DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 201

Réunion du mercredi 21 février 2007 à 16 h 15

Présidence de M. Pierre Lequiller,

Président,

M. Thierry Mariani, rapporteur, a indiqué que la politique des visas est ambivalente, à la fois instrument de politique étrangère au service des relations que la France entretient avec les pays tiers, et outil de prévention de l'immigration illégale. Les consulats sont, de ce fait, la vitrine de la France en même temps que les avant-postes de la maîtrise des flux migratoires. La politique française de délivrance des visas s'inscrit aujourd'hui largement dans un cadre européen. Depuis la « communautarisation » des accords de Schengen opérée par le traité d'Amsterdam de 1997, l'essentiel de la politique des visas relève de la compétence communautaire :

- un visa uniforme, appelé « visa Schengen », a été mis en place, avec un tarif commun, qui est passé de 35 euros à 60 euros au 1^er janvier 2007 pour tenir compte des frais liés à l'introduction de la biométrie ;

- une liste commune des pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de l'obligation de visa, dite « liste blanche », et une liste de ceux dont les ressortissants sont soumis à une telle obligation, ont été adoptées en 2001 et sont régulièrement mises à jour ;

- des « instructions consulaires communes » ont été élaborées pour harmoniser les procédures et les critères de délivrance des visas, ainsi que pour renforcer la coopération consulaire locale entre les représentations des Etats membres.

Aujourd'hui, plus de 90 % des visas délivrés par la France sont des visas Schengen. Notre pays représente ainsi environ 20 % des visas délivrés par l'ensemble des Etats membres de l'espace Schengen, ce qui fait de la France un acteur majeur de cet espace. Les quatre propositions de textes relatifs à la politique européenne des visas dont la Délégation pour l'Union européenne est saisie auront donc un impact important pour la France. Il s'agit :

- d'une proposition de règlement créant un système d'information sur les visas, que complète une proposition de décision concernant l'accès des autorités des Etats membres et de l'office européen de police (Europol) à ce nouveau système d'information ;

- d'une proposition de règlement établissant un code communautaire des visas ;

- d'une proposition de règlement modifiant les instructions consulaires communes, en liaison avec l'introduction d'éléments d'identification biométriques et de dispositions relatives à l'organisation de la réception des demandes de visas.

La proposition de règlement relative au système d'information sur les visas (appelé VIS, pour « visa information system ») constitue la deuxième étape de la création du VIS. Le Conseil a en effet déjà adopté une décision, le 8 juin 2004, afin de permettre le développement technique du VIS. On estime que le VIS intégrera, à terme, les données relatives à environ 20 millions de demandes de visa par an, et qu'il comprendra quelque 70 millions d'empreintes digitales compte tenu de la période de conservation de cinq ans prévue. Le VIS permettra de renforcer la sécurité intérieure des Etats membres (sa création a d'ailleurs été décidée à la suite des attentats du 11 septembre 2001), de lutter contre la fraude documentaire et le « visa shopping » (c'est-à-dire le dépôt de demandes multiples auprès de différents Etats membres) et de renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières extérieures des Etats membres. Il facilitera également l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, dont l'identité et la nationalité pourront être plus aisément prouvées.

Le VIS reposera sur une architecture centralisée et comprendra un système d'information central, ainsi qu'une interface nationale dans chaque Etat membre, qui assurera la liaison avec les systèmes nationaux des Etats membres. La proposition de règlement de la Commission précise la nature des données qui y seront enregistrées, les règles relatives à l'accès, à la saisie et à l'utilisation des données, ainsi qu'à la gestion du VIS et à la protection des données personnelles. Le calendrier originel prévoyait un déploiement progressif du VIS à partir de 2007. 2008 semble aujourd'hui plus probable, compte tenu du retard pris. La mise en œuvre débutera dans les zones où les risques migratoire et sécuritaire sont les plus importants, en Afrique du Nord et au Proche-Orient.

Plusieurs difficultés importantes sont apparues lors des discussions. La première oppose les Etats membres entre eux, qui sont partagés sur la nécessité d'un recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures. La France souhaite un recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures. L'efficacité du VIS ne peut en effet être assurée que dans ce cas. D'autres Etats membres (la Pologne notamment) considèrent que l'utilisation de la biométrie devrait être facultative, et dépendre du type de frontières et surtout de l'importance des flux de passagers. En cas d'affluence, une simple vérification dans le VIS au moyen du numéro de vignette visa leur semble suffisante. Un tel assouplissement ne permettrait pas de lutter efficacement contre la fraude documentaire et de tirer pleinement profit de la fiabilité de la biométrie et des investissements réalisés.

La deuxième difficulté, comme les suivantes, oppose les Etats membres au Parlement européen et concerne l'enregistrement des données relatives aux invitants et aux répondants dans le VIS. La plupart des Etats membres sont attachés à ce que certaines données relatives à la personne invitante et à celles prenant en charge les frais de subsistance de l'étranger soient inscrites dans le VIS. De nombreux exemples montrent en effet que la connaissance de ces invitants ou répondants peut s'avérer particulièrement utile lors d'enquêtes relatives à des infractions terroristes. Le rapporteur du Parlement européen (qui ne s'est pas encore prononcé), Mme Sarah Ludford, souhaite dans son projet de rapport limiter l'inscription dans le VIS des invitants et des répondants intervenant dans des procédures concernant des ressortissants de pays soumis à consultation préalable des autres Etats Schengen avant la délivrance de visa. Compte tenu de l'utilité, pour les services de police et de renseignement, des données relatives aux invitants et aux répondants dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, le rapporteur a proposé de prendre position en faveur d'une inscription dans le VIS.

Une troisième difficulté concerne les transferts de données aux pays tiers. Sur ce point également, la plupart des Etats membres, favorables à l'autorisation de tels transferts, s'opposent au Parlement européen qui voudrait interdire ces transferts. Une interdiction totale ferait perdre une partie de son utilité au VIS, aussi bien en matière de lutte contre l'immigration illégale que de lutte contre le terrorisme. Le rapporteur s'est déclaré favorable à ce que des transferts de données à des pays tiers soient autorisés, à condition d'être encadrés, c'est-à-dire opérés dans le respect des règles européennes relatives à la protection des données personnelles.

Une quatrième difficulté a trait aux délais de consultation et de réponse du VIS. Le VIS devra être consulté par les autorités consulaires avant la délivrance du visa, afin d'assurer notamment que le demandeur n'a pas déposé une autre demande auprès d'un autre Etat Schengen. Le délai de consultation et de réponse du VIS doit être particulièrement bref, de l'ordre d'une dizaine de minutes, pour éviter que le demandeur soit obligé de se présenter deux fois. Or la proposition de règlement ne prévoit rien sur ce point, et il semblerait que la Commission s'oriente, sur le plan technique, vers une configuration conduisant à un délai de plusieurs heures. Le rapporteur a insisté sur la nécessité de prévoir un délai compatible avec l'organisation actuelle des services de visa.

La dernière difficulté est relative à l'accès des services de sécurité au VIS. Les Etats membres ont demandé à la Commission de déposer une proposition de décision, fondée sur le troisième pilier de l'Union européenne, relatif à la coopération policière et pénale, afin de compléter la proposition de règlement sur ce point. Le VIS doit en effet devenir un outil efficace de lutte contre l'immigration illégale, mais aussi contre le terrorisme et la criminalité grave. Le Parlement européen souhaite cependant encadrer très strictement cet accès, en n'autorisant qu'un accès au cas par cas, après une demande écrite et via un point de contact unique, et à condition que la future décision-cadre relative à la protection des données personnelles soit entrée en vigueur. Le rapporteur a déclaré souscrire pleinement à cette dernière condition, relative à la protection des données personnelles, mais a souhaité que l'accès des services de sécurité au VIS soit le plus large possible et selon des modalités simples, n'entravant pas leur action, dès lors que les règles relatives à la protection des données sont respectées.

Le projet de règlement relatif au code communautaire des visas, déposé par la Commission en juillet 2006, vise à opérer une codification du droit communautaire applicable aux visas de court séjour (inférieur à trois mois). Cette codification serait une simplification bienvenue : le cadre juridique ne reposerait plus que sur quatre instruments, au lieu de quatorze actuellement. Elle ne s'opère cependant pas à droit constant, la Commission proposant également d'importantes modifications de fond. Deux d'entre elles posent problème.

La Commission souhaite, en premier lieu, créer une obligation générale de motivation des refus de visa. La législation française actuelle fait de la motivation des refus de visa l'exception, et de l'absence de motivation la règle. L'article L. 211-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit ainsi que seules certaines catégories de demandeurs, pour lesquelles la délivrance d'un visa peut effectivement être assimilée à un droit, telles que les conjoints, enfants de moins de 21 ans ou les ascendants de Français, doivent faire l'objet d'un refus motivé. En 2006, à peine 3 % des refus de visa relevaient de l'une de ces catégories et ont été motivés. Les autorités françaises sont opposées à l'instauration d'une obligation générale de motivation des refus. Les moyens des services des visas devraient en effet être considérablement augmentés. La motivation des refus conduirait en outre à un développement du contentieux, les refus motivés faisant généralement l'objet de davantage de recours.

La Commission propose également de modifier la procédure de consultation préalable à la délivrance de visas, qui oblige tout Etat Schengen à consulter ses partenaires avant de délivrer un visa aux ressortissants d'un pays figurant sur une liste commune, pour des raisons de sécurité ou liées au fort risque migratoire de ce pays. La Commission propose de fixer un délai de réponse impératif de trois jours en cas de consultation, et qu'à défaut de réponse dans ce délai l'Etat membre qui consulte pourra délivrer le visa demandé. Les autorités françaises s'opposent à l'introduction d'un tel délai. Le délai moyen constaté étant de 12 jours, cette modification conduirait en effet à une suppression de facto de la procédure de consultation préalable. Or celle-ci est un instrument utile, en particulier dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, toute personne admise dans l'espace Schengen pouvant ensuite se rendre dans notre pays.

Le rapporteur a également proposé d'ajouter une amélioration au texte. Le rapporteur du projet de règlement au Parlement européen, M. Henrik Lax (ADLE, Finlande), a proposé de créer un site Internet commun pour l'espace Schengen, sur lequel seraient rassemblées l'ensemble des informations sur les conditions d'entrée dans l'espace Schengen, actuellement disséminées sur des centaines de pages Internet, gérées par les consulats des Etats membres. C'est une excellente suggestion, de nature à renforcer la visibilité de l'espace Schengen et à simplifier les démarches des demandeurs.

Le quatrième et dernier texte présenté par la Commission vise à modifier les instructions consulaires communes, afin d'introduire les dispositions autorisant le relevé des données d'identification biométriques lors de la procédure de délivrance des visas, d'une part, et à introduire de nouvelles formes de coopération consulaire, d'autre part.

Les dispositions relatives à l'introduction des données biométriques dans les visas soulèvent deux difficultés. La Commission suggère, en premier lieu, de limiter la prise des empreintes digitales aux premières demandes, et de dispenser le demandeur de cette obligation en cas de nouvelle demande introduite au cours des quatre années suivantes. Dans ce cas, la Commission estime qu'il suffit de réutiliser les empreintes et la photographie prises lors de la première demande, qui doivent être conservées dans le VIS pendant cinq ans. Une fraude documentaire éventuelle serait immédiatement découverte au point de passage frontalier, les identifiants biométriques ne concordant dans le VIS. Le Gouvernement français s'oppose à cette limitation de l'obligation de relever les empreintes aux seuls primo demandeurs, et souhaite une prise d'empreintes lors de chaque demande de visa. Le raisonnement de la Commission ne vaut en effet qu'en cas d'utilisation systématique de la biométrie lors des contrôles frontaliers. Or des dérogations sont déjà prévues dans le code communautaire des frontières. La Commission propose, en deuxième lieu, de permettre aux Etats membres d'exempter les détenteurs de passeports diplomatiques ou de service. Les autorités françaises souhaitent que les dérogations restent exceptionnelles.

Les dispositions relatives à l'organisation des consulats sont une première étape, encore timide, vers la création de consulats européens. La Commission propose de créer de nouvelles modalités d'organisation des consulats. Ces modalités visent à éviter que tous les Etats membres équipent chacun leur consulats du matériel nécessaire au relevé des identifiants biométriques, et sont de simples possibilités offertes aux Etats membres, qui demeurent libres d'y recourir ou non en fonction des circonstances locales. Parmi ces nouvelles modalités, la plus intéressante et la plus symbolique est la création de « centres communs de traitement des demandes de visa ». Le personnel des représentations diplomatiques et consulaires de deux Etats membres ou plus serait regroupé dans un seul immeuble, pour y procéder à la réception des demandes de visa, ainsi qu'au relevé des identifiants biométriques. Cette proposition ouvre la perspective de consulats européens communs, compétents pour la délivrance des visas, à laquelle le rapporteur s'est déclaré très favorable, pour des raisons pragmatiques : chaque consulat national délivrant des visas qui permettent de circuler dans l'espace Schengen, il est logique de mutualiser nos moyens. C'est aussi l'un des meilleurs moyens d'harmoniser les pratiques des Etats membres dans ce domaine, ce qui est souhaitable car l'efficacité des contrôles effectués par l'ensemble des consulats des Etats Schengen peut être battue en brèche si un seul d'entre eux (le « maillon faible ») se montre moins rigoureux que les autres.

Le Président Pierre Lequiller a remercié le rapporteur pour ce rapport intéressant et très complet. Il a souhaité savoir si l'opposition de la Pologne au recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures était uniquement justifiée par l'allongement des temps d'attente. Il a surtout souligné que ce rapport démontrait tous les avantages résultant de la mise en place de consulats européens qui, symboliquement, pourrait préluder, par exemple, à la création d'établissements culturels communs.

M. Thierry Mariani, rapporteur, a d'abord observé que la position polonaise s'expliquait essentiellement par le coût des investissements nécessaires. Il a ensuite précisé qu'aucun consulat commun n'existait à ce jour. Il y a bien des expériences de colocalisation de consulats français et allemand et, dans de nombreux pays tiers, le consulat d'un Etat Schengen en représente un ou plusieurs autres pour la délivrance des visas, mais il n'y a pas encore de consulats communs à l'ensemble des Etats membres. Une telle réforme aurait pourtant des avantages en termes de coût et d'efficacité. Elle permettrait, en particulier, d'implanter des consulats de l'Union dans les capitales régionales de pays aussi vastes que la Russie, où la plupart des Etats membres ne sont représentés aujourd'hui qu'à Moscou et Saint-Pétersbourg, ou encore dans des Etats émergents où nos réseaux consulaires sont insuffisants. La création de consulats européens éviterait, en outre, l'existence de « maillons faibles » qui, aujourd'hui, peuvent réduire l'étendue de la sécurité dans l'Union européenne. En tout état de cause, on ne voit pas l'intérêt de juxtaposer des consulats multiples pour délivrer un document identique dans des conditions similaires. Il faut, néanmoins, signaler qu'il subsiste des obstacles juridiques à la réalisation de cette réforme, en particulier la Convention de Vienne qui ne prévoit pas le cas de représentation commune à plusieurs Etats.

Le Président Pierre Lequiller a souhaité que, lors de la prochaine législature, la Délégation puisse continuer à travailler sur l'institution de consulats européens.

A l'issue de ce débat, la Délégation a adopté les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l'Union européenne,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le système d'information sur les visas (VIS) et l'échanges de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour (COM [2004] 835 final/n° E 2811),

Vu la proposition de décision du Conseil concernant l'accès en consultation au système d'information sur les visas (VIS) par les autorités des Etats membres compétentes en matière de sécurité intérieure et par l'Office européen de police (Europol) aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi qu'aux fins des enquêtes en la matière (COM [2005] 600 final/n° E 3023),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas(COM [2006] 403 final/n° E3208),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les instructions consulaires communes adressées aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière, en liaison avec l'introduction d'éléments d'identification biométriques et de dispositions relatives à l'organisation de la réception et du traitement des demandes de visa (COM [2006] 269 final/n° E 3159),

I. En ce qui concerne la proposition de règlement relative au système d'information sur les visas et la proposition de décision relative à l'accès des autorités chargées de la sécurité intérieure et d'Europol à ce système ;

1. Souhaite un recours systématique à la biométrie lors des contrôles aux frontières extérieures, afin de garantir l'efficacité du système d'information sur les visas ;

2. Est favorable à l'enregistrement des données relatives aux invitants et aux répondants dans le système d'information sur les visas ;

3. Recommande que le transfert de données figurant dans le système d'information sur les visas à des pays tiers soit autorisé, dans le respect des règles relatives à la protection des données personnelles fixées par la directive 95/46/CE et par la future décision-cadre sur la protection de ces données dans le cadre de la coopération policière et pénale ;

4. Insiste sur la nécessité de prévoir dans le règlement un délai de consultation et de réponse du système d'information sur les visas compatible avec l'organisation actuelle des services des visas ;

5. Souligne qu'il convient de prévoir un accès des services chargés de la sécurité intérieure au système d'information sur les visas aussi large que possible et selon des modalités de consultation simples, dans le respect des règles relatives à la protection des données personnelles ;

II. En ce qui concerne la proposition de règlement relative au code communautaire des visas :

6.  S'oppose à la création d'une obligation générale de motivation des refus de visa ;

7. Est défavorable à la mise en place d'un délai de réponse de trois jours en matière de consultation des autres Etats Schengen préalable à la délivrance du visa, car ce délai conduirait de facto à la suppression de cette procédure ;

8. Suggère la création d'un portail Internet commun pour l'espace Schengen, sur lequel l'ensemble des informations relatives aux visas d'entrée (conditions à remplir, formulaires à télécharger, etc.) pourrait être mis à la disposition des demandeurs ;

III. En ce qui concerne la proposition de règlement relative aux instructions consulaires communes :

9. Souhaite que les empreintes digitales soient relevées lors de chaque demande de visa, sans se limiter à la première demande, et que les exemptions restent exceptionnelles ;

10. Appelle à la création de consulats européens chargés de la délivrance des visas Schengen. »

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a indiqué que la Commission européenne a présenté, le 28 novembre 2006, un Livre vert pour renforcer la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers. Cette consultation prendra fin au 31 mars 2007 et sera suivie d'une initiative de la Commission, au titre de ses priorités pour 2007.

La protection consulaire est aujourd'hui régie au niveau international par la Convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963 et, au niveau européen, par l'article 20 du traité instituant la Communauté européenne.

La Convention de Vienne n'est ouverte qu'aux Etats et suppose le consentement des pays tiers.

L'article 20 du traité CE prévoit que « Tout citoyen de l'Union bénéficie, sur le territoire d'un pays tiers où l'Etat membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet Etat. Les Etats membres établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection. »

Les Etats membres de l'Union ont adopté une décision, le 19 décembre 1995, pour mettre en œuvre ce droit subsidiaire à la protection consulaire par les Etats présents dans le pays tiers pour le compte des Etats absents. La France a appliqué cette décision par un décret du 29 avril 2002.

Les Etats membres, peuvent intervenir dans des cas tels que : l'arrestation ou la détention ; l'accident ou la maladie grave ; l'acte de violence subie par un citoyen ; le décès du citoyen ; l'aide au citoyen en détresse ou son rapatriement.

La Commission constate les insuffisances du dispositif actuel. Les citoyens européens qui effectuent 180 millions de voyages hors des frontières de l'Union ne sont pas assez informés de leur droit à cette protection. Or les petits Etats membres sont peu représentés : sur 167 pays tiers, on compte 107 pays dans lesquels un maximum de 10 Etats membres sont représentés.

La Commission propose quatre catégories de mesures.

Elle propose d'abord d'améliorer l'information des citoyens sur cette possibilité de protection subsidiaire.

Ensuite, afin d'offrir aux citoyens européens une protection similaire indépendamment de leur nationalité, elle propose : d'inclure dans les accords bilatéraux des Etats membres avec les pays tiers des dispositions protégeant les citoyens de l'Union ; d'étendre la protection consulaire aux membres de la famille non européens ; d'harmoniser l'identification et le rapatriement des dépouilles.

Par ailleurs, concernant les structures et les ressources, la Commission propose la création de « bureaux communs » et l'organisation par la Commission d'une formation destinée aux fonctionnaires des Etats membres et des institutions communautaires, et notamment au personnel des bureaux communs.

Enfin, compte tenu du consentement nécessaire des autorités des pays tiers à la mise en œuvre de l'article 20, la Commission propose d'insérer une clause de consentement à la protection diplomatique et consulaire dans les accords mixtes conclus avec les pays tiers et, à long terme, d'assurer le consentement des Etats tiers pour que l'Union puisse exercer un devoir de protection, via les délégations de la Commission, dans des cas liés aux compétences communautaires.

L'objectif est excellent, car ce sujet concret est de nature à rapprocher l'Europe des citoyens et il intéresse particulièrement les petits Etats membres dont le réseau diplomatique et consulaire est peu développé.

En revanche l'approche retenue par le Livre vert soulève cinq difficultés qui rendent contestable une partie de ses propositions.

Premièrement, la Commission manque de clarté sur la portée de l'initiative. D'une part, elle ne fait aucune proposition particulière en matière de protection diplomatique et se limite à la protection consulaire, contrairement à l'intitulé du Livre vert.

D'autre part, dans son constat de l'insuffisante représentation des Etats membres, la Commission néglige l'existence des consuls honoraires mentionnés dans la décision de 1995 après la représentation diplomatique ou consulaire permanente. Or la plupart des petits Etats membres ont des consuls honoraires partout et ne pas les prendre en compte reporterait la charge sur les Etats membres disposant d'un grand réseau diplomatique.

Deuxièmement, le Livre vert soulève des interrogations au titre de la subsidiarité et de la proportionnalité, dans un domaine confié par les traités à la coopération intergouvernementale plus qu'à l'intégration communautaire.

Le projet de traité constitutionnel prévoit, comme le traité de Nice, deux procédures de décision, une principale à l'initiative des Etats membres et une complémentaire à l'initiative de la Commission, pour organiser cette protection des citoyens de l'Union. Dans le traité de Nice, ces deux procédures fondées sur le consensus ou l'unanimité sont de nature intergouvernementale (articles 20 et 22 du traité CE). Dans le traité constitutionnel, la deuxième procédure offre la possibilité de recourir à la majorité qualifiée et à un mécanisme d'intégration communautaire (article III-127).

Par ailleurs, l'actuel article 20 du traité sur l'Union européenne pose le principe d'un rapprochement des missions diplomatiques et consulaires des Etats membres et des délégations de la Commission qui n'a jusqu'à présent pas été appliqué.

Le traité constitutionnel accentue l'obligation de rapprochement des services extérieurs puisqu'il l'inscrit désormais dans une logique de création d'un service européen pour l'action extérieure, afin d'appuyer l'action du nouveau ministre des Affaires étrangères de l'Union et de renforcer la visibilité de l'Europe sur la scène internationale.

Le Livre vert reprend un certain nombre de propositions du rapport Barnier sur la protection consulaire et il pourrait s'inspirer de son approche plus réaliste. Avant d'en arriver à l'étape ultime des consulats européens, le rapport Barnier préconise de commencer par une mutualisation des ressources consulaires des Etats membres, en suivant une approche « de bas en haut » pour respecter le principe de subsidiarité.

Troisièmement, le Livre vert ne démontre pas la valeur ajoutée de certaines propositions qui sont soit déjà réalisées pour l'essentiel en matière d'information des citoyens soit irréalistes, comme confier à la Commission l'organisation de la formation des fonctionnaires des Etats membres à la protection consulaire.

Quatrièmement, le Livre vert ne précise pas les conditions nécessaires à la mise en oeuvre de propositions intéressantes.

La reproduction de l'article 20 du Traité CE dans le passeport pourrait être utile, à condition de clairement préciser le caractère subsidiaire du recours au réseau diplomatique et consulaire d'un autre Etat membre, afin d'éviter le risque d'un report excessif sur des réseaux qui comme celui de la France, sont très étendus et assurent les prestations les plus élevées.

La création de bureaux communs pourrait être une excellente initiative, à condition que cette mutualisation des réseaux n'aboutisse pas à un transfert indu de charges sur les réseaux des grands Etats membres.

Il conviendrait tout d'abord de distinguer clairement les missions qui ne concernent pas le même public et ne relèvent pas des mêmes problématiques, et aussi de rapprocher au préalable la législation des Etats membres. Les vingt-sept Etats membres n'assurent pas le même niveau de protection et de prestations consulaires et la création des bureaux communs ne doit pas se traduire par une protection consulaire au rabais pour les ressortissants des grands Etats membres ni par une citoyenneté européenne moins protectrice que la citoyenneté nationale.

Par ailleurs, un partage équitable de la charge entre Etats membres s'impose. Or la Commission ne présente pas de proposition sur ce point fondamental.

Enfin, il serait utile de déterminer d'abord comment s'organiseraient les liens entre un Etat membre et sa communauté d'expatriés pour permettre aux Etats membres qui le souhaitent d'exercer leur influence économique et culturelle à l'étranger, et de définir ensuite le régime linguistique applicable pour que la représentation de l'Europe soit à l'image de sa diversité culturelle et non l'inverse.

Cinquièmement, le Livre vert n'évoque pas d'autres options déjà engagées ou envisagées par les Etats membres et réalisables à plus court terme, comme la colocalisation déjà pratiquée par la France et l'Allemagne dans plusieurs pays ou la proposition de la France et du Royaume-Uni de désigner un Etat-pilote chargé de coordonner la protection des citoyens européens dans un pays tiers en cas de crise.

Ces difficultés ont conduit la Délégation du Sénat pour l'Union européenne à adopter, le 16 janvier 2007, sur le rapport de M. Robert Del Picchia, sénateur représentant les Français de l'étranger, d'une part des observations au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, d'autre part des conclusions sur le fond.

Le rapporteur a proposé à la Délégation d'adopter une position critique à l'égard de ce document, mais en l'exprimant uniquement dans des conclusions.

En effet, les propositions du Livre vert ne semblent pas heurter a priori le principe de subsidiarité et de proportionnalité, dans la mesure où elles pourraient se fonder sur les articles 22 du traité CE et 20 du traité UE. En outre, elles pourraient s'inscrire dans la perspective de créer un ministre des affaires étrangères de l'Union et un service commun de l'action extérieure. On ne peut donc qu'approuver l'idée de créer à terme des consulats européens.

En revanche, le Livre vert n'est pas encore arrivé au degré de maturation suffisant, mais son rôle est précisément de faire progresser la réflexion sur un dossier important.

Après l'exposé du rapporteur, M. Thierry Mariani a approuvé ses conclusions et rappelé que de plus en plus de Français vivaient à l'étranger - entre 1,5 et 2 millions - et que le nombre d'inscrits sur les listes électorales votant à l'étranger était passé de 385 000 aux dernières élections présidentielles à 850 000 pour les prochaines.

La Délégation a ensuite adopté les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l'Union européenne,

Vu le Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers (COM [2006] 712 final/n° E 3376),

1. Approuve l'objectif de renforcer la protection consulaire des citoyens européens et des membres de leur famille qui résident ou voyagent hors de l'Union européenne, ainsi que la perspective de créer des consulats européens, mais souligne que dans ce domaine où la compétence étatique est la règle, seule une démarche pragmatique peut réussir à rapprocher la protection consulaire entre Etats membres et à organiser la coopération des missions diplomatiques des Etats membres et des délégations de l'Union européenne ;

2. Constate que la Commission :

- ne fait aucune proposition en matière de protection diplomatique, contrairement à l'intitulé du Livre vert, et qu'elle ne prend pas en compte l'existence des consuls honoraires ;

- présente des propositions pour certaines déjà mises en œuvre en matière d'information des citoyens ou manquant de réalisme, comme celle de lui confier l'organisation de la formation à la protection consulaire ;

- ne précise pas les conditions nécessaires à la création de bureaux communs, notamment une claire distinction des missions, le niveau de l'harmonisation de la protection consulaire, le partage équitable de la charge entre Etats membres, le régime linguistique, l'organisation de la coexistence d'un enregistrement auprès du bureau commun avec l'inscription consulaire nationale ;

- n'évoque pas d'autres options déjà engagées ou envisagées par les Etats membres et réalisables à plus court terme, comme la colocalisation ou l'initiative franco-britannique sur la désignation d'un Etat-pilote en cas de crise ;

3. Appelle le Gouvernement à veiller à ce que l'initiative de la Commission au cours de l'année 2007 aboutisse à un système parfaitement clair pour les citoyens européens et les pays tiers, n'entraîne pas un transfert indu de charges sur les réseaux des grands Etats membres et ne se traduise pas, pour les ressortissants français, par une protection consulaire au rabais ni par une citoyenneté européenne moins protectrice que la citoyenneté nationale. »

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a indiqué que le 18 octobre 2006, la Commission a présenté une proposition de règlement portant création de l'Institut européen de technologie. C'est à l'initiative de son président, M. José Manuel Barroso que la Commission avait pour la première fois proposé la création d'un Institut européen de technologie (IET) dans son rapport au Conseil européen de printemps 2005, dans le cadre de la révision de la stratégie de Lisbonne.

La proposition de la Commission démontre une recherche certaine de cohérence, voire de cohésion.

La Commission identifie une série de raisons justifiant la création de l'IET : le retard de l'Union européenne par rapport à ses concurrents - en premier lieu les Etats-Unis -pour l'exploitation des résultats de la recherche, le transfert de technologie et l'innovation ; la dispersion des centres de recherche et des établissements d'enseignement supérieur, qui les prive de visibilité internationale et réduit leur capacité à attirer les meilleurs talents ; le manque d'universités européennes d'excellence et enfin la trop faible implication des entreprises dans l'enseignement et la recherche et dans leur financement.

Trois grands programmes existent actuellement au niveau européen dans le domaine de la recherche, de l'éducation et de l'innovation : le Programme cadre de recherche et de développement (PCRD), le programme d'éducation et de formation tout au long de la vie et le programme Compétitivité et innovation.

Ces programmes fonctionnent cependant sans véritable cohérence les uns par rapport aux autres. L'objectif de l'IET, qu'il convient de saluer, est ainsi de jeter des passerelles entre ces instruments, de même que d'autres instruments communautaires, pour faire le lien entre la recherche et l'innovation, d'un côté, et la formation de l'autre.

Les instruments communautaires existants ne permettent en effet pas d'intégrer les trois éléments de « triangle de la connaissance » (l'enseignement, la recherche et l'innovation) mais se concentrent tout au plus sur deux de ces aspects à la fois. L'IET vise, pour la première fois, à intégrer ces trois éléments.

Ainsi, la formation qui serait dispensée par l'IET est l'une des principales valeurs ajoutées de la proposition par rapport aux instruments existants.

Au-delà de la recherche de cohérence avec les instruments déjà existants, la proposition s'inscrit également dans une logique de cohésion.

Selon la proposition, l'IET doit permettre de regrouper les principaux acteurs de la recherche, de l'enseignement supérieur et de l'innovation par thème mobilisateur au sein des « communautés de connaissance et d'innovation ». La Commission souligne que l'IET mènera des activités transdisciplinaires de recherche et d'éducation dans des domaines revêtant un intérêt essentiel pour l'économie.

L'IET fournira également un cadre propice aux échanges entre les entreprises et les centres de recherche, dans le but de créer des synergies nécessaires à l'innovation. Ce concept rejoint à bien des égards celui des pôles de compétitivité mis en œuvre en France.

La Commission souhaite que l'IET soit un pôle d'excellence, grâce au rassemblement de ressources de premier plan, et qu'il puisse ainsi attirer les meilleurs chercheurs au niveau mondial.

Le modèle de fonctionnement qu'elle propose est basé sur une structure centrale
- le comité directeur - qui impulserait et superviserait les activités d'un nombre limité de réseaux thématiques, les communautés de la connaissance et de l'innovation (CCI).

Le comité directeur serait chargé de définir les orientations stratégiques de l'IET, de sélectionner les CCI sur une base compétitive, les soutenir, coordonner et évaluer leur travail et de décider du budget et de son allocation.

Les communautés de la connaissance et de l'innovation (CCI) sont des partenariats entre des universités, des organismes de recherche, des entreprises, des banques, des collectivités régionales et locales etc., qui peuvent prendre différentes formes juridiques. Les CCI rassembleront des ressources humaines et matérielles en vue de la réalisation conjointe d'activités d'innovation, de recherche et d'enseignement. La Commission souhaite que ces partenariats aient une dimension plus intégrée que de simples réseaux.

Pour la période allant jusqu'à 2013, la Commission prévoit la création de 4 à 6 CCI.

Alors que la dimension « formation » constitue une incontournable avancée par rapport à la situation actuelle, on peut regretter que la Commission ait dû, face aux fortes réticences de nombreux Etats membres, revenir sur sa proposition dans le domaine des diplômes. Ces derniers continueraient à être délivrés par les Etats membres et les universités selon les règles en vigueur, assortis seulement d'un label IET qui seul ne semble pas revêtir une grande valeur, alors que la Commission aurait souhaité aller plus loin et avait proposé que l'IET puisse délivrer ses propres diplômes. Il est dommage qu'un des points les plus intéressants de la proposition d'origine soit ainsi retiré.

Cependant, le projet d'IET présente beaucoup de lourdeurs pour des moyens limités.

Les programmes préexistants sont souvent critiqués pour leur lourdeur administrative. Le projet d'IET, au lieu de remédier à ce déficit notoire, rajoute au contraire un étage supplémentaire à une structure de programmes déjà très complexe.

En effet, de nombreuses initiatives dans le domaine de la recherche et de l'innovation - au demeurant intéressantes - ont vu le jour récemment : en France, avec la création des pôles de compétitivité et des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES); au niveau communautaire, avec notamment la création des réseaux d'excellence dans le cadre du 6ème PCRD.

Il est permis de se demander comment ces initiatives vont s'articuler avec la création de l'IET et des CCI. On peut se demander également s'il ne faudrait pas laisser plus de place à l'initiative et au pragmatisme, d'autant plus que différents partenaires s'inquiètent à juste titre du flou qui entoure un certain nombre de dispositions de la proposition de la Commission.

La position du Gouvernement français reflète ces difficultés : si la France, comme d'autres Etats membres, est favorable au projet d'IET, elle émet des réserves demandant certaines clarifications ou modifications.

De même, le CNRS, sans avoir pour l'instant adopté de position officielle, se dit favorable au principe de la création de l'IET mais souligne différents sujets de préoccupation, comme les diplômes, le personnel, ou le financement.

Le financement de l'IET constitue en effet l'une des principales faiblesses de la proposition de la Commission.

La Commission souligne dans sa proposition qu'afin de permettre l'émergence des projets au sein des CCI, l'IET doit pouvoir disposer de ressources financières suffisantes, qui ne peuvent être obtenues que par une conjugaison de fonds privés et publics.

Elle prévoit, pour la période 2007-2013, des dépenses totales d'environ 2,4 milliards d'euros pour l'IET. Or, elle estime les fonds communautaires disponibles à 308 millions d'euros pour l'instant (utilisés sur les marges non allouées sous les plafonds de la sous-rubrique 1A du budget, aucune disposition spécifique pour l'IET n'ayant été prise dans les perspectives financières adoptées en 2006).

La Commission précise dans sa proposition que les CCI pourraient bénéficier d'autres financements communautaires car elles pourraient présenter des projets susceptibles d'être financés ou co-financés par le biais des fonds structurels (en particulier le FEDER et le FSE). Des moyens du 7ème programme cadre de recherche et développement (PCRD), du programme d'éducation et de formation tout au long de la vie ou encore du programme Compétitivité et innovation pourraient également être mobilisés, selon les procédures normales. La Banque européenne d'investissement pourrait également apporter des financements.

La France demande que le financement communautaire de la première phase représente un tiers des dépenses totales de l'IET. 500 millions d'euros supplémentaires par rapport à la somme évoquée dans la proposition sont donc nécessaires. D'après les informations communiquées par la Représentation permanente, les différents instruments communautaires cités pourraient permettre d'assurer ce financement.

En revanche, la Commission n'a pas pu démontrer, pour l'instant, comment et auprès de quels partenaires privés elle trouvera une partie des financements supplémentaires.

Si l'on peut s'accorder sur le fait qu'un effet de levier puisse jouer favorablement dans la collecte des fonds, rappelons aussitôt que la logique de l'effet de levier s'applique déjà dans les programmes préexistants et que les effets de levier s'annulent à un moment donné.

Le financement global de l'IET reste donc insuffisant, c'est au reste ce qui a conduit certains, comme la Ligue des universités de recherche européennes, à se demander si le budget affecté à l'IET ne serait pas plus utile s'il était injecté dans le Conseil européen de recherche plutôt que dans un nouvel instrument.

En outre, l'ouverture vers les Etats est insuffisante. Une certaine omniprésence de la Commission peut se déceler à travers la nomination des membres du comité directeur. Ce dernier serait composé de 15 personnalités issues du monde de l'entreprise et du monde académique et de la recherche, nommées par la Commission sur la base des propositions d'un comité d'identification, et de quatre représentants du personnel et des étudiants et doctorants des CCI.

La plupart des Etats membres, dont la France, estiment légitime de pouvoir exercer une influence sur la définition des orientations stratégiques de l'IET. Cette influence peut passer par une représentation des Etats au comité directeur ou d'autres formes de participation du Conseil à la définition des orientations stratégiques de l'IET, de façon à s'assurer que les orientations sont pleinement compatibles avec les objectifs et les instruments des politiques nationales de recherche et d'innovation.

A l'inverse, la Commission se dit attachée à l'indépendance et à l'autonomie du comité directeur, arguant qu'à défaut de celles-ci, l'IET ne parviendra pas à attirer en son sein les meilleurs éléments de la recherche et de l'entreprise.

Il serait souhaitable de faire une place plus large à des représentants désignés par les Etats. Une solution intéressante pourrait être d'associer, domaine de recherche par domaine de recherche, certains Etats en fonction de leurs engagements et de leurs priorités.

Ces constats ont amené le rapporteur à souligner qu'une autre logique que celle adoptée serait sans doute plus adaptée aux défis actuels.

Jusqu'à aujourd'hui - et le projet actuel de l'IET va malheureusement à bien des égards dans le même sens -, une logique de réseaux a prévalu au niveau européen dans le domaine de la recherche et de l'innovation. Or, n'est-ce pas justement cette logique qui rend les programmes européens lourds et peu visibles ?

Il serait préférable qu'au lieu d'opter pour des réseaux, l'on s'attache à aller davantage vers une logique de rassemblement des moyens, afin de créer des « clusters ».

L'Union européenne a accompli des pas importants dans cette direction à travers certains outils du 7^ème PCRD, tels que les Initiatives technologiques conjointes (JTI).

Certains Etats ont une approche de ce type, notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni. La France elle-même s'est inscrite plus fortement dans cette démarche à travers les pôles de compétitivité. Le récent projet d'Institut européen de technologie de Paris procède également d'une approche de type « cluster ».

On peut donc souhaiter que le projet d'IET rejoigne plus fortement l'objectif de création de grands pôles de recherche-innovation - formation qui font aujourd'hui défaut en Europe.

Cinq ou six pôles, dont l'un au moins dans les nouveaux Etats membres, pourraient ainsi être retenus.

Le Président Pierre Lequiller a demandé au rapporteur si malgré ses nombreuses réserves, il émettait un avis favorable sur le texte. Il a confirmé que l'IET était une idée du Président Barroso, à laquelle celui-ci est très attaché, mais qu'il existait certainement des redondances avec les instruments existants.

M. Daniel Garrigue, rapporteur, a répondu qu'il avait malgré tout un avis favorable sur la proposition mais qu'il regrettait que l'idée initiale du Président Barroso, qui visait un regroupement et un effet de masse ne se soit pas concrétisée dans la proposition de règlement.

La Délégation a approuvé les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l'Union européenne,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création de l'Institut européen de technologie (COM (2006) 0604 final/n° E3311),

Considérant que le potentiel d'innovation européen n'est pas encore pleinement exploité, notamment du fait de l'insuffisance des coopérations entre les entreprises, les universités et les centres de recherche ;

Considérant que l'innovation est une condition fondamentale de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi en Europe ;

Considérant que dans l'Union européenne, les universités et les centres de recherche ne disposent que trop rarement d'une masse critique et d'un niveau d'excellence suffisants pour attirer les meilleurs chercheurs au plan mondial ;

1. Souligne son intérêt pour le projet de création d'un Institut européen de technologie ;

2. Note que le projet présenté par la Commission se situe au carrefour de trois programmes déjà existants (le PCRD, le programme Compétitivité et innovation et le programme d'éducation et de formation tout au long de la vie) et qu'il lie pour la première fois recherche - innovation et formation ;

3. Exprime toutefois quelques réserves sur la lourdeur de procédures qui risquent de se superposer aux procédures déjà existantes ainsi que sur les limites des moyens de financement ;

4. Se demande à ce titre si l'effet de levier attendu ne risque pas de concurrencer l'effet de levier déjà espéré dans le cadre des programmes préexistants ;

5. Souhaite qu'une part plus large soit faite aux Etats dans la définition et dans la mise en œuvre de ce projet ;

6. Enfin, sans méconnaître l'intérêt de la démarche de type « réseau », considère que la vocation de l'IET devrait être davantage de susciter l'émergence des pôles ou de « clusters » à l'échelle européenne. »

M. Jean-Marie Sermier, rapporteur, a rappelé que la politique agricole commune (PAC) repose sur des leviers, en l'espèce les organisations communes de marché (OCM). Celles-ci mobilisent une palette d'instruments pour réguler les marchés agricoles, qui peuvent varier d'une OCM à l'autre : intervention, stockage, achat public, filet de sécurité, quotas.

D'une manière générale, le système des OCM a fonctionné correctement pour les agriculteurs comme pour les organisations professionnelles, parties prenantes de la PAC.

La présente proposition de règlement a pour objet d'instituer une organisation commune de marché unique pour l'ensemble des productions agricoles. Le règlement proposé prévoit à cet effet de réviser les 21 règlements existants relatifs à des OCM et de les regrouper en un règlement global et d'inclure dans cette proposition, en ce qui concerne les OCM en cours de révision, c'est-à-dire les fruits et légumes et le vin, les seules dispositions qui ne sont pas concernées par ces réformes. Une fois les réformes adoptées, les actes juridiques concernés seront intégrés au nouveau règlement de base.

Le rapporteur a émis un premier jugement d'ensemble sur cette proposition la qualifiant de problématique : l'intégration de 21 productions, qui obéissent notamment à des cycles naturels très variés, dans un cadre de référence unique ne peut que susciter des interrogations. D'autre part, on est en droit de s'étonner de la précipitation de la Commission, qui la conduit à proposer une réforme de cette ampleur en pleine campagne électorale française.

Le rapporteur a considéré qu'autant le travail effectué par la Commission est, sur le plan technique et rédactionnel, remarquable, car on passe de 41 actes du Conseil comportant plus de 600 articles à un règlement unique de 198 articles, autant on est en droit de se demander si cet exploit « administratif » va réellement simplifier la vie des agriculteurs.

En effet, ceux-ci vont perdre de vue la législation applicable à un secteur particulier et devoir apprendre à déchiffrer un texte de plus de 200 pages dont 90 % ne les concerneront pas.

Par ailleurs, l'objectif de simplification est contredit par l'anticipation que fait la Commission des réformes en cours concernant les secteurs des fruits et légumes et du vin.

Le rapporteur a jugé que par souci de cohérence et de clarté, les textes encadrant ces deux secteurs devraient rester en dehors du champ d'application de l'OCM unique. La fusion des OCM en une organisation unique doit se limiter dans un premier temps à 19, au lieu de 21.

En outre, la proposition ne contient aucune référence aux régions ultrapériphériques (RUP), alors même que celles-ci bénéficient de dispositions particulières au sein de la PAC.

S'agit-il d'une erreur de plume ou d'un manquement délibéré aux obligations de solidarité communautaire à l'égard des RUP énoncées par l'article 299§2 du traité instituant la Communauté européenne ?

S'agissant du processus d'harmonisation défendu par la Commission, le rapporteur a indiqué que celle-ci propose d'harmoniser les différentes OCM, en étendant certains dispositifs à toutes ces organisations. Or elle ne respecte pas cette logique, car elle conserve des dispositifs spécifiques pour certaines OCM, sans expliquer ces différences de traitement, ni justifier le traitement unique lorsqu'elle le propose.

De plus, la Commission propose de « déclasser » certains règlements du Conseil, afin de pouvoir les modifier elle-même et de fixer ainsi des paramètre fondamentaux des instruments de gestion du marché agricole. Elle prévoit aussi de prendre seule des décisions, comme le retrait du sucre du marché, aujourd'hui prises en comité de gestion.

Enfin, la Commission propose de supprimer les comités de gestion existants pour chaque marché agricole pour ne laisser qu'un comité unique « multi-secteurs ».

En conclusion, le projet d'OCM unique consiste principalement en une réduction des compétences du Conseil, sous couvert d'une simplification, et une diminution drastique des spécificités sectorielles, sans évaluation ni étude d'impact. D'ailleurs, la mise en place d'un comité de gestion unique traduit bien les réticences de la Commission à reconnaître la pertinence de dispositifs spécifiques.

Après les observations de MM. François Guillaume, Daniel Garrigue et du Président Pierre Lequiller, la Délégation a adopté, sur la proposition du rapporteur, les conclusions suivantes :

« La Délégation,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (COM [2006] 822 final/E3423),

Considérant qu'une simplification de la politique agricole commune (PAC) impose, en tout premier lieu, de simplifier les procédures administratives pour les agriculteurs, afin de réduire le temps qu'ils y consacrent, selon les orientations proposées par la France dans son Mémorandum du 14 août 2006 ;

Considérant que la fusion de l'ensemble des organisations communes de marché (OCM) en une seule OCM couvrant l'ensemble du secteur agricole ne doit pas se traduire par des pertes économiques pour les producteurs ni par une remise en cause des actes adoptés par le Conseil ;

Demande que la proposition de règlement instituant une OCM unique :

- n'harmonise les dispositions des différents règlements concernés que s'il est prouvé que cette opération n'entraîne aucune perte d'efficacité des instruments de la politique agricole commune ;

- conserve la spécificité des mesures de gestion des différents marchés agricoles ;

- reconnaisse la situation particulière des régions ultrapériphériques et les adaptations des dispositifs agricoles que celle-ci entraîne ;

- préserve l'intégralité des compétences actuellement dévolues au Conseil et maintienne l'expertise des comités de gestion existants. »

M. Jean-Marie Sermier, rapporteur, a indiqué que cette proposition vise à supprimer le système de l'intervention dans le secteur du maïs à compter de la campagne 2007/2008.

Il a rappelé que l'organisation commune du marché (OCM) des céréales prévoit la possibilité d'achats publics à un prix d'intervention unique pour certaines céréales, comme le blé tendre, l'orge et le maïs.

Les quantités que les organismes d'intervention peuvent acheter n'étant pas limitées, ce système a conduit, depuis l'élargissement, à un accroissement rapide des stocks de maïs mis à l'intervention : à la fin de la campagne de commercialisation 2005/2006, ces stocks atteignaient 5,6 millions de tonnes, alors qu'ils s'élevaient, un an plus tôt, à seulement 2,8 millions de tonnes à la fin de la campagne 2004/2005.

Si aucune mesure n'était prise, ces stocks, dont l'achat et le stockage sont financés par le budget européen, devraient, selon la Commission, atteindre 15,6 millions de tonnes d'ici 2013.

Le rapporteur a observé que cette proposition cible essentiellement  la Hongrie, qui, depuis deux ans, a mis à l'intervention  près de la moitié de sa production, soit près de 4 millions de tonnes de maïs.

En outre, la Commission estime qu'il est indispensable d'abolir l'intervention « maïs » pour des raisons structurelles, allant au-delà des problèmes posés par la Hongrie, car l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie va aggraver la situation.

Abordant les réactions suscitées par la proposition, le rapporteur a noté que la proposition de la Commission est rejetée avec force par les professionnels français. En particulier, l'Association générale des producteurs de maïs (AGPM) conteste une proposition qui consiste à « casser » le système d'intervention alors que seuls les problèmes « logistiques » rencontrés par la Hongrie pour écouler son maïs sont en cause. L'AGPM estime par ailleurs que le marché du maïs devrait être stabilisé d'ici 2013 en Hongrie, car le prix mondial devrait augmenter, notamment en raison du développement de la production de bioéthanol aux Etats-Unis, ce qui favorisera les exportations hongroises.

Du côté des Etats membres, l'Autriche, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie ont rejeté le bien fondé de la proposition et l'argumentation économique qui la justifie.

L'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Pologne et la France ne contestent pas la nécessité d'une réforme, mais proposent des solutions alternatives aux mesures avancées par la Commission.

En conclusion, le rapporteur a jugé que la Commission part d'un problème conjoncturel, celui de l'écoulement du maïs hongrois, pour proposer une réforme de grande ampleur, la suppression de l'intervention, qui paraît disproportionnée au regard de l'objectif de stabilisation du marché du maïs.

Une telle évolution de l'OCM céréales ne serait envisageable que si elle faisait suite au bilan de santé de la PAC de 2008. A court terme, il serait préférable de prévoir des solutions qui ne suppriment pas un filet de sécurité utile pour les producteurs et n'induisent pas des concessions concernant le régime d'importation des céréales à l'OMC.

Compte tenu de ces observations, le rapporteur a proposé à la Délégation de rejeter la proposition d'acte communautaire en demandant à la Commission de prévoir des solutions alternatives, notamment le contingentement de l'intervention.

M. François Guillaume a soutenu le rejet de la proposition communautaire, d'autant plus que le prix du maïs évolue déjà à la hausse aux Etats-Unis en raison du développement des biocarburants. Il importe également de noter le préjudice causé par la politique de l'euro fort dans ce domaine, car la parité de l'euro avec le dollar éviterait de recourir à des aides à l'exportation ou à des restitutions à l'exportation.

M. Daniel Garrigue a observé que cette proposition ne manquerait pas d'avoir un impact sur les négociations au sein de l'OMC, dans lesquelles l'Union européenne a déjà consenti beaucoup de concessions et qu'il ne serait pas souhaitable d'en accepter d'autres.

Le rapporteur a souligné que si la Délégation rejetait cette proposition communautaire, elle souhaitait aussi l'ouverture de discussions sur les critères utilisés dans le système de l'intervention, afin que les agriculteurs ne soient plus incités à stocker leur production de maïs plutôt qu'à la vendre.

M. François Guillaume a noté que le prix de l'intervention est effectivement incitatif pour les producteurs des nouveaux Etats membres, mais pas pour les producteurs français.

La Délégation a rejeté la proposition communautaire.

Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Délégation a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Point A

Aucune observation n'ayant été formulée, la Délégation a approuvé les textes suivants :

¬ Agriculture

- proposition de règlement du Conseil relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen agricole de garantie (version codifiée) (document E 3422).

¬ Commerce extérieur

- rapport de la Commission au Conseil sur le régime de contingentement pour la production de fécule de pomme de terre. Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1868/94 instituant un régime de contingentement pour la production de fécule de pomme de terre (document E 3424).

¬ Environnement

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets (document E 3056) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux statistiques sur les produits phytopharmaceutiques (document E 3360).

¬ Industrie

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au champ de vision et aux essuie-glaces des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) (document E 3321) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à certains éléments et caractéristiques des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) (document E 3323) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la vitesse maximale par construction et aux plates-formes de chargement des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) (document E 3324) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au dispositif de direction des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (version codifiée) (document E 3329).

¬ Institutions européennes

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la Directive 2005/32/CE établissant un cadre pour la fixation d'exigences en matière d'écoconception applicables aux produits consommateurs d'énergie, ainsi que la directive 92/42/CEE du Conseil et les directives du Parlement européen et du Conseil 96/57/CE et 2000/55/CE, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3382) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 396/2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d'origine végétale et animale, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3387) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3388) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/49/CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3397) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/48/CE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3398) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/43/CE concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3399) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2005/60/CE relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3400) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2004/109/CE sur l'harmonisation des obligations de transparence concernant l'information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3401) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/96/CE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE), en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3402) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/83/CE concernant l'assurance directe sur la vie, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3403) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1606/2002 sur l'application des normes comptables internationales, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3404) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3405) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 85/611/CEE du Conseil portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3406) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3407) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2005/68/CE relative à la réassurance, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3408) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2004/39/CE concernant les marchés d'instruments financiers, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3409) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/71/CE concernant le prospectus à publier en cas d'offre au public de valeurs mobilières ou en vue de l'admission de valeurs mobilières à la négociation, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3410) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/6/CE sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché), en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3411) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/95/CE relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3412) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/87/CE relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3413) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/83/EC instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3414) ;

- proposition de directive du Parlement et du Conseil modifiant la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3415) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3417) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 98/8/CE concernant la mise sur le marché des produits biocides, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3418) ;

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 92/49/CEE du Conseil portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3419) ;

- proposition de directive du Parlement et du Conseil modifiant la directive 91/675/CEE du Conseil instituant un comité européen des assurances et des pensions professionnelles, en ce qui concerne les compétences d'exécution conférées à la Commission (document E 3420).

¬ Pêche

- proposition de règlement du Conseil relatif à l'utilisation en aquaculture des espèces exotiques et des espèces étrangères au milieu local (document E 3129) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la communication de statistiques sur l'aquaculture par les Etats membres (document E 3391) ;

- proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord entre la Communauté européenne et le gouvernement de la Fédération de Russie sur la coopération dans le secteur de la pêche et la préservation des ressources marines vivantes en mer Baltique (document E 3416) ;

- proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord entre la Communauté européenne et le gouvernement de la Fédération de Russie sur la coopération dans le secteur de la pêche et la préservation des ressources marines vivantes en mer Baltique (document E 34Proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE) n° 601/2004 du Conseil du 22 mars 2004 fixant certaines mesures de contrôle applicables aux activités de pêche dans la zone de la convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique, et abrogeant les règlements (CEE) n° 3943/90, (CE) n° 66/98 et (CE) n° 1721/1999 (document E 3425) ;

- proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'Accord de Partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et la République de Madagascar (document E 3430) ;

- proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application provisoire du protocole fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l'accord entre la Communauté européenne et la République de Madagascar concernant la pêche au large de Madagascar pour la période allant du 1^er janvier 2007 au 31 décembre 2012 (document E 3431).

¬ PESC et relations extérieures

- proposition de décision du Conseil concernant la signature et l'application provisoire d'un protocole à l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part, afin de tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (document E 3435) ;

- proposition de décision du Conseil et de la Commission concernant la conclusion du protocole à l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part, afin de tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (document E 3436) ;

- proposition de décision du Conseil concernant la signature et l'application provisoire d'un protocole à l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Moldova, d'autre part, afin de tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (document E 3437) ;

- proposition de décision du Conseil et de la Commission concernant la conclusion du protocole à l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République de Moldova, d'autre part, afin de tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (document E 3438) ;

- proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 234/2004 imposant certaines mesures restrictives à l'égard du Liberia (document E 3442).

¬ Questions fiscales

- proposition de directive du Conseil concernant les impôts indirects frappant les rassemblements de capitaux (refonte) (document E 3394).

¬ Santé

- Livre vert : Vers une Europe sans fumée de tabac : les options stratégiques au niveau de l'Union européenne (document E 3439).

¬ Services financiers

- Livre blanc sur l'amélioration du cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement (document E 3328).

¬ Transports

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires (version codifiée) (document E 2572) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en oeuvre des phases de déploiement et d'exploitation du programme européen de radionavigation par satellite (document E 2666) ;

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant application de règles de concurrence aux secteurs des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (version codifiée) (document E 3340).

Point B

¬ Agriculture

- proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) nº 1883/78 relatif aux règles générales sur le financement des interventions par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section « Garantie » (document E 3446).

Ce texte a été approuvé.

¬ Commerce extérieur

- proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 515/97 du Conseil relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des Etats membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole (document E 3381) ;

Ce texte a été approuvé.

- proposition de décision du Conseil portant modification de la décision 2001/822/CE du Conseil relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté européenne (document E 3429).

Le Président Pierre Lequiller a indiqué que cette proposition avait pour objet de réviser la décision d'association des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à la Communauté européenne.

La modification de cette décision est nécessaire pour trois raisons :

- introduire la référence au 10^ème FED. En effet la décision d'association doit être étendue jusqu'au 31 décembre 2013 dans le but de la faire coïncider avec la durée (2008-2013) du 10^ème FED nouvellement institué ;

- mentionner l'enveloppe réservée aux PTOM au sein du FED, qui est de 286 millions d'euros pour la période. Ce montant a été agréé lors du Conseil européen de décembre 2005, à l'occasion de l'accord intervenu entre les chefs d'Etat et de gouvernement sur les perspectives financières et le budget du 10^ème FED ;

- fixer les critères de répartition de cette enveloppe.

Le Président Pierre Lequiller a précisé que la France approuvait la répartition de l'enveloppe globale de 286 millions d'euros, tout en souhaitant poursuivre les échanges sur les critères de répartition des crédits entre les PTOM, dont l'examen doit être approfondi. La France souhaiterait notamment que le niveau de développement pèse sur la répartition finale d'un poids plus lourd que la population.

La Délégation a approuvé la proposition d'acte communautaire tout en apportant son soutien aux demandes françaises concernant le soutien à l'intégration régionale et la clarification des critères de répartition de l'enveloppe attribuée aux PTOM.

¬ Environnement

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation durable des pesticides (document E 3206).

Le Président Pierre Lequiller a indiqué que la Commission européenne avait publié, en juillet 2006, une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides.

Il a précisé que l'objectif principal de la proposition de directive-cadre était de mettre en œuvre les mesures de la stratégie thématique qui nécessitent de nouvelles dispositions législatives.

La proposition prévoit diverses mesures qui, combinées avec l'ensemble des dispositions de mise en œuvre de la stratégie thématique, devraient conduire, à terme, à une réduction d'environ 15 % des quantités de pesticides utilisées, mais aucun objectif quantifié n'est fixé dans la proposition.

La France a fait part de son approbation du principe d'une directive-cadre dans ce domaine et affirme partager l'objectif de la Commission en matière de promotion d'une agriculture faiblement consommatrice de pesticides. Elle souligne d'ailleurs la convergence d'une grande partie des mesures préconisées avec le plan interministériel 2006-2009 de réduction des risques des pesticides.

Toutefois, notre pays émet des réserves sur la définition des normes de lutte intégrée et sur la procédure prévue quant au nécessaire encadrement des pulvérisations aériennes.

Elle souhaite en outre que la directive-cadre réglemente également l'utilisation des mélanges de pesticides.

M. Jean-Marie Sermier a rappelé que les règles européennes imposaient aux producteurs de fruits et légumes des normes très strictes quant à l'usage des pesticides, mais qu'en revanche les productions importées n'étaient pas soumises aux mêmes normes. Il a souhaité qu'un effort de communication soit par conséquent engagé pour informer les consommateurs de la grande qualité des fruits et légumes produits en Europe.

M. François Guillaume a noté qu'un certain nombre de produits phytosanitaires était en voie d'interdiction, alors qu'il n'existe pas de produits de remplacement. Il a souligné que cette situation pouvait en pratique présenter des inconvénients sérieux. Il a ainsi évoqué la situation des cultures de pommes de terre menacées par le taupin, le pesticide permettant de lutter contre cet insecte étant interdit, sans produit de remplacement disponible. Il a souhaité qu'il n'y ait pas d'interdiction de pesticides sans produit de remplacement.

La Délégation a approuvé la proposition d'acte communautaire, en l'état des informations dont elle dispose, en souhaitant que la Commission européenne organise des communications visant à informer les consommateurs européens des efforts consentis par les producteurs de la Communauté pour réduire l'usage des pesticides.

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (document E 3251).

Le Président Pierre Lequiller a indiqué que la Commission européenne avait adopté, en septembre 2006, une communication relative à une stratégie thématique pour la protection des sols.

L'instrument majeur de la stratégie thématique est la présente proposition de directive cadre, qui impose aux Etats membres de recenser dans les sept ans suivant l'adoption de ce texte les zones exposées à des risques d'érosion, de diminution des teneurs en matières organiques, de tassement, de salinisation et de glissement de terrain.

Le chapitre III relatif à la contamination des sols constitue l'élément central de la proposition de directive. Il impose à chaque Etat membre la réalisation d'un inventaire exhaustif des sites potentiellement pollués, dans les sept ans suivant l'adoption de la directive. Parallèlement, les Etats membres doivent réaliser un diagnostic de chacun des sites potentiellement pollués, puis veiller à ce que les sites effectivement contaminés soient réhabilités dans le cadre de la stratégie d'assainissement nationale établie dans les neuf ans suivant l'adoption de la directive.

Les coûts liés à l'identification des zones à risque sont estimés à 2 millions d'euros par an dans l'ensemble de l'Union ; ceux liés aux inventaires des sites contaminés à 240 millions d'euros sur 25 ans.

La France est fermement opposée à la partie de la proposition relative à la contamination. Notre pays estime d'abord que le niveau de détail de ce chapitre III contrevient au principe de proportionnalité. Il considère surtout que les modalités de gestion proposées sont inapplicables et disproportionnées par rapport aux enjeux réels.

Après intervention de M. Daniel Garrigue, la Délégation a souligné que le chapitre III relatif à la contamination ne respectait pas, en l'état, le principe de proportionnalité. Elle a donc souhaité que ce chapitre :

- s'en tienne à l'obligation générale pour les Etats membres de mettre en œuvre des mesures de gestion qui permettent de garantir la compatibilité entre l'état des milieux en général, et des sols en particulier, avec leurs usages constatés ou planifiés ;

- veille à la cohérence avec les directives européennes déjà en vigueur, quitte à en modifier certaines pour que leur champ d'application intègre pleinement la prévention, la surveillance des milieux, et en tant que de besoin les mesures curatives appropriées.

Sous réserve de ces observations, la Délégation a approuvé la proposition communautaire.

Puis, la Délégation a approuvé les trois textes suivants :

- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée) (document E 3254).

¬ PESC et relations extérieures

- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de l'accord-cadre pour un programme multilatéral environnemental dans le domaine nucléaire en Fédération de Russie et du protocole à l'accord-cadre pour un programme multilatéral environnemental dans le domaine nucléaire en Fédération de Russie concernant les actions en justice, les procédures judiciaires et l'indemnisation (document E 3445).

¬ Santé

- proposition de règlement du parlement européen et du conseil relatif aux statistiques communautaires de la santé publique et de la santé et de la sécurité au travail (document E 3444).

Par ailleurs, la Délégation a pris acte de l'approbation, selon la procédure d'examen en urgence, des trois textes suivants :

- position commune du Conseil concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Iran (document E 3432) ;

- projet d'action commune du Conseil abrogeant l'action commune 2006/319/PESC relative à l'opération militaire de l'Union européenne d'appui à la mission de l'Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC) pendant le processus électoral (document E 3433) ;

- position commune du Conseil renouvelant les mesures restrictives à l'encontre du Zimbabwe (document E 3434) ;

Enfin, la Délégation a pris acte de l'accord tacite de l'Assemblée nationale, en vertu d'une procédure mise en œuvre en 2000, dont on fait l'objet le texte suivant :

- lettre de la Commission européenne du 28 mars 2006 relative à une demande de dérogation présentée par la République hellénique, en application de l'article 27 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires. Système commun de taxe sur la valeur ajoutée - assiette uniforme (document E 3108).