages mixtes ont ainsi augmenté de 117 % en 10 ans, et ils concernent essentiellement les pays soumis à une pression migratoire forte. Comme le soulignait le rapport au Parlement sur les orientations de la politique d'immigration pour 2005, il est frappant de constater que le mariage est devenu, loin devant le regroupement familial, la première source d'immigration légale en France.
La grande majorité des mariages mixtes sont sincères, mais le fondement de l'institution du mariage est remis en cause par la multiplication des unions contractées uniquement à des fins étrangères aux droits et aux obligations qui lui sont attachés. C'est pour lutter contre ce détournement, pour protéger des personnes vulnérables mais aussi dissuader les candidats à la fraude que le projet nous est présenté. Lorsque la fraude se développe dans une société, le contrat social et la capacité à vivre ensemble sont menacés.
Enrichi par le Sénat, le texte propose de protéger l'institution du mariage tout en respectant la liberté de se marier, et de simplifier la vérification de l'authenticité des actes de l'état-civil de l'étranger. Il est dans la droite ligne des législations allemande, belge, danoise et espagnole.
Nul n’a oublié que la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs a introduit des dispositions proposées par la mission d'information sur la famille et tendant à lutter contre les mariages forcés. Quant à la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, qui tend à renforcer les dispositifs de lutte contre les mariages de complaisance, elle a visé à rendre moins attrayant le mariage avec un Français au regard des règles en matière de droit au séjour ou d'acquisition de la nationalité française. En effet, le dispositif d’audition préalable des futurs époux et de sursis à mariage en cas de doute a été maintenu, mais il a été complété par deux mesures essentielles. L’une supprime l’automaticité de la délivrance de carte de résident, l'autre allonge le délai nécessaire à l'acquisition de la nationalité. En outre, le conjoint étranger d'un Français doit désormais demander un visa « long séjour » pour se rendre en France si le mariage a été célébré à l'étranger. Enfin, la loi de 2003 prévoit, conformément au principe de souveraineté des États, une possibilité de contrôle de la validité des actes de l'état-civil de l'étranger.
Tel est le dispositif existant. Malheureusement, il s’est révélé insuffisant, comme le montrent le démantèlement de filières, la progression des signalements de présomptions de fraudes au mariage par les services du ministère des affaires étrangères et la recrudescence des fraudes à l'état-civil. Aussi, le projet tend à renforcer la détection des mariages simulés en amont de leur célébration et à soumettre le Français se mariant à l'étranger aux mêmes règles que le Français se mariant en France.
Les formalités préalables au mariage sont précisées et complétées pour permettre à l'officier de l'état-civil de saisir « sans délai » le procureur de la République en cas de doute sur la validité du mariage. Cette notion a été introduite par le Sénat pour renforcer la sécurité juridique et éviter l'arbitraire. La publication des bans et, en cas de dispense de publication, la célébration du mariage sont subordonnées à la constitution d'un dossier complet et à l'audition des candidats. Le Sénat a souhaité préciser que le fait que les témoins présents lors de la cérémonie ne soient pas ceux indiqués préalablement à la publication des bans n'empêche pas la célébration du mariage, un tel changement ne constituant pas une cause de nullité absolue. L'audition pourra être réalisée sur délégation par un fonctionnaire, ou par l'autorité diplomatique, ou par le consul honoraire comme l'a souhaité le Sénat, pour tenir compte des distances. Les candidats devront apporter la preuve de leur identité.
Les effets d'une opposition à la célébration du mariage par le ministère public sont renforcés par la suppression du régime de caducité, actuellement applicable au bout d'un an. Les candidats au mariage devront obtenir du tribunal la mainlevée de l'opposition pour renouveler leur demande de mariage.
Afin de remédier aux insuffisances actuelles qui permettent au mariage d'un Français célébré à l'étranger de produire des effets en France sans même avoir été transcrit, l'essentiel de la réforme intervient sur les mariages célébrés à l'étranger selon les règles étrangères. Les mariages contractés à l'étranger sont désormais soumis aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que ceux contractés en France. Ainsi, un Français qui désire se marier devant des autorités étrangères devra obtenir préalablement un certificat de capacité à mariage, attestant notamment qu'il s'est conformé à l'obligation d’audition. En cas de doute sur la validité du mariage, le ministère public pourra s'opposer à sa célébration. Si cette opposition ne peut pas empêcher l'autorité étrangère de célébrer le mariage, elle conditionnera sa transcription à l'état-civil français.
Le projet subordonne les effets du mariage aux règles appliquées en France. La transcription du mariage devient une condition de son opposabilité en France – pour avoir des effets à l'égard des tiers, l'acte de mariage devra avoir été transcrit sur les registres de l'état-civil français. En première lecture, nous avons toutefois précisé que le mariage nul continuerait de produire ses effets entre les époux et pour les enfants.
Les conditions de la transcription dépendent désormais du respect des formalités préalables au mariage. De ce fait, un mariage célébré malgré l'opposition du ministère public ne peut être transcrit qu'après mainlevée de l'opposition, qui doit intervenir dans un délai d'un mois. Il en résulte aussi que la transcription d'un mariage célébré sans certificat de capacité sera précédée de l'audition des époux si le consul le juge opportun, comme l'a précisé le Sénat, soucieux de laisser plus de souplesse. En cas de doute sur la validité du mariage, il peut être sursis à la transcription, aux fins d'annulation du mariage ; la transcription ne peut alors être prononcée que sur décision de l'autorité judiciaire, la charge d'obtenir une telle décision incombant aux époux. Enfin, en cas de doute sur la validité d'un mariage célébré avec certificat de capacité, l'audition des époux est obligatoire au moment de la demande de transcription, et il peut être sursis à la transcription aux fins d'annulation du mariage, le ministère public disposant alors de six mois pour statuer, et l'absence de décision de sa part entraînant la transcription du mariage.
Je tiens à préciser que le projet de loi ne remet pas en cause la liberté de se marier,…
M. Jean-Pierre Blazy - Ce n’est pas évident.
M. le Rapporteur - …liberté protégée par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par la Convention européenne des droits de l'homme et principe fondamental réaffirmé par le Conseil constitutionnel en 1993 et 2003.
Par ailleurs, le projet n'inverse pas la charge de la preuve. Il appartiendra comme aujourd’hui au parquet, s’il se prévaut de l'absence d'intention matrimoniale, d'en rapporter la preuve pour surseoir ou faire opposition à la célébration ou à la transcription d'un mariage, ou annuler un mariage. Le ministère public devra toujours prouver que le consentement est vicié ou qu'il n’a pas été donné avec l'objectif de s'engager dans une véritable union mais aux seules fins d'en obtenir un ou plusieurs effets secondaires contraires aux fondements de l'institution du mariage.
Enfin, il n'est pas porté atteinte au pouvoir souverain que détiennent les autorités étrangères de célébrer le mariage d'un Français avec un de leurs ressortissants. Les effets de ce mariage en France sont simplement subordonnés à l'obligation, pour l'époux français, de respecter les mêmes formalités que celles qui lui seraient imposées s'il se mariait en France.
Pour compléter le dispositif, le projet propose de simplifier la vérification de l'authenticité des actes de l'état-civil étranger. Compte tenu de l'importance du nombre d'actes frauduleux constatés dans certains pays, cette disposition est nécessaire. Le projet supprime la procédure de sursis administratif et de vérification judiciaire des actes de l'état-civil étranger introduite par la loi du 26 novembre 2003. L'autorité administrative destinataire d'un acte étranger peut en décider le rejet s'il est irrégulier ou frauduleux, après avoir, le cas échéant, procédé à des vérifications. Considérant à juste titre que les modalités de contrôle relèvent du domaine législatif, le Sénat a introduit dans la loi le nouveau dispositif de vérification prévu, en première lecture, par un décret en Conseil d'État. En cas de doute, l'autorité administrative procédera ou fera procéder à la vérification auprès de l'autorité étrangère, et en informera l'intéressé. Une absence de réponse dans un délai de huit mois vaudra rejet de l'acte litigieux, à charge pour le demandeur de saisir le tribunal administratif pour en établir la validité.
Le présent texte garantit l’équilibre entre le respect de la liberté fondamentale de se marier et l'impérieuse nécessité de protéger l'institution du mariage des détournements dont elle fait l'objet. Afin de préserver cet équilibre, je vous propose de l'adopter en l'état. Je vous remercie enfin, Monsieur le Ministre, de vous être engagé à prendre rapidement les décrets d'application. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Guy Geoffroy – Je donnerai ici la position du groupe UMP sur ce texte important que nous examinons selon toute vraisemblance en dernière lecture.
Ce projet s’inscrit dans une ligne souhaitée par le Gouvernement et sollicitée par les parlementaires eux-mêmes, comme en témoignent plusieurs de leurs initiatives. La délégation aux droits des femmes et la mission d’information sur la famille, à laquelle a activement participé le rapporteur, souhaitaient que plusieurs de leurs propositions trouvent place dans divers textes de loi, ce qui est chose faite. Notre proposition de loi relative à la lutte contre les violences conjugales est également devenue loi de la République. Nous sommes reconnaissants au Gouvernement, et tout particulièrement à vous-même, Monsieur le Garde des Sceaux, d’avoir accepté toutes ces dispositions.
Le présent texte ne vise nullement à restreindre la possibilité de se marier, mais au contraire à donner encore plus de valeur à l’institution du mariage. Le Sénat n’a que peu modifié la version adoptée ici en première lecture…
M. Jean-Pierre Blazy – C’est le moins qu’on puisse dire !
M. Guy Geoffroy – Les modifications introduites ne sont certes pas mineures mais elles ne changent pas l’équilibre du texte. À l’initiative des sénateurs représentant les Français de l’étranger, la Haute assemblée s’est notamment attachée à prévoir des dispositions plus concrètes.
Le projet vise à donner au mariage non pas un nouvel essor – il n’en a pas besoin –, mais une meilleure lisibilité dans l’ensemble des dispositifs existants de vie commune. Le mariage est une institution à laquelle notre majorité et le Gouvernement, comme les Français, sont particulièrement attachés. Garantir l’égalité de traitement dans les procédures préalables et postérieures à sa célébration relève du simple bon sens. La clarification et la simplification apportées permettront de mieux lutter contre les mariages de complaisance, lesquels, même s’ils demeurent limités, doivent être vigoureusement combattus car ils pervertissent gravement l’institution elle-même. La procédure suivie pour les auditions préalables à la célébration d’un mariage à l’étranger, que celle-ci ait lieu sous autorité étrangère ou sous autorité consulaire, seront désormais identiques à celles suivies sur le territoire national, ce qui facilitera les transcriptions ultérieures dans notre état-civil. Cette transcription doit être l’occasion de limiter les erreurs qui auraient pu se produire, en dépit des précautions prises en amont, ainsi que les risques de fraudes.
Le plus important dans ce projet est qu’il renforce l’institution du mariage, ce que nous souhaitions tous, même si l’organisation de la société et de la vie en couple ont profondément évolué dans notre pays. La modernité n’exclut pas la lucidité et il nous appartient de faire en sorte que le mariage ne puisse être détourné de ses objectifs.
Ce texte, tel qu’il nous revient du Sénat, n’exige pas d’être modifié. C’est pourquoi comme vous nous y avez invités, Monsieur le Garde des sceaux et comme le rapporteur l’a proposé, le groupe UMP le votera en l’état, en espérant la publication rapide des décrets, comme vous l’avez annoncée. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Blazy - Après son adoption par l'Assemblée le 22 mars dernier, ce texte avait été laissé en attente jusqu'à son examen par le Sénat le 4 octobre. Or, c'est dans la précipitation que nous procédons aujourd'hui à sa deuxième lecture, une semaine plus tard. Il est vrai que le contexte a changé depuis la première lecture avec la promulgation de la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.
Le Sénat n’a pas porté remède aux dangers de ce texte, que nous avions dénoncés en première lecture. Son essence reste de renforcer le contrôle des mariages mixtes célébrés à l'étranger afin de mieux maîtriser les flux migratoires. Sous couvert de démasquer les fraudes au mariage – il en existe –, il s’agit en réalité de contenir autant que possible l'immigration fondée sur le droit à vivre en famille.
Ce texte, tout comme la nouvelle loi sur l'immigration, est un aveu d'échec de la loi de 2003 sur l’immigration et la nationalité, pourtant destinée, entre autres, à rendre plus efficace la lutte contre les mariages de complaisance pouvant être conclus par des étrangers dépourvus de titres de séjour. Pourquoi, à l’approche des échéances électorales de 2007, modifier des dispositions à peine mises en application ? Quel est l'intérêt de légiférer de nouveau, sans le recul nécessaire, si ce n'est dans une visée purement électoraliste ?
Nous ne pouvons que partager l'objectif de lutter contre l'utilisation détournée du mariage à des fins migratoires, problème réel auquel votre texte, tout en procédant à de dangereux amalgames, n'apporte pas de solution. De l'augmentation de 63 % entre 1999 à 2003 du nombre de mariages célébrés en France entre un Français et un étranger, vous déduisez l'existence de fraudes massives. Or, le rapport d'application de la loi de 2003 établit clairement que les mariages strictement frauduleux sont minoritaires et ne sauraient expliquer à eux seuls la progression du nombre des mariages mixtes. Pas plus au Sénat qu'à l'Assemblée, vous n'avez fait preuve de la prudence nécessaire dans l’interprétation des chiffres, dans un contexte de mondialisation, de développement des échanges internationaux, où deux millions de Français vivent à l'étranger. Fraudes et trafics existent, mais pas autant que vous essayez de le faire croire – même si, je tiens à le souligner, M. Geoffroy s’est montré, lui, plus honnête dans son approche. Il est hasardeux également de rapprocher le nombre de mariages mixtes de celui des naissances issues de couples mixtes sur le seul territoire national pour en déduire que le mariage serait utilisé « à des fins étrangères à l'instauration du lien conjugal et à la fondation d'une famille ». En réalité les données précises et pertinentes font défaut. Depuis la première lecture, vous n'avez toujours pas apporté les informations que nous vous avons demandées à plusieurs reprises. Le Garde des Sceaux m’accusera sans doute une nouvelle fois de « pinailler », mais je lui reposerai les mêmes questions qu’en mars dernier.
Ce que nous savons, c'est que sur 45 000 mariages mixtes célébrés à l'étranger, les services consulaires ont saisi le parquet de Nantes pour 1 733 affaires seulement. Selon les années, 32 à 53 % d'entre elles ont débouché sur une assignation. En 2004 il y a eu 786 décisions d'annulation de mariages selon la Chancellerie – nous attendons les chiffres pour 2005. Sur ce total, combien y a-t-il de mariages mixtes et de mariages mixtes à l'étranger ? On ne peut légiférer sur des fantasmes. À s'en tenir aux assignations, un peu plus de 1 % des mariages mixtes semblent être frauduleux.
Vous jouez donc avant tout sur la peur. Alors que l’immigration pour motif familial est en régression, mais que les sentiments racistes progressent, en entretenant des idées reçues, n’êtes-vous pas en train de souffler sur les braises ? Vous mélangez tout : validité des mariages, mariages blancs, mariages forcés. Comment ce texte va-t-il s'articuler avec celui de Nicolas Sarkozy censé promouvoir une immigration choisie ? S’agit-il de limiter l'immigration familiale pour promouvoir celle de travailleurs sélectionnés sans trop gonfler les chiffres globaux?
Il existe des abus, mais il est faux de prétendre que le mariage serait la voie privilégiée d'entrée sur le territoire français. Depuis la loi de 2003, les critères d'acquisition de la nationalité par le mariage sont presque aussi stricts que ceux de la naturalisation. Pour les conjoints de Français, le délai de communauté de vie a été porté à quatre ans. L'acquisition de la nationalité par mariage peut être simplement rejetée pour défaut d'assimilation, indignité ou connaissance insuffisante de la langue française. Être marié à un conjoint Français n'ouvre pas non plus de droit automatique à l'obtention d'un titre de séjour. Dans les faits, le bénéfice à tirer d'un mariage avec un Français est de moins en moins évident.
Vous mettez toujours en avant l'alibi de la lutte contre les mariages forcés. Comment ces dispositions, certes minimes, vont-elles s'articuler avec la proposition de loi relative à la lutte contre les violences conjugales que nous avons adoptée à l'unanimité ? Multiplier les dispositifs, c’est introduire la confusion au détriment de l’efficacité.
D’autre part, votre projet transfère aux consulats la charge de lutter contre les mariages frauduleux, mais sans transfert de moyens, ni création de postes de magistrats à Nantes. Les auditions devenant obligatoires, les services consulaires n'auront pas les moyens de réaliser ces contrôles et dans le doute, ils risquent d’émettre systématiquement un avis négatif. Les délais vont encore s'allonger. Je vous le demande à nouveau, puisque ces questions sont restées sans réponse : quels engagements avez-vous obtenus de la part de votre collègue des Affaires étrangères pour le budget de 2007 ? Combien d'équivalents temps plein sont prévus, quelles créations de postes ?
Par ailleurs, les quelques modifications rédactionnelles apportées par le Sénat, pas plus que vos réponses peu convaincantes, n'ont levé nos doutes sur la constitutionnalité de certains aspects de ce texte. Le mariage ne peut être un outil de régulation de l'immigration, et la jurisprudence en la matière est constante. Dans sa décision du 13 août 1993, le Conseil Constitutionnel a rappelé que « le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques mais il lui appartient de respecter les libertés et les droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Figurent parmi ces droits et libertés la liberté du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ». Le fait d'être un étranger en séjour irrégulier n'est pas suffisant pour suspecter un mariage de complaisance. Or, l'exigence d'une pièce d'identité sera le moyen détourné d'exiger de l'étranger qui se marie un titre de séjour ou de résident. Pourtant le Conseil constitutionnel a toujours considéré que la liberté de mariage ne saurait être subordonnée à la situation administrative de la personne.
Pour les mariages conclus à l'étranger, vous multipliez les contrôles a priori et vous ajoutez des contrôles a posteriori à la possibilité déjà existante de demander l'annulation du mariage, et ce pendant trente ans. Il en résultera des délais excessifs et donc anticonstitutionnels. Ce véritable parcours d'obstacles pour les candidats au mariage à l'étranger sera dissuasif.
L'anticonstitutionnalité tient également à ce que ces mécanismes sont arbitraires. Les candidats au mariage contrôlés ignoreront les faits qui leur seront reprochés et ne pourront se défendre efficacement. Ce sera un contrôle à charge. Certes, en dernier recours et à tout moment, le président du tribunal de grande instance peut intervenir. Mais au bout de combien de temps, et à quel prix ? Vous inventez le mariage judicaire pour les Français de l'étranger. Les intéressés devront prouver leur bonne foi sans avoir en main la totalité des éléments qui leur sont reprochés. Vous renversez la charge de la preuve.
À l'action en nullité fondée sur des preuves, vous préférez une procédure fondée sur le soupçon qui, aggravée par les délais, peut aboutir à priver le mariage de ses effets en France. Vous créez de fait une action en nullité a minima sans garantie. Les six mois de délai laissés au procureur pour se prononcer n'ont pas de sens dès lors que des éléments nouveaux postérieurs au mariage peuvent faire courir de nouveaux délais. Pendant ce temps, la France ignorera donc le mariage de l'un de ses ressortissants, et lui refusera le droit à une vie familiale, pourtant garanti par la Déclaration des droits de l'homme et appartenant au bloc de constitutionnalité.
La même suspicion s’attache à l'ensemble des actes d'état civil, dont l'acte de filiation, qu’on pourra refuser d'inscrire dans les registres de Nantes, sans qu'un magistrat gardien des libertés puisse s'y opposer. Autrement dit l'enfant d'un Français ou d'une Française ne pourra pas prouver sa filiation par le mariage de ses parents simplement parce que le pays où il est né pâtira d'une mauvaise réputation et figurera sur la liste noire d'une administration. Le seul recours sera le tribunal de grande instance.
Pourtant, la France est engagée par des conventions bilatérales et des conventions internationales comme celle de 1978 sur la célébration et la reconnaissance des mariages ; ou la convention des Nations unies sur le mariage entrée en vigueur le 15 décembre 1964, selon laquelle tous les mariages devront être inscrits sur un registre officiel et non pas suspendus sur simple suspicion ; ou la convention de New York de 1990 protectrice des droits de l'enfant qui garantit à celui-ci Ie droit de vivre en famille. Ce texte attentatoire aux libertés est donc aussi contraire à nos engagements internationaux.
Une nouvelle fois, je vous mets en garde : vous voulez lutter contre l'immigration. Mais en mettant autant d’obstacles aux unions mixtes, vous allez provoquer une immigration clandestine d'un nouveau type, celle de conjoints n'ayant pu arriver au bout du parcours du combattant et qui se rejoindront quand même. Vous serez alors contraints de procéder à des régularisations massives qui s'ajouteront à d'autres régularisations. Ce sera le mauvais résultat d'une mauvaise politique.
M. le Président - J’appelle dans le texte du Sénat les articles du projet sur lesquels les deux assemblées n’ont pu parvenir à un texte identique.
M. Jean-Pierre Blazy - Je souhaite d’abord faire un rappel au Règlement. J’ai posé des questions au nom du groupe socialiste, et le ministre n’a donné aucune réponse.
M. le Président – Nul ne peut forcer le Gouvernement à s’exprimer. Défendez votre amendement.
M. Jean-Pierre Blazy - J’espère, ensuite, avoir une réponse.
Notre amendement 2 supprime cet article qui entretient la suspicion sur les mariages mixtes, comme je viens de le démontrer.
M. le Rapporteur – Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Monsieur Blazy, comme vous êtes seul pour représenter votre groupe, je croyais faire gagner du temps à tout le monde en n’intervenant que sur les amendements – qui sont d’ailleurs passablement répétitifs, puisqu’ils tendent à supprimer successivement tous les articles.
Je répète donc que ce projet vise à aligner les conditions des mariages à l’étranger sur celles des mariages en France. Comment pourrait-on y être opposé ? Vous êtes dans le fantasme, Monsieur Blazy, vous parlez d’un autre texte que celui que nous proposons, lequel consiste simplement à faire la même chose en France et à l’étranger pour éviter les mariages à des fins frauduleuses.
M. Jean-Pierre Blazy – S’il est utile de préciser que le maire agissant en tant qu’officier d’état civil peut déléguer l’audition préalable des futurs époux non seulement à ses adjoints mais également à un fonctionnaire, encore faut-il s’assurer que ce dernier soit spécialement formé au recueil de la parole des futurs époux, dont l’un sera très souvent étranger. Tel est le sens de notre amendement 3.
M. le Rapporteur – Les adjoints tiennent leur qualité d’officiers d’état civil de la loi et peuvent exercer les fonctions correspondantes sans délégation du maire à cet effet. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Le code général des collectivités territoriales dit que les adjoints au maire ont qualité d’officiers d’état civil. Quant à la formation demandée, son instauration relèverait du domaine réglementaire et supposerait en tout état de cause un dialogue préalable avec les collectivités locales, compte tenu du coût.
M. Jean-Pierre Blazy - L’amendement 4 est défendu.
M. Jean-Pierre Blazy - Il convient de souligner l’irréalisme d’un texte qui introduit de nouvelles dispositions sur le contrôle des mariages des Français à l’étranger, alors que les consulats sont déjà submergés de dossiers. Comment feront-ils face aux charges nouvelles que le projet leur impose, Monsieur le ministre ? J’aimerais tout de même une réponse.
Notre amendement 5 tend à supprimer l’article 3.
M. le Rapporteur – Défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Vous vous trompez de débat, Monsieur Blazy ! Vous poserez cette question lors de la discussion du budget des affaires étrangères.
M. Jean-Pierre Blazy - Voilà une réponse bien cavalière ! Depuis quand vote-t-on un texte sans se préoccuper de ses conséquences budgétaires et des moyens qu’il requiert pour sa mise en œuvre ?
Il semble souhaitable de donner aux couples mixtes le choix de se marier selon la loi étrangère ou selon la loi française. Si les époux sont à l’étranger et qu’ils choisissent de se marier au consulat ou à l’ambassade, le mariage doit être réputé célébré sur le sol français : c’est particulièrement souhaitable lorsque l’un des futurs conjoints court un risque personnel en se mariant à un Français. Tel est le sens de notre amendement 6.
M. le Rapporteur – L’amendement a été repoussé, comme en première lecture.
M. le Garde des Sceaux – Défavorable.
M. Jean-Pierre Blazy - Il est important de rappeler que le procureur doit agir rapidement et qu’en matière de mariage, tout pouvoir dilatoire ou retard de fait porte atteinte à un droit fondamental. Étant donné les effets qu’une procédure en suspicion peut avoir sur la vie d’un couple, il convient que la décision du procureur soit motivée en fait et en droit. Tel est le sens de notre amendement 7.
M. le Rapporteur – L’amendement ne fait qu’ajouter les mots « en fait et en droit », alors que cela coule de source. Défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - Il convient de conférer le plus de transparence possible à l’enquête administrative diligentée à la suite de la découverte de la non production d’un certificat de capacité. C’est pourquoi nous demandons, dans l’amendement 8, que les futurs époux puissent prendre connaissance du compte rendu de leur audition.
M. le Rapporteur – L’article 171-7 porte sur la transcription d’un mariage célébré devant une autorité étrangère sans certificat de capacité. Il n’y a donc pas lieu d’informer les futurs époux qu’un mariage a déjà eu lieu. La commission a repoussé cet amendement.
M. le Garde des Sceaux – Même avis défavorable.
M. Jean-Pierre Blazy - Notre amendement 9 vise à obliger les autorités à motiver leurs décisions en fait et en droit chaque fois que cela peut permettre aux intéressés de construire leur défense et de bénéficier d’un procès équitable devant le tribunal de grande instance.
M. le Rapporteur – Précision inutile.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - L’amendement 11 tend à supprimer cette règle dérogatoire qui veut que l’absence de réponse vaille refus de transcription, ne serait-ce que parce qu’elle prive les époux des explications auxquels ils peuvent légitimement prétendre, s’agissant d’un droit constitutionnellement protégé.
M. le Rapporteur – Cet amendement priverait les époux de la possibilité de saisir le TGI quand le procureur ne s’est pas prononcé sur la transcription de leur mariage dans un délai de six mois. Je ne suis pas sûr qu’une telle disposition serait à l’avantage des époux. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - L’amendement 10 précise que l’absence de réponse dans les délais entraîne une transcription automatique.
M. le Rapporteur – Repoussé, comme en première lecture.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - Dans la logique de l’article 171-4, on peut comprendre que des éléments nouveaux puissent être pris en compte pour retarder la transcription d’un mariage sur les registres de l’état civil. Il convient cependant de veiller à ce que par un jeu « d’empilement » des procédures dilatoires, la transcription d’un mariage sur les registres de Nantes ne puisse être retardée sans fin.
Aussi faut-il considérer que, si la procédure de l’article 171-4 a déjà été mise en œuvre et que la vérification de la validité d’un mariage, suspecté de ne pas satisfaire à l’ensemble des principes de fond du droit français, a déjà été examinée, un nouvel ajournement de l’inscription du mariage au fichier de l’état civil de Nantes pour des motifs de même nature n’est pas convenable. Tel est le sens de l’amendement 13.
M. le Rapporteur – Cet amendement aurait pour effet d’empêcher l’autorité diplomatique de surseoir à la transcription d’un mariage à la célébration duquel elle aurait auparavant sursis ! En effet, les futurs époux pourront contourner l’opposition à leur mariage en décidant de se marier malgré tout devant les autorités étrangères. Il est donc indispensable que les autorités françaises conservent la possibilité de vérifier la validité du mariage au moment de sa transcription. Par conséquent, avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - Par l’amendement 14, nous proposons de compléter l’alinéa 29 de cet article, par la phrase suivante : « cet article ne peut mis en œuvre qu’une seule fois ».
Dans la logique de l’article 171-4, on peut comprendre que des éléments nouveaux puissent être pris en compte pour retarder la transcription d’un mariage sur les registres de l’état civil, mais il convient d’éviter qu’un « empilement » de procédures dilatoires retarde sans fin la transcription d’un mariage sur les registres de Nantes.
M. le Rapporteur – Cette hypothèse me semble impossible, Monsieur Blazy.
M. Jean-Pierre Blazy - Nous le verrons bien !
M. le Rapporteur – Si la procédure de sursis a été enclenchée par l’autorité diplomatique, le parquet dispose de six mois pour se prononcer. En l’absence de réponse dans ce délai, le mariage est transcrit de droit, ce qui prive l’autorité diplomatique de tout moyen d’intervention. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy – Je note que le Garde des Sceaux n’est pas très loquace… Il se moque du Parlement et de l’opposition, mais ce n’est malheureusement pas nouveau !
L’amendement 12 tend à compléter l’alinéa 30 en précisant que la décision doit être motivée en fait et en droit, et que l’intéressé en sera informé. Le refus de transcription fondé sur une suspicion née de faits nouveaux peut paraître utile, et conduira de toute façon à prolonger de six mois au moins le droit qu’a l’étranger de vivre normalement avec sa famille, en France. Il convient toutefois d’entourer de toutes les garanties utiles cette procédure nouvelle.
M. le Rapporteur – Une telle précision est inutile, car l’autorité diplomatique devra naturellement exposer les motifs de droit et de fait qui la conduisent à douter de la validité du mariage. La commission a donc repoussé cet amendement.
M. le Garde des Sceaux – Je n’ai rien à ajouter. Chaque fois, le rapporteur apporte les éclaircissements qui s’imposent !
M. Jean-Pierre Blazy – Par l’amendement 15, nous proposons de supprimer la mention, à l’alinéa 3 de l’article 6, d’une dérogation. En effet, il paraît inconcevable que l’absence de réponse imputable aux administrations étrangères sollicitées pénalise les titulaires de l’acte suspecté. La durée d’investigation relativement longue – huit mois – affecte déjà suffisamment la personne dont la pièce est contestée, surtout quand elle en a besoin pour compléter un dossier de regroupement familial !
M. le Rapporteur – Le projet de loi prévoit une décision implicite de rejet au bout de huit mois, ce qui constitue une dérogation à la loi du 12 avril 2000, qui pose le principe d’un délai de deux mois. Une telle dérogation doit donc être explicitement mentionnée. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Sur la forme, l’amendement de M. Blazy est totalement incompréhensible : ce n’est parce qu’on ne signale plus l’existence de cette dérogation qu’elle sera supprimée ! J’ajoute qu’on ne peut pas imposer à une autorité étrangère de faire ou non diligence. Il faut donc prévoir un délai suffisamment long de réponse… J’ajoute qu’à défaut de réponse, il y a fort peu de chances que l’acte puisse être tenu pour valable, le silence observé tenant généralement à l’absence d’un registre d’état civil qui permettrait de confirmer l’acte. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Blazy - L’amendement 17 est de repli : nous prévoyons de ramener le délai de huit à quatre mois. Si l’on admet le principe que le silence de l’administration vaut refus, il convient au moins de raccourcir le délai d’attente des intéressés. Le juge doit trancher le litige en entendant les parties dans le respect du principe du contradictoire, comme le prévoit l’alinéa 5.
M. le Rapporteur – Les procédures de vérification sont longues et difficiles. Il n’est donc pas opportun de réduire le délai accordé à l’administration. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même avis. J’ai déjà expliqué pourquoi lors de l’amendement précédent.
M. Jean-Pierre Blazy – L’amendement 16 tend à substituer au principe du rejet implicite, celui de l’acceptation de l’acte.
M. le Rapporteur – La règle selon laquelle le silence de l’administration vaut rejet est un principe général applicable à la plupart des décisions administratives. Il n’y a pas lieu de prévoir une exception lorsque la demande transmise à l’administration s’appuie sur un acte étranger d’état civil qui est présumé frauduleux. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – Même position.
M. Jean-Pierre Blazy – Par l’amendement 18, nous souhaitons préciser que les délais induits par la mise en œuvre des procédures prévues par la présente loi ne seront pas pris en compte dans l’appréciation de la durée de la communauté de vie pour l’application de la législation sur l’entrée et le séjour des étrangers en France.
La durée de vie commune, tout comme sa rupture, sont en effet appelées à jouer un rôle essentiel dans l’accueil en France des étrangers mariés à un Français ou à un étranger lui-même titulaire d’un titre de séjour, notamment depuis la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, et il ne faudrait pas que la situation des personnes pouvant prétendre au regroupement familial soit indirectement aggravée par une loi postérieure. Il est de notoriété publique que la nouvelle procédure de suspicion à l’encontre de certains mariages, en particulier des mariages mixtes, entraînera la suspension de la transcription de ces mariages pendant deux, voire quatre ans, du fait des délais d’enquête, de la possibilité de multiplier les va-et-vient entre les autorités diplomatiques ou consulaires et le bureau du substitut du procureur de Nantes, mais aussi du fait de la pauvreté des moyens alloués et de la lenteur de la justice, tant judiciaire qu’administrative.
M. le Rapporteur – Je doute que cet amendement soit de nature à atteindre le but souhaité. En effet, le refus de prendre en compte les délais de transcription d’un mariage dans la comptabilisation de la durée de vie commune requise pour séjourner en France ne tournera pas nécessairement à l’avantage des conjoints étrangers de ressortissants français. Contrairement à ce que laisse entendre cet amendement, le droit d’un étranger à une carte de résident est par ailleurs lié à la durée de résidence en France, et non à la durée de vie du couple. Avis défavorable.
M. le Garde des Sceaux – La rédaction de cet amendement entraînera des conséquences opposées à celles que recherche son auteur. Le refus de tenir compte des délais de transcription ne fera en effet qu’allonger le délai requis. Cet amendement confond en outre la question de la durée de vie commune, prise en compte pour l’acquisition de la nationalité française, avec celle de la validité du mariage. Si le mariage est reconnu valable plusieurs années après sa célébration, les époux sont reconnus mariés depuis le mariage, quel que soit le délai de la vérification. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Blazy – Le Parlement doit rester vigilant et évaluer les effets de ce projet. C’est pourquoi nous proposons, par l’amendement 19, que le Gouvernement présente au Parlement un rapport d’évaluation annuel de l’exécution de la présente loi.
M. le Rapporteur – Comme je l’ai déjà indiqué en première lecture, la loi du 26 novembre 2003 prévoit un rapport sur les orientations de la politique de l’immigration. Vous aurez donc toutes les informations nécessaires sur le contrôle de la validité des mariages. La commission a donc repoussé cet amendement inutile.
M. le Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Pierre Blazy - Cette seconde lecture n’aura été qu’une caricature de débat. Sur la forme, nous n’avons pas obtenu les réponses aux questions que nous avons posées : une attitude aussi méprisante à l’égard de l’opposition est indigne de la représentation nationale ! Sur le fond, l’objectif du Gouvernement est limpide : ce texte est lié à la loi Sarkozy sur l’immigration, et non, comme M. Geoffroy l’a prétendu, à la nécessité d’encadrer le mariage et de lui donner un nouvel élan.
Certes, les fraudes existent et il faut les combattre, mais vous pensez surtout à limiter le regroupement familial – lequel n’est d’ailleurs pas le principal vecteur d’immigration – et, pour ce faire, vous vous trompez de méthode. Nous n’avons pas besoin d’une nouvelle loi pour lutter contre la fraude, le dispositif existant suffit. Nous avons surtout besoin de renforcer les moyens des consulats, et de ce point de vue-là, on est mal parti. Non seulement votre loi est attentatoire aux libertés – nous verrons d’ailleurs ce qu’en pensera le Conseil Constitutionnel –, mais elle est inefficace : vous provoquerez encore plus d’entrées irrégulières et nous serons contraints de faire de nouvelles régularisations. Ce sera le mauvais résultat d’une mauvaise politique.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
QUINZE HEURES - 1re SÉANCE PUBLIQUE
1. Questions au Gouvernement.
2. Discussion générale et discussion des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007 (n° 3341).
Rapport (n° 3363) de M. Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan.
VINGT ET UNE HEURES TRENTE - 2e SÉANCE PUBLIQUE
Suite de l’ordre du jour de la première séance.
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