Première séance du mardi 12 avril 2005

201e séance de la session ordinaire 2004-2005

PRÉSIDENCE DE MME PAULETTE GUINCHARD-KUNSTLER,

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

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RÉFORME DE L'ADOPTION

Discussion d'une proposition de loi

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de M. Yves Nicolin, Mme Michèle Tabarot et plusieurs de leurs collègues portant réforme de l'adoption (n^os 2195, 2231).

La parole est à Mme la rapporteure de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

Mme Michèle Tabarot, rapporteure de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, monsieur le président de la commission des affaires culturelles, mes chers collègues, alors que s'ouvre l'examen de cette proposition de loi portant réforme de l'adoption, je voudrais, en préambule, rappeler que le texte examiné ce matin est le fruit d'une collaboration active entre le Gouvernement et les parlementaires. Je remercie en particulier le Premier ministre, qui a fait de l'adoption l'une de ses priorités d'action et a appelé de ses vœux la création de l'Agence française de l'adoption.

Je souhaite également saluer le travail accompli par Christian Jacob, Marie-Josée Roig et vous-même, monsieur le ministre, qui avez fait preuve d'une véritable force de proposition et apporté un soutien actif à ce texte.

Je remercie enfin le Conseil supérieur de l'adoption, présidé par mon collègue Yves Nicolin, coauteur de la proposition de loi, le groupe d'étude parlementaire sur l'adoption, que j'ai l'honneur de présider, ainsi que les trente-trois cosignataires de cette proposition pour la part importante qu'ils ont pris dans cette réforme.

Comme vous le savez, mes chers collègues, il y a en France plus de 25 000 familles agréées en attente d'adoption. Chaque année, 8 000 familles reçoivent un agrément. Dans le même temps, seulement 5 000 adoptions sont réalisées. Il y a donc une véritable attente et il était devenu urgent de faire évoluer notre législation de l'adoption.

Les travaux que nous avons réalisés depuis deux ans dans le cadre du groupe d'études nous ont permis de dresser un état des lieux de l'adoption en France. L'adoption est une démarche longue, souvent difficile et incertaine.

Les nombreuses auditions que j'ai menées en tant que rapporteure ont renforcé mon intime conviction : la législation française de l'adoption n'est plus adaptée à la réalité de l'adoption internationale. Nous ne pouvons actuellement satisfaire les exigences de nombreux pays d'origine qui refusent les démarches individuelles ou exigent un suivi prolongé de l'enfant adopté.

L'adoption internationale représente 80 % des adoptions réalisées chaque année par des Français. Si nous voulons développer le nombre d'adoptions, il faut bien sûr faciliter le parcours du candidat à l'adoption, mais aussi répondre aux attentes des pays d'origine.

La proposition de loi poursuit donc trois objectifs : harmoniser les procédures départementales d'agrément, avec par exemple la définition d'un arrêté type d'agrément ; mieux accompagner les parents, en renforçant le suivi pour tenir compte notamment des exigences des pays d'origine ; enfin, créer l'Agence française de l'adoption, destinée à informer et à accompagner les adoptants dans leurs démarches.

L'AFA sera directement habilitée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption dans certains États, notamment ceux qui refusent les démarches individuelles. Outil d'un développement maîtrisé des adoptions, elle favorisera les adoptions internationales, en étroite collaboration avec les OAA, et permettra, grâce à ses correspondants locaux, de mieux orienter les familles, ce qui limitera les risques de trafic.

Ce dernier point est au cœur du problème. Régulièrement l'adoption se ferme dans certains pays, suite à la constatation de trafics et de vols d'enfants. Ces situations sont toujours très déchirantes pour ceux qui ont engagé des démarches d'adoption et bénéficient d'un apparentement.

Je me suis rendue en décembre dernier au Cambodge pour accompagner des familles qui, suite au moratoire français de juillet 2003 sur l'adoption dans ce pays, ont dû attendre près de deux ans avant de pouvoir enfin accueillir leur enfant au sein de leur foyer, alors qu'un lien affectif fort s'était déjà noué. Voir ces familles enfin réunies fut une joie immense, mais j'ai été frappée par l'état des orphelinats dans ce pays. J'y ai rencontré des personnes formidables, dont de nombreux français, qui mettent leur vie au service des orphelins. Mais il y a urgence et nous devons poursuivre nos efforts pour permettre une réouverture rapide de l'adoption au Cambodge.

Plus récemment, en compagnie de mon collègue Yves Nicolin, j'ai accompagné Renaud Muselier à Madagascar pour travailler au règlement de plus de 170 dossiers d'adoption actuellement bloqués. Là-bas aussi, des trafics ont conduit les autorités malgaches à réformer leur législation.

Au-delà du caractère particulièrement émouvant des situations qu'ils recouvrent, ces deux exemples montrent à quel point il est nécessaire de sécuriser les démarches d'adoption. Tel est à mon sens le principal apport du texte. En améliorant l'information dès l'origine de la construction du projet, puis son accompagnement lors de sa réalisation et enfin le suivi de l'enfant après le prononcé de l'adoption, la proposition de loi va créer un cadre plus sûr pour l'adoption, ce qui permettra de changer la perception que certains pays d'origine ont de la France.

Nous ne pouvions continuer à laisser 60 % de nos adoptants seuls dans leurs démarches, avec tous les risques d'abus que cela comporte. Notre responsabilité est de permettre à ceux qui, jusqu'à présent, n'avaient d'autre choix que d'engager des démarches individuelles d'être mieux accompagnés sur place et mieux suivis, ce qui limitera les risques de dérive.

Ce texte, mes chers collègues, n'est qu'un début. Nous en sommes conscients, de nombreuses avancées restent à accomplir. Mais il porte en lui une belle ambition : faciliter ce geste d'amour qu'est l'adoption. Car n'oublions pas qu'à l'heure où nous parlons, dans de nombreux pays, des milliers d'orphelins vivent dans des conditions extrêmement précaires et se désespèrent, faute de pouvoir être adoptés, alors qu'en France des adoptants pleins d'amour sont prêts à les accueillir dans leur foyer.

Mes chers collègues, j'espère qu'un tel sujet transcendera les clivages politiques et que nous aurons le plaisir de voter, de façon unanime et sur tous les bancs, un texte qui marquera l'histoire de l'adoption dans notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille.

M. Philippe Douste-Blazy, ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Madame la présidente, monsieur le président de la commission, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, aujourd'hui 25 000 foyers français vivent dans l'attente d'un enfant à adopter, alors que des dizaines de milliers d'enfants, de par le monde, ne connaissent pas la vie familiale.

L'attente des parents, comme celle des enfants, est trop longue, trop dissuasive. C'est pourquoi je me réjouis que le problème de l'adoption ait retenu toute votre attention.

Je remercie Yves Nicolin et Michèle Tabarot d'avoir proposé un texte qui répond aux espoirs de milliers de parents et d'enfants qui n'ont pas encore eu la chance de se rencontrer. Et j'ai été très touché, madame Tabarot, par votre conclusion : c'est vrai, l'adoption est une histoire d'amour.

L'objet de ce texte est de faire de l'adoption un des piliers de ce que nous pourrions appeler la modification sociétale de la politique familiale, politique pour laquelle nous avons de grandes ambitions. Certes, l'adoption ne représente pas à elle seule la politique familiale, politique qui poursuit l'objectif plus large de relancer la démographie à partir des couples français et à placer l'enfant au cœur de la société. Pour autant, l'adoption, c'est aussi un droit de l'enfant, et non un droit à l'enfant - c'est un sujet de réflexion dont j'ai souvent débattu avec M. Jean-Jacques Descamps.

La proposition de loi portant réforme de l'adoption qui vous est présentée aujourd'hui par Yves Nicolin et Michèle Tabarot s'articule autour de deux grands axes : d'une part, la réforme de la procédure d'agrément, avec pour objectif l'harmonisation de la procédure elle-même et l'information des familles ; d'autre part, la réforme du dispositif de l'adoption internationale, avec la création de l'Agence française de l'adoption, dont l'objectif est de mieux accompagner les familles dans leur démarche d'adoption à l'étranger. La mise en place de cette réforme repose sur des éléments d'ordre législatif et réglementaire.

Les éléments législatifs que nous examinons aujourd'hui, s'ils ne représentent qu'une partie de cette réforme, sont indispensables pour asseoir les éléments réglementaires.

Cette proposition de loi, dans son article 1^er, harmonise l'arrêté d'agrément, la notice et l'obligation de réunions d'information pour les familles dans le cadre de la procédure d'obtention de l'agrément. Dans son article 2, elle permet aux familles de respecter leurs engagements auprès des pays en matière de rapports de suivi. Dans son article 4, elle crée l'Agence française de l'adoption et définit les champs de son activité en matière d'adoption internationale ainsi que son implantation nationale, à travers ses correspondants départementaux.

J'ai lu, ici ou là, que cette agence serait un nouvel organisme public. Je vous indique qu'aucune création de poste de fonctionnaire n'est prévue pour faire fonctionner l'Agence, car nous procéderons par redéploiement de postes en provenance de l'administration centrale, mais aussi des départements pour ceux qui le souhaitent. Je tenais à apporter cette précision qui était attendue par certains.

Enfin, l'article 7, comme l'avait annoncé le Premier ministre, revalorise la prime d'adoption, qui sera doublée afin de mieux aider les familles à supporter les charges financières liées à l'adoption.

Toutes ces mesures s'appuient essentiellement sur les propositions du Conseil supérieur de l'adoption que préside avec dynamisme et talent Yves Nicolin.

Plus précisément, sont proposés à votre délibération les points suivants.

D'abord, l'harmonisation du délai de délivrance de l'agrément, cet agrément pouvant être donné pour l'accueil d'un ou plusieurs enfants.

Ensuite, l'obligation de proposer plusieurs réunions d'information aux familles une fois le processus de la procédure enclenché. Adopter un enfant, ce n'est pas banal, ce n'est pas un geste anodin ! Adopter un enfant, c'est, par définition, grave, c'est une démarche profonde ! Il est donc important de préparer ce moment-là.

Puis, la création d'un même formulaire d'arrêté d'agrément pour l'ensemble des départements dans le but d'éviter toute ambiguïté dans son interprétation par les pays étrangers.

Enfin, la délivrance d'une notice explicative informant sur le projet d'adoption, qui n'aura pas pour autant un caractère contraignant pour les pays qui proposent leurs enfants à l'adoption, ceux-ci restant souvent seuls juges de l'apparentement.

Bien sûr, mesdames et messieurs les députés, d'autres mesures ne nécessitent pas de légiférer et feront l'objet de textes réglementaires complémentaires. Je citerai pour mémoire : la mise en place d'un entretien au terme de la seconde année de validité de l'agrément, dans le but d'aider les familles à reformuler leur projet si celui-ci a changé ; la remise d'un questionnaire aux familles lors de la réunion d'information initiale, afin d'expliciter leur projet tel qu'il est au départ de la procédure d'agrément.

Quant à l'Agence française de l'adoption, ce sera un organisme public qui prendra la forme d'un groupement d'intérêt public ; les organismes autorisés pour l'adoption sont tous des organismes privés.

J'ai voulu que ce GIP soit constitué de représentants de l'État et de tous les départements, afin de répondre au mieux et au plus près aux besoins des familles adoptives. Il s'agit de donner à cette agence, grâce à la loi, une stature internationale qui n'existe pas dans les textes actuellement en vigueur. Par ailleurs, il s'agit de répondre à une demande légitime des familles, en permettant aux futurs parents de disposer, dans chaque département, d'un correspondant en relation étroite avec l'Agence.

Les missions de l'Agence française de l'adoption seront doubles : internes à la France ; externes à l'international.

Internes à la France, l'Agence étant un organisme d'information, de conseils et d'aide à la constitution des dossiers d'adoption. Souvent, les familles sont trop seules pour constituer les dossiers, un peu perdues face à une administration qui les reçoit parfois parfaitement, parfois moins parfaitement.

Externes à la France, avec, dans certains pays, un correspondant placé aux côtés du consul, afin de conseiller les familles dans leurs démarches sur place. Le consulat garde ses rôles habituels de délivrance des visas, mais il y aura une personne qui accompagnera ces couples venus de France et souvent un peu perdus à l'étranger.

Je rappelle que cette agence n'a pas pour vocation de se substituer aux organismes autorisés pour l'adoption, qui seront associés à ses réflexions, mais plutôt de permettre aux familles qui ne passent pas par ces organismes de voir leur demande mieux accompagnée et d'avoir accès aux pays qui refusent les démarches individuelles, et qui leur sont donc actuellement fermés.

Son rôle sera aussi d'aider, en coopération avec les départements, les familles adoptives à respecter leurs engagements en matière de suivi des enfants, une fois ceux-ci arrivés en France.

Je souhaite que certaines propositions du Conseil supérieur de l'adoption soient reprises sous forme de circulaires de bonnes pratiques, comme le renforcement de la formation du personnel au contact des familles et la mise en place d'une lettre d'étape rédigée par la famille au cours de la procédure d'agrément.

Enfin, et vous le comprendrez, l'état de santé des enfants doit aussi être pris en compte, bien que cette mesure ne nécessite pas le recours à des textes législatifs ou réglementaires. A cette fin, la brochure administrative remise aux familles avant l'agrément sera actualisée. Elle sera complétée par la remise d'une seconde brochure plus centrée sur l'adoption d'un enfant dans un pays étranger. De plus, une fiche de conseils en matière de bilan de santé sera remise aux familles à l'arrivée de l'enfant adopté.

Il nous faut aussi développer des pôles de compétence en matière de santé des enfants adoptés, à l'initiative des centres hospitaliers dans différentes villes de France. Une dizaine sont déjà en cours de constitution, afin de répondre aux familles en difficulté.

Enfin, je souhaite lancer dans les prochains mois une réflexion sur les modalités d'adoption des plus fragiles, je veux parler des enfants orphelins de notre territoire : ces pupilles de l'État qui, frappés d'un handicap, se retrouvent doublement condamnés, sans espoir de jours meilleurs. Quels Français plus que ces enfants-là méritent aujourd'hui toute la mobilisation de la solidarité nationale ? Ce projet est important pour nous car plus de 35 % de ces pupilles de l'État ne sont pas adoptés en France, en raison de leur âge - supérieur à huit-dix ans -, d'une maladie ou, pire, d'un handicap.

Ce n'est pas l'objet du texte d'aujourd'hui, mais je ne voulais pas ne pas en parler car nous ferons dans les prochains jours des propositions concrètes sur ce sujet et sur lesquelles nous travaillons beaucoup depuis huit mois.

Mesdames et messieurs les députés, le présent texte est ambitieux car il prend en compte tous les temps du processus de l'adoption. Cette proposition de loi est la première étape d'une vaste réforme pour laquelle je m'engage à faire paraître rapidement, madame Tabarot, les décrets d'application, en concertation avec les représentants des départements, qui s'inscrivent pleinement dans cette démarche d'amélioration de la qualité du service rendu aux familles.

Comme vous le voyez, monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, le Gouvernement a cherché à apporter des réponses concrètes et justes aux attentes des familles cherchant à adopter un enfant.

Cette proposition de loi honore votre assemblée. Elle fait partie de la nouvelle ambition pour la politique familiale que je veux porter. C'est pourquoi je la soutiens. Ses quatre avancées sont majeures. Elles modifient le droit aujourd'hui. Elles changeront la réalité, demain, pour de nombreux parents et enfants qui vous le devront, et je voulais vous en remercier. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Yves Nicolin.

M. Yves Nicolin. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames et messieurs les députés, il y a cinq ans, après un parcours difficile de candidat à l'adoption internationale et l'arrivée à notre foyer de la petite Margaux, je montais à cette même tribune pour témoigner de la dure réalité de ce parcours effectué chaque année par plusieurs milliers de nos compatriotes.

Il y a cinq ans, à cette même place, je plaidais pour une réforme de l'adoption internationale, conscient que le législateur que j'étais devait aider ces centaines de milliers d'enfants qui, à travers le monde, attendent de connaître les joies d'une famille enfin retrouvée.

Aujourd'hui, après des mois passés à écouter, convaincre, je tiens à vous dire la fierté qui est la mienne de porter, au nom du groupe de l'UMP, cette proposition de loi portant réforme de l'adoption.

Monsieur le ministre, merci. Merci pour avoir compris, parce que vous êtes aussi passé par là, la nécessité de cette réforme. Merci de l'avoir personnellement soutenue et portée avec votre ministère, vos collaborateurs, dont je tiens à saluer ici l'implication dans ce projet.

Merci également à vos prédécesseurs, Christian Jacob et Marie-Josée Roig, de m'avoir offert cette opportunité en reprenant les propositions qu'à sa demande j'avais transmise à M. le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, en février 2004, et que vous retrouverez dans cette proposition de loi ou dans la communication en conseil des ministres que votre prédécesseur avait faite en lançant ce projet de réforme de l'adoption.

Merci enfin à Mme Tabarot, rapporteure du texte, pour son implication dans ce projet.

La proposition de loi portant réforme de l'adoption, que nous examinons ce matin, est le fruit d'un travail intense mené depuis plus de deux ans, vous l'avez rappelé, monsieur le ministre, dans le cadre du Conseil supérieur de l'adoption.

Lorsque le Premier ministre m'a confié la présidence du CSA en décembre 2002, dès sa première réunion, le 28 janvier 2003, je fixais à ses membres trois priorités de travail : harmoniser autant que faire se peut les procédures relevant de notre État ; mieux accompagner les candidats à l'adoption ; développer le nombre d'enfants adoptés dans notre pays.

Cette proposition répond, certes partiellement, à ces trois objectifs.

Je voudrais présenter devant vous les principales étapes qui ont ponctué son élaboration afin d'éclairer le sens de ses dispositions.

Vous le savez, l'adoption est un sujet sensible car elle est une cause éminemment humaine : donner une famille à des enfants et accompagner chaque foyer vers un enfant.

Mais le chemin qui mène à l'adoption est long, semé d'obstacles, de surprises qui suscitent souvent le découragement, parfois la déception, toujours la souffrance. Je peux témoigner de ces difficultés, ayant effectué à trois reprises ce « parcours du combattant » tant pour Margaux en 1998, que pour Mathilde en 2001 ou Victor en 2004.

Face à cette situation, il ne s'agit pas de succomber à la tentation de vouloir transformer l'adoption en une simple formalité.

Elle ne peut l'être et ne doit pas l'être.

La procédure dont le terme sera l'accueil définitif d'un enfant dans une famille est longue car elle est constituée d'étapes dont l'unique objectif est d'assurer la primauté de l'intérêt de l'enfant sur toute autre considération.

Mais cette procédure peut être améliorée et être rendue moins douloureuse pour les familles : c'est à cette condition que nous pourrons développer le nombre d'adoptions dans notre pays, c'est-à-dire offrir aux milliers d'enfants adoptables dans le monde de plus grandes chances d'être accueillis par une famille française.

Comment peut-on accepter en effet que, d'un côté, 25 000 foyers français soient en attente d'un enfant, prêts à leur donner toute l'affection dont ils sont capables, et que, de l'autre, des enfants attendent de recevoir tout l'amour dont ils ont besoin pour s'épanouir ?

Je voudrais à cet instant de mon propos souligner que ces propositions n'ont pas pour objectif de modifier les règles de fond de l'adoption. Celles-ci restent inchangées.

Ce texte vise à améliorer le fonctionnement d'un système qui génère souffrances et incompréhensions.

Cette réforme de l'adoption ne se réduit pas à cette proposition de loi. Nous sommes des législateurs et devons nous limiter à modifier la loi et rien que la loi. Aussi, ce texte constitue-t-il le premier étage d'une fusée qui devra poursuivre son chemin par toute une partie réglementaire et une autre basée sur une conduite de bonnes pratiques. Il faut que cette proposition de loi soit le préalable législatif d'une profonde réforme plus vaste, que votre ministère doit poursuivre, monsieur le ministre.

Les modifications apportées par ce texte sont de trois types : harmoniser, accompagner, informer.

Harmoniser les agréments. Il apparaît opportun de créer un modèle type d'agrément. Aujourd'hui, aucune disposition ne précise le contenu et la forme de cette décision rendue par le président du conseil général. Il en résulte une forte hétérogénéité des agréments. Les autorités étrangères peuvent ainsi disposer d'autant de formes et de contenus de décisions françaises qu'il y a de départements, ce qui suscite régulièrement leur incompréhension.

En précisant que l'agrément est délivré par un arrêté dont la forme et le contenu sont définis par décret, cette disposition opère une harmonisation des agréments et garantit par là même une égalité entre les candidats français à l'adoption internationale.

Accompagner les familles. La proposition de loi vise à apporter un meilleur accompagnement de l'adoptant par une prolongation du suivi du mineur adopté par le service social à l'enfance. Aujourd'hui, cet accompagnement prend fin à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer de l'adoptant ou du prononcé de l'adoption plénière en France, et les services assurant ce suivi n'ont qu'une simple faculté de le prolonger si la demande leur en est faite.

Or, la démarche d'adoption ne prend pas fin avec l'arrivée de l'enfant ou le prononcé du jugement d'adoption plénière. L'adoption est un long processus au cours duquel les foyers peuvent ressentir le besoin d'être aidés.

En outre, le dispositif actuel s'accommode mal avec l'exigence développée par certains États d'origine qui imposent aujourd'hui une période plus longue de l'accompagnement de l'enfant.

La modification proposée vise donc à transformer cette faculté en obligation. Si l'adoptant le souhaite, l'accompagnement doit être prolongé.

Informer, enfin. Les candidats à l'adoption internationale sont en effet bien souvent livrés à eux-mêmes lorsqu'ils souhaitent accueillir un enfant étranger. Ils engagent alors une démarche sans aucun accompagnement. Certains n'ont jamais quitté le territoire français, d'autres ne connaissent pas la langue du pays d'origine de l'enfant. La plupart ignorent les procédures judiciaires et administratives des États étrangers.

La création de l'Agence française de l'adoption, colonne vertébrale de cette réforme, a pour objectif de remédier à ces difficultés en apportant une information complète, une aide concrète et un accompagnement personnalisé aux candidats à l'adoption lorsque ceux-ci n'auront pas pu ou voulu être pris en charge par les organismes autorisés pour l'adoption.

Mais cette agence aura un autre mérite, ô combien important, en sécurisant l'adoption et en luttant contre les procédures illégales ou les pratiques sujettes à caution. En passant par l'AFA, les familles verront leurs démarches cautionnées par l'État, ce qui leur assurera la crédibilité nécessaire auprès des autorités étrangères.

Dans le même esprit, toujours soucieuse d'offrir un meilleur accompagnement, la proposition de loi introduit à l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et des familles une disposition selon laquelle les personnes qui demandent l'agrément « bénéficient de réunions d'information pendant la procédure d'agrément ». Ces réunions ont pour objectif de renforcer l'accompagnement des candidats dans leur réflexion et leur cheminement vers leur projet au regard de la réalité de l'adoption.

Enfin, l'article 4 vise à prendre en compte la spécificité de l'accueil d'un enfant adopté en revalorisant les droits des familles afin de les aider à supporter les charges financières de l'adoption. En effet, les spécialistes s'accordent pour considérer que l'accueil d'un enfant adopté, en particulier lorsqu'il vient d'un pays étranger, est notoirement plus coûteux pour les parents que la naissance d'un enfant biologique. Les frais de constitution de dossiers, les voyages dans le pays d'origine, les frais d'actes dans le pays de l'enfant représentent une charge de plusieurs milliers d'euros, ce qui entraîne une rupture d'égalité. Il faut donc recourir à la solidarité nationale : aussi l'article 4 propose de majorer la prime d'accueil du jeune enfant pour les enfants adoptés, en renvoyant à un décret le soin d'en fixer le montant.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, au moment de vous prononcer sur ce texte, je voudrais que vous pensiez à ces enfants de l'autre bout du monde qui n'ont jamais eu de famille. L'adoption constitue pour eux une seconde chance qu'il convient de ne pas gâcher. Cette réforme va permettre d'aider certains d'entre eux − pas tous, malheureusement − à combler ce manque affectif. J'ai eu l'immense bonheur, avec mon épouse, d'offrir cette chance à trois d'entre eux. Pensons maintenant à ceux qui attendent de connaître enfin leur future famille. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons est important, aussi bien pour les familles − dont certaines sont présentes dans les tribunes du public − que pour de nombreux enfants à travers le monde. Le sujet est particulièrement sensible en ce qu'il touche au lien familial et au légitime besoin d'amour filial.

Depuis près d'une décennie, les différents gouvernements et majorités qu'a connus notre pays ont, à plusieurs reprises, décidé d'adapter notre législation sur l'adoption. La France s'est également impliquée à l'échelle internationale, en favorisant une démarche multilatérale, associant le plus grand nombre d'États à la définition de normes supranationales pour l'adoption. C'est une très bonne chose.

Aujourd'hui, cependant, malgré les efforts d'harmonisation des systèmes d'adoption entre pays de provenance des enfants adoptables et pays de provenance des candidats à l'adoption, les démarches, en France ou à l'étranger, demeurent une épreuve pour ceux qui souhaitent les entreprendre. Aussi ne peut-on qu'approuver les termes de l'exposé des motifs du texte qui nous est proposé, affirmant que « la finalité de cette proposition de loi est de faire de l'adoption un des piliers de la politique familiale de la France ».

Nous sommes nombreux, dans cet hémicycle, à connaître l'acte d'adoption, que ce soit à titre privé ou en tant que gestionnaire d'un département. Ce texte affiche des intentions louables : rien ne permet de préjuger le contraire, et nous avons d'ailleurs pu noter l'esprit constructif dans lequel se sont déroulés les travaux de la commission, qui ont vu l'adoption de plusieurs amendements de l'opposition. Toutefois, de nombreuses interrogations subsistent, des questions importantes restent en suspens, plusieurs volets déterminants du dispositif souffrant d'un manque de précision.

La première grande interrogation porte sur la clarification du rôle des différentes institutions compétentes en matière d'adoption. Cette proposition de loi crée l'Agence française de l'adoption, qui s'ajoutera à des organes existants, mais elle n'est pas suffisamment explicite sur ce point. C'était pourtant le moment de le faire, et nous en avions d'ailleurs débattu en commission.

La deuxième grande interrogation porte sur la clarification de la mission, du rôle et des conditions d'agrément des organismes agréés pour l'adoption − les OAA −, qui sont aujourd'hui au nombre de quarante. Un rapport de 2003 établissait un bilan précis de leur action, mais il ne semble pas avoir été totalement pris en compte dans l'élaboration de ce texte. En effet, en toute logique, la création de l'AFA, groupement d'intérêt public dont le rôle se rapprochera, pour certaines fonctions, de celui des OAA, aurait dû s'accompagner d'un bilan du fonctionnement et d'une remise à plat du dispositif. On peut déplorer qu'il n'en soit rien.

La troisième grande interrogation est aussi une demande légitime des familles : quels moyens accorder au dispositif d'assistance financière, matérielle et de conseil pour les adoptants afin de le rendre plus accessible et plus efficace ? En outre, quelles possibilités leur sont offertes de mieux faire face au coût financier d'une adoption à l'étranger et de mieux concilier cette démarche, souvent longue et fastidieuse, avec leur vie professionnelle ? Répondre à cette question, ce serait assurer la nécessaire équité envers les familles. Nous avons, à ce sujet, proposé quelques amendements.

Tout en avançant dans la bonne direction sur plusieurs points, la proposition de loi en laisse donc d'autres en suspens. Le travail, comme vous l'avez dit, madame la rapporteure, n'est certainement pas fini, et nous aurons l'occasion d'en reparler au sein de l'Agence.

Quelques chiffres permettent en effet d'illustrer la situation de l'adoption en France et la nécessité de réformer le dispositif existant. Aujourd'hui, le nombre de pupilles de l'État susceptibles d'être adoptés en France diminue de manière significative d'année en année. La conséquence logique de cette évolution, c'est que les trois quarts des adoptions sont réalisées à l'étranger. Toutefois, 77 % des adoptants effectuent leurs démarches de manière individuelle, sans le concours des OAA, bien que le Conseil d'État ait reconnu le rôle de ces organismes qui participent à l'exécution d'un service public. Or, pour le quart restant des adoptions réalisées à l'étranger, le rapport de décembre 2003 souligne que, d'une part, sur les quarante OAA reconnues, seules douze réalisent un nombre d'adoptions annuel supérieur à trente, seuil pourtant requis pour obtenir ledit agrément, et que, d'autre part, quatre OAA réalisent, à elles seules, plus de 50 % des adoptions. Ce chiffre est toutefois à rapporter, à la fois, au faible nombre d'enfants adoptables − environ 1 000 sont placés en vue d'une adoption − et à celui des agréments individuels délivrés par les conseils généraux, qui s'élèvent à 8 000 par an, portant le nombre total des titulaires de ces agréments à 20 000 en 1999 et à 25 000 aujourd'hui. Constatant ce décalage, un autre rapport de 2002, affirme que « 35 %, et demain peut-être près de la moitié des candidats français à l'adoption, dûment agréés, auront entre les mains ce que d'aucuns considèrent comme un permis d'adopter [...], sans pouvoir aboutir dans leur démarche ».

Enfin, le coût d'une adoption s'élevant jusqu'à 10 000 ou 20 000 euros, de nombreux titulaires d'agrément dénoncent le caractère complexe et parfois opaque des procédures d'adoption internationale, même si certains conseils généraux accompagnent la démarche des adoptants en leur proposant des prêts bonifiés.

Nous devons réformer et améliorer le système de l'adoption en France en agissant sur plusieurs axes. En premier lieu, il convient de remédier, dans la mesure du possible, au faible nombre d'enfants adoptables. Mais l'amendement de la commission modifiant l'article 350 du code civil, devenu l'article 3 de la proposition de loi, n'est sans doute pas, ainsi que je l'ai souligné en commission, la solution la mieux adaptée pour atteindre cet objectif. En effet, la seule suppression de l'interdiction de prononcer un abandon d'enfant en cas de « grande détresse des parents », afin d'autoriser une adoption, pourrait ouvrir la voie à des dérives d'interprétation dans le cas où la loi ne fixerait pas précisément la portée de ce texte. La question soulevée est complexe et demande du recul pour adapter les textes concernant la protection de l'enfance et non celle de l'adoption. Dans ce domaine, nous devrions pouvoir travailler tous ensemble à développer l'adoption simple quand cela est possible, ou, pourquoi pas, le parrainage qui, prévu par les textes, est trop peu utilisé par les départements. Une mission parlementaire d'information réfléchit à l'évolution des textes sur la famille et les droits des enfants. Notre assemblée serait sage d'attendre la fin de ses travaux.

Il est aussi indispensable de faciliter les démarches des candidats à l'adoption. Si l'amélioration du dispositif d'information des adoptants et la majoration de la prime d'adoption représentent des mesures positives, nous regrettons que n'aient pas été reprises les propositions du groupe socialiste visant à permettre aux adoptants d'utiliser, comme dans le cas d'un congé maternité, une partie de leur congé avant l'arrivée de l'enfant au foyer, en vue de se rendre dans le pays d'origine de l'enfant, notamment lorsque cette formalité est rendue obligatoire par la loi du pays. C'est un handicap important pour de nombreux adoptants, en particulier lorsqu'ils ont des responsabilités de salariés.

Il est également indispensable d'adapter le dispositif de l'adoption internationale en tenant compte de l'intérêt de l'enfant, en cas d'incompatibilité de notre législation avec celle du pays de provenance d'enfants sans filiation établie : il en est notamment ainsi avec la « kafalah », institution existant dans les pays de droit musulman et qui fait obstacle au prononcé d'une adoption, même simple. Or, si les discussions multilatérales ou bilatérales avec les États étrangers doivent être privilégiées, il importe également de remédier à des situations privant certains enfants élevés en France des droits reconnus à tout enfant adopté.

En ce qui concerne le financement, nous prenons acte de la création d'un dispositif de compensation des dépenses des conseils généraux, tout en souhaitant que soit prise en compte l'opinion de l'association des départements de France, qui considère que cette compensation doit être effectuée par le biais de la dotation globale de la décentralisation, non par celui de la dotation globale de fonctionnement.

Mme la présidente. Madame Adam, vous avez dépassé votre temps de parole.

Mme Patricia Adam. Je vous prie de m'en excuser, madame la présidente, mais j'ai presque terminé.

Il importe donc de revoir l'organisation des différentes instances.

Enfin, l'accès à la connaissance de ses origines et le maintien de la filiation sont les deux principes fondateurs et constructifs de l'histoire de chaque être humain, et nous devrons en tenir compte dans nos discussions. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe des député-e-s communistes et républicains et sur quelques bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Christophe Baguet.

M. Pierre-Christophe Baguet. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous connaissons tous les douloureuses difficultés que rencontrent les couples qui ont décidé d'adopter un enfant. L'adoption internationale évolue en permanence. Certains pays se ferment à l'adoption, d'autres s'ouvrent à nouveau. Le projet d'un couple peut se modifier, s'ouvrir à des pays auxquels il n'avait pas pensé. Le choix d'un pays est long et difficile à faire, il faut tenir compte de nombreux paramètres. Il faut en particulier se tenir informé sur les procédures propres à chaque pays, car elles varient énormément. Dans certains pays, l'attribution d'un enfant se fera rapidement, mais il faudra ensuite attendre des mois avant de pouvoir aller le chercher. Dans d'autres, l'accord de principe sera moins rapide, mais, ensuite, l'attente sera moins longue. Chaque pays a son propre fonctionnement.

L'adoption internationale n'a pas fini d'évoluer. La coopération entre les États n'est pas encore au point et les trafics d'enfants n'ont malheureusement pas encore totalement disparu. L'adoption est un domaine de notre droit chargé de passions fortes et de sentiments. Il est donc nécessaire de l'aborder avec beaucoup de recul et d'humilité pour appréhender au mieux la complexité de cette institution. En tout cas, il nous incombe d'agir le plus rapidement possible pour réduire au maximum le désarroi des familles.

Aujourd'hui, l'adoption internationale concerne un grand nombre de parents. Elle a considérablement évolué depuis qu'elle a été initiée dans les années 60. À l'époque, elle revêtait essentiellement une dimension humanitaire. Ainsi, en 1992, plus de 55 % des adoptions de mineurs ont été réalisées sur le fondement d'une décision ou d'un jugement prononcé à l'étranger.

Au moment de légiférer sur ce sujet sensible, ayons bien à l'esprit que l'adoption internationale est étroitement liée à des facteurs qui dépendent non pas de nous mais de la conjoncture mondiale : l'ouverture des pays d'Europe de l'Est, la grande pauvreté de certains pays d'Afrique et d'Asie, les importantes disparités économiques des États d'Amérique latine et les politiques démographiques forcées de certains États. Dans ces conditions, il est de notre devoir d'agir pour faciliter autant que possible les démarches des couples français. C'est la mission de la France d'apporter aux familles l'aide et l'assistance dont elles ont besoin sur ce chemin difficile.

Pour cela, il faut en particulier harmoniser et simplifier certaines dispositions réglementaires, offrir un meilleur accompagnement et une meilleure information des candidats à l'adoption mais aussi accompagner les parents candidats qui entreprennent une démarche individuelle et se trouvent confrontés aux multiples difficultés qui surgissent dans le parcours d'adoption.

Les trois grands axes de cette proposition de loi vont dans le bon sens puisqu'il s'agit de clarifier plusieurs points de la procédure d'agrément, d'offrir un meilleur accompagnement de l'adoptant par une prolongation du suivi du mineur adopté par le service social à l'enfance et de créer une Agence française de l'adoption pour traiter, en parallèle avec le travail accompli par les OAA, les demandes individuelles qui constituent la majorité des procédures d'adoption. Enfin, une prise en compte de la spécificité de l'accueil d'un enfant adopté par rapport aux enfants biologiques est indispensable pour revaloriser les droits des familles adoptantes et les aider à mieux supporter les charges financières liées à l'adoption d'un enfant.

Je voudrais insister sur la création de l'Agence française de l'adoption. Les couples candidats à l'adoption sont bien souvent livrés à eux-mêmes quand ils souhaitent accueillir un enfant étranger. Ils sont contraints d'engager des démarches complexes, sans pouvoir bénéficier d'aucun accompagnement. Bien souvent, ces candidats à l'adoption n'ont jamais quitté notre territoire et, bien plus souvent encore, ils ne connaissent pas la langue du pays d'origine de l'enfant. Et ils sont évidemment encore moins nombreux à connaître les procédures judiciaires et administratives des États étrangers.

Le rôle de l'AFA sera donc essentiel. En particulier, elle devra veiller à travailler en association étroite avec les conseils généraux, qui ont compétence en matière d'adoption. Ainsi, la participation étroite des départements permettra aux candidats à l'adoption et aux familles adoptives de bénéficier d'un accompagnement de proximité dans la constitution du dossier d'adoption. Par ailleurs, les correspondants de l'AFA à l'étranger apporteront la caution de l'État français aux demandes d'adoption transitant par elle.

L'adoption constitue un sujet essentiel, qui touche bien sûr à la famille comme cellule de base, fondement capital de notre société, mais aussi à la politique démographique de notre pays. Elle met en jeu également le respect des droits de l'enfant. Toutes les procédures mises en œuvre ne doivent avoir qu'un seul objectif : garantir l'intérêt supérieur de l'enfant, en assurant la régularité et la transparence des procédures d'adoption, mais aussi en offrant une sécurité juridique maximale aux enfants ainsi adoptés.

Alors que le nombre de candidats à l'adoption a connu une augmentation très importante, nous espérons que cette proposition de loi permettra de remédier aux principales difficultés rencontrées au cours de la démarche d'adoption et que finalement le nombre d'adoptions dans le respect de l'intérêt de l'enfant augmentera. Donner une famille à des enfants qui l'attendent, permettre à des parents d'élever l'enfant qu'ils espèrent : voilà le double objectif que ce texte de loi doit viser.

Pour cela, il reste beaucoup à faire et les textes réglementaires ne seront pas faciles à rédiger. Il faudra surtout que ces derniers respectent l'esprit de cette loi ; nous y veillerons.

Pour conclure, je voudrais remercier Michèle Tabarot et Yves Nicolin, dont chacun ici connaît l'engagement en faveur de l'adoption, engagement politique mais aussi personnel et humain. Merci à eux de nous permettre de parler d'amour dans cet hémicycle car si l'objectif d'augmenter le nombre des adoptions est louable, ce qui compte, c'est surtout de permettre à des enfants et à des parents de vivre avec encore plus d'amour à partager. Famille, amour : le groupe UDF ne peut que soutenir cette belle initiative parlementaire. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Muguette Jacquaint.

Mme Muguette Jacquaint. Madame la présidente, monsieur le ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous allons débattre aujourd'hui est importante, elle est attendue par des milliers de familles en France impatientes d'adopter un enfant, mais également par des milliers d'enfants. Chaque année, 8 000 foyers s'ajoutent à la liste en obtenant l'agrément alors qu'on ne dénombre, au mieux, que 5 000 enfants adoptés par an, dont quatre sur cinq sont originaires de l'étranger.

Si, à première vue, la philosophie générale de ce texte est louable, nous tenons à rappeler, comme vous l'avez fait vous-même, monsieur le ministre, combien l'enfant est un sujet de droit, qui ne devrait pouvoir être adopté que lorsque son intérêt l'exige et non lorsqu'il s'agit du seul intérêt de la famille adoptante. Il ne faut jamais perdre de vue que l'adoption est une des mesures de protection de l'enfance - à côté du placement familial, institutionnel ou du parrainage - et qu'elle ne doit répondre qu'au besoin de famille d'un enfant.

L'objectif d'augmenter le nombre d'adoptions ne devrait donc en aucun cas s'affranchir de ce principe fondamental, au risque de voir se développer certaines dérives, parfois très dangereuses. Le caractère humanitaire est souvent mis en avant mais cette dimension ne saurait suffire, même si l'humanitaire est une valeur louable.

Cette proposition de loi, issue des travaux du Conseil supérieur de l'adoption, prévoit en premier lieu de fixer au niveau national les critères d'acceptation d'un dossier parental, qui, pour l'instant, diffèrent en fonction du département de résidence.

Les raisons humanitaires, le célibat, la recherche des origines, le besoin de fonder une famille, la peur d'une grossesse tardive sont autant de raisons d'adopter évoquées par les familles adoptives. Le désir d'être parent est présenté par la plupart des familles comme un élément primordial de leur démarche. On rencontre ainsi des couples qui se tournent vers l'adoption après l'échec de leurs démarches médicales. L'une comme l'autre sont des parcours toujours très difficiles, ce qui implique d'examiner les situations très attentivement.

L'agrément a pour finalité d'apprécier si les familles candidates à l'adoption sont aptes à éduquer et à assumer la protection de l'enfant adopté. Toute personne, couple ou célibataire, désireuse d'adopter un enfant venu de l'étranger doit donc solliciter cet agrément du président du conseil général dans le département de sa résidence ou, si elle ne réside plus en France, dans le département où elle résidait auparavant ou dans lequel elle a conservé des liens.

Après l'ouverture du dossier administratif, le service de l'aide sociale à l'enfance dispose de neuf mois pour instruire la demande et statuer. Des investigations sont faites en vue d'évaluer l'aptitude psychologique et éducative des postulants à l'adoption, les garanties matérielles et surtout, comme cela a été souligné, l'amour qu'ils peuvent offrir à l'enfant qui sera adopté. L'agrément étant national, il était logique d'en uniformiser les critères.

Pour l'adoption internationale, la France est le deuxième pays d'accueil au monde après les Etats-Unis, mais le neuvième si l'on rapporte le nombre d'adoptions à la population, derrière la Scandinavie, le Luxembourg, la Suisse et le Canada.

Les enfants viennent en majorité de quatre pays. Historiquement, trois d'entre eux se sont succédé à la première place : la Corée du Sud, presque seule au début des années 80, a été remplacée par le Brésil à la fin des années 80, puis par le Vietnam depuis le début des années 90. Le quatrième grand pays d'origine, plus constant, est la Colombie, avec, depuis vingt ans, 100 à 400 enfants adoptés chaque année.

Toutefois, l'adoption internationale en France ne se limite pas à ces quatre pays, une centaine d'autres ont permis que leurs enfants soient adoptés par des familles françaises, dont l'Inde, Madagascar, la Roumanie et Haïti.

Pendant longtemps, le dispositif juridique français relatif à l'adoption, adopté en 1966 puis amendé en 1976, n'a fait qu'effleurer la question de l'adoption d'un enfant étranger. Les seules mesures spécifiques de l'adoption internationale se sont longtemps résumées en l'extension, en 1985, de l'obligation d'agrément pour l'accueil d'un enfant étranger, en l'instauration, en 1986, d'une habilitation pour les œuvres d'adoption intervenant à l'étranger, et en la création au ministère des affaires étrangères, en 1987, de la mission interministérielle de l'adoption internationale.

Sur le plan international, la France a signé deux textes : la convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989, qui invite les États à reconsidérer leur dispositif en matière d'adoption et à mettre en œuvre ses principes généraux ; la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, qui vise à moraliser la circulation des enfants déplacés aux fins d'adoption. La loi du 5 juillet 1996 a permis une mise en conformité du dispositif interne avec cette convention internationale de La Haye.

L'agence créée par la présente proposition de loi servira à représenter la France au niveau international, puisque certains pays, comme la Russie, refusent désormais l'adoption à titre individuel et ne souhaitent traiter qu'avec une instance nationale. Elle aidera aussi ceux qui choisissent d'adopter à l'étranger par une démarche individuelle - 65 % des futurs parents - dans leur parcours, souvent très long et tortueux. Pour ce faire, nous insisterons beaucoup sur la représentativité équilibrée des associations concernées et des OAA dans la composition de cette nouvelle agence.

Nous savons combien les démarches individuelles sont souvent très coûteuses, de 10 000 à 20 000 euros, ce qui rend les familles inégales face à l'adoption. La dernière mesure de cette réforme prévoit de doubler la prime d'adoption, qui passerait à 1 600 euros. Nous avons cependant quelques doutes sur la fiabilité de cette annonce car cette disposition, qui figurait dans le projet de loi de finances pour 2005, a été annulée par le Conseil constitutionnel. Monsieur le ministre, vous avez évoqué un décret, nous aimerions connaître son contenu.

Nous sommes également très dubitatifs sur la décision qui vient d'être prise dans le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique car elle nous semble en totale opposition avec la générosité affichée dans le présent texte.

En effet, l'article 17 a supprimé le congé de paternité qu'un fonctionnaire peut prendre en cas d'adoption. Jusqu'à présent, les dispositions instaurées pour les fonctionnaires différaient de celles qui sont prévues pour les salariés du secteur privé, soumis au régime général de la sécurité sociale : elles permettaient au père de l'enfant adopté de cumuler un congé d'adoption et un congé de paternité si les deux parents avaient décidé de partager la durée du congé d'adoption.

L'article 17 a remis en cause ce droit sous prétexte que le régime général ne prévoit pas de congé de paternité en cas d'adoption, et ce « dans un souci d'équité », pour reprendre les termes du Gouvernement. Pouvoir prendre un congé de paternité en plus du congé d'adoption ne semblait pourtant pas constituer une mesure abusive.

Mais, une fois de plus, le Gouvernement a fait le choix d'abaisser le niveau des droits sociaux et de ne pas répondre à notre souci s'agissant de l'adoption.

De notre côté, nous avons prévu des amendements visant à aligner le congé d'adoption sur le congé de maternité et nous nous sommes d'ailleurs appuyés sur une proposition de loi déposée par M. Nicolin. Si une telle mesure était adoptée, elle constituerait une avancée sociale très appréciée des familles adoptantes.

Je ne pourrais pas clore cette intervention sans évoquer la loi du 6 février 2001 prévoyant que l'adoption d'un mineur étranger ne peut être prononcée si sa loi personnelle prohibe cette institution, sauf si ce mineur est né et réside habituellement en France.

Par voie de conséquence, les enfants nés dans des pays de droit coranique - en Algérie, au Maroc ou au Bangladesh - ne sont pas adoptables par des candidats de nationalité française. Nous avons donc proposé un amendement visant à revenir à la législation antérieure et nous aurons l'occasion d'évoquer d'autres arguments pour le défendre.

En matière d'adoption, nous restons bien entendu attachés aux acquis obtenus depuis la loi de 1966 et défendrons avec force la possibilité d'adopter sans réduire les conditions d'âge en vigueur aujourd'hui et sans revenir au droit à l'adoption pour les personnes célibataires. Notre vote sera subordonné à l'adoption de certains amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Hugon.

M. Jean-Yves Hugon. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, 25 000 familles en attente d'enfants, 5 000 adoptions chaque année, à l'aune de ces deux chiffres, nous mesurons non seulement le décalage important entre l'espoir et la réalité, mais aussi l'ampleur du dossier sur lequel nous nous penchons aujourd'hui. Je félicite Michèle Tabarot et Yves Nicolin qui ont pris l'initiative de présenter cette proposition de loi portant réforme de l'adoption et je vous remercie, monsieur le ministre, de l'avoir soutenue.

Adopter un enfant, c'est non seulement l'expression d'un drame familial, celui de ne pas pouvoir donner naissance à la chair de sa chair, mais c'est aussi et surtout un merveilleux acte d'amour, le résultat d'une décision commune parfois difficile à prendre, l'aboutissement d'un long cheminement intellectuel et sentimental qui va transformer la vie d'un couple ou d'une famille. C'est dire l'importance de ce texte dont la discussion nous réunit aujourd'hui.

Permettez-moi de souligner brièvement quelques avancées significatives reconnues par les familles concernées auxquelles j'ai pu soumettre le résultat de nos travaux. Cette proposition de loi poursuit deux objectifs majeurs : harmoniser et simplifier certaines dispositions réglementaires ; offrir un meilleur accompagnement et une meilleure information des candidats à l'adoption en créant l'Agence française de l'adoption. Cette agence, dont la création est saluée à la quasi-unanimité, constitue une troisième voie pour l'adoption des enfants étrangers après les OAA et les demandes individuelles. L'Agence apportera une aide concrète et un accompagnement personnalisé aux candidats lorsque ceux-ci n'auront pas pu être pris en charge par les OAA. Elle reprendra les compétences actuelles de gestion de la MAI - mission de l'adoption internationale - et disposera de correspondants à l'étranger dans les pays avec lesquels elle travaillera.

Pour avoir suivi et accompagné dans ma circonscription des familles candidates à l'adoption, j'ai pu mesurer la différence de sérieux dans le traitement des dossiers selon le pays concerné et la difficulté des familles confrontées à un choc culturel, qui sont parfois une proie facile pour toutes sortes de gens mal intentionnés. Je ne citerai ici que l'exemple d'une mère retenue près de cinq semaines au Guatemala, défendue par un avocat qui était boucher le matin et avocat l'après-midi, à laquelle l'on réclamait au dernier moment une somme, bien entendu en liquide, pour pouvoir obtenir le tout dernier document manquant. Il faut aussi, pour être juste, citer en exemple des pays comme le Vietnam où les circuits sont beaucoup plus transparents, où nos compatriotes n'ont eu qu'à se féliciter de la présence et de l'assistance efficace de personnes bien identifiées, travaillant en parfaite harmonie avec nos représentations officielles.

À ce propos, je vous signale, monsieur le ministre, que quarante dossiers sont encore bloqués à Nantes, le Procureur de la République refusant de transcrire les jugements prononcés à Madagascar.

La modification prévue par le texte concernant la procédure d'agrément est également très attendue. Actuellement, le président du conseil général dispose d'un délai de neuf mois à compter du jour de la demande d'agrément pour se prononcer sur celle-ci. Mais pour que ce délai soit réellement de neuf mois, il est proposé de le faire courir à compter du jour de la confirmation de la demande par les candidats. Si cette disposition constitue une avancée certaine pour les familles concernées, c'est surtout la proposition de créer un modèle type d'agrément qui retient leur attention. En effet, dans le cadre de l'adoption internationale, les autorités étrangères sont confrontées, comme l'a rappelé Yves Nicolin, à autant de formes et de contenus qu'il y a de départements. Il est donc de la première importance que nous décidions d'une harmonisation en la matière, afin que l'agrément soit délivré par un arrêté dont la forme et le contenu seront définis par décret.

L'article 4 de la proposition de loi vise à prendre en compte la spécificité de l'accueil d'un enfant adopté pour aider les familles à mieux supporter les charges financières liées à l'adoption. Il est donc proposé - c'est une disposition qu'il faut saluer - de majorer la prime d'accueil du jeune enfant.

Toutefois, j'aimerais attirer votre attention, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur le fait que les charges les plus lourdes sont à supporter par les familles lors des démarches conduisant à l'adoption : frais de dossier, voyages et séjours parfois longs et répétés dans les pays d'origine des enfants, frais divers inattendus liés aux réalités locales, entre autres.

Qu'il me soit permis de faire mention d'un courrier que vous a adressé un jeune couple, monsieur le ministre, courrier dont il m'a remis la copie et dont voici un cours extrait : « En ce qui nous concerne, nous avons commencé à économiser avant notre mariage, tout en sachant pertinemment que notre choix professionnel ne nous mènerait pas à d'importants salaires [...] La dimension financière de l'adoption représente pour nous une vraie difficulté et nous vivons cela comme une injustice profonde qui peut à certains moments nous révolter. Cela fait en effet six ans que nous comptons tout afin de faire la moindre économie possible [...] Il est parfois difficile de garder l'espoir de voir se réaliser un projet que nous formons pourtant au plus profond de notre cœur [...] Pourquoi l'adoption serait-elle un luxe ? » Nous voyons bien à la lecture de ce court extrait que la dimension financière de la période de la pré-adoption peut décourager de nombreux couples et familles. Il s'agit là d'une inégalité que nous ne pouvons pas ignorer.

Pour terminer mon propos, permettez moi d'évoquer très brièvement un dernier point que n'aborde pas le texte, à savoir le problème de l'âge limite où de l'écart d'âge maximum entre le parent et le plus jeune des enfants. L'actuelle polémique autour du chancelier Schröder, âgé de soixante ans, qui vient d'adopter une jeune Russe de six ans, a remis ce débat sous les feux de l'actualité chez nos voisins d'outre-Rhin. Il me semble que la disposition actuelle prévoyant un écart d'âge maximum de quarante-cinq ans ne doit pas être modifiée, non que l'adoption ne puisse pas être ouverte aux personnes plus âgées, plus disponibles et disposant souvent de davantage de moyens, mais parce qu'à l'évidence l'enfant adopté doit pouvoir être accompagné et entouré le plus longtemps possible, au moins jusqu'à son intégration professionnelle dans la société.

Cette proposition de loi doit être un nouveau départ et non un aboutissement. Elle doit redonner espoir à toutes les familles qui ont décidé d'accomplir ce magnifique geste d'amour qu'est l'adoption d'un enfant. C'est pourquoi je la voterai sans réserve, avec la fierté d'avoir tout simplement fait mon devoir de législateur, au service de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Ferry.

M. Alain Ferry. Madame la présidente, monsieur le ministre, madame la rapporteure, chers collègues, la proposition de loi présentée par Yves Nicolin est l'aboutissement de plusieurs propositions tendant à humaniser la procédure longue et semée d'embûches pour offrir à un enfant une famille qui l'attend très souvent depuis de nombreuses années. L'adoption est, en effet, un véritable parcours du combattant.

La convention de La Haye du 29 mars 1993, ratifiée par la France en 1998, fait reposer l'adoption sur le respect de l'intérêt de l'enfant. Chaque année dans notre pays, 5 000 enfants sont adoptés, dont plus de 4 000 viennent de l'étranger. Par ailleurs, 11 000 foyers sollicitent un agrément auprès des conseils généraux et 8 000 d'entre eux verront leur démarche d'agrément aboutir. Il reste, cependant, 25 000 foyers qui espèrent. Malgré cela, on sait que des dizaines de milliers d'enfants attendent d'être recueillis à travers le monde. Attente toujours, souffrance très souvent sont les mots qui résument ce paradoxe.

Si j'ai cosigné cette proposition de loi, c'est qu'à mes yeux elle va dans le bon sens sur plusieurs points.

Ce texte vise tout d'abord à harmoniser et à simplifier certaines dispositions réglementaires. En effet, devant la diversité des agréments, il est nécessaire que les candidats à l'adoption puissent être traités de façon équitable sur tout le territoire national. La création d'un modèle type d'agrément, la délivrance de ce dernier par un arrêté dont la forme et le contenu sont définis par décret, devraient garantir cette égalité.

Cette proposition préconise ensuite d'offrir un meilleur accompagnement et une information en créant l'Agence française de l'adoption. On sait que le recours à l'étranger représente plus de 80 % de chances de voir aboutir la procédure. Or, les organismes autorisés ne satisfont qu'un tiers des demandes. Les autres projets sont le fruit de démarches individuelles. Les futurs parents sont livrés à eux-mêmes, peu connaissent la langue, ils ignorent souvent les démarches judiciaires et administratives du pays. L'AFA devra donc avoir pour mission d'assister les candidats et de leur apporter un accompagnement personnalisé, une aide concrète tant sur le territoire français que dans le pays de naissance des enfants adoptés grâce à la présence de correspondants à l'étranger.

Enfin, le troisième point positif du texte est la revalorisation des droits des familles. L'article 4 prévoit de majorer la prime d'accueil du jeune enfant pour les enfants adoptés. Cependant, cela suffira-t-il pour faire face aux dépenses très lourdes engagées pour se rendre à l'étranger ? Certaines familles économisent durant des années, d'autres empruntent auprès de banques afin de faire face aux frais inhérents à un déplacement, souvent long. Et je n'évoque même pas le fait que de nombreux salariés doivent solliciter un congé sans solde auprès de leur employeur.

Si elle permet des avancées intéressantes, j'estime néanmoins que cette proposition de loi n'est qu'une nouvelle étape, car elle n'aborde pas tous les problèmes qui minent la vie quotidienne des futurs adoptants. Ainsi, elle n'évoque pas le problème des adoptions régulièrement prononcées à l'étranger, selon la loi locale, et qui ne sont pas reconnues en France. Devant certains tribunaux, les familles adoptives sont systématiquement suspectées et soumises à des interrogatoires. Bien que des efforts soient faits actuellement pour les enfants malgaches, vietnamiens ou laotiens, trop d'enfants restent encore en attente de pouvoir quitter leur pays de naissance et rejoindre leur pays d'accueil, trop d'enfants accueillis sur le territoire sont sans statut, sans titre de séjour régulier.

Le texte n'aborde pas non plus le problème du congé de la période précédant l'adoption. Je pense qu'on devrait permettre aux parents adoptifs de prendre un congé d'une durée de six semaines avant l'arrivée au foyer. Cette durée permettrait ainsi les déplacements à l'étranger sans avoir recours au congé sans solde. Il devrait exister un congé pré-adoption et un congé post-adoption, de même qu'il y a un congé pré-natal et un congé post-natal.

Enfin, nous n'évoquons pas la difficulté des personnes isolées ou des couples âgés à voir aboutir leur procédure. Même si l'agrément leur est délivré conformément à la loi, très peu de conseils généraux, très peu d'associations agréées leur confient un enfant. Pour ces foyers considérés comme non prioritaires, la seule chance de voir réussir leur démarche est de se tourner vers l'étranger, vers des pays « peu regardants » face à la convention de La Haye. Ces ménages isolés sont encore plus exposés à l'indélicatesse de personnages prêts à exploiter la détresse humaine.

Si cette proposition de loi vise à faire de l'adoption un des piliers de la politique familiale de la France, alors donnons lui les moyens de mettre en place de véritables outils. Permettons à tous ces enfants orphelins d'avoir un père, une mère qui s'occupera de lui pendant son enfance et l'amènera à l'âge adulte avec amour, respect et confiance. Car avoir un parent, même s'il n'est pas parfait, est toujours mieux que grandir dans un orphelinat.

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Derosier.

M. Bernard Derosier. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, faut-il réformer l'adoption ? C'est ce à quoi nous invite la proposition de loi que nous examinons ce matin.

Si réforme signifie adaptation, modernisation et simplification, assurément oui. Il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine.

Notre rapporteure nous a invités à dépasser les clivages politiques. Je suis tout à fait d'accord pour reconnaître que le sujet en vaut la peine, encore que - nous l'avons constaté au sein de la mission d'information sur la famille et les droits de l'enfant - il puisse y avoir dans ce domaine des divergences d'appréciation du rôle de la famille dans la société d'aujourd'hui.

Quoi qu'il en soit, il s'agit d'un sujet complexe et sensible. Le législateur s'est déjà penché sur lui ces dernières années. La loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption a été suivie, à l'initiative de notre collègue Ségolène Royal, de la loi du 6 février 2001 sur l'adoption internationale, elle-même complétée par loi du 22 janvier 2002 relative à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'État.

Certains considèrent que tous les maux viendraient de l'agrément, trop long, trop compliqué et suspect, parce qu'il relève de la responsabilité du conseil général et de ses services. On a souligné, voire dénoncé l'hétérogénéité des agréments délivrés. Mais qui peut prétendre que la justice est rendue de la même façon et dans les mêmes termes d'un tribunal à l'autre, à Lille et à Marseille ? Il y a nécessairement des approches différentes, qui peuvent s'expliquer ou se justifier par des positionnements territoriaux.

D'autres collègues ont manifesté l'intention de contraindre le président du conseil général en lui imposant l'obligation de suivre l'avis de la commission d'agrément, comme si la responsabilité politique pouvait être laissée entre les mains d'une instance, représentative certes, mais plutôt d'intérêts particuliers que de l'intérêt général.

Bref, nous sommes devant une situation qu'il importe de regarder sérieusement pour mettre fin, si possible, aux dysfonctionnements qu'ont soulignés de nombreux rapports, notamment en matière d'adoption internationale. Ces dysfonctionnements peuvent notamment expliquer qu'il y ait 25 000 foyers en attente d'un enfant en vue de son adoption.

Toutefois, bien qu'il m'apparaisse important d'améliorer ce dispositif, je regrette que le sujet soit traité avec une certaine précipitation, sans consultation suffisante des premiers acteurs de l'adoption que sont les départements et leur administration.

Je salue le mérite de l'auteur de cette proposition de loi, mais ce texte reste quelque peu minimaliste eu égard à l'importance des problèmes posés. En outre, il laisserait aux décrets d'application une part trop importante, aux yeux des législateurs que nous sommes.

Permettez-moi de vous livrer quelques-unes des interrogations qui, à mon sens, restent posées.

Ainsi, la création d'une Agence française de l'adoption sous forme de groupement d'intérêt public m'interpelle fortement. Vous avez souligné, monsieur le ministre, tous les bienfaits qu'on pouvait en escompter. Mais la multiplication des GIF en tout genre n'est-elle pas, pour l'État - quels que soient ses gouvernants -, un moyen de diluer ses responsabilités, voire de continuer un processus de démantèlement du service public ?

L'Agence française de l'adoption devrait être placée sous l'autorité du ministère de la famille. Certes, je veux bien comprendre la volonté qui anime l'auteur de la proposition de loi, voire le Gouvernement, d'associer les départements au suivi et à l'accompagnement des futurs parents adoptifs par la création d'un réseau de correspondants locaux. Mais certains départements n'ont pas attendu pour se doter d'un service d'accompagnement des familles adoptantes. Ainsi, personnellement, j'ai créé dans le Nord une maison de l'adoption.

Pourquoi les départements devraient-ils, dans cette agence, se substituer à l'État, notamment dans le domaine financier ? Ne voit-on pas manifestement la marque d'un transfert de charges déguisé, sous couvert d'une amélioration de la procédure d'adoption ? Car c'est vous, monsieur le ministre, qui détenez, à travers l'article 40 de la Constitution, la clé de la répartition financière de ce GIP. À quelle hauteur les départements seront-ils sollicités et pour quoi faire ? Qui présidera l'Agence française de l'adoption ? Et à qui rendra-t-elle compte de son activité ?

M. Nicolin, vous présidez aujourd'hui, comme je l'ai fait moi-même hier, le Conseil supérieur de l'adoption. À ma connaissance, celui-ci a posé cette question et n'a pas, que je sache, été entendu.

Il est à mes yeux une deuxième source d'inquiétude : l'adoption de l'amendement de Mme Henriette Martinez par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, qui vise à modifier l'article 350 du code civil.

Cet amendement propose en effet de supprimer l'impossibilité pour les tribunaux de déclarer un abandon d'enfant de parents « en grande détresse ».

Cette question mérite un débat qui ne peut pas avoir lieu seulement autour d'un amendement de suppression. Le vrai problème n'est pas de promouvoir une politique de l'adoption qui rendrait adoptables des enfants des personnes les plus démunies, sous prétexte que ces familles seraient en situation de grande détresse. Le vrai problème est de mettre en œuvre une véritable politique familiale leur permettant d'élever correctement leurs enfants.

C'est aussi une politique de l'emploi, du logement et de l'accès aux soins qu'il faut promouvoir pour que ces familles ne se retrouvent pas en situation de grande détresse.

Je ne voudrais pas que l'adoption de l'amendement tendant à modifier l'article 350 du code civil n'aboutisse à une stigmatisation des plus démunis. Après les chômeurs et les allocataires du RMI, faudra-t-il montrer du doigt les familles en grande détresse ?

Mme Henriette Martinez. La situation de grande détresse ne justifie pas l'abandon d'enfant ! Croyez-vous que les RMIstes renoncent aussi facilement à élever les leurs ?

M. Bernard Derosier. Cet amendement va, de plus, à l'encontre des dispositions de la loi du 2 janvier 2002 qui rénove l'action sociale et médico-sociale et qui renforce le droit des parents et le rôle de la parentalité !

Le problème se situe également au niveau des moyens accordés à la justice pour travailler dans de bonnes conditions. Parfois, il faut un temps très long pour que les tribunaux, qui sont débordés, puissent déclarer un enfant judiciairement abandonné. Pendant ce temps, cet enfant grandit et les couples candidats à l'adoption attendent désespérément. C'est là un véritable motif d'indignation.

La vraie question est de savoir ce que recouvre la notion de désintérêt parental. Nous avons la chance d'avoir une mission d'information qui travaille sur la famille et les droits de l'enfant. Profitons-en pour aborder cette question de la définition juridique de la notion de grande détresse.

Ma troisième remarque portera sur l'accompagnement par l'aide sociale à l'enfance du mineur placé en vue d'adoption ou placé dans une famille.

Permettez-moi de prendre l'exemple de mon département, que je connais bien. J'observe que les familles commencent par s'informer, comme partout. Elles sont nombreuses à le faire. Elles sont déjà moins nombreuses à déposer un dossier. Seule la moitié de celles qui se sont informées obtient l'agrément.

Au-delà de la mission de délivrance d'agrément, les services continuent d'accompagner dans leurs démarches les candidats à l'adoption qui sollicitent, au gré des exigences des différents État étrangers, nombre d'attestations. Cela demande beaucoup de temps et donc de moyens humains.

L'article 2 de la proposition de loi prévoit de rendre cet accompagnement obligatoire jusqu'au prononcé de l'adoption plénière en France ou jusqu'à la transcription du jugement étranger.

Mais la prolongation de l'accompagnement aura nécessairement un coût. Elle nécessitera du personnel en plus et la mise en œuvre de moyens humains plus importants. Or on observe qu'il y a aujourd'hui une grande hétérogénéité des exigences en matière de suivi et d'accompagnement des États signataires de la convention de La Haye.

Il faut regarder les conséquences qu'aurait l'adoption de cette proposition par l'Assemblée. Il semble en effet difficile d'exiger des pays étrangers une harmonisation de leurs exigences. Il incombe donc au pays des adoptants de s'adapter. Mais, de grâce, monsieur le ministre, évitons que cette adaptation se fasse à la seule charge des collectivités territoriales.

J'attire votre attention sur ce point, dès lors que, jusqu'à ce jour, l'État remplissait son rôle, notamment à travers la mission d'adoption internationale. Sans doute les textes en vigueur peuvent-ils être améliorés. J'y suis personnellement favorable, comme mes collègues du groupe socialiste. Mais je tenais à mettre l'Assemblée en garde sur les conséquences qu'aurait cette proposition de loi si elle était votée in extenso.

M. Patrick Roy. Bravo !

Mme Muguette Jacquaint. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Patrick Delnatte.

M. Patrick Delnatte. Grâce à l'action résolue et insistante d'Yves Nicolin et de Michèle Tabarot, et à l'appui du Gouvernement, nous examinons aujourd'hui une proposition de loi de réforme de l'adoption.

Nos travaux préparatoires ont permis de dresser un constat simple mais douloureux : en France, les parents potentiels sont de plus en plus nombreux alors que peu d'enfants sont adoptables. Si 25 000 foyers sont prêts à accueillir un enfant, seuls un millier d'enfants sont adoptables en France. On se tourne donc de plus en plus vers l'adoption internationale, ce qui rend les procédures encore plus longues. Pourtant, elles sont déjà bien complexes.

Face à ce constat, plusieurs remèdes sont possibles et doivent être conjugués. Il faut commencer par travailler sur la fertilité des couples. Notre société doit savoir, par exemple, les difficultés et les risques des premières naissances tardives, malgré les progrès de la procréation médicalement assistée. Au niveau médical, un axe de recherche prioritaire doit aussi être la fertilité de l'homme, sur laquelle moins de travaux sont menés.

Le second remède nécessite l'investissement des services d'aide sociale à l'enfance et de protection maternelle et infantile. Ces services des conseils généraux rencontrent de trop nombreuses situations de maltraitance d'enfants par leurs parents. Il serait souhaitable de s'interroger sur les moyens juridiques à développer pour rendre plus facilement adoptables les enfants retirés d'une famille violente.

Enfin - la proposition de loi apporte d'ailleurs des progrès importants dans ce domaine -, le troisième remède consiste à la fois à sécuriser et à faciliter l'adoption internationale, puisque 4 000 familles par an y ont recours. Force est de constater qu'elles doivent pour cela traverser un véritable parcours du combattant.

La création de l'Agence française pour l'adoption participe de cette logique de simplification. Elle permettra, d'une part, d'harmoniser les procédures entre les départements et, d'autre part, de conseiller, d'orienter et d'écouter les futurs parents. C'est d'une certaine manière un « guichet unique de l'adoption » que nous allons mettre en place.

Le département du Nord s'est engagé dans cette voie avec la création d'une maison de l'adoption, en partenariat avec les associations, non seulement pour préparer l'adoption, mais aussi pour accompagner les couples après l'adoption, comme le propose l'article 2 de la proposition de loi.

Concernant l'accompagnement des adoptants d'un enfant étranger, il est nécessaire d'en harmoniser les modalités, au moins pour les pays signataires de la convention de La Haye. Les demandes des États d'origine sont très disparates, parfois excessives, par exemple le suivi d'un enfant jusqu'à dix-huit ans, et nécessitent de lourdes charges de travail pour les OAA et les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance.

Les décrets d'application pourraient apporter une réponse à cette demande, après négociation avec les pays concernés.

Sur les conseils d'un couple qui a entrepris actuellement une démarche d'adoption dans ma circonscription, je tiens à insister sur le sérieux, la compétence et l'humanisme dont devront faire preuve les personnes travaillant à l'Agence française de l'adoption. Elles doivent savoir mesurer et respecter la dimension humaine de l'adoption, et non se contenter d'être une simple antenne administrative de documentation. Ce service sera un espace d'écoute et non un centre de gestion de numéros de dossier. Grâce à cette dynamique, la société dans son ensemble changera de regard sur les couples qui adoptent. Les services des ambassades auxquels se réfèrent les couples adoptants doivent aussi améliorer leur accueil. La présence d'un correspondant de l'Agence française pour l'adoption répond à cette attente.

La proposition de loi clarifie la procédure d'agrément. Cette mesure est attendue. On pourrait aller plus loin dans l'intention d'humaniser les services administratifs, en invitant les services départementaux à rappeler une fois par an les personnes qui ont obtenu un agrément afin de faciliter la confirmation de cette demande.

Parmi les simplifications administratives, nous devons aussi réfléchir avec les services de la chancellerie sur les dispositions relatives à l'apostille. Ce sceau spécial est appliqué par une autorité pour certifier qu'un document officiel est une copie conforme à l'original. Il est absolument nécessaire pour les adoptions internationales et il est délivré par les cours d'appel. La gestion des casiers judiciaires étant à Nantes, il faut une apostille de la cour administrative d'appel de Rennes. Mais comme l'obtention de certificats médicaux dépend de l'Ordre des médecins basé à Paris, le certificat médical doit être apostillé par la cour d'appel de Paris...

Pour mettre fin à ces tracasseries administratives, qui représentent une perte de temps et un coût supplémentaire pour l'administré et pour l'État, le tribunal administratif de l'arrondissement où habite le couple ne pourrait-il pas délivrer l'ensemble des apostilles nécessaires ?

Enfin, j'insisterai sur le partenariat qui doit exister entre l'État et les conseils généraux. Certes, la décentralisation inquiète certaines collectivités territoriales, mais il faut oublier les méfiances lorsque sont en jeu les projets de femmes et d'hommes qui prennent la décision de se tourner vers l'adoption. Les relations entre l'Agence française de l'adoption et les conseils généraux devront donc s'inscrire dans un climat de collaboration et non de défiance.

N'oublions pas que les élus politiques, l'administration et les fonctionnaires sont au service de nos concitoyens. Dans le cas de l'adoption, il s'agit d'un service bien particulier, qui donnera naissance à des relations entre un enfant et des parents pour toute une vie. Aussi, soyons tous unis et attentifs aux projets des couples, projets qui construisent également l'avenir de notre société. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Descamps.

M. Jean-Jacques Descamps. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'adoption d'un enfant est toujours une aventure, pour ses parents et surtout pour lui-même.

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. C'est vrai !

M. Jean-Jacques Descamps. C'est seulement bien après l'adoption que l'on peut savoir si celle-ci est réussie : quand l'enfant devenu grand et ses parents se comportent comme s'ils formaient une famille biologiquement constituée, même si la couleur de la peau est différente et même si chacun sait - et c'est normal - de quoi est fait le passé. C'est une question d'amour filial, maternel, paternel. La situation est longtemps fragile, de la plus tendre enfance jusqu'à l'âge adulte, et chacun - les parents, l'enfant et les membres de leur entourage - doit être attentif à ce qu'elle se consolide au fil du temps.

Une adoption doit être préparée et demande beaucoup de précautions. De nombreuses associations s'efforcent donc de permettre aux futurs adoptants de se préparer dans les meilleures conditions à cette grande aventure. Pour éviter, à juste titre, les erreurs ou les abus inévitables, la législation oblige les candidats à l'adoption à obtenir un agrément, afin de s'assurer de la sécurité psychique et financière qu'ils peuvent apporter à un enfant.

Ce rôle, essentiel, de l'aide sociale à l'enfance des conseils généraux mérite d'être encadré par un code de bonne pratique et, ajouterai-je, de bonne éthique. Il convient notamment de veiller au respect d'une certaine différence d'âge entre adoptants et adopté et de vérifier de manière approfondie les motivations des adoptants, en particulier lorsque ceux-ci sont célibataires.

Ensuite commence la galère de la recherche d'un enfant, complexe, souvent désespérante. Les associations sont débordées et manquent souvent de moyens ; les enfants adoptables sont de plus en plus rares en France, et s'ils sont plus nombreux à l'étranger, la législation de leurs pays est parfois compliquée ou n'est pas toujours sérieuse. J'ai en tête le cas douloureux de parents de ma circonscription en attente d'enfants malgaches qu'ils ont déjà vus, adoptés dans leur cœur, mais qu'ils ne peuvent recevoir. Pourtant, ces enfants abandonnés méritent de trouver une famille, dès lors que celle-ci en rêve.

La proposition de loi a pour objectif très louable de faciliter la nécessaire adéquation entre les enfants et les familles, et je remercie Yves Nicolin et Michèle Tabarot de leurs efforts pour trouver des solutions à l'attente de nombreux parents candidats à l'adoption.

Ils nous proposent tout d'abord d'harmoniser le rôle des conseils généraux dans le processus d'agrément. Sur ce point, je n'ai rien à dire.

Ils proposent ensuite de créer une Agence française de l'adoption, pour faciliter les démarches à l'étranger. Je vous ai déjà fait part de mes inquiétudes à ce sujet. C'est un défaut bien français, lorsqu'un problème se présente, de créer une nouvelle structure administrative, alors que le problème naît du manque de moyens des structures existantes. Et comme, en France, toute administration n'a de cesse d'augmenter son pouvoir et son champ d'intervention, cette structure risque de centraliser et de fonctionnariser l'ensemble de l'activité d'adoption, depuis la procédure d'agrément dans les départements jusqu'à l'arrivée de l'enfant, surtout si l'on crée un guichet unique d'accueil pour les candidats à l'adoption. Quelle sera alors la raison d'être des associations privées agréées, dévouées, soucieuses d'éthique et qui jouent un rôle essentiel dans cette démarche, mais qui disposeront de moyens bien moins importants que ceux de l'AFA ?

Je sais que l'on peut me rassurer sur ce point, mais j'ai proposé d'améliorer la rédaction du texte en reprenant trois idées simples : la limitation du rôle de l'AFA en tant qu'intermédiaire d'adoption aux seuls cas pour lesquels les associations agréées déclareraient ne pas pouvoir intervenir légalement, en France ou à l'étranger ; le regroupement au sein de l'AFA de tous les acteurs publics concourant au contrôle et au développement de l'adoption - MAI, CSA -, de façon à éviter la multiplication de structures nécessairement coûteuses et susceptibles de se contredire ; enfin, l'assurance d'un strict respect de l'éthique familiale de l'adoption par les personnels de l'AFA.

En prévoyant de telles précautions, mon souhait le plus cher est d'éviter la banalisation de l'adoption et la constitution d'une sorte de monopole de l'État pour répondre à des demandes d'enfants diverses, qui doivent rester un acte réfléchi dans l'intérêt du seul enfant. Nous devons absolument conserver la double action parallèle de l'État et des associations privées expérimentées qui garantissent, pour une large part, le respect des valeurs familiales indissociables de l'acte d'adoption. Si tel est le cas, nous aurons répondu à notre préoccupation commune, qui est de contribuer à ce que le maximum d'enfants abandonnés trouvent une vraie famille en France, pour leur bonheur à eux.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, certain que vous me rassurerez, je voterai, ainsi que tout mon groupe, cette proposition de loi qui doit apporter beaucoup d'espoir aux enfants et aux familles. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Blisko.

M. Serge Blisko. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'adoption internationale représente aujourd'hui les trois quarts des adoptions en France, soit en moyenne 3 500 enfants par an, alors que 8 000 agréments sont donnés par les conseils généraux et que le « stock » - si vous me permettez cette expression - de personnes titulaires d'un agrément est passé de 20 000 familles en 1999 à 25 000 aujourd'hui.

Dans le cadre de la décentralisation, le législateur a voulu confier aux présidents des conseils généraux la procédure d'agrément. Or des inégalités persistent entre les départements, certains d'entre eux ayant ajouté, sans le dire, leurs propres critères à ceux qui ont été voulus par le législateur. À titre d'exemple, certains départements ont défini un critère d'âge des adoptants, tandis que d'autres considèrent comme rédhibitoire l'orientation sexuelle de l'adoptant célibataire.

La proposition de loi, qui, selon ses auteurs, vise à remédier à ces inégalités, est donc la bienvenue, mais on peut se demander si elle atteindra ses objectifs, car elle ne dit rien de ces critères officieux. Nous avons donc déposé un amendement qui prévoit que l'avis du président du conseil général doit être conforme à celui de la commission qui instruit l'agrément.

Par ailleurs, la mission pour l'adoption internationale n'a pu remplir que très partiellement sa fonction. Il ne s'agit pas ici de mettre en cause les fonctionnaires, peu nombreux, qui sont chargés de cette mission, mais de dénoncer la faiblesse des moyens dont ils disposent, qui les place dans l'incapacité matérielle d'accompagner les familles dans leurs démarches. Ce constat, largement partagé sur tous les bancs de l'Assemblée, a d'ailleurs conduit à la proposition qui nous est faite aujourd'hui de créer une Agence française de l'adoption. Quant aux personnels consulaires, ils maîtrisent parfaitement les procédures d'adoption, mais ils ne sont pas assez nombreux, notamment dans des pays aussi vastes que la Russie, pour accompagner comme il le faudrait les adoptants français. Ceux-ci se dirigent donc vers les organismes autorisés pour l'adoption, les OAA, et c'est là que le bât blesse.

Ces associations « loi de 1901 », le plus souvent dirigées par des bénévoles, souvent eux-mêmes parents adoptants, sont aujourd'hui quarante à être agréées par le ministère des affaires étrangères. Elles reçoivent des subventions qui, contrairement à ce qu'a dit M. Descamps, sont importantes puisqu'elles s'élèvent à plusieurs centaines de milliers d'euros, selon le rapport interministériel - affaires étrangères, affaires sociales, finances - publié en décembre 2003. Or ce même rapport est pour le moins mitigé - c'est un euphémisme - sur l'action menée par ces quarante OAA.

En effet, seules douze d'entre elles réalisent plus de trente adoptions annuelles, parmi lesquelles quatre totalisent 50 % des adoptions. Par ailleurs, un tiers des OAA satisfont aux conditions d'habilitation prévues par le décret du 18 avril 2002, quinze seulement disposent de correspondants identifiés dans les pays où ils opèrent, huit disposent d'un comptable, conformément à la loi, et dix-sept n'ont pas de documents comptables.

Par ailleurs, ces associations n'auraient pas rempli de manière satisfaisante la mission que le ministère des affaires étrangères leur avait confiée. Ainsi, elles sélectionnent, de manière totalement discrétionnaire et parfois sur des critères inadmissibles dans un État laïque, les familles qu'elles souhaitent accompagner dans leur projet d'adoption. Il est donc nécessaire de créer une agence française, républicaine, gratuite et non obligatoire, pour accompagner dans leurs démarches les parents désirant adopter. Nous souhaitons - Mme la rapporteure le sait - que, au sein de cette agence, que vous souhaitez doter du statut de groupement d'intérêt public, les OAA aient une voix consultative mais pas délibérative, car on ne peut être à la fois juge et partie.

En conclusion, il importe que soit garantie l'égalité devant la loi républicaine. Le système actuel a montré ses limites : le travail accompli par les OAA n'est pas toujours satisfaisant. Nous souhaitons donc bonne chance à l'Agence française de l'adoption et nous verrons, au cours des débats, si nous pouvons voter cette proposition de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Kert.

M. Christian Kert. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le premier élément positif, pour les députés que nous sommes, c'est que ce texte soit d'initiative parlementaire. Certes, monsieur le ministre, vous auriez pu déposer un projet de loi semblable,...

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. C'est vrai !

M. Christian Kert. ...tant vos services ont eu à cœur d'assister les députés cosignataires de cette proposition de loi dans leurs travaux préparatoires. Mais vous avez entendu la ferme détermination de nos collègues Nicolin et Tabarot, qui ont voulu une loi proche des réalités exprimées dans nos permanences par des familles potentiellement adoptantes, lesquelles rencontrent des difficultés telles que certaines d'entre elles abandonnent leurs démarches au cours de l'instruction de leur dossier.

Le premier écueil auxquelles elles peuvent se heurter tient aux modalités d'octroi de l'agrément. Disons-le nettement, trop de familles critiquent l'attitude adoptée par certains enquêteurs sociaux à leur égard. Ils sont trop nombreux à nous avoir confié leur désappointement au terme d'entretiens qu'ils ont jugés vexatoires, pour qu'il n'y ait pas un fond de vérité. Notre dispositif doit donc répondre notamment à cette préoccupation. À cet égard, un psychosociologue nous confiait, lors d'un entretien, que pour favoriser l'harmonisation de traitement, il fallait que les personnels sociaux reçoivent la même formation. « Trop longtemps, nous confiait-il, on a laissé les enquêtes dans les mains de personnels pas forcément incompétents, mais mal formés à l'approche très humaine de ces demandes, des personnels qui interprétaient mal le désir d'adoption, le traduisant seulement par un manque d'enfant là où il faut généralement déceler un trop-plein d'amour ».

Par ailleurs, nous espérons que les nouvelles dispositions permettront de respecter le délai de neuf mois prévu pour l'instruction des demandes, délai qui est souvent largement dépassé, notamment dans les Bouches-du-Rhône où il variait, en 2001, entre treize et dix-neuf mois.

Mais notre texte va plus loin dans l'harmonisation des modalités d'agrément. Sans être exhaustifs, nous répondons au moins à l'une des interrogations des pays étrangers qui s'étonnent de la très grande diversité des comportements départementaux. J'ajoute que la souplesse que nous avons voulue pour l'innovation que constitue le projet d'adoption est également de nature à mieux s'adapter aux besoins de l'adoption internationale.

En ce qui concerne les réunions d'information, nous pourrions nous inspirer du modèle canadien de l'« adopte parentalité », qui a démontré son efficacité.

Dans le souci d'accélérer la procédure, il serait également souhaitable que soient communiqués aux familles, en même temps que l'agrément, certains documents réclamés par les pays d'origine des enfants, documents dont l'absence constitue par la suite un véritable casse-tête. La disposition à laquelle nous accordons une importance particulière est celle prévoyant la création d'une Agence française de l'adoption, dont notre rapporteure a parfaitement ciblé les missions. Sur le fond, le fait que cette agence se substitue à la MAI nous paraît très opportun tant il semble que, nonobstant ce qu'elle a accompli depuis 1987, la MAI n'apparaît plus comme l'outil le mieux adapté aux nouveaux défis de l'adoption à l'étranger.

Michèle Tabarot affirme dans son rapport qu'il faut souhaiter que l'Agence française de l'adoption mette en œuvre un véritable suivi des familles en attente d'un enfant, car cette période est souvent très difficile. Je ne pense pas qu'il faille s'en tenir à un simple souhait, cette mission devant faire partie intégrante des attributions confiées à la nouvelle agence.

Il convient par ailleurs que cette agence ait une présence et un poids sur le plan international. Si cet organisme avait existé au moment où la baronne Emma Nicholson a suffisamment culpabilisé la Roumanie pour que ce pays en vienne à fermer les portes de ses orphelinats à toute adoption, le message de la baronne aurait sûrement pu être modéré et atténué, ce qui nous aurait permis d'éviter que soient laissées sur le bord du chemin des familles en voie d'accueillir des enfants qu'elles visitaient depuis des mois, parfois des années.

C'est en cela que l'agence pourra soutenir les OAA et surtout pas se substituer à eux et à leur mission comme certains ont pu - légitimement - le redouter. Il semble que le succès de cette agence dépendra de ses rapports avec les pays d'origine des enfants, pays de plus en plus nombreux à préférer les OAA aux candidatures individuelles. Or nous vivons à ce jour une contradiction bien française : certains pays comme la Chine, l'Inde et bientôt la Russie, n'acceptent de confier des enfants que via les OAA, lesquelles sélectionnent actuellement les candidatures selon leurs propres critères. Ainsi, je connais le cas d'une adoptante potentielle qui s'est vu interdire l'accès à l'adoption en Chine alors que son dossier correspondait tout à fait aux critères énoncés par les autorités chinoises.

Plusieurs d'entre nous - et c'est heureux - pourraient dire combien est long le chemin entre le rêve caressé au moment de la signature du dossier de demande d'agrément et l'instant privilégié dans la vie de l'enfant et de ses nouveaux parents où ils se retrouvent sous le même toit.

Certains ont pu craindre que notre proposition n'aille pas assez loin. Il me semble au contraire qu'elle remplit pleinement ses objectifs : faciliter, accompagner, rassurer, responsabiliser. En dépit de son caractère formel, c'est un très beau texte qui ouvre un nouvel horizon à des centaines, quelques milliers peut-être, de familles qui ont beaucoup à donner et un être à recevoir.

À cet égard, j'ai une dernière recommandation à formuler, monsieur le ministre, à vous-même et à vos collègues du quai d'Orsay : soyez attentifs à cette poignée de familles, ballottées d'une législation à l'autre, d'une volonté à l'autre, qui attendent depuis des mois que de tous les coins du monde, on libère les dossiers qui feront d'eux les parents d'enfants qu'ils connaissent, qu'ils visitent, qu'ils aiment comme s'ils étaient les leurs - ce qu'ils sont déjà. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à Mme Chantal Bourragué.

Mme Chantal Bourragué. Qu'on me permette d'abord de saluer le travail effectué par Michèle Tabarot et Yves Nicolin et leur initiative parlementaire qui aboutit à la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui.

Je tiens à saluer également l'action du ministère des affaires étrangères qui s'implique constamment dans la résolution des problèmes liés à l'adoption internationale, notamment à Madagascar et au Cambodge, ainsi que le travail effectué par M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille et son équipe en vue d'améliorer cette loi sur l'adoption.

L'adoption, c'est le droit des enfants à avoir une famille, et la réponse d'amour à ce droit. L'augmentation du nombre d'adoptions rend la procédure de plus en plus difficile pour les familles souhaitant accueillir un enfant.

La situation de la France en matière d'adoption internationale peut être améliorée, notamment par rapport à d'autres pays européens. Aujourd'hui, 25 000 familles sont en attente d'un enfant à adopter, alors que des dizaines de milliers d'enfants attendent de l'être à travers le monde. Il nous faut mieux répondre à cette situation.

Rappelons les difficultés éprouvées par les familles en attente d'adoption d'enfants étrangers et pensons à tous ces enfants en attente de parents. La loi vise à accompagner chaque foyer vers un enfant, à donner une famille aux enfants qui l'attendent. L'adoption, qu'elle soit internationale ou française, mérite d'être mieux prise en considération et accompagnée. La France reste le pays européen où il y a le moins d'enfants adoptables, et trop d'enfants sont encore délaissés en France. Je pense notamment aux pupilles de l'État et aux enfants confiés par la justice en tutelle pour les protéger de leur milieu familial.

Mes chers collègues, cette proposition est une grande avancée pour l'adoption en France. Le principe fondamental du respect de l'intérêt de l'enfant est au centre de la loi, conformément à la convention de La Haye sur la protection de l'enfance.

La création de l'Agence française pour l'adoption constitue un grand pas en avant car, au-delà de l'information des candidats, elle propose un suivi personnalisé de leurs démarches à côté des associations agréées pour l'adoption. Les familles adoptantes ont besoin d'être soutenues et accompagnées dans ce choix de vie et d'amour à partager. Trop de familles se trouvent seules à l'étranger face à des problèmes imprévus. L'Agence française pour l'adoption sera là pour les accompagner. Grâce à cette agence, une aide concrète et plus humaine sera apportée lors de certaines démarches certes nécessaires, mais dont l'aspect très administratif constitue une forme d'obstacle.

Tout enfant a droit à une famille et à une protection. La loi doit donc permettre de favoriser l'augmentation du nombre d'adoptions dans le respect de l'intérêt de l'enfant.

Au-delà de cette loi, je souhaiterais poser quelques questions relatives à la protection de l'adoption et de l'enfance.

L'adoption est la réponse au droit pour l'enfant à avoir une famille, et pas à celui d'une famille à avoir un enfant.

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Tout à fait !

Mme Chantal Bourragué. Aujourd'hui, trop souvent, des tribunaux privilégient la préservation des liens familiaux biologiques, même en cas de maltraitance de l'enfant, voire de mise en danger de la vie de l'enfant. Où est l'intérêt de l'enfant dans ces conditions ?

Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Très bien !

Mme Chantal Bourragué. S'il convient de privilégier et d'aider les parents naturels, il faut aussi replacer l'intérêt de l'enfant au centre de la démarche. L'enfant ne doit pas être otage de ses parents biologiques. Il a le droit de s'épanouir dans une famille prête à lui apporter tout l'amour dont il a besoin. De même, la remise en cause de l'adoption plénière par des recherches en paternité postérieures à l'adoption, risque de briser le lien familial indissoluble de l'adoption.

Ce débat mérite aujourd'hui d'être ouvert, car si l'on veut maintenir l'adoption plénière, il faut sécuriser l'adoption en protégeant le lien familial ainsi créé. Laissons l'enfant grandir dans sa famille adoptive, et recentrons-nous sur son intérêt. S'il le souhaite, l'enfant aura évidemment la possibilité d'entreprendre à sa majorité des démarches pour connaître ses parents biologiques. En France, la loi facilite ces démarches depuis plusieurs années. Mais c'est l'intérêt de l'enfant qui doit primer, pour lui permettre, accompagné par sa famille, de devenir adulte.

Rappelons que les enfants adoptables ont reçu de leur mère biologique le plus beau cadeau : la vie. Tous les enfants adoptés doivent prendre conscience de cette chance.

Quant à l'adoption, rencontre unique d'un enfant avec ses parents, elle est une deuxième chance, marquée par la construction d'un lien d'amour familial irremplaçable. Je suis heureuse de voter cette proposition de loi en pensant à tous les enfants à qui sera offerte cette chance (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Souhaitez-vous prendre la parole, monsieur le ministre ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Non, madame la présidente. En revanche, je demande une suspension de séance de cinq minutes.

Suspension et reprise de la séance

Mme la présidente. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures vingt-cinq, est reprise à onze heures quarante.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Discussion des articles

Mme la présidente. J'appelle maintenant les articles de la proposition de loi dans le texte de la commission.

Article 1^er

Mme la présidente. Sur l'article 1^er, je suis saisie d'un amendement n° 36 rectifié.

La parole est à Mme la rapporteure, pour le soutenir.

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 36 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 21.

La parole est à Mme Patricia Adam, pour le soutenir.

Mme Patricia Adam. La proposition de loi vise à redéfinir et à encadrer la durée de la procédure d'agrément en faisant courir le délai de neuf mois à compter du jour de la confirmation de la demande et non du jour de la demande. C'est une très bonne chose.

Dans cette même logique, il convient donc de préciser dans la loi la durée dont dispose le président du conseil général pour informer, avant cette confirmation, les personnes candidates à l'adoption. Cette importante disposition devrait, selon nous, être appliquée dans l'ensemble des départements.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Défavorable. Cet amendement est déjà satisfait au niveau réglementaire par les articles R.225-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. Les couples confirment leur demande d'adoption après la réunion d'information.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis que la commission.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 5.

La parole est à Mme Muguette Jacquaint, pour le soutenir.

Mme Muguette Jacquaint. Cet amendement tend à lever toute ambiguïté concernant le caractère obligatoire de ces réunions d'information en vue de l'obtention de l'agrément. Il est conforme au souhait du Conseil supérieur de l'adoption. Les conseils généraux organiseront des réunions d'information à thème - santé, procédures de l'adoption internationale - et les candidats auront la possibilité d'y participer sans y être contraints.

On ne saurait en effet leur imposer une démarche qui s'apparenterait à une sorte de formation obligatoire en vue d'un examen de passage. Certes, les familles ont besoin d'être accompagnées dans certains cas et souhaitent de telles réunions. Mais celles-ci ne doivent pas être obligatoires.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Défavorable. Cet amendement est d'ores et déjà satisfait puisque ces réunions ne présentent aucun caractère obligatoire. Le texte prévoit en effet que les familles « bénéficient » de réunions d'information, c'est-à-dire ont la possibilité d'assister à de telles réunions.

Mme Muguette Jacquaint. Très bien !

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis que la commission.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

(Protestations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. Il fallait vous manifester lorsque j'ai mis aux voix l'amendement !

M. Pascal Clément. Votre question n'a pas été comprise !

Plusieurs députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Nous ne vous avons pas entendu demander qui était contre cet amendement !

Mme la présidente. Il faudra procéder à une seconde délibération.

Je suis saisie d'un amendement n° 12.

La parole est à Mme Muguette Jacquaint, pour le soutenir.

Mme Muguette Jacquaint. Cet amendement vise à compléter l'article 1^er par le paragraphe suivant :

« III. - L'article L. 225-4 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La décision de retrait d'agrément est prononcée par arrêté du président du conseil général après consultation d'une commission dont la composition est fixée par voie réglementaire. La forme et le contenu de cet arrêté sont définis par décret. »

Si l'agrément est délivré par un arrêté, seul un arrêté devrait pouvoir le retirer. Il s'agit là d'une conséquence juridique logique.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Défavorable. C'est d'ores et déjà prévu par l'article L. 225-2.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis que la commission.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1^er, modifié par l'amendement n° 36 rectifié.

(L'article 1^er, ainsi modifié, est adopté.)

Mme la présidente. Si nous n'avons pas terminé le débat en cours vers 12 heures 30 et puisque l'ordre du jour de jeudi matin est, lui aussi, réservé à une initiative du groupe UMP, nous poursuivrons jeudi matin la discussion de la présente proposition de loi. Je vous rappelle en effet que la séance de cet après midi nécessite une préparation particulière de l'hémicycle.

Après l'article 1^er

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 14 portant article additionnel après l'article 1^er.

La parole est à Mme Martine Billard, pour le soutenir.

Mme Martine Billard. L'amendement que je vous propose d'adopter vise à inscrire dans la partie législative du code de l'action sociale et des familles, à l'article L. 225-4, des dispositions générales qui reprennent celles formulées à l'article 9 du décret de 1985 relatif à l'agrément. Celui-ci dispose qu'aucun refus d'agrément ne peut être motivé par la seule constatation de l'âge, de la situation matrimoniale du demandeur ou de la présence d'enfants à son foyer. Je propose d'ajouter dans la loi que le refus ne peut être motivé par la constatation de l'orientation sexuelle du demandeur ou de sa situation conjugale, qu'il soit célibataire, marié, en concubinage ou lié par un PACS.

La loi de 1966 a donné individuellement aux célibataires de plus de vingt-huit ans le droit d'adopter et le décret du 23 août 1985 a exclu qu'il soit allégué de la situation matrimoniale du candidat pour refuser un agrément. Pourtant, les homosexuels, notamment ceux vivant en couples - en concubinage ou liés par un pacte civil de solidarité - se le voient refuser, dès lors qu'ils ne cherchent pas à dissimuler leur orientation sexuelle lors de l'enquête sociale.

Je vous propose d'en finir avec cette hypocrisie. De fait, à l'exception des départements de Paris et de l'Hérault, les conseils généraux refusent quasi systématiquement l'agrément au seul motif de l'orientation sexuelle du demandeur, alors même que ce dernier présente toutes les garanties sur les plans familial, éducatif et psychologique pour accueillir un enfant. Ou alors il lui est conseillé de cacher son orientation sexuelle ou le fait qu'il vive en couple.

En décembre 2000, la cour administrative d'appel de Nancy a désavoué l'arrêt par lequel le tribunal administratif de Besançon annulait une telle décision émanant du conseil général du Jura. Auparavant, deux arrêts du Conseil d'État de 1996 et 1997 incitaient même les candidats à l'adoption à ne pas faire état de leur homosexualité. C'est le comble de l'hypocrisie !

Un tel refus d'agrément, qui exclut par principe une catégorie de citoyens des procédures d'adoption, peut donc être considéré comme discriminatoire, alors même que l'article 13 du traité d'Amsterdam, ratifié par la France, stipule que les États signataires doivent combattre toutes discriminations fondées sur l'orientation sexuelle. Ce principe figure d'ailleurs aussi dans le projet de traité de Constitution européenne.

De même, les personnes homosexuelles sont censées être protégées des discriminations, en droit français, par l'article L. 225-1 du code pénal et l'article 1^er de la Constitution.

Il existe déjà une abondante littérature médicale sur les enfants issus de couples homoparentaux qui démontre qu'ils ne souffrent d'aucun problème spécifique. Les taux d'addiction, de fugues ou de suicides ne diffèrent guère, que les parents soient en couples homosexuels ou hétérosexuels.

Je vous propose donc de mettre fin aux discriminations actuelles et à l'hypocrisie régnante.

M. Jean-Jacques Descamps. Ben voyons donc !

M. Richard Mallié. Rien que ça !

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. D'abord, le texte dont nous débattons aujourd'hui est technique et non politique.

Ensuite, les départements ont toute légitimité à accorder ou non l'agrément. Si nous réglementons tout, calibrons tout, nous interférons dans le travail de la commission d'adoption chargée, dans un délai de neuf mois, de l'instruction de la délivrance d'agrément.

Enfin, une mission d'information sur la famille travaille de façon active depuis plusieurs semaines maintenant. C'est dans ce cadre que doit être examinée la proposition de Mme Billard. La mission a en effet toute possibilité d'étendre ses domaines de réflexion. Les conclusions de ses travaux nous conduiront peut-être à prendre certaines décisions.

En résumé, la demande de Mme Billard est prématurée et n'a pas sa place dans le texte que nous examinons.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Avis défavorable.

Le texte que nous examinons aujourd'hui porte sur l'adoption internationale. Dans un tel contexte, il n'est pas uniquement question des lois françaises, mais aussi de la législation des pays d'origine des enfants adoptés. Pour importante que soit la question de l'homoparentalité, elle n'a donc pas sa place ici.

Foin d'hypocrisie, en effet ! Défendez vos convictions dans le cadre de la mission d'information sur la famille. Réfléchissons ensemble, par-delà les clivages politiques, à cette question. Mais ne l'abordons pas à l'occasion de l'examen d'un texte technique, comme vient de le dire Mme Tabarot, sur l'adoption internationale qui dépasse très largement le cadre des lois françaises.

M. Pierre-Louis Fagniez. Très bonne argumentation !

Mme la présidente. La parole est à Mme Patricia Adam.

Mme Patricia Adam. L'amendement proposé par notre collègue est important.

Certes, comme viennent de le dire Mme la rapporteure et M. le ministre, une mission travaille actuellement sur le sujet de la parentalité, sous l'angle à la fois de la famille et des droits de l'enfant, et il serait possible d'aborder la question de l'homoparentalité à l'issue des travaux de celle-ci, et même d'envisager de déposer une proposition de loi. Mais on pourrait en dire autant du présent texte, discuté dans le cadre d'une niche parlementaire.

Mme Muguette Jacquaint. Tout à fait !

Mme Patricia Adam. Il ne présente aucun caractère d'urgence et on aurait très bien pu attendre - cela aurait été même prudent - que la mission termine ses travaux avant de l'examiner. Elle doit rendre ses conclusions à la fin de l'année.

Mme Chantal Bourragué. Toujours attendre !

Mme Patricia Adam. La défenseure des enfants souligne, par ailleurs, dans son rapport d'activité de 2004 que l'homosexualité ne saurait constituer un critère inavoué de refus d'agrément. Or les appréciations diffèrent en la matière selon les départements, ce qui crée un problème d'équité.

Enfin, la loi permet depuis 1966 la création d'un lien de filiation entre un enfant et un célibataire, quels que soient les choix sexuels de ce dernier.

Je suis donc favorable à cet amendement, sur lequel je demande un scrutin public.

Mme la présidente. La parole est à Mme Muguette Jacquaint.

Mme Muguette Jacquaint. Cet amendement est important.

J'entends bien les arguments de M. le ministre : une discussion, plus large, a lieu actuellement sur la famille. Mais alors, pourquoi, comme vient de le dire Mme Adam, avoir précipité l'inscription à l'ordre du jour de la proposition dont nous débattons, en profitant d'une niche parlementaire, alors que vous saviez pertinemment que la question de l'homoparentalité serait abordée à cette occasion ?

Qu'est-ce qu'on demande aux parents adoptifs ? En premier lieu, l'amour des enfants ! Or, aucune étude n'affirme que des parents homosexuels en seraient moins capables.

M. Yves Nicolin et Mme Christine Boutin. Il n'existe aucune étude !

Mme Muguette Jacquaint. Je ne comprends pas pourquoi une question aussi importante n'est pas abordée dans le présent texte.

Il nous paraît important d'adopter cet amendement car il tend à inscrire dans la loi le droit pour des demandeurs pacsés ou concubins, vivant ensemble, quel que soit leur sexe,...

Mme Christine Boutin. Leur sexualité ! Ce n'est pas tout à fait pareil !

Mme Muguette Jacquaint. ...d'adopter un enfant et de lui donner autant d'amour que les autres parents.

Mme Christine Boutin. C'est reparti !

M. Richard Mallié. Pauvre France !

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Nicolin.

M. Yves Nicolin. La proposition de loi que nous examinons concerne les modalités techniques de l'adoption, non l'adoption en elle-même.

Mme Muguette Jacquaint. Elle porte sur l'agrément !

M. Yves Nicolin. L'amendement déposé par Mme Billard, M. Cochet et M. Mamère reflète un débat qui a lieu dans notre pays qu'il ne nous appartient pas de trancher aujourd'hui. Ce serait, d'ailleurs, un manque de considération vis-à-vis des communautés homosexuelles que de prétendre régler le problème de l'homoparentalité au détour d'un amendement.

La mission d'information sur la famille abordera le sujet. D'autres cénacles s'en saisiront. Très sincèrement, ce n'est pas au détour d'un amendement que cette question peut être tranchée.

Personne ne nie qu'un couple homosexuel soit capable d'apporter autant d'amour à un enfant qu'un couple hétérosexuel. J'attire simplement votre attention sur le fait que, en matière d'adoption, ce sont les intérêts supérieurs de l'enfant qui doivent être pris en compte, et non un prétendu droit à l'adoption. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Jean-Jacques Descamps. Très bien !

Mme Martine Billard et Mme Muguette Jacquaint. Nous sommes d'accord !

M. Yves Nicolin. Par conséquent, ce qui importe ce n'est pas de permettre à telle ou telle personne d'adopter un enfant mais, au contraire, à tel ou tel enfant de trouver une famille.

Par ailleurs, il n'existe aucune étude concernant les enfants vivant dans des foyers homosexuels.

Mme Muguette Jacquaint. C'est ce que j'ai dit !

M. Yves Nicolin. Ne vous prévalez donc pas d'études qui n'existent pas !

Mme Muguette Jacquaint. J'ai dit qu'il n'existait aucune étude !

M. Yves Nicolin. Je précise que le problème de l'homoparentalité est également abordé au CSA.

Enfin, la présente proposition de loi n'est aucunement examinée dans la précipitation. Elle vient au contraire en son temps puisque nous travaillons sur le sujet depuis plusieurs mois. Elle a fait l'objet de suffisamment d'échanges avec l'ensemble des partenaires pour ne pas donner cette impression.

Mme Muguette Jacquaint. Cela n'empêche pas que la question posée doit être discutée !

M. Yves Nicolin. En l'abordant au détour d'un amendement, vous prenez en otages à la fois les candidats à l'adoption qui attendent impatiemment leur agrément,...

Mme Martine Billard. Un peu de respect pour les vrais otages !

M. Yves Nicolin. ...les homosexuels et, surtout, les enfants en attente d'adoption. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme Muguette Jacquaint. Vous ne voulez surtout ne pas répondre à la question !

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Christophe Baguet.

M. Pierre-Christophe Baguet. L'amendement de Mme Billard n'a absolument pas sa place dans le présent texte.

Mme Muguette Jacquaint. Et voilà !

M. Pierre-Christophe Baguet. La proposition de loi que nous examinons a pour objet de faciliter le parcours difficile des familles françaises qui veulent adopter des enfants, notamment à l'étranger.

Je regrette profondément l'introduction tardive et en catimini de cet amendement.

Mme Hélène Mignon. Nous allons également parler de licenciements !

M. Pierre-Christophe Baguet. Elle ne vise qu'à faire un coup politique.

M. Richard Mallié. Très bien !

M. Pierre-Christophe Baguet. La démarche proposée va générer plus de confusion que de solutions.

M. Jean-Jacques Descamps. C'est vrai !

Mme Muguette Jacquaint. Mais non ! Les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, la Suède ont adopté une disposition similaire !

M. Pierre-Christophe Baguet. Enfin, je rappelle que la mission famille n'a pas vocation à ratifier en quoi que ce soit les demandes de Mme Billard, d'autant qu'elle porte également sur les droits de l'enfant et il y aurait beaucoup à dire à ce sujet ! On doit promouvoir le droit de l'enfant et non pas le droit à l'enfant. (Applaudissements sur les bancs du groupe Union pour la démocratie française et du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. Sur le vote de l'amendement n° 14, je suis saisie par le groupe socialiste d'une demande de scrutin public.

Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.

La parole est à M. Jean-Marc Nesme.

M. Jean-Marc Nesme. Je souhaiterais m'exprimer sur le fond de cet amendement, en me fondant sur les droits de l'homme.

Ceux-ci ne reflètent pas l'air du temps. Ils ne sont pas l'expression d'une section du peuple, qui aspirerait à identifier ses droits au droit. Ils appartiennent à l'humanité tout entière. Et loin d'être le plus petit dénominateur commun, leur consensus, leur universalité et leur intemporalité font leur force.

Or l'homoparentalité est tout simplement incompatible avec les droits universels de l'homme. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

Mme Muguette Jacquaint. Pourquoi ?

M. Jean-Marc Nesme. Le droit international, depuis la déclaration des droits de l'enfant de 1923 jusqu'à la convention de New York relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et à la convention de La Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale du 29 mai 1993 repose sur trois fondements convergents : la famille est formée d'un père et d'une mère ; l'enfant a droit à une famille ; enfin, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être garanti par la société.

Une famille est donc formée d'un homme et d'une femme.

M. Jean-Marie Le Guen. Dans quel texte ?

M. Jean-Marc Nesme. Cela reprend l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme de 1948.

Mme Muguette Jacquaint. Il faudrait interdire le divorce !

Mme la présidente. Je vous prie mes chers collègues, de laisser parler l'orateur.

M. Jean-Marc Nesme. Les deux grands pactes de l'ONU, le pacte international des droits civils et politiques, en son article 23, comme le pacte international des droits économiques sociaux et culturels, en son article 10, ont cette formule admirable : « La famille est l'élément naturel et fondamental de la société. » La notion de famille revient comme un leitmotiv dans tous les préambules.

Ce postulat a un corollaire : le droit de se marier et de fonder une famille est reconnu à l'homme et à la femme - aux termes de l'article 23 précité. L'humanité ne procède pas de la génération spontanée.

Je tirerai la conclusion de ces traités internationaux, que notre pays a ratifiés et signés : si nous ne voulons pas nous dédire ou aboutir un déni, nous devons refuser de voter une loi qui autoriserait un couple ou un célibataire revendiquant une orientation sexuelle à adopter un enfant, en privant radicalement ce dernier du droit à un père et à une mère. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

Mme Annick Lepetit. Ce n'est pas dans le texte !

M. Jean-Marc Nesme. L'enfant adopté ne devient alors qu'un simple objet de substitution auquel un adulte prétend avoir droit, alors que, selon le droit international, c'est à une famille de substitution que l'enfant peut prétendre. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Serge Blisko. C'est l'Opus Dei !

Plusieurs députés du groupe socialiste. C'est honteux !

Mme la présidente. La parole est à M. Richard Mallié.

M. Richard Mallié. Ce matin, nous traitons de l'intérêt de l'enfant. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

Mme Muguette Jacquaint. Absolument !

Mme la présidente. Mes chers collègues, j'ai accepté, à titre exceptionnel, que sept orateurs s'expriment sur cet amendement. Je vous prie de bien vouloir les écouter. Vous aurez l'occasion de vous exprimer dans la suite de la discussion.

M. Richard Mallié. Nous parlons d'adoption internationale. Cela signifie donc que l'enfant vient d'un pays étranger.

Imaginez cet enfant étranger qui arrive sur un territoire qu'il n'a jamais vu, qui entend parler une langue qu'il ne comprend pas, qui entre dans une famille qu'il ne connaît pas - peut-être d'ailleurs n'en avait-il pas auparavant. Ce milieu lui est totalement étranger, au sens propre comme au sens figuré.

J'ai eu trois enfants - on considère aujourd'hui cela comme une famille nombreuse. J'ai vu ces enfants évoluer à l'école maternelle, à l'école primaire et au collège. J'ai pu constater que les enfants étaient très durs les uns vis-à-vis des autres.

Mme Annick Lepetit. Il le découvre !

M. Richard Mallié. Dès qu'un enfant sort de la « normalité » - je mets ce mot entre guillemets - les autres ont tendance à le mettre à l'écart ou à lui tomber dessus.

Qu'arrivera-t-il à cet enfant étranger scolarisé en France dans un milieu qu'il ne connaît pas et sortant de la « normalité », si les deux parents ont le même sexe ? Les autres enfants ne manqueront pas de l'interroger : « Tu as deux papas ou deux mamans ? » (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.) Il est contraire à l'intérêt de cet enfant de lui imposer un handicap supplémentaire. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

C'est pourquoi, mes chers collègues, je vous demande de rejeter cet amendement, qui me paraît inapproprié et en tout cas inopportun.

Mme la présidente. La parole est à Mme Martine Billard.

Mme Martine Billard. Certains ont regretté que le sujet soit évoqué « Au détour d'un amendement ». Pourtant, il appartient aux parlementaires d'exprimer leurs points de vue au cours de la discussion générale d'un projet ou d'une proposition de loi et de déposer des amendements. On ne saurait le leur reprocher.

J'ai même entendu dire qu'il s'agissait d'« un coup politique ». C'est faux !

M. Yves Nicolin. C'est un cavalier !

Mme Martine Billard. Vous avez défendu, depuis trois ans, des dizaines de cavaliers en matière de licenciements économiques etc. Vous ne pouvez pas prétendre qu'il s'agit d'un cavalier.

Nous discutons ce matin de l'adoption. Mon amendement porte sur l'agrément. Je ne vois pas en quoi il s'agirait d'un cavalier.

Mme Christine Boutin. Ce n'est pas de même nature. L'enjeu n'est pas le même !

Mme Martine Billard. Il ne s'agit pas d' un « coup politique ». C'est la ligne défendue par les Verts depuis plusieurs années. Ce n'est pas nouveau. Nous assumons ce que nous défendons.

L'intervention de M. Nesme était cohérente. Il a une vision de la famille qui devrait d'ailleurs l'amener à déposer un amendement interdisant au célibataire, l'adoption, puisque, selon lui, un père et une mère sont indispensables.

Je respecte les personnes qui défendent cette proposition. Mais elles doivent, dans ce cas, aller jusqu'au bout en interdisant le divorce et l'adoption par un parent célibataire. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

M. Jean-Marie Le Guen. Il y en a d'ailleurs qui sont pour !

Mme Martine Billard. L'argument selon lequel la mission famille doit en discuter peut se défendre. Mais, mesdames et messieurs du groupe UMP, il fallait, avant de proposer la discussion d'un texte dans le cadre de votre niche parlementaire, attendre la fin des travaux de la mission famille.

M. Jean-Jacques Descamps. Les enfants n'attendent pas !

Mme Martine Billard. Nous aurions alors pu travailler tous ensemble à l'issue des travaux de la mission famille.

En ce qui concerne l'adoption internationale, j'ai lu avec intérêt les conclusions de Mme la rapporteure. Celle-ci indique qu'il y a trop de différences entre les pratiques des différents départements. Cela pose un problème au niveau international, car les pays ne comprennent pas que les dossiers soumis à l'agrément soient traités selon des critères différents. Aussi, je propose de prévoir dans la loi qu'il n'y ait plus de discrimination. Cela évitera que des disparités apparaissent dans le traitement des dossiers. Je m'inscris là dans la logique développée par Mme la rapporteure à l'article 1^er.

Mme la présidente. La parole est à Mme la rapporteure.

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je regrette que ce débat se soit invité aujourd'hui dans notre hémicycle sur un texte qui est d'ordre technique. Et, que vous ayez souhaité l'utiliser comme tribune politique. (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Je souhaite donc que nous refermions là cette parenthèse.

Vous dites que ce texte aurait pu être évoqué dans le cadre de la mission qui a été mise en place. Cela fait plus de deux ans que des hommes et des femmes travaillent sur ce dossier avec le CSA, les OAA, les associations de parents adoptants, les services du ministère. Trois ministres ont successivement travaillé sur ce dossier. Un groupe d'études composé de soixante-dix parlementaires, de toutes tendances politiques, a procédé à des auditions. Ce texte technique était donc prêt à être examiné aujourd'hui.

De plus, la mission famille existe effectivement. Elle a consacré deux séances à définir son champ d'investigation. Je retrouve dans notre assemblée des personnes qui en font partie et qui ont assisté à la maturation de cette mission.

Nous sommes en présence d'un chantier de longue haleine qui va nous permettre de discuter, de forger notre opinion sur un sujet particulièrement important, où il n'existe peut-être pas de vérités, d'études suffisantes pour prendre des décisions et où chacun réagira en fonction de sa sensibilité.

Mais présenter aujourd'hui ce type d'amendement, en oubliant au passage que de nombreux pays se fermeraient à l'adoption pour la France, c'est prendre à la légère une décision lourde de conséquences pour l'avenir. (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Nous devons travailler, laisser mûrir nos réflexions, et, à l'issue de la mission, nous prendrons nos décisions. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Mme la présidente. Nous allons maintenant procéder au scrutin qui a été annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.

Je vais donc mettre aux voix l'amendement n° 14.

Je vous prie de bien vouloir regagner vos places.

...................................................

Mme la présidente. Le scrutin est ouvert.

..................................................................

Mme la présidente. Le scrutin est clos.

Voici le résultat du scrutin :

Nombre de votants 91

Nombre de suffrages exprimés 89

Majorité absolue 45

Pour l'adoption 20

Contre 69

L'Assemblée nationale n'a pas adopté.

Je suis saisie d'un amendement n° 22.

La parole est à Mme Patricia Adam, pour le défendre.

Mme Patricia Adam. Aujourd'hui, l'article L. 225-4 du code de l'action sociale ne pose qu'une seule exigence de motivation en matière de retrait d'agrément. Il est important, pour respecter l'équité au niveau national, de compléter cet article par une exigence formelle supplémentaire, afin de respecter le parallélisme des formes par rapport à l'agrément accordé après consultation de la commission compétente.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Avis défavorable. Cet amendement a été satisfait. On a d'ailleurs évoqué ce point lors de l'examen d'un amendement défendu par Mme Jacquaint.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 22.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 2

Mme la présidente. Sur l'article 2, je suis saisie d'un amendement n° 7.

La parole est à Mme Muguette Jacquaint, pour défendre cet amendement.

Mme Muguette Jacquaint. L'amendement n° 7 devrait pouvoir être adopté, dans la mesure où Mme la rapporteure a, par avance, répondu à mon souci.

Nous pensons que l'accompagnement obligatoire aurait pour effet négatif de « catégoriser » les parents adoptants et irait à l'encontre du souhait de certains conseils généraux de ne pas s'immiscer dans la sphère familiale.

Je précise que cet amendement laisse la possibilité aux parents de satisfaire les diverses demandes des pays d'origine en matière de suivi.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Madame Jacquaint, la commission est défavorable à cet amendement dans la mesure où l'obligation de suivi est nécessaire, si l'on veut s'assurer de la bonne intégration de l'enfant dans sa famille.

Le travail réalisé par l'aide sociale à l'enfance est ensuite indispensable pour le prononcé de l'adoption.

Ces éléments sont analysés par le juge. Même si votre démarche consistant à laisser plus de souplesse aux parents est louable, il est important que le travail social puisse être accompli sur ces dossiers.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Avis défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 7.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 23.

La parole est à Mme Patricia Adam, pour le défendre.

Mme Patricia Adam. Cet amendement vise à offrir la garantie d'un accompagnement de l'adopté, si l'adoptant en fait la demande.

Il vise à substituer aux deux dernières phrases du dernier alinéa du 3° de l'article 2 la phrase suivante : « Si l'adoptant en fait la demande, le prolongement de cet accompagnement est de droit. »

L'avant-dernier alinéa du 3° de l'article 2 de la proposition de loi prévoit : « Cet accompagnement est prolongé si l'adoptant le demande ou s'il s'y est engagé envers l'État d'origine de l'enfant. » Je pense que cela n'a pas à être inscrit dans le texte de loi. Tous les adoptants, que l'enfant soit né en France ou qu'il vienne d'un pays étranger, doivent pouvoir bénéficier de ces mêmes possibilités d'accompagnement quand ils le demandent.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. La commission est défavorable à cet amendement, car il est déjà satisfait par le texte.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 23.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 37 rectifié.

La parole est à Mme la rapporteure, pour le défendre.

Mme Michèle Tabarot, rapporteure Il s'agit d'un amendement de coordination rédactionnelle.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Avis favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 37 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2, modifié par l'amendement n° 37 rectifié.

(L'article 2, ainsi modifié, est adopté.)

Mme la présidente. Nous en venons aux amendements portant articles additionnels après l'article 2.

Après l'article 2

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 16.

La parole est à Mme Martine Billard, pour le défendre.

Mme Martine Billard. Si vous le permettez, madame la présidente, je défendrai en même temps les amendements n^os 17, 18, 19 et 20 qui s'inscrivent dans la même cohérence.

Mme la présidente. Je vous en prie, ma chère collègue. Vous avez la parole sur les amendements n^os 16 à 20.

Mme Martine Billard. Il s'agit de prendre en compte dans le code civil le fait que des couples mariés ne sont pas les seuls à adopter des enfants. Il peut y avoir plusieurs situations : des personnes célibataires ayant adopté et s'étant mariées ensuite ; une personne célibataire ayant adopté et vivant en concubinage ou pacsée.

Il faut privilégier l'intérêt de l'enfant. On trouve aujourd'hui un ensemble de situations différentes, où les enfants sont souvent moins bien protégés, en cas de mariage ou de vie commune du parent adoptant, après une adoption.

Il faut prendre ces situations en compte. Certains pensent que la famille se résume à un père, une mère et des enfants dans le seul cadre du mariage, mais telle n'est pas la réalité de notre société. D'ailleurs, ni le droit français, ni le droit international n'imposent ce cadre pour avoir des enfants, naturellement ou par adoption.

Je propose donc d'introduire des avancées dans le code civil de façon à étendre la protection de l'enfant, notamment par rapport au deuxième parent. En cas de décès du parent adoptant, l'enfant qui a été élevé avec l'autre parent, concubin ou pacsé, se trouve fragilisé, et la justice est très souvent confrontée à de telles situations, et dans l'obligation de déterminer s'il faut ou non reconnaître des droits au parent survivant.

Tel est le sens de mes différents amendements, qui concernent plusieurs articles du code civil. Je ne les défends pas davantage, car je présume qu'ils vont tous être rejetés. Même je voudrais néanmoins que ma préoccupation soit prise en compte, car à l'heure actuelle, dans les situations que j'ai décrites, les enfants concernés sont fragilisés.

Mme la présidente. Je considère donc que vous avez défendu les amendements n^os 16, 17, 18,19 et 20.

Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Avis défavorable. Les problèmes soulevés par Mme Billard feront l'objet d'une réflexion ultérieure.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Même avis que la commission.

Mme la présidente. La parole est à Mme Muguette Jacquaint.

Mme Muguette Jacquaint. Il s'agit d'un débat de société. Depuis des années, certaines familles sont faites de concubins ou de personnes pacsées ; je rappelle que le Pacs, après avoir fait l'objet de longues discussions dans cet hémicycle, a finalement été adopté.

Vous mettez en avant l'intérêt de l'enfant, mais je pense pour ma part qu'on l'oublie quelque peu. Un célibataire a pu adopter un enfant, puis, plus tard, contracter un Pacs ou vivre en concubinage. Qu'adviendra-t-il à cet enfant le jour où il arrive un malheur à l'adoptant ? Que deviendra cet enfant ?

Cette situation mériterait, madame la rapporteure, monsieur le ministre, d'être réglée dans cette proposition de loi.

Mme la présidente. La parole est à Mme Henriette Martinez.

Mme Henriette Martinez. Je m'associe à Mme la rapporteure pour dire qu'il vaut mieux attendre les conclusions de la mission d'information sur la famille. Je fais partie de ceux qui disent : je ne sais pas.

Je ne sais pas où est l'intérêt de l'enfant si l'adoption est autorisée pour des familles homoparentales. Je sais que des enfants vivent dans des familles homosexuelles : c'est une réalité.

Mme Muguette Jacquaint. Il n'y a pas qu'elles !

Mme Henriette Martinez. Et nous devons, dans nos travaux, prendre en compte l'intérêt de ces enfants. Il ne faut pas stigmatiser ces enfants qui vivent une différence qu'ils n'ont pas choisie : nous devons les aider à la vivre.

C'est pourquoi je suis tout à fait ouverte à la discussion et à la réflexion sur ce problème de société que nous pourrons mener au sein de la mission sur la famille.

M. Jean-Yves Hugon. Très bien !

Mme Henriette Martinez. Si j'ai quelques certitudes, notamment en matière de protection de l'enfance, je n'en ai pas sur ce point. Je suis donc prête à la discussion et à entendre l'avis des pédopsychiatres et des psychanalystes, non pas concernant le désir d'enfant - désir légitime que peuvent avoir des parents, quelle que soit leur vie de couple - mais concernant les besoins fondamentaux de l'enfant - affectifs et psychiques. C'est mon unique préoccupation.

Je souhaite que nous fassions évoluer notre réflexion. Vous soulevez un problème de société : savoir si cette adoption doit être possible ou non, même si, vous l'avez souligné, elle existe dans certains départements. Il y a aussi des couples qui ont eu des enfants au sein du mariage, et qui, après leur divorce, vivent avec des compagnons de même sexe. Nous devrons prendre en compte la diversité des situations. Je suis tout à fait ouverte à la discussion dans l'intérêt supérieur de l'enfant. Mais en l'état actuel de la discussion, j'avoue n'être pas en mesure de me prononcer sur ces amendements.

M. Pierre-Louis Fagniez. Bonne intervention !

M. Jean-Marie Le Guen et M. Serge Blisko. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Nicolin.

M. Yves Nicolin. Mme Martinez vient de parler d'une catégorie des couples visés par l'amendement de Mme Billard, à savoir les couples homoparentaux. Mais l'essentiel de l'amendement vise aussi des couples reconstitués, qui étaient mariés à une époque et qui ont ensuite divorcé, ou d'enfants qui ont été adoptés par des célibataires.

S'il s'agit réellement de l'intérêt supérieur de l'enfant, je conseille très sincèrement à ces couples de se marier, afin de régler au plus vite leur problème ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Richard Mallié. Ce serait trop simple !

M. Yves Nicolin. Quant à la proposition de Mme Martinez, je pense qu'elle a toute sa place dans les travaux de la mission d'information, mais pas dans ce texte.

M. Jean-Jacques Descamps. Très bien !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 16.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 13.

La parole est à M. Yves Nicolin, pour le soutenir.

M. Yves Nicolin. Nous sommes aujourd'hui confrontés - certes, rarement - à des demandes d'agrément de la part de couples dépassant l'âge canonique de cinquante ans, voire de cinquante-cinq ans.

M. Jean-Marie Le Guen. Cinquante-cinq ans, un âge canonique ? Ce n'est pas sympathique pour le Président de la République !

M. Yves Nicolin. Soyez poli !

M. Jean-Marie Le Guen. Vous interrompre n'est pas faire preuve d'impolitesse.

M. Yves Nicolin. Si, et c'est même dans notre règlement !

M. Richard Mallié. Le Guen, ça suffit !

M. Yves Nicolin. Pour prendre la parole dans cet hémicycle, il faut en demander l'autorisation.

M. Richard Mallié. Le Guen anarchiste !

Mme la présidente. Je vous en prie, chers collègues !

M. Yves Nicolin. Récemment, deux époux âgés de soixante-dix-sept ans et de soixante-cinq ans ont obtenu un agrément. Loin de moi l'idée de vouloir interdire l'adoption à des personnes qui ont atteint un certain âge. Je veux seulement instituer un écart d'âge maximal de quarante-cinq ans, ce qui permettrait à une personne de cinquante ans d'adopter un enfant d'au moins cinq ans tout en conservant un écart d'âge pertinent du point de vue biologique.

Cet amendement que j'ai déposé à titre personnel a été examiné par le CSA et a été adopté à la majorité. Je souhaite donc qu'il puisse en être de même ici.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Avis défavorable.

M. Alain Ferry. Très bien !

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je ferai d'abord remarquer que l'espérance de vie s'est considérablement allongée, et c'est tant mieux.

Ensuite, je ne veux pas revenir sur le travail des départements. L'agrément doit être apprécié en amont. C'est à la commission et au département de dire si des couples sont aptes à adopter ou non.

M. Alain Ferry. Très bien !

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Si une personne de cinquante ans ou de cinquante-cinq ans désire adopter un nourrisson, les services sociaux devront faire leur travail. Il faut laisser de la souplesse et de la liberté à la commission. Je suis donc défavorable à l'instauration d'une barrière d'âge arbitraire, qui ne représenterait peut-être pas grand-chose. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Bernard Derosier. Très bien !

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Je suis d'accord avec Mme la rapporteure.

Pourquoi interdire l'adoption à des personnes qui le souhaitent, et qui ne le pourraient plus parce qu'elles auraient dépassé de six mois l'âge fixé par la loi ? Pourquoi un tel couperet ? Les conseils généraux savent très bien dans quels cas ils peuvent ou non donner un agrément. Je leur fais confiance et, pour une fois, monsieur Nicolin, je ne suis pas d'accord avec vous.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Hugon.

M. Jean-Yves Hugon. Je souhaite faire amende honorable. À la fin de mon intervention au cours de la discussion générale, j'ai proféré une contre-vérité. J'ai prétendu que la loi française fixait un écart d'âge maximum de quarante-cinq ans entre les futurs parents et l'enfant qu'ils souhaitent adopter. J'avais à l'esprit la polémique qui a cours actuellement chez nos amis d'outre-Rhin concernant le chancelier Schhröder qui vient d'adopter une jeune Russe de six ans. Je tenais donc à rectifier mon propos.

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Blisko.

M. Serge Blisko. L'amendement de M. Nicolin pose un certain nombre de problèmes. Mais ne mettons pas en cause la liberté des commissions d'agrément des conseils généraux. Faisons confiance à leur capacité de discernement. Il semble évident que pour des personnes âgées de soixante-dix ans, il ne faut accorder un agrément que pour un enfant âgé de plus de dix ans.

Par la force des choses, la plupart des demandes d'adoption émanent de personnes âgées de plus de quarante ans : soit elles ont dû faire face au décès de leur enfant naturel, soit les tentatives de procréation médicale assistée n'ont pas abouti. Les cas sont multiples.

Imposer une barrière d'âge, c'est leur rendre les choses encore plus difficiles, et compliquer cette course d'obstacles qu'est la demande d'adoption. Et malgré les améliorations introduites par ce texte, le processus restera très long. Cet écart de quarante-cinq ans tomberait comme un couperet.

J'en veux pour preuve, monsieur Nicolin, un article du Figaro - bonne lecture s'il en est - daté du 8 avril sur la parenté tardive qui reste marginale dans les cas biologiques : 97 % appartiennent à la catégorie non tardive selon l'INED.

Mais, 30 % des candidats à l'adoption ont plus de quarante-cinq ans, phénomène lié aux conditions que je viens d'évoquer : ce n'est d'ailleurs pas une découverte. L'adoption d'un tel amendement aurait pour effet de les priver brutalement de la possibilité d'adopter. Peut-être faut-il un accompagnement particulier. Peut-être, faut-il vérifier la bonne forme de ces parents. Mais en tout état de cause, la commission d'agrément du conseil général saura apprécier.

Merci, madame la rapporteure, de souscrire au refus de cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à Mme Muguette Jacquaint.

Mme Muguette Jacquaint. Je souscris tout à fait à vos propos, madame la rapporteure.

La loi française ne prévoit pas de conditions d'âge. Mais je ne pense pas qu'il y ait beaucoup de personnes de soixante-dix ans qui fassent une demande d'adoption, même si nous avons aujourd'hui la possibilité de vivre plus longtemps.

Il ne faut pas laisser entendre non plus que la commission d'agrément n'est pas habilitée à trancher dans de tels cas. Pour ma part, je lui fais confiance.

Il faut tenir compte de la variété des couples, qui ont une histoire différente : procréation assistée qui n'a pas abouti, divorces etc. La limite d'âge est donc malvenue dans ce texte de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Descamps.

M. Jean-Jacques Descamps. Nous sommes tous d'accord pour reconnaître que l'essentiel est l'intérêt supérieur de l'enfant. À mon sens, il doit vivre son enfance le plus conformément possible à celle d'un enfant biologique. Son équilibre psychique est sans nul doute très lié à cette situation. Dans ces conditions, il faut une limite d'âge, car une femme ne peut pas, sauf exception, avoir d'enfant après quarante-cinq ans.

L'argument de Mme la rapporteure, pour qui j'ai du reste beaucoup d'estime, consiste à dire qu'il vaut peut-être mieux laisser une certaine souplesse à la commission d'agrément. Certes, mais celle-ci ne connaît que les parents, pas l'enfant. Personne ne saura si l'enfant est en situation de détresse psychologique. À mon avis, on ne peut pas uniquement juger par rapport aux parents.

Le ministre, pour lequel j'ai aussi beaucoup d'estime, considère qu'il ne faut pas fixer de limites car elles empêcheraient certaines personnes d'adopter à quelques semaines près. Mais des limites, il en existe déjà par ailleurs. Ainsi, il y a un âge minimal pour adopter ...

Mme Muguette Jacquaint. Pour prendre sa retraite aussi !

M. Jean-Jacques Descamps. ...et même une limite pour la durée de validité de l'agrément.

L'amendement de M. Nicolin, que j'aurais volontiers co-signé si j'avais pu, me paraît donc tout à fait recevable.

Il faut éviter la dérive qui consiste à laisser adopter n'importe qui, n'importe quand.(Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)

Mme Muguette Jacquaint. Soyez sérieux !

Mme Marie-Françoise Clergeau. Caricature !

M. Jean-Jacques Descamps. Je le dis de façon claire. Imaginons les inconvénients que cumulerait un enfant adopté par un couple homosexuel,...

Plusieurs députés du groupe socialiste. Âgé !

M. Bernard Derosier. Unijambiste ! (Rires sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Jean-Marie Le Guen. Et en plus, pauvre !

M. Jean-Jacques Descamps. ...avec lequel il aurait une grande différence d'âge : où serait son intérêt ? Et il n'y a vraiment là rien de drôle, mes chers collègues, la situation d'un enfant adopté n'est jamais facile. Restons sérieux !

Mme la présidente. Retirez-vous votre amendement, monsieur Nicolin ?

M. Yves Nicolin. Je vais le faire, madame la présidente mais avant, j'aimerais souligner que ni le président d'un conseil général ni la commission ne peut tirer argument de l'âge pour refuser un agrément. Ce serait totalement illégal. Un couple âgé qui se serait vu refuser l'agrément au motif de son âge obtiendrait la condamnation du président du conseil général au tribunal administratif. Aussi convenait-il pour limiter ces abus de donner une base légale à la décision du président de conseil général.

Cela dit, j'entends bien que cela pose problème. C'est pourquoi je suis prêt à retirer mon amendement si le ministre s'engage à ce qu'au moins une réflexion soit menée avec les conseils généraux pour trouver une solution qui donne satisfaction à tous.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. L'argumentation de M. Nicolin se tient. Faisons confiance aux présidents de conseils généraux en matière d'agrément et donnons-leur la possibilité de décider.

Pour ma part, je propose de mettre en place au ministère une commission à laquelle participeraient les parlementaires qui le souhaitent et les présidents de conseils généraux pour édicter des bonnes pratiques qui leur permettent de faire leur choix en fonction de leurs propres convictions. J'apprécierais donc le retrait de l'amendement.

M. Yves Nicolin. Je retire mon amendement.

Mme la présidente. L'amendement n° 13 est retiré.

Mme Billard a déjà soutenu les amendements n^os 17, 18, 19 et 20.

Quel est l'avis de la commission sur ces amendements ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Défavorable.

Mme la présidente. Je vais mettre successivement aux voix les amendements n^os 17, 18, 19 et 20.

(Ces amendements, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

Article 3

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement n° 24, tendant à supprimer l'article 3.

La parole est à Mme Patricia Adam, pour soutenir l'amendement n° 24.

Mme Patricia Adam. Mme Martinez sera surprise de me voir défendre la suppression de cet article après les nombreux échanges que nous avons eu en commission à ce sujet. Mais si je présente aujourd'hui cet amendement, c'est aussi pour un problème de forme. En commission, la rapporteure et le président de la commission ont jugé utile qu'il y ait un débat en séance publique sur cette question. Je pense effectivement qu'une telle question mérite débat.

Rappelons que l'article 3 supprime dans l'article 350 du code civil, qui permet au juge de déclarer adoptables des enfants abandonnés, la clause restrictive : « sauf le cas de grande détresse des parents ». Mais une telle suppression demande réflexion. La mission sur la famille y travaille. Davantage qu'une modification des textes sur l'adoption, c'est une modification globale des textes sur la protection de l'enfance qui s'impose pour corriger certaines décisions qui ne vont pas dans le sens de l'intérêt de l'enfant. Sur ce point, madame Martinez, je vous rejoins totalement.

Aujourd'hui, les juges ont toutes possibilités de demander des contre-expertises s'ils considèrent qu'une décision va contre l'intérêt des enfants et des parents. Et je constate dans mon département que de telles contre-expertises sont généralement tout à fait justifiées.

Il a été beaucoup question des situations de grande précarité. Certains parents, qui font l'objet de soins psychiatriques, ne peuvent plus exercer leurs droits. Pour autant, faut-il rompre tout lien de parenté ? Il y a d'autres façons de résoudre ces problèmes familiaux complexes. Je pense sincèrement que, comme le droit de connaître ses origines, le droit de s'inscrire dans une filiation, même difficile, doit être respecté, dans l'intérêt de l'enfant.

Il existe d'ailleurs d'autres formes juridiques qui permettent de conserver ces liens. Je pense à l'adoption simple, qui est une solution rarement retenue. Les personnes qui souhaitent adopter pourraient y avoir recours mais, bien souvent, du fait de leur méconnaissance des textes, elles ne le font pas. Je pense encore au parrainage, qui est très peu utilisé en France, à la différence d'autres pays. Je suis sûre et certaine que des parents qui ont reçu un agrément, mais qui ne pourront jamais adopter trouveraient là un moyen de donner de l'amour à un enfant.

La suppression de l'article nous permettrait de travailler de façon plus approfondie sur l'exercice de la parentalité et sur les moyens d'aider les enfants à trouver une famille. Pas plus tard que dimanche matin, j'étais avec les membres d'une association d'anciens pupilles de mon département et je peux vous dire qu'aujourd'hui âgés de vingt-cinq, trente, quarante ou cinquante ans, ils réclament une famille.

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

Mme Michèle Tabarot, rapporteure. L'amendement de Mme Martinez, à l'origine de l'article 3, a été adopté en commission : elle nous a tous convaincus. Certes, nous sommes bien conscients qu'une telle disposition ne trouve pas forcément un cadre approprié dans cette proposition de loi, mais nous voulions absolument aborder cette question en séance publique. Il s'agit de donner une deuxième chance à des enfants qui ont subi des traumatismes et qui sont ballottés de famille d'accueil en famille d'accueil en les rendant adoptables par une famille susceptible de les aimer et de s'en occuper dignement.

Avis défavorable donc sur l'amendement n° 24.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Avis défavorable également.

Mme la présidente. La parole est à Mme Henriette Martinez.

Mme Henriette Martinez. Nous débattons aujourd'hui de l'adoption, de l'adoption internationale mais aussi de l'adoption sur le territoire national. Si de nombreuses familles se tournent vers les pays étrangers pour adopter un enfant, c'est aussi parce qu'elles ne trouvent pas de réponses à leurs demandes en France. Or de très nombreux enfants, placés dans des familles d'accueil ou dans des foyers, ne sont pas adoptables alors que leurs parents se sont désintéressés d'eux, souvent depuis des années. Ils ne seront jamais adoptés, ils n'auront jamais de vraie famille, ils ne bénéficieront jamais de l'attachement auquel ils ont droit pour structurer leur personnalité et construire leur vie.

Pourquoi ? Tout simplement, parce l'article 350 du code civil établit une restriction : « l'enfant recueilli par un particulier, un établissement ou un service de l'aide sociale à l'enfance, dont les parents se sont manifestement désintéressés pendant l'année qui précède l'introduction de la demande en déclaration d'abandon, est déclaré abandonné par le tribunal de grande instance, sauf le cas de grande détresse des parents ». Mais si des enfants sont placés, c'est forcément que leurs parents sont dans une situation de grande détresse. Peu importe que cette détresse soit sociale, morale, psychologique, qu'elle soit liée à l'alcool ou à la drogue, il ne s'agit pas de condamner les parents, mais de souligner que le droit français donne la priorité à l'autorité parentale sur le droit de l'enfant à se construire et à trouver un équilibre affectif, intellectuel et physique au sein d'une vraie famille.

En France, du fait de cette clause restrictive, le nombre d'enfants abandonnés, et donc adoptables, est de trente-neuf sur deux mille enfants en situation d'abandon effectif, soit une diminution de moitié entre 1991 et 2001. Les autres enfants vont dans des foyers ou dans des familles d'accueil et en changent dans une instabilité affective totale. Comment s'étonner ensuite que certains jeunes suivent des parcours marginaux, une fois lâchés dans la société, eux qui n'ont eu aucun repère familial ?

M. Alain Ferry. Très juste !

Mme Henriette Martinez. Aujourd'hui, la France est montrée du doigt dans les pays qui ont su prendre en compte l'intérêt supérieur de l'enfant et se doter de véritables lois de protection de l'enfance. Dans ces pays, les chiffres sont tout autres.

En Angleterre, ce chiffre est de 3 500 enfants par an, dans un tout petit pays comme le Québec il est de 273 - rapporté à la population française cela ferait 2 300 - et en Italie, pays dont on ne peut pas penser qu'il ne soit pas attaché à la famille, il est de 1 600 par an, contre 39 en France. Comment ne pas réagir devant ces chiffres ?

En Italie, après six mois d'abandon manifeste des parents, de désintérêt parental manifeste, un signalement doit obligatoirement être fait au juge, alors qu'en France nous attendons un an et que nous avons cette clause restrictive qui interdit toutes les procédures. Une fois la procédure engagée, au bout d'un an, les parents peuvent exercer un droit de recours devant les tribunaux et, même si celui-ci n'aboutit pas, il faut parfois encore plusieurs années pour que l'abandon soit prononcé.

Monsieur le ministre, j'ai été confrontée, dans mon département, il y a peu, au cas d'une femme qui avait assassiné son nouveau-né, l'avait mis dans un sac poubelle et caché dans un placard. Elle a déménagé et, quelques temps après, on a trouvé le nouveau-né dans le sac poubelle. Pendant toute la durée de l'enquête au cours de laquelle la femme était en liberté, elle n'a manifesté aucune marque d'intérêt à l'égard de ses deux autres enfants, âgés de quatre et cinq ans, qui avaient été placés par le conseil général des Hautes-Alpes. Celui-ci a donc engagé une procédure d'abandon qu'a attaquée la mère en vertu de l'article 350 du code civil. Résultat : les deux enfants de cette femme, qui a été reconnue coupable de la mort de son bébé et envoyée en prison, vont rester dans des foyers d'accueil, alors qu'ils pourraient être adoptés.

Voilà ce à quoi nous conduit cette restriction du code civil, que je vous demande expressément de supprimer aujourd'hui. La France est l'une des rares démocraties à n'avoir aucune vraie loi de protection de l'enfance, et je rejoins en cela Mme Adam. Et je ne sais pas si nous voterons demain, dans six mois ou dans un an une loi sur la protection de l'enfance.

Mme Patricia Adam. Si nous le voulons, nous la voterons !

Mme Henriette Martinez. Il ne s'agit pas, je le répète, de punir les parents, mais de reconnaître que la qualité de parent exige une implication de tous les instants. Être parent n'est pas qu'un droit, c'est aussi une obligation envers un être dont les besoins physiques, émotifs et intellectuels sont en totale dépendance de l'adulte.

Je vous demande, monsieur le ministre, de donner un avis défavorable à cet amendement et, mes chers collègues, de voter l'article 3 qui résulte de l'amendement que j'ai déposé en commission, en pensant à ces enfants qui pourraient être adoptés, trouver des familles aimantes pour les élever, les aider à se construire et à se structurer dans l'affection et l'amour auxquels ils ont droit, ces enfants qui attendent de nous que nous les sortions de la situation de détresse dans laquelle ils se trouvent, pour qu'ils ne subissent plus la détresse de parents irresponsables qui n'assumeront jamais leurs devoirs à leur égard. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Blisko.

M. Serge Blisko. Ce sujet extrêmement délicat explique les hésitations des uns et des autres sur cet article.

Beaucoup d'enfants perdent toute chance - et la démonstration que vient de faire Mme Martinez est tout à fait éloquente - d'être adoptés par des familles qui leur donneraient un avenir meilleur et vont de famille d'accueil en famille d'accueil, de foyer en foyer, sans qu'une décision soit vraiment prise.

Il ne s'agit pas du tout, en supprimant de l'article 350 du code civil les mots « sauf le cas de grande détresse des parents », de retirer des enfants de familles défavorisés, comme une caricature pourrait le faire croire. Là n'est pas le problème. Du reste, le mot « détresse » n'est peut-être pas très juste. Il faudrait peut-être parler de détresse au sens éducatif, c'est-à-dire de l'incapacité d'une personne à donner une éducation un tant soit peu sérieuse à un enfant, plutôt que de détresse au sens financier.

Par ailleurs, l'actualité judiciaire nous montre qu'il existe de sérieux dysfonctionnements qui ne sont pas dus, à mon avis, à cette formule du code civil mais au pouvoir que s'arrogent certains services sociaux départementaux qui examinent les faits plus avec idéologie qu'avec calme et pragmatisme.

En effet, il faut parfois savoir rompre les liens du sang quand les pères et mères sont totalement défaillants plutôt que de vouloir les conserver à tout prix. De ce point de vue, je crois que la proposition de Mme Martinez est vue comme une démarche « coup-de-poing » destinée à demander aux services sociaux des conseils généraux de sortir de leurs pratiques qui consistent à considérer le lien biologique comme supérieur à celui que peut créer l'adoption.

Dans les années 60, la France comptait 50 000 pupilles de l'État ; aujourd'hui, nous en sommes à moins de 3 000. Cela prouve à la fois une élévation du niveau de conscience et du niveau de vie. Mais je crois qu'on maintient tout de même un certain nombre d'enfants dans un lien artificiel avec des familles qui n'ont pas donné toutes les garanties d'éducation. En cela, l'article 3 est important dans la mesure où il nous oblige à réfléchir sur les pratiques des services sociaux des conseils généraux.

Mme la présidente. La parole est à Mme Chantal Bourragué.

Mme Chantal Bourragué. Je soutiens la proposition de Mme Martinez. Dans cette grande détresse, il y a beaucoup de détresse morale.

Je voudrais vous rappeler la situation de jeunes pupilles de l'État qui n'ont pas de livret de famille. J'en ai connu un qui a été parrainé à l'âge de quinze ans et qui a obtenu une inscription dans une filiation à l'âge de dix-huit ans. Je peux vous dire que cela a changé sa vie, qu'il a repris confiance et qu'il a pu construire son avenir.

En l'état, l'article 350 du code civil ne favorise pas la protection de l'enfance parce que son application est beaucoup trop restrictive. Voilà pourquoi, madame Martinez, je soutiens cet article.

Mme la présidente. La parole est à Mme Muguette Jacquaint.

Mme Muguette Jacquaint. Ayant été membre de la commission des pupilles de la nation, je peux confirmer que certains enfants ne sont pas adoptables parce qu'ils ne sont pas considérés comme abandonnés et qu'ils passent ainsi de famille d'accueil en famille d'accueil. Mais, à l'inverse, il peut y avoir détresse chez des enfants qui passent de famille d'accueil en famille d'accueil et réussissent à être adoptés. J'en veux pour preuve le nombre d'enfants qui, à leur majorité, sont à la recherche de leurs liens d'origine.

Voilà pourquoi j'aimerais savoir ce que l'on entend par « grande détresse ». Cela a été dit tout à l'heure, il y a des familles qui sont en grande difficulté, et ces difficultés sont diverses.

Mme Henriette Martinez. C'est bien ce que j'ai dit !

Mme Muguette Jacquaint. Les parents peuvent suivre un traitement psychologique...

Mme Henriette Martinez. Psychiatrique !

Mme Muguette Jacquaint. ...qui peut durer malheureusement des années. Il peut y avoir aussi des familles qui manquent de moyens financiers - et elles sont nombreuses. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme Henriette Martinez. Il ne s'agit pas de cela ! Le manque de moyens financiers n'empêche pas d'élever ses enfants.

Mme la présidente. Madame Martinez, je vous demande d'écouter Mme Jacquaint !

Mme Muguette Jacquaint. Des parents me disent être en grande détresse parce qu'ils n'arrivent pas à payer le loyer, à donner ce qu'il faut à leurs enfants.

Les femmes victimes de violences conjugales ne sont-elles pas en grande détresse ? (Protestations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Vous le voyez, on peut craindre des dérapages que nous regretterions les uns et les autres.

Mme Henriette Martinez. On protège les enfants, pas les parents !

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Christophe Baguet.

M. Pierre-Christophe Baguet. Le sujet est extrêmement délicat...

Mme la présidente. C'est pourquoi je laisse la discussion avoir lieu.

M. Pierre-Christophe Baguet. ...et les arguments présentés tant par Mme Adam que par Mme Martinez sont recevables.

L'autre jour, j'ai été très touché par l'intervention, devant la mission d'information sur la famille, d'un spécialiste expliquant que, dans certains cas, à force de traîner, on altérait l'intérêt supérieur de l'enfant. Il nous a cité le cas d'enfants qui restaient pendant mille jours en pouponnière et souligné qu'il était très difficile ensuite de leur redonner confiance et de leur apporter toute l'affection nécessaire à leur développement.

La mission famille doit organiser dans les deux prochains mois deux tables rondes sur ce sujet délicat. J'avoue que j'aurais préféré que ce texte soit discuté après ces réflexions.

Par ailleurs, je m'interroge sur l'interprétation que l'on peut avoir du mot « détresse ». Bien évidemment, il ne s'agit pas ici de la détresse économique, mais de la capacité d'être parent.

Mme Muguette Jacquaint. Qu'est-ce que la « capacité d'être parent » ?

M. Pierre-Christophe Baguet. Effectivement, il faudrait définir cette expression. Peut-être vaudrait-il mieux parler de « défaillance durable » dans l'éducation des enfants. En tout cas, ce travail de sémantique n'est pas évident car il recouvre beaucoup de réalités différentes.

Dans l'attente d'une grande loi sur la protection de l'enfance, je me rallie à la proposition de Mme Martinez, mais avec beaucoup d'interrogations, en espérant y voir plus clair dans les semaines qui viennent. Et nos collègues sénateurs, après avoir examiné le texte, auront peut-être le recul nécessaire.

Mme la présidente. La parole est à Mme Martine Billard.

Mme Martine Billard. J'ai écouté avec attention l'intervention de Mme Martinez. Cela dit, j'ai du mal à me faire une opinion. Il est absurde qu'un enfant reste des années avant de pouvoir être adopté, alors qu'il pourrait être intégré dans une famille et s'épanouir durablement. En même temps, le délai d'un an me semble court pour juger de la réalité d'un abandon. Je pense à des mères seules qui sombrent momentanément.

Mme Muguette Jacquaint. Très bien !

M. Yves Nicolin. Mais non, madame !

Mme Martine Billard. Mais si ! Il y a des mères qui, confrontées à la dure réalité du chômage, sombrent pendant un temps mais qui ensuite reprennent pied. Dans ce genre de situation, un an c'est court !

Voilà pourquoi je préférerais qu'on ne touche pas à cette disposition du code civil et qu'on laisse les services sociaux concernés et les juges examiner les situations au cas par cas. J'avoue avoir peur qu'une décision trop rapide conduise à casser un lien, ce qui laissera des séquelles sur l'enfant. Une mère aimante peut reconstruire des liens, surtout avec un tout-petit.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marie Le Guen.

M. Jean-Marie Le Guen. Je constate que nous nous rejoignons tous sur le constat, indépendamment de ce que sera notre vote. Les interventions de Mme Adam et de M. Martinez vont dans le même sens, même s'il va nous falloir faire un choix.

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. C'est sûr !

M. Jean-Marie Le Guen. La proposition de Mme Martinez n'est certes pas parfaite, mais il y a fort à parier que l'exécutif, quelle que soit son orientation, sera plus actif si nous l'adoptons que si nous nous abstenons, par prudence, de la voter. Il vaut mieux agir, ce qui nous obligera, le cas échéant, à améliorer le texte, plutôt que de ne rien faire et de s'en tenir aux déclarations de M. le ministre - sa couleur politique ne change rien à l'affaire - (« Ah bon ? » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire) sur l'importance du sujet et l'opportunité de légiférer.

Enfin, je ne peux m'empêcher de remarquer notre retard en matière de pratiques sociales.

Mme Henriette Martinez. Absolument !

M. Jean-Marie Le Guen. Qu'est-ce qui empêcherait de réunir des conférences de consensus, comme on essaie de le faire dans le domaine médical, pour que les magistrats, les responsables des politiques sociales et autres puissent se référer à de bonnes pratiques ?

Mme Patricia Adam. Ce serait une bonne chose !

M. Jean-Marie Le Guen. Pourquoi l'État, dans le cadre de sa politique sociale, n'organiserait-il pas des conférences chargées, non pas de prendre des décisions au cas par cas, mais de publier des recommandations ? Cela permettrait d'éviter bon nombre des difficultés dans lesquelles nous nous trouvons aujourd'hui.

Je suggère que, forts de ce consensus, nous votions l'article 3. Je soutiens donc la proposition faite par Mme Martinez et adoptée en commission.

En tout état de cause, il serait intéressant que le Gouvernement dise quelques mots sur les engagements qu'il pourrait prendre pour aboutir à de bonnes pratiques sociales. En matière sociale, il ne suffit pas de dire le droit, il faut donner des lignes de conduite pragmatiques.

Mme la présidente. La parole est à Mme Henriette Martinez.

Mme Henriette Martinez. D'un mot, je veux remercier mes collègues pour leur soutien sur cette question, dans l'intérêt supérieur de l'enfant. Nous aurons l'occasion d'en rediscuter. Ne rien faire aujourd'hui reviendrait à renoncer à aider les enfants en difficulté. Si les choses doivent être améliorées, elles le seront, mais adoptons une dynamique pour montrer notre volonté de placer au-dessus de toute autre considération l'intérêt supérieur de l'enfant. Ce sera un premier pas important avant d'entreprendre d'autres changements dans le système de protection de l'enfance. Le dispositif prévu à l'article 3 a toute sa place dans un texte concernant l'adoption, et il va permettre à des enfants résidant sur notre territoire de trouver une famille, et c'est ce qui compte par-dessus tout.

Je le répète, les familles en difficulté le sont pour des raisons diverses et variées. La pauvreté n'est pas un facteur de détresse...

Mme Martine Billard et Mme Muguette Jacquaint. Si !

Mme Henriette Martinez. Rien n'empêche quelqu'un de pauvre ou au chômage de donner un signe de vie à son enfant. On ne lui demande pas de garder ses enfants - la société doit l'aider à les élever, on le comprend bien - mais donner à son enfant un signe d'amour en une année ne me paraît pas hors de portée.

M. Jean-Marie Le Guen. C'est plus compliqué que ça !

Mme Henriette Martinez. Pour se construire, les enfants ont besoin de signes d'amour, et c'est que nous voulons préserver.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. le ministre des solidarités, de la santé et de la famille. À ce stade du débat, je voudrais tout d'abord dire que je suis tout à fait d'accord avec Mme Martinez. Certes, trouvons par l'intermédiaire de méthodologies qui ont fait leurs preuves de meilleures pratiques sociales, mais surtout, et je me suis déjà exprimé à plusieurs reprises là-dessus depuis dix mois, de toutes les personnes dont s'occupe le ministère, ce sont les familles en détresse dont vous parlez qui méritent en priorité notre attention. Si l'article 3, même imparfait, permet à davantage d'enfants plongés dans la solitude et l'isolement de trouver de l'amour, il faut le voter, ne serait-ce que pour faire une avancée de quelques millimètres.

Mme Henriette Martinez. Merci, monsieur le ministre.

Mme la présidente. Madame Adam, maintenez-vous l'amendement ?

Mme Patricia Adam. Oui, madame la présidente.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 24.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie d'un amendement, n° 38 rectifié de la commission. Il s'agit d'un amendement rédactionnel qui reçoit l'avis favorable du Gouvernement.

Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3, modifié par l'amendement n° 38 rectifié.

(L'article 3, ainsi modifié, est adopté.)

2

ORDRE DU JOUR DE L'ASSEMBLÉE

Mme la présidente. L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au jeudi 14 avril inclus, puis du mardi 3 au jeudi 12 mai 2005 inclus a été fixé ce matin en conférence des présidents.

Par ailleurs, la conférence des présidents a décidé que le vote solennel sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale aurait lieu le mardi 10 mai, après les questions au Gouvernement.

Enfin, la conférence des présidents a décidé, en application de l'article 145, alinéa 3, du Règlement, la création d'une mission d'information sur les risques et conséquences de l'exposition à l'amiante.

Je rappelle à l'Assemblée que nous nous retrouverons à quinze heures, pour recevoir M. Jorge Fernando Branco de Sampaio, Président de la République Portugaise.

3

ORDRE DU JOUR
DES PROCHAINES SÉANCES

Mme la présidente. Cet après-midi, à dix-huit heures, deuxième séance publique :

Discussion, en deuxième lecture, du projet de loi, n° 2157, relatif à la régulation des activités postales :

Rapport, n° 2229, de M. Jean Proriol au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire.

À vingt et une heures trente, troisième séance publique :

Suite de l'ordre du jour de la deuxième séance.

La séance est levée.

(La séance est levée à treize heures cinq.)

Le Directeur du service du compte rendu intégral
de l'Assemblée nationale,

jean pinchot