 N° 1007 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juillet 2003 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour 2004 (document E 2275), ET PRÉSENTÉ par M. René André, Député. ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. Politiques communautaires. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort secrétaires ; MM. Alfred Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. SOMMAIRE _____ Pages INTRODUCTION 5 I. LE FINANCEMENT DE L'ELARGISSEMENT NE REMET PAS EN CAUSE LA STABILITE BUDGETAIRE DE L'UNION EUROPÉENNE 6 A. Les plafonds des perspectives financières sont parfaitement respectés 6 1) Le cadre financier de l'Union actuelle (UE-15) 6 2) Le cadre financier de l'Union élargie (UE-25) 9 3) La marge globale disponible est élevée 12 B. Les propositions de dépenses, en hausse modérée, donnent peu de prise à la critique 12 1) Les dépenses agricoles 13 2) Les actions structurelles 15 3) Les politiques internes 16 4) Les actions extérieures 17 5) L'administration 19 6) Les réserves 19 7) Les aides de préadhésion 20 8) Les compensations 20 II. TOUTEFOIS, L'APPROFONDISSEMENT DE LA COHÉSION DE L'UNION ÉLARGIE NÉCESSITERA D'AUGMENTER ET DE RÉFORMER LE BUDGET COMMUNAUTAIRE 21 A. Le budget communautaire est d'un montant trop limité 21 B. La réforme des finances de l'Union proposée par la Convention demeure incomplète 22 TRAVAUX DE LA DELEGATION 27 EXPOSE DES MOTIFS DE LA PROPOSITION DE RESOLUTION 29 Résumé du financement du budget général par catégorie de ressources propres et par Etat membre (2004- Mesdames, Messieurs, Comme chaque année, la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne consacre un rapport à l'avant-projet de budget général des Communautés européennes, qui lui est soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution. Le budget pour 2004 sera le premier budget de l'Europe élargie à 25 membres. Cependant, contrairement aux précédents, l'élargissement n'aura pas lieu au 1er janvier 2004, mais au 1er mai. C'est pourquoi le budget qui entrera en vigueur le 1er janvier ne concerne que les 15 Etats membres actuels. Il devra nécessairement être modifié au début de l'exercice par un budget rectificatif et supplémentaire, qui entrera en vigueur le 1er mai 2004 et qui intègrera les dépenses liées à l'élargissement. Ce budget rectificatif devrait être adopté sans débat et au moyen d'une procédure simplifiée, afin d'éviter un réexamen complet de l'ensemble du budget quelques semaines seulement après son adoption. Toutefois, pour que l'examen de cet avant-projet ait quelque intérêt, la Commission a d'ores et déjà communiqué à l'autorité budgétaire les deux séries de chiffres, ceux du budget de l'Europe des 15, qui sera adopté avant le 1er janvier, et qui fait formellement l'objet de la présente procédure budgétaire, et ceux de l'Europe à 25. La comparaison des deux séries de chiffres prouve d'ores et déjà que le coût de l'élargissement sera particulièrement modéré en 2004. Il restera à observer si cette tendance se poursuivra au-delà de l'année prochaine. I. LE FINANCEMENT DE L'ELARGISSEMENT NE REMET PAS EN CAUSE LA STABILITE BUDGETAIRE DE L'UNION EUROPÉENNE A. Les plafonds des perspectives financières sont parfaitement respectés La proposition de budget pour 2004 peut faire l'objet de comparaisons sur la base de deux cadres financiers. Les crédits pour l'Union actuelle à 15 Etats membres (UE-15) peuvent être évalués en fonction des perspectives financières 2000-2006 ajustées pour 2004 en fonction de l'évolution du RNB et des prix. Les crédits pour l'Union élargie à 25 Etats membres (UE-25) sont examinés sur la base des perspectives financières révisées en vue de l'élargissement. Cependant, le plafond pour l'UE-25 doit être pris en considération pour les dépenses administratives (rubrique 5), dans la mesure où les crédits liés à l'élargissement seront nécessaires dans ce domaine dès le 1er janvier. 1) Le cadre financier de l'Union actuelle (UE-15) La plafond des perspectives financières en 2004 prévoit une forte augmentation des dépenses agricoles de 5,5 %. En ce qui concerne les actions structurelles, la sous-exécution a entraîné la rebudgétisation sur les années 2002 à 2006 de 6 152 millions d'euros non engagés. Le plafond des perspectives financières des actions structurelles pour 2004 avait pour cette raison été relevé de 1 642 millions d'euros. Toutefois, le plafond global pour la période 2000-2006 est inchangé. Il convient de rappeler que la marge des actions structurelles en 2003 était négative, en raison de la mobilisation de l'instrument de flexibilité, pour un montant de 12 millions d'euros, pour la reconversion des flottes de pêche espagnoles et portugaises touchées par le non-renouvellement de l'accord de pêche avec le Maroc. Pour les politiques internes, les perspectives financières prévoient une augmentation de 3,9 %. Quant aux actions extérieures, l'augmentation maximale possible permise par les perspectives financières est de 5,7 %. S'agissant du plafond des dépenses administratives, il est le même pour l'UE-15 et l'UE-25, en augmentation de 15 %. Les crédits pour les dépenses administratives liées à l'élargissement devront en effet être disponibles à compter du 1er janvier 2004, afin que soit formée la structure administrative des institutions communautaires, qui devra être pleinement opérationnelle dès le premier jour de l'élargissement. Le plafond de la rubrique 7, aide de préadhésion, est en baisse de 2,3 %. Si l'aide à la Turquie passe de la rubrique « actions extérieures » à la rubrique « préadhésion », l'adhésion de dix pays, dont huit recevaient des aides de préadhésion, modifie fortement le contenu de la rubrique 7. Budget 2003, perspectives financières et APB 2004
2) Le cadre financier de l'Union élargie (UE-25) Les perspectives financières pour l'UE-25 résultent de l'adaptation en vue de l'élargissement et de la révision qui s'en est suivie, toutes deux adoptées le 14 avril 2003. Ces décisions ont modifié les plafonds des rubriques 1, 2, 3 et 7 et ont créé une nouvelle rubrique 8 pour les compensations budgétaires en faveur des nouveaux Etats membres, à la suite du Conseil européen de Copenhague, en décembre 2002. En outre, des montants supplémentaires sont prévus pour chacune des rubriques concernées au cas où un règlement politique interviendrait à Chypre permettant l'unification de l'île. Le cas échéant, ces montants s'ajouteront aux plafonds en question. Les implications budgétaires résultant de la mise en œuvre d'un règlement politique sont estimées, pour la période 2004-2006, à 273 millions d'euros. En absence de règlement politique, la Commission pourrait présenter des propositions afin de promouvoir le développement économique de la partie nord de Chypre, en cohérence avec les conclusions du Conseil européen de Copenhague. Les augmentations des plafonds sont de 10 % pour les dépenses agricoles et de 21 % pour les actions structurelles. Elles constituent le résultat des négociations d'adhésion menées à Copenhague avec les futurs Etats membres. Le plafond des politiques internes bénéficie d'une augmentation de 28 % tenant compte de l'extension des politiques et programmes actuels aux nouveaux pays, et des nouveaux programmes décidés à Copenhague. Pour mémoire, en ce qui concerne les dépenses administratives, l'augmentation du plafond des perspectives financières est de 15 %. Bien que les plafonds pour les actions extérieures et pour l'aide de préadhésion restent en l'état, le contenu de ces deux rubriques est profondément transformé. Les actuels instruments de préadhésion ne concernent plus que la Bulgarie, la Roumanie et désormais, à partir de 2004, la Turquie. S'y ajoutent des montants limités pour la suppression progressive de ces instruments dans les pays en voie d'adhésion. Une nouvelle rubrique 8 est mise en place pour les « compensations », comprenant les montants correspondant à la compensation budgétaire temporaire, décidée lors du Conseil européen de Copenhague, afin d'éviter que le solde net de certains nouveaux pays membres ne soit structurellement débiteur vis-à-vis de l'Union européenne dès le premier jour de leur adhésion. Budget 2003, perspectives financières et APB 2004
3) La marge globale disponible est élevée Que ce soit pour les fonds structurels et les politiques internes, ou dans le domaine des dépenses agricoles, l'avant-projet de budget pour 2004 reste dans les limites du cadre financier négocié à Copenhague et adopté le 14 avril. Les crédits d'engagement comme les crédits de paiement demeurent largement inférieurs aux plafonds fixés. Pour l'UE-25, les crédits de paiement de l'avant-projet de budget 2004 permettent de dégager une marge de 10,9 milliards d'euros en dessous du plafond des perspectives financières pour 2004. S'agissant des crédits d'engagement, qui représentent les engagements financiers que l'Union peut contracter durant l'exercice 2004, il subsiste une marge de 3,4 milliards d'euros. Si l'on considère le détail des rubriques et sous-rubriques, aucune ne dépasse le plafond des perspectives financières, et toutes disposent de marges, à l'exception des actions structurelles et des réserves, où la marge est égale à 0, conformément à l'accord inter-institutionnel du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire. Sauf indication contraire, l'ensemble des chiffres et des analyses porteront sur l'avant-projet de budget 2004 pour l'Union élargie (UE-25). Avec un montant de 100,675 milliards d'euros, dont 5 milliards destinés aux dix nouveaux Etats membres, le volume des crédits de paiement proposés par la Commission se caractérise par une croissance modérée de 3,3 % par rapport au budget de 2003 (+ 6,5 % pour les dépenses obligatoires en raison de l'évolution des dépenses agricoles, et seulement + 0,8 % pour les dépenses non obligatoires). On observe toutefois que les dépenses prévues pour les quinze membres actuels seront en légère diminution (- 2 %). Les crédits d'engagement de l'Union élargie s'élèveront à 112,240 milliards d'euros, dont 11,8 milliards destinés aux nouveaux Etats membres. La différence par rapport au budget 2003 est ici plus importante : + 12,6 % (6,6 % pour les dépenses obligatoires et 16,8 % pour les dépenses non obligatoires, pour permettre d'importants engagements de dépenses du Fonds de cohésion). La progression plus sensible des crédits d'engagement que des crédits de paiement reflète la nécessaire montée en puissance progressive des politiques communautaires dans les nouveaux pays membres. En crédits de paiement, l'avant-projet de budget pour 2004 représente pour l'Union actuelle comme pour l'Union élargie 0,99 % du RNB communautaire. Cela traduit une diminution relative de l'importance du budget communautaire par rapport à 2003 (1,04 % du RNB). Cela signifie que la hausse des dépenses due à l'élargissement est strictement parallèle à l'augmentation du RNB communautaire consécutive à l'intégration de dix nouveaux Etats membres. Cela prouve enfin que les pourcentages demeurent nettement inférieurs au plafond des ressources propres, de 1,24 % du RNB communautaire et aux plafonds des perspectives financières. Il apparaît donc clairement que le premier budget de l'Europe élargie est parfaitement maîtrisé, grâce à des efforts d'économie qui viennent compenser l'accroissement des dépenses liées à l'adhésion de dix nouveaux Etats membres. Il convient cependant de bien avoir en tête que la modération de l'avant-projet de budget 2004 n'est qu'un phénomène transitoire et qu'on observera dans les années futures une montée en charge des paiements, comme le laisse d'ores et déjà prévoir la progression enregistrée pour les crédits d'engagement. Toutefois, si ce budget donne globalement peu de prise à la critique, le détail des crédits prévus dans les différentes rubriques appelle un certain nombre d'observations. Les dépenses agricoles augmentent de 6,9 % en crédits d'engagement par rapport à 2003. Si l'agriculture représente toujours le premier poste du budget communautaire, sa croissance sera donc en 2004 sensiblement inférieure à celle du budget global. La marge qui en résulte sous le plafond (UE-25) s'établit à 1 431 millions d'euros. Pour le développement rural (rubrique 1b), il est proposé d'atteindre le plafond en 2004 (6 536 millions d'euros), ce qui se traduit par une augmentation de 39,1 %. L'augmentation pour les dépenses relatives au marché est beaucoup plus modeste, à 3,1 %, du fait que l'impact des aides directes en faveur des nouveaux Etats membres ne sera sensible qu'en 2005. Au total, 3 093 millions d'euros supplémentaires, par rapport à 2003, sont disponibles pour les dépenses agricoles en 2004. La France est globalement satisfaite de l'avant-projet de budget pour la rubrique agricole. Elle s'opposera toutefois à toute nouvelle économie ou toute réduction de crédit proposée sur cette rubrique en cours de procédure budgétaire. La rubrique des dépenses de marché est quasiment stable, dans un contexte d'euro élevé, qui génère une hausse mécanique des restitutions. On peut craindre toutefois une insuffisance des crédits dans le secteur du lait, dont la fragilité ne permet pas d'exclure des besoins supplémentaires, soit en restitutions, soit en mesures d'écoulement sur la marché interne, soit à l'intervention. La crise actuelle du secteur du porc devrait également appeler un renforcement des restitutions. Par ailleurs, la France ne peut que regretter la diminution des crédits du Poseidom, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements d'Outre-mer, qui permet de tenir compte de la spécificité des DOM dans les domaines de l'agriculture et de la pêche (- 3 millions d'euros en 2004). Enfin, il serait très prématuré d'intégrer aujourd'hui dans le budget 2004 des éléments relatifs à la révision à mi-parcours de la PAC. Or, si l'essentiel des incidences financières des réformes proposées ne sera pas visible avant le budget 2005, on observe une réduction des aides dès l'avant-projet de budget 2004 pour le fourrage séché et pour le secteur laitier, la diminution des besoins étant justifiée dans ce dernier cas par la Commission à la fois par la réforme de la PAC et par l'amélioration prévue de la situation du marché, ce qui semble contestable. Les hausses inscrites sont principalement dues à des dépenses pour les cultures arables, en raison de la situation sur le marché des céréales. Par contre, les justifications apportées par la Commission à l'appui des hypothèses d'économies qu'elle a retenues pour le secteur animal sont insuffisantes. La rubrique 1b n'appelle pas de commentaires particuliers et l'hypothèse d'atteindre le plafond en ce qui concerne le développement rural semble acceptable pour le ministère de l'Agriculture. Après ajout des crédits supplémentaires pour l'élargissement, entièrement budgétisés comme le prévoit l'accord inter-institutionnel, les dépenses pour les actions structurelles (rubrique 2) augmentent de 20,8 % par rapport à 2003 en crédits d'engagement. Cette augmentation profite davantage au Fonds de cohésion (+ 100,1 %) qu'aux fonds structurels (+ 13,5 %), ce choix permettant de stimuler les investissements en matière d'infrastructures de transport et d'environnement dans les nouveaux Etats membres. Conformément aux décisions de Copenhague, les crédits d'engagement prévus pour les nouveaux Etats membres sont de 6,7 milliards d'euros. Par contre, les crédits de paiement pour les fonds structurels s'élèveront pour l'Union élargie à 30,68 milliards d'euros, soit 7,5 % de moins que dans le budget 2003. Ce recul significatif est dû au fait qu'il a fallu en 2003 financer la clôture des programmes antérieurs à 2000. En 2004, les dépenses destinées aux nouveaux Etats membres consisteront principalement en avances. Les subventions accordées par le Fonds de cohésion à l'Espagne, au Portugal, à la Grèce et à l'Irlande seront identiques en 2004 et en 2003. En proposant de réduire de 41 % les crédits de paiement des Programmes d'intérêt communautaire, la Commission tire les leçons de la sous-exécution considérable de ce type de crédits. Les trois priorités politiques de la rubrique sont l'élargissement, la sécurité et la croissance durable. Les dépenses proposées pour les politiques internes exprimées en crédits d'engagement augmentent de 27,3 % par rapport au budget 2003 (passant de 6 789 millions d'euros en 2003 à 8 639 millions proposés pour 2004). Cette augmentation est le reflet de l'extension des programmes communautaires existants aux nouveaux Etats membres (autour de 958 millions d'euros), et des trois nouveaux programmes décidés à Copenhague (676 millions d'euros au total). Pour ces trois nouveaux programmes, relatifs à la sûreté nucléaire (dont 138 millions d'euros pour la fermeture de deux réacteurs nucléaires en Lituanie et en Slovaquie), à la mise en place d'institutions administratives et judiciaires et à la facilité Schengen, les montants pour 2004 sont ceux qui découlent du Conseil de Copenhague. La marge qui en résulte pour la totalité de la rubrique, s'établit à 82,5 millions d'euros. Les crédits de paiement progresseront de 21 % à 7,5 milliards d'euros. L'avant-projet de budget 2004 prévoit une augmentation exceptionnellement élevée pour des mesures de financement concernant un espace européen de sécurité (notamment la santé et la protection des consommateurs, la sécurité alimentaire, la sécurité des transports, la sécurité des transactions financières et des télécommunications), de liberté et de justice. Il convient de citer en particulier une action préparatoire d'un montant de 15 millions d'euros pour l'amélioration des capacités scientifiques, technologiques et industrielles européennes dans le domaine de la sécurité. Ces orientations se traduisent par une augmentation des crédits d'engagement de 248 % pour la justice et les affaires intérieures, de 33 % pour les transports et l'énergie et de 24 % pour la santé et la protection des consommateurs. Certaines de ces augmentations n'ont été rendues possibles que grâce au relèvement du plafond des perspectives financières obtenu par le Parlement européen dans le cadre de l'adaptation à l'élargissement. 4,8 milliards d'euros de crédits d'engagement sont consacrés aux dépenses de recherche, ce qui montre que les objectifs de Lisbonne bénéficient d'une priorité dans l'Union élargie. En règle générale, des précisions complémentaires devraient être apportées par la Commission sur les agences européennes, dont le budget augmente de 66 millions d'euros. En effet, malgré cela, les propositions faites pour certaines priorités françaises, comme l'Agence pour la sécurité maritime, ne sont pas acceptables. Une réserve de 20 millions d'euros est prévue pour cette agence et, dans la procédure budgétaire, la présidence grecque avait proposé de la supprimer pour faire des économies destinées à accroître la marge de la rubrique « politiques internes ». Cette proposition d'économie est inadmissible en l'état. Pour la rubrique 4, actions extérieures, les crédits d'engagement proposés sont en hausse de 3,9 % (passant de 4 807 millions d'euros en 2003 - après déduction de l'aide de préadhésion pour la Turquie, déplacée vers la rubrique 7 - à 4 996 millions d'euros proposés pour 2004). La marge s'élève à 86 millions d'euros. Aucun montant supplémentaire n'est requis pour les dépenses relatives à l'élargissement. Les totaux et les marges sont donc identiques pour l'UE-15 et pour l'UE-25. La Méditerranée doit être de plus en plus prioritaire afin de rassurer les pays de la Méditerranée sur la solidarité de l'Union européenne à leur égard au moment où tous les regards sont tournés vers l'élargissement à l'Europe de l'Est (+ 13,2 % ; 859 millions d'euros) : le programme MEDA, qui dispose d'une enveloppe indicative de 5,35 milliards d'euros pour la période allant de 2000 à 2006, est le principal instrument financier de l'Union européenne pour cette région. La redéfinition du cadre de coopération avec les voisins méridionaux renforce la priorité accordée à l'aide au développement d'une zone de libre-échange, à l'amélioration du dialogue économique sur le plan régional ainsi qu'aux droits de l'homme et à la démocratie. Quant au processus de paix au Proche-Orient, les efforts se poursuivront en vue de conférer un rôle plus actif à l'Union. L'aide financière octroyée par l'Union a joué un rôle important de catalyseur dans la mobilisation de l'aide internationale en faveur de la population palestinienne. Les moyens consacrés à l'Europe de l'Est et à l'Asie centrale s'élèveront à 513 millions d'euros, en hausse de 6,2 %, et ceux consacrés aux Balkans seront stables, à 610 millions d'euros. Après la période de reconstruction, l'Union européenne pourra continuer d'assumer ses obligations politiques dans cette région. Les crédits consacrés à l'Asie sont également portés à 610 millions d'euros, en hausse de 8,4 %, en raison de l'intensification de l'aide à la reconstruction de l'Afghanistan (184 millions d'euros). La coopération avec des pays tiers dans le domaine de l'immigration constitue également une priorité, ainsi que l'aide humanitaire, qui augmentera de 11 % par rapport à l'exercice précédent. La Commission propose de porter à 51 millions d'euros de crédits d'engagement les fonds alloués à la politique extérieure et de sécurité commune. La mission de police de l'Union européenne en Bosnie revêt un rôle très important à cet égard. La France souhaiterait que les crédits de la PESC soient accrus d'au moins 5 millions d'euros en cours de procédure budgétaire. En règle générale, il semble regrettable que les crédits des actions extérieures ne permettent pas de dégager une marge plus significative (seulement 86 millions d'euros) sous le plafond des perspectives financières, afin de couvrir les éventuels besoins liés aux crises, processus de paix ou reconstructions. L'Europe a vocation à s'impliquer davantage sur la scène internationale et elle devrait disposer dès 2004 d'une marge de manœuvre budgétaire plus élevée dans ce domaine. Pour cette rubrique, la totalité des crédits est, comme on l'a souligné, demandée dès le 1er janvier 2004. Le budget prévu pour les dépenses administratives des institutions de l'Union européenne (rubrique 5) s'élève à 6,11 millions d'euros de crédits d'engagement hors retraites (soit une augmentation de 14 % par rapport à 2003). Cette augmentation couvre les dépenses relatives aux dix nouveaux commissaires, aux postes de fonctionnaires supplémentaires pour la publication de la législation dans les neuf nouvelles langues officielles et diverses autres dépenses administratives qui s'alourdissent du fait de l'élargissement (frais postaux, de télécommunication, et de voyage ...). En ce qui concerne les ressources humaines, la Commission demande pour 2004, outre les 500 postes à durée déterminée déjà accordés en 2003, 780 nouveaux postes pour l'élargissement. Une partie (244 postes) sera consacrée aux services linguistiques, mais la plupart seront affectés aux tâches opérationnelles supplémentaires qu'entraîne l'élargissement. Pour la rubrique 6, celle des réserves, les crédits d'engagement sont de 442 millions d'euros (+ 1,8 %). La somme des montants affectés aux deux instruments (réserve pour aides d'urgence et réserve pour garantie) est identique, à 221 millions d'euros, et correspond exactement au plafond. Il n'est prévu de procéder à l'appel des ressources pour ces deux réserves que si le besoin s'en fait sentir en cours d'exercice. La réserve monétaire pour les dépenses du FEOGA était de 500 millions d'euros jusqu'en 2001. L'accord inter-institutionnel prévoyait de l'éliminer progressivement pour 2003. Aucun crédit n'est donc inclus dans le budget pour 2004. Pour la rubrique 7, aides de préadhésion, les crédits proposés diminuent de 51 %, à la suite de l'adhésion de huit des dix pays qui recevaient une telle aide jusqu'en 2003. Dans cette rubrique, les seuls crédits en hausse correspondent à la stratégie de préadhésion en faveur de la Turquie, figurant pour la première fois dans la rubrique 7, à l'issue du Conseil de Copenhague, à un niveau supérieur de 62,8 % à celui de 2003. L'augmentation atteindra 20 % dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie. Pour cette rubrique, les totaux et les marges sont les mêmes pour l'UE-15 et pour l'UE-25, aucun montant supplémentaire n'étant requis après l'élargissement. Au stade actuel de la procédure budgétaire, l'Allemagne propose une économie de 60 millions d'euros en crédits de paiement pour cette rubrique. Le gouvernement français semble disposé à soutenir cette position si une majorité d'Etats membres s'y rallie. Une nouvelle rubrique 8 est mise en place pour les compensations, comprenant les montants correspondant à la compensation budgétaire temporaire et à la facilité de trésorerie spéciale forfaitaire, décidées lors du Conseil européen de Copenhague. Cela représentera au total 1 409 millions d'euros de crédits d'engagement dans l'avant-projet de budget 2004. Ces crédits permettront ainsi de garantir que tous les nouveaux Etats membres demeureront bénéficiaires nets après leur adhésion. II. TOUTEFOIS, L'APPROFONDISSEMENT DE LA COHÉSION DE L'UNION ÉLARGIE NÉCESSITERA D'AUGMENTER ET DE RÉFORMER LE BUDGET COMMUNAUTAIRE La sagesse des propositions de la Commission pour 2004 ne doit pas nous faire perdre de vue que le budget européen demeure en partie injuste et insuffisant. Il est injuste, dans la mesure où le rabais consenti aux Britanniques est de moins en moins justifié, la Grande-Bretagne étant bénéficiaire net au budget communautaire depuis 2001. François Mitterrand et Helmut Kohl l'avaient accepté en 1984 pour des raisons politiques, le Royaume Uni ayant des difficultés économiques et profitant peu de la PAC. Ces raisons sont aujourd'hui dépassées. Il est temps de tout remettre sur la table, sous peine de voir les nouveaux Etats membres, dont le niveau de vie est inférieur de moitié à la moyenne communautaire, payer pour la La Grande-Bretagne représente aujourd'hui 19 % du PNB cumulé de l'Union, mais ne paie que 13,8 % du budget communautaire. L'économie nette est de 5 milliards d'euros par an. La France supporte depuis la nouvelle décision Ressources propres, arrêtée à Berlin en 1999, une part croissante de l'effort. Lorsque le cadre financier de l'Union européenne viendra à échéance en 2006, cet avantage injustifié devra être supprimé. Mais, surtout, le budget communautaire est insuffisant et ne permet pas à l'Europe de se doter des moyens de son ambition. Il réduit souvent l'efficacité des politiques communautaires à un rôle supplétif des actions nationales. Il est plafonné à 1,24 % du RNB européen, et en réalité il représentera moins de 1 % en 2004, pour la première fois (0,99 %). Avec un budget aussi dérisoire, il n'est pas possible de mener à bien des politiques communes dans des domaines où la nécessité se fait le plus sentir : PESC, grandes infrastructures de transport, recherche et développement, environnement, défense. Le plafonnement du budget communautaire constitue donc un frein à l'approfondissement de l'Union . Pour qu'une dynamique vraiment communautaire prévale enfin, il faudrait que le budget de l'Union atteigne à moyen terme un seuil symbolique moins ridicule. C'est à ce prix que l'Union disposerait d'une véritable marge de manœuvre lui permettant de peser en faveur d'une véritable cohésion européenne dans les secteurs structurants. Une telle évolution passe par une redéfinition des domaines budgétaires nationaux et communautaires, ainsi que par une meilleure articulation des processus décisionnels. C'est dans cette perspective que les vingt-cinq Etats membres devraient commencer à débattre dès 2004 du futur cadre financier de l'Union européenne pour la période 2007-2013. S'il est un débat que la Convention sur l'avenir de l'Europe a peu fait progresser, c'est celui du financement de l'Union et de ses politiques communes. Quelques avancées ont été observées, dans le texte du projet de Constitution sur les perspectives financières et la procédure budgétaire annuelle. Par contre, aucun consensus n'a pu se dégager sur la mise en œuvre d'impôts véritablement communautaires. Il est apparu nécessaire à la Convention d'inscrire les règles relatives aux perspectives financières dans la future Constitution, afin de les doter d'une pleine valeur juridique. Compte tenu de leur caractère fondamental et structurant, elles revêtiront la forme de lois européennes relevant de procédures particulières. Elles doivent, comme aujourd'hui, fixer les plafonds pour chaque grande catégorie de dépenses et constituer un encadrement contraignant pour le budget annuel. Pour ce qui concerne leur mode d'adoption, le Conseil devra se prononcer à la majorité qualifiée sur la base d'une proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, à la majorité des membres qui le composent. L'importance de la concertation entre le Conseil et le Parlement européen pour l'adoption du budget annuel restera dans la future Constitution l'élément clé de la procédure budgétaire. Le Conseil et le Parlement doivent à l'avenir décider conjointement et à égalité de droits de l'ensemble des dépenses de l'Union. Ceci implique l'abandon de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires comme ligne de partage de la compétence de dernier ressort entre le Conseil et le Parlement. La France souhaiterait toutefois que deux conditions entourent cette évolution et elle les mettra en avant lors de la Conférence intergouvernementale : - la réaffirmation de la validité du concept de « dépenses obligatoires » en tant que principe budgétaire fondamental : lorsqu'un accord international, une loi ou une loi-cadre de l'Union engendre pour elle une obligation financière, les crédits nécessaires pour honorer cette obligation doivent être inscrits au budget ; - le maintien des procédures actuelles en matière agricole : les mécanismes des organisations communes des marchés agricoles et de la politique de développement rural, le niveau des prix et des aides agricoles et les conditions d'octroi de ces aides doivent continuer de relever de lois adoptées par le Conseil à la majorité qualifiée, après consultation du Parlement. La future Constitution prévoit que le projet de budget est établi par la Commission (l'avant-projet actuel étant supprimé). La Commission soumet le projet de budget au Parlement européen et au Conseil des ministres au plus tard le 1er septembre. Le Conseil arrête sa position sur le projet de budget et le transmet au Parlement européen au plus tard le 1er octobre. Si, dans un délai de quarante jours après cette transmission, le Parlement européen : - approuve la position du Conseil ou ne s'est pas prononcé, le budget est réputé adopté ; - propose, à la majorité des membres qui le composent, des amendements à la position du Conseil, le texte ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission. Le président du Parlement européen, en accord avec le président du Conseil, convoque sans délai le comité de conciliation. Un accord global sur les propositions d'amendement du Parlement européen sera recherché à l'occasion du comité de conciliation. Chaque branche de l'autorité budgétaire statuera alors définitivement sur le compromis établi par le comité. Le président du Parlement européen a pour mission d'arrêter le budget. En l'absence d'accord entre les deux branches de l'autorité budgétaire sur une proposition d'amendement du Parlement européen, il est prévu que soit inscrit au budget pour le chapitre concerné le montant inscrit dans le budget initial de l'année précédente. 2) La création d'un impôt communautaire Aujourd'hui, le Parlement européen vote les dépenses, mais n'a aucun pouvoir d'influence sur l'assiette et le taux des impositions communautaires. Les droits de douane sur les produits importés des pays tiers sont certes affectés au budget communautaire, mais leur impact réel décroît au rythme des accords de démantèlement conclus dans le cadre de l'OMC. L'équilibre du budget est assuré par ce que l'on appelle des « ressources propres », alors qu'il s'agit en fait de contributions nationales calculées sur la base de l'assiette de TVA ou du PNB de chaque pays membre. La transparence et la responsabilité commanderaient que l'on renonce à ce système, qui ne permet pas aux citoyens de contrôler les prélèvements effectués au profit de l'Union européenne. Certes, la création d'un ou plusieurs impôts communautaires constituerait un possible sujet d'agitation pour les démagogues, adversaires de la construction européenne. Mais une telle mutation présenterait de nombreux avantages : - elle responsabiliserait les élus de Parlement européen et permettrait d'assurer un meilleur contrôle démocratique des institutions européennes ; - elle limiterait les revendications nationales de « juste retour » ; - elle donnerait une plus grande visibilité aux compétences européennes et à leur coût réel pour les citoyens, qui seraient ainsi mieux sensibilisés aux enjeux de la construction européenne. Naturellement, l'impôt communautaire ne viendrait pas s'ajouter, mais se substituer à des taxes nationales. Afin d'éviter toute charge supplémentaire pour les contribuables, il importe en effet que la neutralité budgétaire et fiscale globale soit préservée. Dans ces conditions, l'introduction dans le projet de Constitution de la Convention, à l'article I.53, d'une base juridique permettant la mise en place ultérieure d'un impôt communautaire demeure floue et imprécise : « 1. L'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques. 2. Le budget de l'Union est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres. 3. Une loi européenne du Conseil fixe la limite des ressources de l'Union et peut établir de nouvelles catégories de ressources ou abroger une catégorie existante. Cette loi n'entre en vigueur qu'après son approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Le Conseil statue à l'unanimité après consultation de Parlement européen. » Il est ainsi regrettable que la Convention n'ait pas retenu les amendements visant à mieux définir l'expression « ressources propres » en visant expressément « la création d'impôts communautaires substitués aux transferts des Etats membres sans accroître la charge fiscale pesant sur les citoyens ». Malgré les nombreuses propositions présentées sur ce sujet lors des travaux de la Convention, l'absence de consensus n'a donc malheureusement pas permis de doter enfin l'Union européenne du XXIème siècle d'un financement démocratique et véritablement européen. La Délégation s'est réunie le 9 juillet 2003, sous la présidence de M. Pierre Lequiller, Président, pour examiner le présent rapport d'information. L'exposé du Président Pierre Lequiller, rapporteur suppléant M. René André, a été suivi d'une discussion générale sur la proposition de résolution. M. Pierre Forgues a souhaité que le rapport indique les contributions respectives des différents Etats membres. Il s'est par ailleurs interrogé sur le fait de savoir dans quelle mesure l'Assemblée nationale avait juridiquement la possibilité de s'opposer, au point 2 de la proposition de résolution, à toute économie ou réduction de crédits au cours de la procédure budgétaire pour la rubrique des dépenses agricoles. En outre, il a jugé souhaitable d'exprimer un point de vue plus critique, au point 9 de la proposition de résolution, sur la décroissance du poids relatif du budget communautaire et les conséquences négatives que cette évolution entraîne dans un certain nombre de domaines comme les grandes infrastructures de transport. M. Christian Philip a souligné que, pour la première fois, le budget communautaire allait passer sous la barre de 1 %. Cet état de fait réduit la marge d'action de l'Union européenne dans de multiples secteurs - en particulier la politique agricole commune et la politique structurelle - et pose la question de savoir si cela traduit une volonté délibérée d'économie budgétaire ou, comme on peut plutôt le penser, l'absence d'une vraie volonté d'action commune. M. Daniel Garrigue a considéré qu'il était contradictoire d'approuver, au point 1 de la proposition de résolution, un projet de budget qui ne remet pas en cause la stabilité budgétaire et de critiquer, aux points 2 à 9 de cette même proposition, l'insuffisance des crédits dans un certain nombre de domaines. Il a suggéré, en conséquence, de supprimer la mention du fait que le projet de budget ne remet pas en cause la stabilité budgétaire. M. François Calvet a regretté que les moyens budgétaires consacrés à la Méditerranée ne soient pas suffisamment bien définis et clarifiés, particulièrement dans une période où les pays méditerranéens ont le sentiment d'être un peu oubliés par l'Union européenne, du fait de l'élargissement. M. Robert Lecou a jugé effectivement nécessaire de compenser le tropisme nordique de l'Union provoqué par l'élargissement en intégrant davantage l'Euroméditerranée dans les réflexions communautaires. En réponse à ces interventions, le Président Pierre Lequiller a précisé que le budget communautaire repasserait au-dessus de la barre de 1 % l'année prochaine et qu'il accroît les crédits consacrés à la Méditerranée. Il a par ailleurs proposé à la Délégation de modifier la proposition de résolution sur deux points : premièrement, en supprimant, au point 1 de la proposition, la précision selon laquelle le projet de budget ne remet pas en cause la stabilité budgétaire ; deuxièmement, en indiquant, au point 9 de cette proposition, que l'Assemblée nationale regrette fortement - au lieu de constate - que le budget communautaire soit d'un montant trop limité et ne permette pas de mener à bien des politiques communes dans les domaines où la nécessité se fait le plus sentir. Il a enfin suggéré que le rapport apporte des précisions sur les contributions des différents Etats membres ainsi que sur les moyens consacrés à la Méditerranée. La Délégation a approuvé ces propositions de modifications et adopté la proposition de résolution ainsi modifiée dont le texte figure ci-après. EXPOSE DES MOTIFS DE LA PROPOSITION L'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour 2004 sera le premier budget de l'Europe élargie à 25 membres. Il fait apparaître que le financement de l'élargissement ne remet pas en cause la stabilité budgétaire de l'Union européenne. Les plafonds des perspectives financières, révisés lors du Conseil européen de Copenhague, sont parfaitement respectés et la marge globale disponible, qui est de 10,9 milliards d'euros pour les crédits de paiement et de 3,4 milliards d'euros pour les crédits d'engagement, est élevée. Avec un montant de 100,675 milliards d'euros, le volume des crédits de paiement se caractérise par une croissance modérée de 3,3 % par rapport au budget de 2003. Les crédits d'engagement de l'Union élargie s'élèveront à 112,240 milliards d'euros (+ 12,6 %). La progression plus sensible des crédits d'engagement reflète la nécessaire montée en puissance progressive des politiques communautaires dans les nouveaux pays membres. L'avant-projet de budget pour 2004 ne représente plus que 0,99 % du RNB communautaire. Cela traduit une diminution relative de l'importance du budget communautaire par rapport à 2003 (1,04 % du RNB). Avec un budget aussi dérisoire, il n'est pas possible de mener à bien des politiques communes dans des domaines où la nécessité se fait le plus sentir : PESC, grandes infrastructures de transport, recherche et développement, environnement, défense. Le plafonnement du budget communautaire et l'absence de ressources propres véritablement communautaires constituent donc un frein à l'approfondissement de l'Union. Pour qu'une dynamique communautaire prévale enfin, il faudrait que le budget de l'Union atteigne à moyen terme un seuil symbolique moins ridicule. C'est à ce prix que l'Union disposera d'une marge de manœuvre lui permettant de peser en faveur d'une véritable cohésion européenne dans les secteurs structurants. Une telle évolution passe par une redéfinition des domaines budgétaires nationaux et communautaires, ainsi que par une meilleure articulation des processus décisionnels. C'est dans cette perspective que les 25 Etats membres devraient commencer à débattre, dès 2004, du futur cadre financier de l'Union européenne pour la période 2007-2013. L'Assemblée nationale, Résumé du financement du budget général par catégorie de ressources propres et par Etat membre (2004 - UE-25)
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