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Assemblée nationale

Compte rendu
analytique officiel

2ème séance du mercredi 7 février 2007

Séance de 21 heures 30
58ème jour de séance, 134ème séance

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann
Vice-Président

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La séance est ouverte à vingt et une heures trente.

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fonction publique territoriale (deuxième lecture)

L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.

M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales – L'Assemblée nationale examine donc en seconde lecture ce projet relatif à la fonction publique territoriale après le vote intervenu le 12 octobre dernier et les deux votes du Sénat des 16 mars et 20 décembre. Cela fait plus de quatre ans que les élus, les représentants des personnels et les ministres successifs ont réfléchi à ce projet global et j’espère que nous sommes ce soir sur le point de franchir la ligne d’arrivée. Ce texte est en effet attendu par 1,7 million d’agents de la fonction publique territoriale et les 55 000 employeurs territoriaux. Le conseil supérieur de la fonction publique territoriale a rappelé lors de sa dernière séance plénière du 24 janvier que l’ensemble des acteurs territoriaux attendaient son vote définitif. Parallèlement à la démarche législative, une démarche règlementaire a été engagée qui repose essentiellement sur deux décrets : le premier a été publié le 31 décembre dernier et est relatif à l’abaissement des seuils de création des emplois de grade. Ainsi, un plus grand nombre de collectivités pourront recruter des administrateurs territoriaux, des attachés ou des ingénieurs principaux, le seuil ayant été abaissé de 80 000 à 40 000 habitants. Des communes qui n’ont pas plus de 2 000 habitants, contre 5 000 auparavant, pourront quant à elles promouvoir sur place leurs attachés au grade de principal. Le second décret a été publié le 29 novembre et est relatif à l’assouplissement des quotas de promotions internes permettant l’accès des fonctionnaires territoriaux aux cadres d’emplois supérieurs, ce qui favorisera l’accélération de la promotion sociale. Les taux de promotion interne sont beaucoup trop faibles dans la fonction publique territoriale – 4 % en moyenne. Ce décret ramène les quotas d’un recrutement pour quatre à cinq recrutements dans les cadres d’emplois, à un pour trois et même un pour deux dans les prochaines années.

Le projet appelle par ailleurs une vingtaine de décrets d’application directe, ainsi qu’une vingtaine de décrets statutaires qui devront obligatoirement être repris, notamment pour les adapter aux dispositions nouvelles relatives à la formation. Ils sont d'ores et déjà en cours de préparation et seront publiés en deux vagues : une première vague, très importante, puisqu'elle portera sur la formation et sur les relations financières entre les centres de gestion et le CNFPT, sera publiée durant l'été ; une seconde interviendra d'ici la fin 2007, après les nécessaires consultations du conseil supérieur et des associations d'élus représentant les employeurs.

Ce projet, je crois pouvoir le dire, est largement consensuel (Murmures sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains) parce qu'il a été considérablement enrichi par le travail législatif et que son contenu est parfaitement équilibré. La forte adhésion qu’il a suscitée s'est d'abord manifestée lors de l'avis donné par le CSFPT le 16 novembre 2005, sous la présidence de M. Derosier, qui approuva le projet initial à 70 % des voix. En seconde lecture, au Sénat, l’ensemble des groupes à l’exception d’un seul ont approuvé le texte. Cette adhésion tient notamment à l'amélioration du projet et à l'acceptation d'un grand nombre d'amendements de parlementaires issus de tous les bancs.

M. Jean-Pierre Dufau – Pas à l'Assemblée nationale !

M. le Ministre délégué – Au total, lors des trois lectures qui ont précédé, 623 amendements ont été déposés et 219 ont été adoptés, soit à peu près 35 %, presque systématiquement avec l'accord du Gouvernement. Le texte qui comportait au départ 36 articles en compte désormais le double. Les grands objectifs que les inspirateurs de la loi – élus locaux, syndicats de personnel, parlementaires et Gouvernement – s’étaient fixés sont atteints.

Avec ce texte, les exécutifs locaux bénéficieront de plus de liberté et de sécurité dans la gestion de leurs ressources humaines, nous aurons une fonction publique territoriale plus attractive et plus adaptée aux évolutions en cours, nous clarifierons significativement le paysage institutionnel de la fonction publique territoriale pour rendre plus efficace les organes de formation et de gestion des personnels. Enfin, nous sommes parvenus à un équilibre subtil où tous les acteurs territoriaux sont gagnants : les agents et les collectivités territoriales à travers les dispositions relatives à la formation professionnelle et à l'assouplissement des conditions de recrutement, de déroulement de carrière ou de mobilité, les agents d'exécution comme les agents d'encadrement, les petites collectivités, certes, mais également les plus grandes, les centres de gestion de la fonction publique territoriale comme le CNFPT et aussi le conseil supérieur de la fonction publique territoriale dont le collège des employeurs est reconnu comme interlocuteur du Gouvernement dans le cadre des négociations salariales concernant les fonctionnaires.

Tout cela est le fruit d'un travail remarquable effectué en première lecture par les deux assemblées et notamment par votre commission des lois, dont je salue le Rapporteur. La coopération ayant été très étroite entre Michel Piron et son homologue du Sénat, Jacqueline Gourault, la Haute Assemblée a très peu modifié sur le fond, en seconde lecture, le projet voté par votre Assemblée le 12 octobre dernier. Sur les 61 articles proposés à la discussion du Sénat, 45 ont été votés conformes. Sur les 20 articles soumis à votre examen aujourd'hui, il n'y en a que quatre nouveaux dont trois que le Gouvernement a particulièrement soutenus. Les 16 autres articles ont essentiellement fait l'objet de modifications rédactionnelles.

Les dispositions du chapitre 1er relatif à la formation professionnelle des agents territoriaux ont toutes été votées conformes. Elles comportent des avancées majeures avec l'instauration du droit individuel à la formation pour chaque agent, la mise en place de la validation des acquis de l'expérience ou l'obligation de formation d'intégration pour tous les fonctionnaires et notamment les plus de 75 % relevant de la catégorie C.

Le chapitre 2 est consacré aux organes de la fonction publique territoriale. Le Sénat a validé la dernière modification que vous aviez effectuée en matière de répartition des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion. Il a ainsi accepté de supprimer l'option qu'il avait proposée avec un centre de gestion à compétence nationale qui aurait géré les agents A +. Le CNFPT, dont je salue le président, présent dans les tribunes, s’est ainsi recentré sur ses compétences de formation tout en conservant néanmoins uniquement les missions de gestion des agents dits A +. Le Sénat a simplement précisé, à juste titre, ce qu'il fallait entendre par agents A + dans la filière technique. Il a par ailleurs pris acte de l'instauration d'un droit à l'action sociale pour tous les agents en intégrant dans les compétences facultatives des centres de gestion la possibilité d'assurer la gestion de l'action sociale en faveur des agents des collectivités et établissements qui le demandent. Le volet institutionnel qui a causé tant d'interrogations répond bien à l'objectif de clarification des compétences du CNFPT et des centres de gestion. Les centres deviennent les véritables pivots de la gestion des ressources humaines pour les collectivités territoriales. Des missions obligatoires leur sont transférées par le CNFPT et de nouvelles missions facultatives apparaissent. Cette réforme doit se faire à coût constant pour les collectivités adhérant obligatoirement aux centres de gestion et au CNFPT. Cela sera le cas notamment grâce aux efforts en matière de mutualisation des moyens et de coordination entre les centres de gestion.

Je n'ignore pas toutefois les inquiétudes financières d'un certain nombre de centres de gestion. C’est pourquoi je me suis engagé à ce qu’une table ronde soit organisée dans un délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la loi en vue d'évaluer les incidences subies par les centres de gestion, mais aussi par le CNFPT. Dans l’hypothèse où les plafonds des taux de cotisations versés par les collectivités devraient être affectés, le gouvernement prendrait toutes ses responsabilités.

En adoptant le chapitre 3, relatif à la gestion des agents territoriaux, vous renforcerez non seulement l’autonomie de gestion des collectivités territoriales, mais aussi la place accordée à la valeur professionnelle des agents, ce qui devrait accélérer les promotions internes. Sur ce chapitre, qui a bénéficié de nombreux apports au Sénat, les articles restant en discussion ont subi des modifications de nature rédactionnelle pour l’essentiel.

Certaines modifications touchaient toutefois au fond. À l'article 25, le Sénat a ainsi supprimé le plafonnement de la prise en charge financière des autorisations spéciales d'absence des représentants syndicaux par les centres de gestion. Ce choix me paraît recevable, mais je précise qu’un décret d'application devra déterminer les autorisations spéciales d'absence éligibles.

À l'article 28 bis A, tous les groupes politiques du Sénat ont également souhaité maintenir la présence des magistrats administratifs à la tête des conseils de discipline. Il ne me semblait pas mauvais d'aligner le droit disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques, mais les organisations syndicales, ainsi que de nombreux présidents de centres de gestion et nombre d'élus ont convaincu la Haute assemblée que la présence de ces magistrats offrait un gage de sérénité dans les débats.

Le Sénat a enfin supprimé l'article 29 ter, introduit sur la proposition de Gérard Menuel. En autorisant le recours au titre emploi collectivités pour le recrutement de contractuels par des collectivités de moins de 1 000 habitants, nous souhaitions alléger les formalités et les procédures de recrutement en prenant pour modèle le chèque emploi service. Or, une étude diligentée en novembre dernier par l'ACOSS a démontré que les petites communes ne trouvent pas les formalités d'embauche particulièrement lourdes ou longues, le recours aux centres de gestion étant de plus en plus fréquent. Compte tenu des charges qui auraient pesé sur les organismes de sécurité sociale, le dispositif initialement prévu aurait risqué d’être beaucoup plus coûteux qu’efficace.

Je ne reviens pas sur le chapitre 4, relatif à l'hygiène, à la sécurité et à la médecine préventive, puisqu’il a été définitivement adopté, mais vous me permettrez quelques observations sur le chapitre 5, qui comprend plusieurs articles nouveaux introduits par le Sénat.

L'article 31 vise ainsi à offrir plus de souplesse de gestion aux collectivités en autorisant les fonctionnaires territoriaux qui ont accumulé un nombre important de droits à congés au sein d'un compte épargne temps à bénéficier d'une compensation financière au lieu de devoir prendre leurs droits à congé, disposition à laquelle le Gouvernement est bien entendu favorable.

Reprenant des amendements du Gouvernement, le Sénat a en outre introduit deux articles relatifs à l’action sociale qui donnent corps à l’engagement que j'avais pris ici même, le 12 octobre, en réponse aux souhaits de Bernard Derosier…

M. Bernard Derosier – …aux souhaits du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale…

M. le Ministre délégué – Grâce aux consultations que nous avons menées, nous avons trouvé un équilibre consistant à donner aux dépenses d'action sociale le caractère de dépenses obligatoires tout en laissant aux assemblées délibérantes la liberté de fixer leur niveau. Grâce à ces dispositions, inspirées du dispositif applicable aux indemnités des élus, nous renforcerons l’attractivité de la fonction publique territoriale.

Pour toutes ces raisons, il me semble que rien ne devrait plus faire obstacle à l’adoption définitive de ce projet de loi. À l’approche des échéances électorales, qui risquent de troubler la sérénité de nos débats, le temps a cessé d’être notre allié : nous devons maintenant répondre aux souhaits légitimes de tous ceux qui attendent ce texte depuis plus de quatre ans. Notre responsabilité collective est engagée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Michel Piron, rapporteur de la commission des lois – Ce projet de loi relatif à la fonction publique territoriale devrait nous permettre de répondre aux nouveaux défis auxquels nous nous heurtons, notamment en matière démographique.

Saluons tout d'abord le climat serein et constructif dans lequel les deux assemblées ont conduit leurs travaux. J’en veux pour preuve que seuls vingt articles restent en discussion sur un total de 83 : de nombreux points d'accord ont été trouvés entre l'Assemblée nationale et le Sénat. J’ajoute que 47 articles ont été introduits lors de la discussion parlementaire à l'initiative de la majorité, mais aussi de l'opposition, ce qui a permis d'enrichir notablement ce texte.

Parmi les articles déjà adoptés en termes conformes figure l’intégralité du chapitre premier, dont l’objet est de renforcer la formation professionnelle grâce au droit individuel à la formation et à la valorisation des acquis de l’expérience professionnelle ; l’élargissement des compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; la création d’un collège des employeurs territoriaux ; la désignation un centre de gestion coordonnateur au niveau régional et l'institution d'une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs ; la quasi-totalité des articles relatifs aux compétences des centres de gestion ; la possibilité de recourir à des agents non titulaires pour pourvoir un emploi de secrétaire de mairie ou des postes dont la création et la suppression dépendent de décisions de l'État ; la régulation financière des mutations qui interviennent moins de trois ans avant la titularisation de l'agent ; la conservation des avantages indemnitaires acquis par les agents transférés d'une commune à un établissement public et inversement.

Si le Sénat a modifié certaines dispositions les divergences restent très limitées. La Haute Assemblée a ainsi apporté quelques aménagements en matière institutionnelle, mais sans remettre en cause les orientations générales adoptées par notre chambre. Alors que nous avions prévu que les agents de catégorie A + et le cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux resteraient gérés par le CNFPT, le Sénat a souhaité que seuls les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux des bibliothèques ou du patrimoine et les ingénieurs territoriaux ayant le grade d'ingénieur en chef, qui relèvent stricto sensu de la catégorie A +, soient gérés par le CNFPT.

Le Sénat a par ailleurs entièrement réécrit l'article 15 qui définit les missions facultatives des centres de gestion en matière de gestion des ressources humaines, notamment les services de remplacement des agents indisponibles. Le Sénat est en outre revenu sur le plafonnement de la prise en charge par les centres de gestion du coût des autorisations spéciales d'absence, introduit par l'Assemblée nationale, estimant que ce plafonnement vidait la mesure de son contenu.

En matière de gestion des personnels territoriaux, la Haute assemblée a également limité la mise à disposition d'agents sous contrat à durée indéterminée aux échanges entre communes et EPCI, afin d'éviter que cette possibilité nouvelle ne crée de véritables « carrières » pour les agents non titulaires. Le Sénat a ainsi tenu à ce que les agents non titulaires continuent à être recrutés uniquement pour répondre à des besoins ponctuels, conformément aux principes énoncés par le statut de la fonction publique territoriale et au souhait de la commission des Lois. Le Sénat a également permis de verser aux agents une compensation financière pour les droits à congé non utilisés, et prévu que les frais d'avocat de l'ordonnateur dont la gestion est contrôlée par la chambre régionale des comptes seront pris en charge par les collectivités territoriales dans la limite d'un plafond fixé par décret.

La modification la plus importante apportée par le Sénat touche à la consécration de l'action sociale pour les agents des communes et des établissements publics locaux. Le Sénat a ainsi adopté deux amendements du Gouvernement qui rendent l'action sociale obligatoire dans les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. Aucun montant minimum de dépenses n'a été fixé afin de respecter le principe de libre administration, mais il est très probable que ces dispositions inciteront les collectivités à développer leur action sociale. Ces articles constituent donc une avancée très significative pour le pouvoir d'achat des agents.

Le Sénat a enfin supprimé deux articles introduits par l'Assemblée, notamment l'article 28 bis A, qui prévoyait que les conseils de discipline étaient présidés par l'autorité territoriale. Le Sénat a en effet estimé que la présidence d'un magistrat de l'ordre administratif offrait plus de garanties pour les fonctionnaires, point sur lequel la commission n'a pas souhaité rétablir l’article initial. Le Sénat a également supprimé l’article 29 ter, qui résultait d'un amendement de notre collègue Gérard Menuel, dont le but était d’instituer un titre emploi collectivité pour les petites communes en vue de faciliter le recrutement de contractuels pour couvrir des besoins occasionnels ou saisonniers. Les organismes de sécurité sociale ayant fait savoir que cette mesure représenterait un coût de gestion élevé pour un nombre de bénéficiaires réduit, le Sénat a jugé préférable de ne pas introduire ce nouveau dispositif sans évaluation préalable de son impact. Votre commission des lois s'est ralliée à cette position, mais il ne serait sans doute pas mauvais d’explorer à l’avenir cette piste de réflexion dans l’objectif de réduire les formalités des petites communes.

Cela étant dit, le texte issu de la deuxième lecture au Sénat m’apparaît conforme au souci d'assouplir et d'améliorer les droits des agents, qui a constamment guidé nos travaux. Grâce à ces dispositions, nous allons moderniser la fonction publique territoriale, tout en la rendant plus dynamique et plus attractive, et nous accompagnerons le mouvement de décentralisation en assurant la nécessaire adaptation des administrations aux besoins de nos concitoyens.

En effet, ce projet ne vise pas seulement à améliorer le sort de tel ou tel cadre d'emploi, ni de telle ou telle catégorie d'usagers – faut-il le rappeler ? –, mais à servir au mieux l’intérêt général. Afin que ce texte, tant attendu par les agents territoriaux, les collectivités et les centres de gestion, entre en vigueur au plus vite, la commission des lois n’a adopté aucun amendement et vous invite à en faire autant ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

Mme Muguette Jacquaint – Lors de sa présentation initiale, ce texte avait suscité les réserves des syndicats ; elles demeurent aujourd’hui, malgré quelques améliorations. On pouvait espérer qu’il comblerait les nombreuses lacunes de la loi dite de modernisation de la fonction publique – un objectif louable : diversifier les missions des collectivités, prendre en compte l’expérience professionnelle, développer la formation, autant de mesures que les députés communistes et républicains soutiennent. Hélas, le texte n’est pas à la hauteur des enjeux : de prétendues innovations masquent des reculs et les aménagements institutionnels sont de faible portée.

Depuis 2002, vous affaiblissez méthodiquement la fonction publique en transférant petit à petit vers les collectivités des centaines de milliers de postes, tels que les personnels techniques non enseignants. Les droits anciens sont supprimés, tandis que les nouvelles conditions de recrutement accroissent la précarité. Face à des personnels plus vulnérables, vous pouvez plus facilement déserter des régions entières et liquider la continuité territoriale de nos services publics. Un récent sondage de l’IFOP révèle pourtant que les deux tiers des Français souhaitent le maintien du nombre de fonctionnaires : ils savent que les suppressions de postes entraînent la dégradation des services de proximité auxquels ils sont très attachés.

Il est bien difficile d’améliorer un texte de loi : la plupart des amendements que nous avions déposé en première lecture ne pourront être discutés, compte tenu de l’adoption conforme des articles sur lesquels ils portent. Je m’en tiendrai donc à deux points de désaccord.

Tout d’abord, le projet pose le principe d’un droit individuel à la formation. À lire le texte, on se demande s’il profite à l’employé ou à l’employeur ! En effet, les formations des agents pourront être demandées par les autorités territoriales, qui décideront de leur mise en œuvre, y compris en dehors du temps de travail. En outre, même accordée, la formation - de faible durée – sera à la charge des collectivités, et donc soumises aux inégalités de richesse qui les séparent.

Ensuite, à propos du centre national de la fonction publique territoriale, le Gouvernement entend confier l’organisation de la plupart des concours aux centres de gestion. Pourtant, les centres interrégionaux de concours et les services centraux pour les concours fonctionnent très bien. Pourquoi changer ce qui marche ? Pourquoi casser le lien entre formation et concours ? Et dès lors que les employeurs, qui organisent les concours, sont aussi les recruteurs, la neutralité du processus est menacée. À terme, le recrutement risque une sorte de privatisation, et l’agent une relation de dépendance clientéliste vis-à-vis de la collectivité.

Je regrette vivement le rejet de deux des amendements communistes déposés au Sénat. Le premier tendant à supprimer l’article 18 AA, qui facilite l’utilisation du CDI dans la fonction publique territoriale. Le second supprimant l’article 22 bis, qui confie aux collectivités la capacité d’apprécier l’assouplissement des règles de quotas d’avancement de grade. En somme, le Gouvernement souhaite porter un coup à l’égalité de traitement des agents territoriaux.

Néanmoins, deux autres amendements des sénateurs communistes ont été adoptés, et je m’en réjouis : l’un confirme que les commissions administratives paritaires constituées en conseil de discipline sont présidées par des magistrats de l’ordre administratif, garantissant ainsi l’impartialité de la procédure, et l’autre supprime l’article 29 ter qui créait pour les communes de moins de mille habitants un titre emploi collectivité censé simplifier les formalités d’emploi contractuel. En effet, l’agence centrale des organismes de sécurité sociale a démontré que ce dispositif était non seulement inutile, mais aussi coûteux : les cotisants publics, jugeant que les formalités d’embauche ne sont pas lourdes, n’ont pas ressenti le besoin d’un tel titre. D’ailleurs, le nombre de contrats concernés est très faibles et les centres de gestion contribuent déjà aux formalités d’embauche.

Même insatisfaits par l’ensemble du texte, les députés communistes et républicains, prenant en compte ces quelques avancées, s’abstiendront sur le vote de ce projet de loi.

M. Jacques-Alain Bénisti – Afin de conserver la qualité de nos services publics, ce texte très attendu permettra aux agents publics et aux employeurs territoriaux de pallier les nombreux départs en retraite qui s’annoncent en renforçant l’attractivité de la fonction publique. Complétant la loi de modernisation de la fonction publique, il contient des mesures novatrices, notamment en termes de formation : comme les employés du secteur privé, les fonctionnaires seront incités à mieux se former tout au long de leur carrière, y compris au cours de formations obligatoires d’intégration, dont le centre national de la fonction publique territoriale aura la charge. La prise en compte des acquis de l’expérience pour le recrutement par concours, la promotion au choix et l’avancement de grade, le droit individuel à la formation, les bilans de compétence, le livret de formation : autant de mesures qui valorisent les compétences, facilitent l’adaptation aux nouveaux métiers et assouplissent la gestion des ressources humaines de nos collectivités.

Je m’interroge toutefois sur les modalités retenues pour le transfert du ratio dit « promus-promouvables » aux collectivités. En effet, l'article 22 bis du texte dispose que les taux de promotion seront fixés par les assemblées délibérantes des collectivités. Ainsi, pour un même cadre d'emploi, le taux d'avancement pourra varier d'une collectivité à l'autre et sera fonction des moyens financiers de chacune d'entre elles. Pour les plus petites – qui sont aussi les plus nombreuses – le dispositif perd beaucoup de son sens du fait de la présence d'un seul agent dans les cadres d'emplois existants. Au-delà du sentiment d'injustice ressenti par les personnels, le système retenu est susceptible de porter atteinte au principe d'égalité de carrière des fonctionnaires d'un même cadre d'emploi, ce qui n’est pas le cas des fonctionnaires de l'État, pour lesquels le taux est fixé par ministère et par corps.

Pour les fonctionnaires comme pour les élus, les différences constatées seraient préjudiciables à la mobilité, tant au sein de la FPT qu'entre les fonctions publiques. Si le principe de spécificité qui régit cette fonction publique conduit à des adaptations fines dans la mise en œuvre du système de la carrière, celles-ci doivent conduire à des solutions innovantes, tendant à concilier ce principe avec la nécessaire parité entre les fonctions publiques. En outre, pour les élus de la plupart des petites collectivités, le dispositif risque d’aggraver leurs difficultés de recrutement.

Aussi, dans le respect de la libre administration des collectivités locales, il serait judicieux que ce taux soit fixé, par les élus, au sein des centres de gestion, au niveau régional ou interrégional pour les cadres d'emplois de catégorie A, et départemental pour ceux des catégories B et C.

Enfin, je salue les amendements que vous avez déposés en deuxième lecture au Sénat, car ils complètent utilement le texte par un volet social, mais en laissant aux collectivités une certaine liberté d'action. L'équilibre semble donc satisfaisant pour toutes les parties.

Je regrette cependant que nous n'ayons pas totalement abouti sur la clarification du volet institutionnel. Ainsi, il est dommage que, dans la logique de la LOLF, un organe de pilotage et de régulation n'ait pas vu le jour et je persiste à penser que, conformément au projet gouvernemental, une autre organisation aurait pu être retenue, avec un organe de coordination qui aurait garanti la qualité des services sans augmenter pour autant les coûts, contrairement à ce qu’ont prétendu certains sénateurs.

Il est à craindre que, dans la configuration retenue, le transfert des concours de catégorie A entraîne, sans amélioration du service rendu, une multiplicité de concours, des problèmes de transfert des personnels et de lisibilité pour les collectivités. Si tel était le cas, l'organisation privilégiée aboutirait à l'effet inverse de celui recherché, soit une rationalisation de la dépense publique. Toutefois, afin de ne pas retarder l'adoption de mesures importantes pour les fonctionnaires territoriaux, je ne rouvrirai pas le débat sur cette question. Un compromis a été trouvé et la présente réforme ne sera certainement pas la dernière…

Monsieur le Ministre, je me réjouis que nos débats aient été globalement consensuels et j'invite notre Assemblée à voter ce texte afin qu'il puisse être publié rapidement. Jamais les fonctionnaires qui l’attendent depuis des années n’auraient osé imaginer que c’est un gouvernement de droite qui le leur offrirait ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Bernard Derosier – Comme je le disais déjà le 23 janvier dernier, cette législature aura été celle de toutes les annonces… et de toutes les déceptions.

M. le Rapporteur – Oh !

M. Bernard Derosier – Pour tous les sujets essentiels, le Gouvernement et la majorité qui le soutient auront manqué d’ambition et de cohérence. Ainsi, alors qu’il est indispensable d’accompagner la décentralisation d’une fonction publique à la mesure de ses objectifs, les quelque 1,7 million d’agents territoriaux et les 55 000 employeurs publics locaux pouvaient attendre autre chose.

Quatre années, six ministres chargés des collectivités locales et de la fonction publique et une douzaine de versions auront été nécessaires pour rédiger un texte, qui, faute de continuité politique, a revu ses ambitions à la baisse. Le projet de loi n'a d'ailleurs plus grand chose à voir avec celui examiné le 16 novembre 2005 par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, lequel avait pourtant été favorablement accueilli par une grande majorité de ses membres. Depuis lors sont intervenues les observations du Conseil d'État et les modifications apportées par le Parlement en première et deuxième lectures. Je songe, bien entendu, à la deuxième lecture au Sénat puisqu’ici-même, depuis quelques semaines, nous sommes réduits au rang de parlementaires de seconde zone, sommés d’adopter conformes les textes transmis du Sénat, dans le cadre de mascarades de débats où tout semble joué d’avance…

M. le Rapporteur et M. Guy Geoffroy – Oh !

M. Bernard Derosier – Aussi, mis à part le volet formation, ce texte ne compte plus aujourd'hui que des dispositions marginales : la montagne a accouché d'une souris. Au final, le Gouvernement et sa majorité semblent surtout soucieux d'affaiblir la fonction publique dans son ensemble : introduction du contrat à durée indéterminée, suppression massive de postes de fonctionnaires, fermetures de services publics de proximité… Nous sommes confrontés à une véritable logique de démantèlement. Nous sommes du reste à la veille d’une journée d’action dans la fonction publique et les députés socialistes sont naturellement solidaires des justes revendications qui s’expriment au sujet de l’emploi et du pouvoir d’achat. Las, si j’en crois un grand quotidien du soir, les projets du ministre-candidat de l’UMP ne sont guère rassurants, en particulier celui de poser le principe du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

Pourtant, la modernisation de la fonction publique – qu'il s'agisse de l'Etat, du secteur hospitalier ou des collectivités territoriales – représente un levier évident de la réforme de l’État, et, dans le contexte actuel de transfert de compétences de l'État vers les collectivités, le problème de l'évolution de la FPT se pose avec une nouvelle acuité.

Comme je l'indiquais en première lecture, il est urgent de réunir des états généraux de la fonction publique, en vue d’engager une réforme globale, menée conjointement par le Gouvernement, le Parlement et les collectivités territoriales. Les objectifs d'une telle entreprise sont simples : garantir la stabilité du statut, la clarté des règles de gestion des ressources humaines et la mise en place de déroulements de carrière attractifs, tout en accompagnant l'évolution et la diversification des missions des collectivités territoriales. La gestion des ressources humaines comme le recrutement et la formation des agents publics sont donc les axes principaux de toute réflexion à ce sujet.

Hélas, le Gouvernement ne l'a toujours pas compris, et la grande loi de réforme de l'ensemble de la fonction publique longtemps annoncée a finalement abouti à deux textes croupions.

Le présent projet comporte quelques mesures attendues…

M. le Rapporteur – Ah, tout de même !

M. Bernard Derosier – …mais aussi nombre de sujets d'inquiétude pour l'avenir. Ainsi, je me félicite que le Gouvernement ait finalement accepté d'introduire devant le Sénat le principe de la mise en œuvre de l'action sociale par les collectivités territoriales et leurs établissements publics au bénéfice de leurs agents. Ce droit, unanimement défendu par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et sur lequel j'avais appelé l’attention en première lecture, se traduit par l'instauration d'une dépense obligatoire pour la réalisation d'un socle minimum de prestations d'action sociale. Cette évolution est attendue par les 300 000 agents qui en sont aujourd’hui privés.

M. le Rapporteur – Eh oui !

M. Bernard Derosier – Au-delà, l'apport le plus significatif porte sur la formation professionnelle. D’abord, par la création d'un dispositif de reconnaissance de l'expérience professionnelle et de validation des acquis ; ensuite, par l'institution d'un droit individuel à la formation ; enfin, par la généralisation à l'ensemble des agents des formations d'intégration.

M. le Rapporteur – Ce n’est pas rien !

M. Bernard Derosier – Cependant, les possibilités données aux agents publics d’accéder à la formation sont réduites. Quel est donc l'intérêt de telles dispositions si rien dans le projet de loi ne donne aux collectivités les moyens de disposer d'agents formés, qualifiés et d'anticiper l'évolution des différents métiers ? Croire que l'on peut réformer sans évaluer les conséquences financières, en espérant que tout se compensera harmonieusement, ce n'est vraiment pas sérieux !

À l'issue d'un long processus législatif, nous ne disposons d’aucun éclaircissement quant au financement du droit à la formation. Et la promesse d'une réforme à coût constant a de quoi laisser perplexe. En effet, le financement des nouvelles mesures dans le domaine de la formation n'est toujours pas assuré, et la réduction des fonds du « 1 % formation » alloués au Centre national de la fonction publique territoriale – du fait du transfert de compétences aux centres de gestion – limitera la diversification des formations proposées aux agents des collectivités territoriales. Le Centre voit son avenir menacé et redoute de ne devenir qu'un prestataire parmi d'autres sur le marché de la formation, cependant que les collectivités seraient forcées de recourir de plus en plus aux services d'organismes privés. Dès lors, on peut se demander si les communes en auront les moyens et si tous les agents seront égaux devant la formation professionnelle, selon qu'ils seront employés par une collectivité riche ou une petite commune à faibles ressources.

Ce projet de loi risque donc d'accélérer les inégalités entre les agents territoriaux, ce qui ne sera pas sans conséquences sur les missions de service public assurées par les collectivités. Dans ces conditions, je ne peux que m'interroger sur votre volonté réelle de moderniser la fonction publique territoriale. À l’évidence, ce texte fait plutôt preuve d'immobilisme et ne répond pas aux besoins des administrations locales !

M. le Rapporteur – Excessif !

M. Guy Geoffroy – Dérisoire !

M. Bernard Derosier – Au-delà des mesures relatives à la formation des agents territoriaux, le texte ne répond pas à toutes les préoccupations qui s’expriment depuis des années au sein de la fonction publique territoriale.

En effet, l'autre point fort aurait dû être de rationaliser la gestion des ressources humaines des collectivités locales. Or, à l'heure de la relève de la génération du baby-boom, alors que la mise en œuvre de politiques pertinentes de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences est plus que jamais nécessaire, votre volonté réformatrice est bien timide.

De fait, cette loi ne favorisera pas la mutualisation des moyens entre les collectivités et risque plutôt d'affaiblir celles pour qui la gestion des ressources humaines est la plus problématique. Je pense surtout aux communes, et, en particulier, aux plus petites d'entre elles. C'est pourquoi je regrette qu'un établissement public national, chargé d'assurer des missions de gestion des personnels territoriaux et de coordonner et l'activité des centres de gestion, ne voie finalement pas le jour, alors qu'il avait été appelé de ses vœux par le CSFPT.

De même, les comités régionaux pour l'emploi public territorial initialement prévus ont disparu du texte, alors qu'ils devaient constituer un niveau pertinent et original pour accompagner l'évolution des métiers des collectivités et assurer la coordination de l'action de tous les acteurs de l'emploi public local. Au lieu de cela, les missions du Centre national de la fonction publique territoriale et des centres de gestion seront cloisonnées, de sorte que la formation et la gestion des personnels resteront déconnectées l'une de l'autre. Le lien entre formation et emploi est donc rompu.

Malheureusement, la concertation entre les employeurs publics locaux et les institutions chargées de la formation et de la gestion de leurs personnels ne se fera pas, ce qui laissera l'emploi public local sans perspectives d'évolution.

Avant de conclure, je souhaite évoquer une déception et une crainte.

D'abord, je regrette que le Sénat ait supprimé le dispositif – introduit par notre Assemblée en première lecture – qui confiait la présidence des conseils de discipline non plus à un magistrat administratif, mais à un élu local. Vous aviez pourtant soutenu cette initiative.

M. Guy Geoffroy – Nous nous sommes expliqués !

M. Bernard Derosier – Qu’est-ce donc que ce Sénat supposé représenter les collectivités territoriales et qui ne fait pas confiance aux élus locaux ? Va-t-on un jour, dans ce pays, leur faire confiance ? Ils sont tout aussi capables qu’un magistrat de présider un conseil de discipline !

Par ailleurs, le risque de voir apparaître une « fonction publique territoriale bis » est accentué avec le quasi-statut qui est conféré aux titulaires d'un contrat à durée déterminée. Le contrat à durée déterminée a été introduit dans la fonction publique sous couvert d'une directive européenne qui ne l'imposait pas. Il apparaît ici une volonté d'aller plus loin encore, puisque les détenteurs d'un tel contrat se verraient reconnaître une évolution salariale, ainsi que la possibilité d'être mis à disposition. Mais la mise à disposition d’agents contractuels censés avoir été recrutés pour occuper un emploi précis, non pourvu par un titulaire, semble pour le moins illogique ! Elle témoigne d’une préférence accordée au contrat sur le statut. Je déplore aussi que vous n’ayez pas décidé, malgré les engagements, certes oraux, du cabinet du ministre de l’intérieur, de créer des emplois fonctionnels pour la direction des services départementaux d’incendie et de secours ou des CCAS. Ce n’est que partie remise : il faudra inéluctablement redéfinir leurs relations avec l’État.

Le Gouvernement ne présente donc aucune stratégie cohérente et digne des enjeux de demain, des attentes et des besoins des agents. À l'issue du processus législatif, les points faibles du texte demeurent : l'incapacité à trancher et à innover dans le pilotage national de la fonction publique territoriale, et un manque de financement, la réforme étant censée être réalisée à coûts constants. Mais la modernisation de la fonction publique territoriale est nécessaire : elle doit accompagner nos collectivités face aux enjeux sociaux et territoriaux du XXIe siècle. Ce projet de loi ne répondant malheureusement pas aux enjeux pressants du service public local, elle reste à faire. J’ai déposé des amendements. Le sort qui leur sera réservé déterminera le vote du groupe socialiste (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).

Mme Anne-Marie Comparini – Ainsi que l’ont relevé des fonctionnaires territoriaux de Lyon, le présent texte, qui élabore un nouveau dispositif de formation des agents territoriaux, est l'un des plus marquants depuis la loi du 26 janvier 1984. À un moment où les perspectives démographiques se font contraignantes, il était nécessaire d’évoquer le sujet : 38 % des agents de la fonction publique territoriale partiront à la retraite avant 2016, dont 70 % de catégorie A ! L'on comprend dès lors qu’elle doive améliorer sa gestion des ressources humaines pour assurer son recrutement et renforcer son attractivité. Le droit individuel à la formation, la prise en compte de l’expérience, le rééquilibrage entre le CNFPT et les centres de gestion et le développement des concours sur titres y participent.

Mais nous avons tous conscience – et cela relève sans doute des équipes dirigeantes des collectivités territoriales – qu’il faudra aller encore plus loin dans la gestion des ressources humaines. Il faudra maintenir l'intérêt au travail en fin de carrière – c’est la fameuse « deuxième carrière » – et accroître la mobilité entre les fonctions publiques. Le rapprochement entre l'ENA et l'INET va à cet égard dans le bon sens, mais l’effort doit être poursuivi : la mobilité ne concerne encore que trop peu d’agents. Il faut donc développer les passerelles entre les fonctions publiques, lutter contre les freins à la mobilité, comme les quotas d'avancement, et réfléchir à la faible place du mérite dans les promotions, à la lourdeur des procédures de détachement et à la faible visibilité des parcours.

Il faudra aussi envisager un véritable accompagnement dans le parcours professionnel, une prise en compte des contraintes personnelles, une reconnaissance des fonctions les plus exigeantes et de la qualité du travail effectué, et des possibilités accrues de promotion interne. Dans cet ordre d'idées, nous ne devons pas oublier le problème que pose l’usage par les collectivités non affiliées à un centre de gestion des prestations complémentaires facultatives que peuvent fournir ces centres de gestion, comme la mise à disposition de spécialistes techniques et juridiques. M. de Courson et moi avons déposé un amendement à ce sujet. Il faudra aussi réfléchir à la faible mobilité dans la fonction publique territoriale elle-même. Entre 1991 et 2001, chaque année 2,1 % seulement des agents des collectivités territoriales ont changé de commune, contre 13 % dans le secteur privé ! Le sujet est à étudier de près.

Le groupe UDF est convaincu que le développement de la mobilité bénéficiera à l’ensemble des acteurs : les agents, parce qu’elle améliore leurs perspectives de carrière, les collectivités employeurs, parce qu’elle permet une gestion plus efficace des ressources humaines et motive le personnel, et la communauté nationale parce qu’elle est bénéfique dans un contexte de tension sur le marché du travail. Il insiste aussi pour permettre à tous, et notamment aux femmes, l’accès aux postes dirigeants de la fonction publique territoriale. Des efforts ont été entrepris, mais les femmes ne représentent toujours que 16 % des 1 403 directeurs généraux des collectivités les plus importantes !

Nous nous trouvons face à un bon texte, qui apporte des clarifications dans la gestion des ressources humaines et des avancées dans la formation des agents. Ce dernier sujet est primordial, car la clé de la compétitivité réside dans la formation des hommes. Je ne crains pas de dire que notre service public doit être compétitif : il y va de la compétitivité globale du pays. Ce texte donne aussi plus d'autonomie aux collectivités dans le déroulement de carrière des agents et s'attaque au délicat problème de la répartition des compétences entre les centres de gestion et le CNFPT. Pour ces deux raisons, le groupe UDF le votera (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Pierre Dufau – Votre souci est de faire voter par l’Assemblée ce texte conforme à celui du Sénat. Il n’y a donc qu’un simulacre de deuxième lecture. Pourtant, nombre d’insuffisances demeurent, et sont même évoquées par la majorité. Puisque la période est propice aux sondages, permettez-moi de vous rappeler celui qu’a réalisé la TNS SOFRES il y a un peu plus d'un an, dans le cadre d'un débat sur « les fonctionnaires, l'Europe et la décentralisation ». Ceux qui, comme vous, Monsieur le ministre, pouvaient s'attendre à une condamnation sans équivoque des avantages supposés des fonctionnaires – sécurité de l'emploi, temps de travail, retraites, mouvement de grève – ont dû être déçus par le manque de vindicte du secteur privé à l’encontre du public.

La vision de la fonction publique est en effet largement positive, et les Français sont persuadés que les fonctionnaires tiennent bien leur rôle. Les réticences viennent surtout des plus jeunes et des habitants de villes moyennes, où la présence des services publics n'est pas pleinement satisfaisante. Au moment où des comparaisons européennes s'imposent, si les deux tiers des personnes interrogées sont favorables à une harmonisation des statuts de la fonction publique dans l'Union, 45 % s'opposent à la suppression du statut spécifique des fonctionnaires en France. Les personnes les plus convaincues de la supériorité du modèle français sont majoritairement des hommes âgés de 25 à 34 ans, commerçants, artisans ou chefs d'entreprise et habitant une petite commune.

On ne sera pas surpris que 48 % des personnes interrogées pensent que la fonction publique est plus attractive que le secteur privé, et que 46 % contre 30 % pensent que son statut est un atout. Alors, comment s'étonner si, demain, les fonctionnaires manifestent pour leurs rémunérations et la sauvegarde de leur emploi alors que le ministre d'État candidat à la présidence de la République fait du non remplacement d'un départ sur deux à la retraite l'une de ses principales promesses de campagne ?

M. Jean-Pierre Gorges – Il a raison !

M. Jean-Pierre Dufau – Selon votre ministre de tutelle, il vaut mieux des fonctionnaires moins nombreux, mais mieux payés et mieux considérés. On pourrait sans doute résumer qu’il vaut mieux des fonctionnaires moins nombreux ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)

M. Guy Geoffroy – Cela n’a pas grand-chose à voir !

M. Jean-Pierre Dufau – Alors que l'UMP nous promet un livre noir de la gestion par la gauche des régions françaises, la note de conjoncture publiée hier par Dexia Crédit local donne une autre interprétation que la vôtre de l'augmentation des frais de personnels de l’ensemble des collectivités, qui devraient progresser de 7,3 % cette année. Ces frais représentent plus du tiers des dépenses de fonctionnement et prennent en compte le transfert des 45 000 agents de la fonction publique d'État : hors TOS, l'évolution des charges de personnel serait d'environ 4,5 %. Et si 68 % des collectivités interrogées prévoient de procéder à des recrutements supplémentaires de TOS, c'est parce que les seuls transferts opérés par l'État ne leur permettent pas de gérer convenablement les compétences transférées.

Votre vision d'une fonction publique modernisée serait donc de permettre aux collectivités territoriales de recruter par contrats à durée déterminée les agents nécessaires pour remplir les fonctions autrefois occupées par des titulaires, et d’augmenter la précarité alors que vous dites vouloir résorber ?

M. le Rapporteur – Caricature !

M. Jean-Pierre Dufau – Un grand débat institutionnel doit s’engager autour de la fonction publique, ce débat maintes fois reporté et que vous avez introduit par la petite porte avec ce projet. Le volet institutionnel, caractérisé le désaccord persistant entre la Fédération nationale des centres de gestion et par les réserves du CNFPT, est un échec et ne répond pas aux problèmes qui se posent. Votre incapacité à déjouer les obstacles qui ont empêché toute solution concertée est un avertissement autant qu'un encouragement pour le futur gouvernement, quel qu’il soit, qui devra s'atteler à la tâche. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

La discussion générale est close.

M. le Ministre délégué – Je me félicite de la qualité des interventions, et j’en conclus qu’en adoptant sans modification le projet dans le texte issu du Sénat, votre Assemblée répondra à une demande puissamment ressentie depuis des mois. Il y a d’ailleurs quelque incohérence à mettre ces attentes en exergue tout en s’étonnant qu’un texte s’attache à y répondre. Cela pourra se faire grâce à l’excellent travail de votre commission dont je remercie à nouveau le rapporteur. Je partage son analyse et je constate que si le Sénat a adopté conformes de très nombreuses dispositions, c’est sans doute, Monsieur Derosier, que l’Assemblée avait accompli un grand œuvre, et qu’elle a été suivie, à juste titre. Les modifications introduites par le Sénat sont en effet principalement rédactionnelles et quand elles touchent au fond – s’agissant, par exemple, de la suppression du titre emploi collectivité – votre commission a su faire preuve de discernement car, effectivement, l'objectif d’allégement et de simplification du recrutement n'est pas démontré.

Je sais, Madame Jacquaint, que le texte n’est pas parfait, et je ne l’ai d’ailleurs jamais prétendu.

Mme Muguette Jacquaint – C’est heureux !

M. le Ministre délégué – J’ai toutefois souligné qu’il se traduirait par de grands progrès aussi bien pour les agents que pour les collectivités, principalement les plus petites. S’agissant des agents, comment nier le bien-fondé des dispositions qui renforcent le droit à la formation ? Quant au droit à l'action sociale, qui a fait l'objet d'un amendement du Gouvernement au Sénat, il permettra à plus de 500 000 agents de bénéficier de prestations très diversifiées. Cette disposition est d’autant plus importante que le salaire moyen – 1 544 euros – de la fonction publique territoriale est plus bas que dans les deux autres fonctions publiques. Et je ne vous pas entendu souligner que l'action syndicale est renforcée par plusieurs dispositions… Enfin, la promotion sociale sera fortement accélérée avec l'assouplissement des quotas de promotion interne. Il le fallait, car les listes d'aptitude permettant de passer de la catégorie C à la catégorie B sont très encombrées, ce qui contribue à démotiver les agents les plus modestes.

Sur le plan institutionnel, je ne m’inquiète pas davantage que le CNFPT du transfert des concours de recrutement des agents de la catégorie A vers les centres de gestion, qui remplissent déjà cette mission pour les agents des catégories B et C. S’agissant des transferts des TOS, je constate qu’à la fin 2006, les trois quarts de ceux qui avaient opté ont choisi la fonction publique territoriale, ce qui était largement prévisible.

Monsieur Bénisti, vous avez constamment soutenu le texte mais traduit, à juste titre, les interrogations des centres de gestion qui devront effectivement renforcer leur coordination et assurer leurs équilibres budgétaires. La coordination se développera grâce à la désignation de centres de gestion coordonnateurs et par le biais de leur conférence nationale. La Fédération nationale des centres de gestion aura, elle aussi, un rôle essentiel à jouer. Par ailleurs, je le réaffirme, le Gouvernement se porte garant de l'équilibre financier des centres. Dans les dix-huit mois qui suivront la promulgation de la loi, un audit analysera les conséquences des nouvelles missions qui leur sont dévolues et l’Etat en tirera toutes les conséquences en matière d'évolution des ressources. En matière de gestion des ressources humaines vous vous inquiétez, comme Mme Jacquaint, des conséquences de la fixation des ratios d'avancement de grade par chaque collectivité, et vous dites redouter l'accroissement des disparités. Je vous rappelle que les quotas de promotion interne seront toujours fixés au plan national, mais que l'autonomie de gestion ne va pas sans une certaine divergence entre les collectivités. Ce sera aussi le cas au sein de l'État, chaque ministère pouvant fixer de façon autonome ses propres ratios d'avancement de grade.

Monsieur Derosier, vous m’avez un peu déçu…

M. Bernard Derosier – C’est bien ce qui m’a semblé… (Sourires)

M. le Ministre délégué – C’est que vous êtes psychologue et attentif (Sourires). J’ai en effet eu le sentiment que la proximité de scrutins nationaux vous poussait à une autre analyse que celle qui était la vôtre précédemment… Vous auriez pu commencer par dire que le texte est globalement positif, comme vous l’aviez laissé entendre lors de la première lecture en expliquant que votre vote dépendrait des dispositions relatives à l’action sociale ! Vous n’avez pas souhaité souligner la volonté de dialogue et d’écoute du Gouvernement, qui a retenu de vos amendements ici et au Sénat. Nous nous sommes pourtant épuisés à prendre des avis sur tous les bancs…

M. Bernard Derosier – Je l’ai dit !

M. le Ministre délégué – Pas assez fort !

M. Bernard Derosier – Je le redirai en troisième lecture ! (Sourires)

M. le Ministre délégué – Vous n’avez pas dit que le droit à l'action sociale profitera potentiellement à plus de 500 000 agents qui n'en bénéficient pas actuellement et qui, pour la plupart, appartiennent à la catégorie C, ni que le droit à la formation tout au long de la carrière est acquis. Vous n’avez dit mot des dispositions du texte relatives à la promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique territoriale, ni de celles qui visent à mieux protéger les agents non titulaires sous CDI. Ces dernières mesures sont prises en application de la loi portant transposition du droit communautaire à la fonction publique et du protocole signé par le ministre de la fonction publique et trois syndicats le 25 janvier 2006. C'est là le seul objectif de l'article 18 AB ; il ne s’agit en aucun cas celui de créer une fonction publique territoriale « bis » ni des droits à la carrière pour des contractuels. Ce que nous voulons, c’est leur donner des perspectives a minima en matière d'évolution salariale ou de mobilité. Le Sénat, qui est sur la même longueur d'onde, a souhaité limiter ces possibilités de mobilité au strict nécessaire. Nous sommes parvenus à un équilibre satisfaisant, qui ne remet pas en cause le principe de l'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires. Pour le Gouvernement, la seule voie de sortie normale pour un agent non titulaire qui veut rester dans la fonction publique territoriale est de passer des concours. Nous en arrivons donc aux mêmes conclusions.

Sur la présidence des conseils de discipline, le débat a été long et argumenté, devant votre Assemblée comme au Sénat. La confier aux élus locaux relève d'une certaine logique, puisque cela revient à aligner le droit disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques, en désignant un représentant de l'employeur à la place d'un magistrat de l'ordre administratif. Mais la position commune au Gouvernement et à l'Assemblée n'a pas été suivie. Les groupes du Sénat, unanimes, ont entendu les inquiétudes des syndicats, de nombreux élus et des présidents de centres de gestion qui soulignent les risques d'augmentation des conflits au sein des conseils de discipline présidés par des élus, la présence de magistrats apportant, selon eux, sérénité et sécurité juridique. Cette position n'est pas complètement irrecevable. Je rappelle d’autre part qu’il s'agit de ne donner qu’un avis, la décision de sanctionner relevant de l'autorité territoriale. Il n'y aura pas consensus sur cette question d'ici la fin de la législature ; il appartiendra à tous de faire évoluer les esprits.

Vous avez raison, Madame Comparini, l'assouplissement de la gestion des ressources humaines est un enjeu majeur. Il y est largement répondu grâce à ce texte et grâce au volet réglementaire. La mobilité – sociale mais aussi professionnelle – sera grandement encouragée. Le droit à la formation professionnelle tout au long de la carrière, l'introduction de la validation des acquis de l'expérience professionnelle et le développement de la reconnaissance professionnelle sont des outils puissants pour atteindre cet objectif.

Vous avez également dit votre préoccupation concernant l’équilibre budgétaire des centres de gestion qui fournissent des prestations facultatives à des collectivités non affiliées. Tel est d’ailleurs l’objet de votre amendement à l’article 15 quater. Je souhaiterais vous rassurer, de façon que vous puissiez le retirer. La loi permet déjà aux centres de gestion de financer leurs prestations facultatives par le biais d’une convention avec les collectivités bénéficiaires. Il n’est pas normal qu’ils les délivrent gratuitement, et fassent payer à leurs « clients » le coût de ces prestations. Aucune inquiétude n’est de mise sur le sujet, même si les prestations facultatives vont augmenter du fait de ce texte. Le Gouvernement s’est engagé à réunir l’ensemble des partenaires autour d’une table ronde dans les dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, pour voir s’il est nécessaire d’adapter les ressources des centres de gestion, aux conséquences de leurs nouvelles missions.

Monsieur Dufau, j’avoue avoir eu un peu peur au début de votre intervention tant votre propos, d’ailleurs assez schématique, laissait poindre quelque agressivité… Je suis, comme vous, pour le maintien d’une fonction publique de carrière et du statut afférent. Ne nous faites pas sur ce point de procès d’intention : ce texte vise clairement à lutter contre la précarité. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. le Président – J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi sur lesquelles les deux assemblées n’ont pu parvenir à un texte identique.

Art. 8

L'article 8, mis aux voix, est adopté.

Art. 15 quater

M. le Président – Madame Comparini, avez-vous été convaincue par le ministre et retirerez-vous l’amendement 1 ?

Mme Anne-Marie Comparini – Il est important que les collectivités, même non affiliées à un centre de gestion, bénéficient d’outils d’aide à la gestion, la formation notamment étant devenue essentielle pour les agents territoriaux. Je fais confiance au ministre pour que ce point figure bien à l’ordre du jour de la table ronde qu’il a annoncée.

L'amendement 1 est retiré.
L'article 15 quater, mis aux voix, est adopté.

Art. 18 AB

M. Bernard Derosier – Vous ne me demandez pas, Monsieur le Président, si le ministre m’a convaincu. Vous êtes donc sûr qu’il n’y est pas parvenu !

Monsieur Hortefeux, vous êtes un bon ministre. Vous servez bien les intérêts de l’UMP et de son président, mais cela s’arrête là.

Par l’amendement 7 qui tend à supprimer l’article, nous souhaitons rappeler notre opposition totale à la fonction publique territoriale « bis » que vous instituez. La réglementation européenne ne vous contraignait absolument pas à prévoir ces dispositions dans notre droit. Vous n’avez agi que par idéologie.

M. le Président – Je crains un avis défavorable de la commission.

M. le Rapporteur – Vous avez, Monsieur le président, des intuitions fulgurantes !

L’article 18 AB ne crée pas de « quasi-statut », loin de là, d’autant que le Sénat a réduit son champ d’application. Il prévoit que les agents en CDI pourront voir leur rémunération évoluer, comme le ministre s’y était engagé devant les organisations syndicales qui l’avaient demandé. Cette mesure légitime devrait répondre à vos préoccupations sociales. Trouvez-vous anormal que la rémunération d’agents travaillant depuis plusieurs années pour une collectivité augmente avec leur ancienneté ?

Cet article permet en outre la mise à disposition d’agents en CDI, mais dans des cas extrêmement précis. Il ne s’agit nullement d’organiser la mobilité des agents non titulaires, mais de permettre des échanges entre les communes et les EPCI dont elles sont membres. Aujourd’hui, une commune peut mettre l’un de ses services à disposition d’un EPCI, ou inversement. Dans ce cas, tous les fonctionnaires du service sont individuellement mis à disposition. Il est logique de prévoir parallèlement la mise à disposition individuelle des agents en CDI travaillant dans les services concernés.

M. le Ministre délégué – Monsieur Derosier, je ne défends pas les seuls intérêts de la famille politique que vous avez citée. Je m’efforce de travailler dans l’intérêt général.

La loi de juillet 2005 a eu le mérite de mettre un terme à la reconduction systématique, souvent sans limitation de durée, des CDD dans la fonction publique, ce qui constitue un progrès. L’article 18 AB prévoit un rendez-vous salarial périodique pour les agents en CDI. C’est une garantie sociale importante qui figure dans le protocole signé en janvier 2006 avec trois organisations syndicales. Quant à la mise à disposition des agents sous CDI, le Sénat en a étroitement limité le champ, ce qui doit répondre à vos préoccupations.

L'amendement 7, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 18 AB, mis aux voix, est adopté.

Art. 22 bis, 24, 25 et 28

L'article 22 bis, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 24, 25 et 28.

Art. 28 BIS A

M. Bernard Derosier – Même si l’actualité a braqué les projecteurs sur Les Enfants de Don Quichotte, je ne me sens pas personnellement vocation à me battre contre des moulins à vent. Je sais que les députés de la majorité suivront l’invitation de la commission et du Gouvernement à voter le texte conforme et repousseront donc l’amendement 9, dont le texte avait pourtant été adopté ici même en première lecture, avec l’accord du Gouvernement.

Il s’agissait de permettre aux élus locaux de présider les conseils de discipline, c’est-à-dire rien moins que d’assumer leurs responsabilités. Le Sénat, qui se targue pourtant de représenter les collectivités, en a décidé autrement, considérant que les élus locaux n’étaient pas capables de présider ces conseils et que ceux-ci devaient l’être par un magistrat. Est-ce un magistrat qui préside les conseils de discipline dans la fonction publique d’État ou dans la fonction publique hospitalière ? Dans le premier cas, c’est un représentant de l’État ; dans le second, le président du conseil d’administration de l’établissement. Ne sont-ils pas eux aussi « juge et partie » ? Pourquoi n’en ferait-on le reproche qu’aux seuls élus locaux pour la fonction publique territoriale ?

Le Gouvernement souhaite absolument que le texte soit voté conforme ce soir. Il serait tout à fait possible, d’ici à juin, date du renouvellement de l’Assemblée, de prévoir une troisième lecture, voire de convoquer une CMP. Nous nous expliquerions alors avec les sénateurs et ferions en sorte de donner leurs pleines responsabilités aux élus locaux.

M. le Rapporteur – Je partage pour partie votre argumentation, Monsieur Derosier. L’Assemblée avait estimé en première lecture qu’à l’instar de ce qui existait pour la fonction publique d’État, les élus locaux pouvaient présider les conseils de discipline. Le Sénat en deuxième lecture a décidé, à l’unanimité, il faut le souligner, que ces conseils devaient être présidés par un magistrat.

Les deux solutions présentent chacune des avantages et des inconvénients. Je persiste à penser que le point de vue de l’Assemblée était sans doute le plus pertinent. Pour autant, il ne faut pas retarder l’adoption de ce texte. Nous ne nous alignons pas, tant s’en faut, sur le Sénat qui a adopté, en deuxième lecture, 42 articles conformes. C’est dire la collaboration qui a eu lieu entre les deux assemblées et le travail partagé qu’elles ont accompli.

Revenir ce soir sur le vote du Sénat serait sans doute chercher le mieux mais l’adage ne dit-il pas que le mieux est parfois l’ennemi du bien ? Il est urgent de voter ce texte très attendu. Contentons-nous du bien en votant conforme cet article.

M. le Ministre délégué – Il y a eu débat au Sénat. D’ailleurs, un sénateur socialiste, que je connais bien, n’a pas hésité à dire aux collègues de son groupe, en un langage, sinon cru, du moins fleuri, ce qu’il pensait de cet article.

M. Jean Proriol – N’était-ce pas un sénateur d’Auvergne ?

M. le Ministre délégué – Si. Mais les groupes ont finalement été unanimes. Les esprits devront certes évoluer et nous y reviendrons inéluctablement en effet. Dans l’immédiat néanmoins, avançons sûrement et progressivement ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Jacques-Alain Bénisti – Organisateur des conseils de discipline, je rappelle qu’en effet des discussions se sont fait jour. Néanmoins, M. Derosier étant attaché à la démocratie, je rappelle également que 90 % des présidents de centres de gestion et 95 % des directeurs sont contre cette mesure : le magistrat est précisément là pour modérer les débats, parfois houleux, au sein des conseils. Sa présence est donc essentielle.

M. le Président – À titre personnel, je pense à l’encombrement apocalyptique des juridictions administratives et aux retards des jugements !

L'amendement 9, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 28 bis A, mis aux voix, est adopté.

ART. 31

L'article 31, mis aux voix, est adopté.

ART. 32 quater

L'article 32 quater est adopté.

ART. 35 bis

L'article 35 bis est adopté.

ART. 40

L'article 40 est adopté.

ART. 42 à 48

Les articles 42 à 48 sont successivement adoptés.

explications de vote

M. Bernard Derosier – Ce texte répond certes à des demandes formulées par les agents de la fonction publique territoriale ou des élus locaux mais certaines questions demeurent en suspens. Je vous donne acte, Monsieur le ministre délégué, que vous avez tenu votre parole s’agissant de l’action sociale mais quid des CDI, des conseils de discipline, des emplois fonctionnels ? Vous avez rappelé les longs mois de négociations et je voyais favorablement se profiler une réponse à la question que je pose depuis des années : les SDIS, devenus des établissements publics départementaux, devraient être dirigés par un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel. Je me suis entretenu à ce propos avec le directeur de cabinet de M. le ministre de l’Intérieur et lui-même a compris l’intérêt de cette proposition. Hélas, elle n’a pas été retenue et l’article 40 de la Constitution ne m’a pas permis de la défendre à travers un amendement.

Se pose également le problème du financement de toutes ces dispositions. Vous avez évoqué un bilan dans un an et demi mais je me souviens que, s’agissant de l’APA, un ministre de l’Intérieur avait promis un bilan à la fin de 2002, engagement que son successeur n’a pas honoré. Une telle durée me semble en l’occurrence trop importante, le financement n’étant pas garanti.

Enfin, en tant que député, je ne veux pas d’une Assemblée croupion. En ce qui me concerne, comme la plupart de mes collègues d’ailleurs, je ne suis pas pressé par le calendrier. Sans être bien entendu hostile au Sénat, je note qu’il a désormais le dernier mot dans notre pays, et que cela est contraire à la Constitution.

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste s’abstiendra même si les arguments pour voter contre ce texte ne manquent pas. Je n’irai toutefois pas jusque là, Monsieur le ministre délégué, sachant que cela vous gâcherait la soirée (Sourires).

M. Jacques-Alain Bénisti – Le groupe UMP, lui, votera ce texte.

Voilà quatre ans que nous discutons avec les différents acteurs de la fonction publique territoriale : syndicats, centres de gestions, membres du CNFPT, fonctionnaires. Le projet a beaucoup évolué pendant toutes ces années et comment M. Derosier peut-il nous reprocher de vouloir le voter conforme alors que nous devons bien entendu conclure cette étape ?

J’ai fait part de mes inquiétudes s’agissant du financement des centres de gestion et M. le ministre délégué y a répondu. Ceux-ci ont accepté les nouvelles missions qui leur ont été confiées mais sans doute conviendra-t-il d’être attentif à leurs évolutions. Enfin, les missions de formation et de gestion des carrières ont été clarifiés, la formation tout au long de la vie revenant très légitimement au CNFPT et les centres de gestion se consacrant quant à eux à la gestion des carrières.

L’ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.

M. le Ministre délégué – Je remercie tous les intervenants et en particulier ceux qui ont voté ce texte ambitieux et équilibré. Je remercie également ceux qui n’ont pas voté contre (Sourires). (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

Prochaine séance, jeudi 8 février à 9 heures 30.
La séance est levée à 23 heures 25.

La Directrice du service
du compte rendu analytique,

Marie-Christine CHESNAIS

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
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Préalablement,
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