Projet de loi de finances pour 2002 n° 230 Table des matières
I. Les objectifs du projet de loi de finances pour 2003 1. Le redressemment du solde budgétaire est entamé. Le déficit du projet de loi de finances pour 2003 s'établit à 44,6 milliards €, en hausse de 14,1 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, mais en baisse de 1,4 milliard € par rapport à la loi de finances rectificative du 6 août 2002 qui avait tiré les conséquences de l'audit de la situation des finances publiques. Il est stabilisé par rapport aux résultats issus, pour 2002, des conclusions de cet audit. Exprimé en comptabilité nationale, le déficit du budget de l'État correspond à un besoin de financement de 3 % du PIB. Pour l'ensemble des administrations publiques, le besoin de financement s'établirait à 2,6 % du PIB. Ce redressement, obtenu malgré une faible dynamique des recettes, s'accompagne d'une progression maîtrisée des dépenses et de la poursuite du programme de baisses des impôts initié dans le collectif d'été 2002. 2. La progression des dépenses est maîtrisée, au service des priorités du Gouvernement. A périmètre constant, les dépenses nettes du budget général augmentent de 4,6 milliards € et s'établissent à 273,5 milliards €, en augmentation de 0,2 % en volume (soit 1,7 % en valeur courante) par rapport aux dépenses du collectif d'été corrigées des apurements non pérennes réalisés par ce texte. Le poids des dépenses inéluctables pèse fortement sur cette marge de manœuvre réduite. Les charges de la dette progressent ainsi rapidement en 2003 (+ 0,8 milliard € par rapport à la LFI rebasée) en raison du creusement du déficit et de la réduction des gains de refinancement liée à l'achèvement de l'amortissement de titres souscrits à des taux élevés. Les dépenses de fonction publique (+ 2,5 milliard € par rapport à la LFI rebasée) pèsent également sur les autres dépenses de l'État. L'effort de redéploiement et d'économie nécessaire pour retrouver des marges de manœuvre est évalué à 5,6 milliards € dans le présent projet de loi de finances, dont 1,6 milliard € de révision des services votés, 3,1 milliards € au titre des redéploiements et 0,3 milliard € au titre de dépenses non reconduites. Les redéploiements sur dépenses en capital civiles et militaires s'élèvent par ailleurs à 0,6 milliard €. Pour la première fois depuis plusieurs années, la maîtrise du format des administrations participe à cet effort d'économie, avec des suppressions d'emplois significatives sur les sections de l'Équipement (plus de 700), des Finances (plus de 1.300) et de la Jeunesse et de l'Enseignement scolaire (3.400). Ces marges de manœuvre permettent la réalisation d'efforts très significatifs dans les secteurs prioritaires : par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, les crédits de la Défense s'inscrivent en hausse de 6,1 %, ceux de l'Intérieur (hors collectivités locales et dépenses de scrutins) progressent de 5,1 % et ceux de la Justice de 7,4 %. Les effectifs de ces ministères sont également privilégiés, avec près de 2.100 créations nettes au profit de la Justice et plus de 1.800 créations au profit de l'Intérieur. En prenant en compte les opérations de changement de périmètre, mises en évidence dans un souci de clarté et de sincérité, conformément à la charte de budgétisation, qui portent en 2003 sur des montants limités (222 millions € au total), les dépenses nettes du budget général s'élèvent à 273,7 milliards €, chiffre qui, pour la première fois, apparaît en lecture directe à l'article d'équilibre du fait de l'intégration des recettes en atténuation des charges de la dette au tableau d'équilibre. Les charges nettes, incluant l'excédent des comptes spéciaux du Trésor, évalué à 1,1 milliard € (contre 2 milliards € en loi de finances initiale pour 2002), s'établissent à 272,65 milliards €. Cet excédent des comptes spéciaux s'explique pour l'essentiel par le résultat positif attendu des opérations de « swaps » de taux sur titres d'État, par l'excédent du compte d'avance du produit des impositions locales aux collectivités territoriales lié à l'achèvement de la réforme de la taxe professionnelle et aux efforts d'amélioration du recouvrement, et par l'excédent du compte de prêts à des États étrangers. 3. Le programme de baisse des impôts initié en collectif d'été est poursuivi. A périmètre constant, avant prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et de l'Union européenne et avant toute mesure fiscale proposée dans le présent PLF, les recettes nettes de l'État1 s'établissent à 281,3 milliards €, en progression de 7 milliards € par rapport à la loi de finances rectificative pour 2002 et en baisse de 4,2 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Cette évolution peu dynamique traduit une progression modeste des recettes fiscales et une baisse des recettes non fiscales. Les recettes fiscales tendancielles nettes des remboursements et dégrèvements, à 250,5 milliards €, progressent de 8 milliards € par rapport au collectif d'été. Cette évolution correspond à une progression, à législation constante par rapport à 2002, de 3,1 %, traduisant une élasticité de 0,8 à la croissance du PIB, qui reflète la prudence des évaluations réalisées. L'attribution au FOREC d'une part accrue du produit de la taxe sur les conventions d'assurance proposée dans le présent projet de loi de finances (- 660 millions €), et les diverses modifications de périmètre (+ 184 millions €) ramènent le chiffre des recettes fiscales nettes à 250 milliards €. Enfin, après prise en compte de mesures fiscales proposées, représentant un effort net de baisse de 0,9 milliard € des impôts d'État (auxquels s'ajoute plus de 1,9 milliard € de compensation de la baisse des impôts locaux et plus d'1 milliard € d'allégements de charges des entreprises), les recettes fiscales nettes s'établissent à 249,1 milliards €, en progression de 6,7 milliards € par rapport au collectif d'été et en baisse de 1,2 milliard € par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Les recettes non fiscales tendancielles, fortement sollicitées dans les lois de finances initiales 2001 et 2002, connaissent un net reflux : à 30,8 milliards € hors changements de périmètre, elles sont en baisse de 4,3 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2002 et de 1,1 milliard € par rapport au collectif d'été. Les mesures de changement de périmètre, d'un montant faible (0,23 milliard €) portent les recettes non fiscales au total à 31,1 milliards €. Les prélèvements sur recettes atteignent 52,1 milliards €, en hausse de 2,4 milliards € par rapport au collectif d'été. L'évolution du prélèvement au profit de l'Union européenne (+0,8 milliard €) traduit la montée en charge progressive des perspectives financières décidées au conseil européen de Berlin en mars 1999 et plus particulièrement de la nouvelle génération des fonds structurels. Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales connaissent une progression de 1,6 milliard €. Hors réforme de la fiscalité locale de France Télécom, cette progression est de 2,4 milliards €. Cette évolution intègre pour 1,8 milliard € la compensation de la mesure de suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et, pour 0,1 milliard €, la compensation des mesures d'aménagement de la taxe professionnelle des professions libérales et de suppression du droit de licence sur les débits de boisson, proposées dans la cadre des mesures d'allégement fiscal du présent PLF. Hors incidence de ces diverses mesures, la progression des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales traduit la poursuite du contrat de croissance et de solidarité en 2003 et les diverses mesures spécifiques prises en faveur des collectivités locales, notamment l'abondement de 137 millions € de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale. Au total, les recettes nettes de l'État, après prise en compte des changements de périmètre et des prélèvements sur recettes, s'établissent à 228,1 milliards €. Les allégements d'impôts et de charges proposés par le Gouvernement pour 2003 représentent un montant total net de 3,15 milliards €. Les mesures en faveur des ménages portent principalement sur le barème de l'impôt sur le revenu, avec le passage de 5 % à 6 % de la baisse de l'impôt sur le revenu et le maintien du plafond du quotient familial (0,8 milliard € au total), et comportent également un aménagement de la prime pour l'emploi en faveur des salariés à temps partiel (280 millions €), un accroissement de la réduction pour emploi d'un salarié à domicile (74 millions €) et une amélioration du régime des donations des grands-parents en faveur de leurs petits-enfants (14 millions €). En faveur des entreprises, elles comportent une mesure de réduction de la taxe professionnelle des professions libérales (88 millions €) et la suppression du droit de licence sur les débits de boisson (23 millions €), mesures prises en compte au sein des prélèvements sur recettes. A ces mesures s'ajoutent l'achèvement de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle (1,8 milliard €), compensée par l'État aux collectivités locales en prélèvement sur recettes, les allégements de charges nouveaux financés par le FOREC (0,8 milliard €), les allégements de charges liés aux contrats jeunes en entreprises (0,25 milliard €) et en sens inverse la réduction du taux de l'avoir fiscal pour les distributions entre sociétés hors régime mère-fille (-275 millions €) et une hausse des droits sur les tabacs (0,7 milliard €). Au total, les baisses de prélèvements fiscaux et sociaux représenteraient ainsi 3,15 milliards € en 2003, pour l'essentiel supportés par le budget de l'État. II. L'équilibre du projet de loi de finances pour 2003
* dont 2,4 Md€ de dépenses non pérennes. Les recettes totales nettes du PLF 2003, après prélèvements sur recettes, sont évaluées à 229,3 milliards €. Les modifications de périmètre, les transferts de recettes et les mesures fiscales proposées ramènent ce chiffre à 228,06 milliards €. Le montant des services votés du budget général s'établit à 324,8 milliards €. Les mesures nouvelles s'élèvent à 11,3 milliards € pour les services civils et 3,1 milliards € pour le budget de la défense. Ces montants intègrent 62,6 milliards € au titre des remboursements et dégrèvements venant en atténuation des recettes et 3 milliards € au titre des recettes d'ordre liées à l'émission des titres de la dette et venant en atténuation des dépenses. Le montant total des dépenses nettes du budget général atteint ainsi 273,7 milliards €, soit 273,5 milliards € majorés des opérations affectant le périmètre de la loi de finances (0,2 milliard €), et des charges nettes de 272,65 milliards € compte tenu de l'excédent de 1,07 milliard € dégagé par les comptes spéciaux du Trésor. Le déficit s'établit ainsi à 44,6 milliards €. Dans un souci de clarté et de transparence, la présentation du tableau d'équilibre du présent projet de loi de finances a été modifiée, afin de faire apparaître, outre les prélèvements sur recettes, jusqu'à présent retracés uniquement à l'état annexe A, les recettes liées à la dette, venant en atténuation des dépenses. Ce choix de présentation constitue l'équivalent pour les dépenses de la présentation des remboursements et dégrèvements en atténuation des recettes brutes. Il permet désormais la lecture directe dans l'article d'équilibre du montant des dépenses nettes du budget général, concept utilisé de façon constante depuis 1994 pour la présentation des dépenses de l'État et pour la mesure de leur évolution.
I. Une forte révision à la baisse des recettes fiscales et non fiscales L'année 2002 est marquée par une importante révision à la baisse des hypothèses économiques : la croissance du PIB ne serait que de 1,2 % soit moins que la moitié de l'hypothèse retenue lors de l'élaboration du PLF 2002 (2,5 %). Une telle révision se répercute nécessairement sur les ressources des administrations publiques et notamment de l'État. C'est ce qu'a mis en lumière l'audit sur la situation des finances publiques qui a été mené à la demande du Gouvernement ce printemps. Dans un souci de transparence, la loi de finances rectificative de l'été 2002 a traduit, en matière de recettes, comme en dépenses, les conclusions de cet audit, conduisant notamment à diminuer les recettes prévisionnelles du budget général de -6,8 Md€, par rapport à la loi de finances. Par ailleurs, la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu (IR) a été engagée dès 2002 (coût de -2,55 Md€). Par rapport aux données disponibles lors des conclusions de l'audit, le montant révisé des recettes pour 2002 associé au PLF 2003 tient compte des dernières informations disponibles en matière de recouvrement, mais aussi des nouveaux ajustements apportés aux hypothèses économiques pour 2002. C'est ainsi que l'ensemble des recettes du budget général est révisé à la hausse de 0,84 Md€ par rapport à la LFR (225,47 Md€ contre 224,63 Md€), cette révision provenant pour moitié des recettes non fiscales (+0,45 Md€) et pour moitié du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (+0,39 Md€), alors que les recettes fiscales restent à leur niveau de LFR.
S'agissant des recettes fiscales, leur montant global reste inchangé par rapport à la LFR du 6 août 2002, mais certaines réévaluations sont opérées : · le ralentissement plus prononcé de la croissance en 2002 et l'observation des derniers mois de recouvrement conduit en effet à revoir à la baisse la TVA de -0,7 Md€ supplémentaire, au-delà de la révision de -2,95 Md€ d'ores et déjà intégrée dans le collectif d'été. Par rapport à la LFI, les moins-values tendancielles atteignent donc -3,65 Md€, soit -3,3 % du produit initial, cette révision s'expliquant en grande partie par celle du PIB en valeur (2,9 % au lieu de 4,2 % en LFI 2002) ; · de même, le fort ralentissement des importations entraîne un nouvel ajustement à la baisse des droits d'importation de -0,1 Md€, par rapport au collectif d'été, soit -0,23 Md€ par rapport à la LFI (-15 % du produit initial). Cette baisse est toutefois quasi neutre sur l'ensemble des recettes nettes du budget de l'État, puisqu'elle est compensée par une diminution à due concurrence du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne. Ces nouvelles moins-values conjoncturelles sont toutefois compensées par diverses révisions à la hausse de produits fiscaux, suite à l'intégration des dernières informations disponibles en matière de recouvrement : · d'une part, par la révision à la hausse de la TIPP de 260 M€, sous l'effet, notamment, des ajustements de tarifs de TIPP intervenus en juillet 2002 (suppression du « bonus » fiscal et désactivation de la « TIPP flottante ») et de la bonne tenue de la consommation en produits pétroliers ; · d'autre part, par diverses réévaluations permises par l'analyse des derniers recouvrements, notamment sur les droits d'enregistrement (successions : +0,28 Md€), la cotisation minimale de taxe professionnelle (poursuite de la suppression de l'assiette salaire de cette taxe faisant basculer une proportion d'entreprises plus importante qu'attendu dans ce régime minimal : +0,17 Md€) et la retenue à la source (+0,16 Md€). Sur l'IR, les premières informations partielles disponibles relatives aux émissions des rôles d'impôt réalisées au cours de l'été ne remettent pas en cause les évaluations de LFR. Quant à l'IS, son produit annuel révisé reste également de même niveau que celui associé au PLFR (+37,3 Md€, hors contributions sur les revenus locatifs, soit -2,5 Md€ par rapport aux évaluations initiales). Les aléas potentiellement encore importants sur cet impôt portent sur le niveau des deux derniers acomptes qui seront payés majoritairement en septembre et décembre. Au total, en 2002, les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements (R&D) se présentent en repli par rapport à 2001 de -1%. Ce repli traduit à la fois les baisses d'impôts dont le budget de l'État aura fait bénéficier l'économie française en 2002 (-4,8 Md€ dont -2,55 Md€ de baisse de l'IR) mais aussi le très fort ralentissement de la progression spontanée des recettes fiscales qui, pour la première fois depuis 1998, progressent nettement moins vite que l'économie : les recettes fiscales progresseraient trois fois moins vite que le PIB en 2002 (élasticité apparente de 0,3), alors qu'elles ont progressé près de deux fois plus vite que la croissance économique (élasticité apparente proche de 2) au cours des trois dernières années. L'impôt sur les sociétés (IS) net, dont l'évolution hors incidence des mesures fiscales se présente en recul de 5 % par rapport à 2001, pèse à lui seul pour près de 1 point de croissance sur l'ensemble des recettes fiscales. S'agissant des recettes non fiscales, leur produit prévisionnel est ajusté de +0,45 Md€ à la hausse par rapport au collectif d'été, sous l'effet de diverses révisions tendancielles notamment sur les recettes d'intérêt (+0,16 Md€) et les retenues pour pensions (+0,12 Md€), ainsi que la prise en compte d'une plus-value sur le reversement de la Caisse centrale de réassurance (+70 M€). Enfin, les prélèvements sur recettes sont réduits de 0,39 Md€ par rapport à la LFR d'été (soit -2,3 Md€ par rapport à la LFI 2002). Cette baisse provient essentiellement de la nouvelle révision dont bénéficie le prélèvement en faveur de l'Union européenne (-0,35 Md€ après -1,90 Md€ déjà intégrée en LFR d'été), traduisant d'une part la révision à la baisse des ressources propres traditionnelles (-0,1 Md€ sur les droits d'importation : cf. supra) et d'autre part l'intégration des résultats définitifs du budget 2001 des Communautés européennes qui a dégagé d'importants excédents qui sont rétrocédés aux pays membres en 2002. Le prélèvement en faveur des collectivités locales (dont l'évaluation n'avait pas été modifiée en LFR d'été) est marginalement revu à la baisse de -42 M€ par rapport aux évaluations de LFI, sous l'effet de révisions se compensant en large partie : ainsi, la révision à la hausse de +0,17 Md€ de la dotation globale de fonctionnement est compensée par celle à la baisse du produit des amendes forfaitaires de la circulation (régularisation pour trop versé en 2001 et prise en compte des effets de l'amnistie présidentielle sur les recettes 2002) ainsi que de divers autres ajustements (DSI, compensation des exonérations de fiscalité locale). Au total, au bénéfice de ces ajustements sur les recettes non fiscales et sur les prélèvements sur recettes, les recettes nettes de 2002 s'établiraient à 225,5 Md€, soit 0,8 Md€ de plus qu'en LFR d'été. II. Les baisses de prélèvements fiscaux et sociaux sont poursuivies Les allégements nouveaux de fiscalité et de charges sociales, ciblés en faveur des ménages et de l'emploi, mis en œuvre dans le PLF ou le PLFSS 2003 et financés sur le budget de l'État sont de -1,9 Md€, auxquels s'ajoute la mise en œuvre de la dernière tranche de réforme de la taxe professionnelle (suppression de la part salaire) pour -1,8 Md€. Les allégements nets financés sur le budget de l'État pour 2003 sont donc de -3,7 Md€. Ils correspondent à trois catégories d'allégements : · les allégements d'impôts de l'État qui réduisent les recettes fiscales de -0,86 Md€ : ¬ La principale mesure correspond à la poursuite de la baisse de l'IR qui atteindrait 6 % en 2003, après 5 % d'ores et déjà intégrés en 2002, et au maintien du plafond du quotient familial, ce qui correspond à une baisse supplémentaire de -771 M€ par rapport à la mesure de 2002. ¬ Par ailleurs, la PPE est aménagée en faveur des salariés à temps partiel (-280 M€). Enfin, la réduction d'impôt pour emploi des salariés à domicile est accrue (-74 M€) et les donations en pleine propriété grands-parents/petits-enfants seront encouragées (-14 M€). ¬ Enfin, la réforme du régime des distributions est poursuivie avec l'abaissement de 15 % à 10 % du taux de l'avoir fiscal pour les sociétés ne bénéficiant pas du régime des sociétés mère/fille. Cette mesure comporte un gain évalué à 0,27 Md€ en IS. · les allégements de la fiscalité locale pris en charge par l'État via une majoration du prélèvement sur recettes pour -1,9 Md€ : Dans le cadre du présent PLF, la taxe spéciale sur les débits de boissons est supprimée (-23 M€) et la taxe professionnelle est allégée pour les bénéfices non commerciaux (-88 M€). Par ailleurs, la réforme de cette taxe est achevée avec la suppression totale de la part salaire de son assiette à compter de 2003 (-1,8 Md€). Les pertes de recettes correspondantes sont compensées par l'État, auprès des collectivités locales, par une majoration du prélèvement sur recettes opéré en leur faveur, de 1,94 Md€. · les allégements de charges sociales, qui s'élèvent globalement à 1.050 M€, sont compensés par une dotation budgétaire et un transfert de recettes de l'État s'élevant au total à 910 M€ : ¬ Il s'agit en premier lieu de l'exonération de cotisations sur les contrats jeunes en entreprises financée par dotation budgétaire (-250 M€). ¬ En second lieu, les allégements de charges sur les bas salaires sont renforcés, pour un total de -800 M€, dont -660 M€ sont pris en charge par l'État par le transfert d'une nouvelle fraction de taxe sur les conventions d'assurance (TCA) auprès du FOREC, ce qui diminue d'autant les recettes fiscales de l'État. Allégements de prélèvements fiscaux et sociaux pris en charge par l'État en 2003 (en M€)
III. Les recettes nettes du budget général pour 2003 connaîtraient une progression limitée Les recettes nettes totales du budget général pour 2003 s'établissent, hors recettes d'ordre à 228,1 Md€, en progression de 3,4 Md€ (+1,5 %) par rapport au collectif d'été de 2002. La faible marge de manœuvre procurée par les recettes du budget général dans le PLF 2003, par rapport au collectif de 2002, provient exclusivement des recettes fiscales nettes des R&D (+6,7 Md€ soit +2,8 %) : les recettes non fiscales, hors recettes d'ordre, s'inscrivent en effet en repli de -0,8 Md€ et les prélèvements sur recettes progressent de 2,4 Md€. Les recettes fiscales tendancielles (avant toute incidence nouvelle en 2003 de mesures fiscales antérieures ou incluses dans le présent projet de loi) progresseraient en 2003 de 3,1 % (après indexation sur les prix du barème de l'IR) par rapport au niveau révisé pour 2002, soit un rythme sensiblement inférieur à celui retenu pour la croissance de l'économie (PIB en valeur : +3,9 %) : l'élasticité apparente des recettes fiscales au PIB, en PLF 2003, est donc de 0,8, ce qui constitue une évaluation prudente des ressources fiscales pour l'année prochaine. Le caractère modéré de la croissance spontanée des recettes fiscales globales résulte d'évolutions différenciées selon les impôts : · sur l'IS, après le fort repli attendu en 2002 (-5 % hors incidence des dispositions fiscales affectant le produit de cet impôt en 2002), traduisant le fort ralentissement des bénéfices fiscaux des sociétés en 2001, amplifié dans les recouvrements de l'État par le jeu des soldes et acomptes, il est fait l'hypothèse d'une stabilité du produit de cet impôt en 2003, reflétant la stabilité attendue des bénéfices des sociétés en 2002. · Le produit tendanciel de TIPP est également supposé progresser à un rythme tendanciel inférieur au PIB, à 2,5 % en volume, hors toute incidence de variation de tarif. · La TVA nette quant à elle progresserait au même rythme que le PIB, à la faveur d'une reprise soutenue par la demande intérieure. · L'IR conserverait un dynamisme important (+4,9 % après indexation du barème sur les prix), comme au cours des trois dernières années, bien qu'en léger ralentissement par rapport à la progression tendancielle attendue pour 2002 (+5,7 %). Il est en effet tenu compte du ralentissement de la progression des revenus en 2002, pénalisés par la situation moins favorable du marché du travail et la dégradation des marchés financiers. · Les autres recettes fiscales nettes de remboursements et dégrèvements progresseraient pour leur part à un rythme tendanciel modéré de 2,1 %. Au-delà de l'évolution spontanée de chaque impôt, à législation constante, il convient de prendre en compte l'incidence des dispositions fiscales déjà votées antérieurement (+1,3 Md€), de celles contenues dans le présent projet de loi (-1,5 Md€ y compris transfert de fiscalité au FOREC), des mesures de changement de périmètre (0,18 Md€) et de la banalisation de la fiscalité de France Télécom (-0,74 Md€). L'ensemble de ces facteurs réduisent les recettes fiscales attendues de -0,8 Md€ (hors indexation du barème de l'IR), l'essentiel de cette incidence provenant des mesures d'allégement du PLF 2003. · Les recettes fiscales de l'État sont réduites de -1,5 Md€ (-0,61 %) par l'incidence des dispositions nouvelles d'allégement d'impôts et de charges du PLF et du PLFSS 2003 : ceci correspond d'une part aux baisses d'impôts d'État décrites dans la partie précédente, pour un total de -864 M€ (incluant notamment la poursuite de la baisse du barème de l'IR qui atteindrait 6 % en 2003, après 5 % d'ores et déjà intégrée en 2002, et la réforme de la PPE en faveur des salariés à temps partiel) et d'autre part au transfert à la sphère sociale de -660 M€ de taxe sur les conventions d'assurance, afin d'aider au financement de la mesure d'allégement des charges sur les bas salaires (mesures du PLFSS 2003 d'un coût total de 800 M€). Cette taxe est désormais affectée à hauteur de 55,93 % au budget de l'État et à hauteur de 44,07 % au FOREC. · Les mesures de changement de périmètre (+184 M€) : la budgétisation de l'Institut français du pétrole conduit à majorer le produit de la TIPP et la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) respectivement de 190 M€ et 7 M€, par affectation au budget de l'État des recettes précédemment affectées à cet institut qui bénéficie désormais d'une subvention sur le budget de l'État. Par ailleurs, les allégements de TP auprès des armateurs seront réalisés sous forme de dégrèvement (-15,5 M€) et non plus de subvention budgétaire. Au total, les mesures de changement de périmètre conduisent à majorer les recettes fiscales de +184 M€. · L'incidence de la normalisation de la fiscalité de France Télécom (-740 M€ sur les recettes fiscales) : à compter de 2003, France Télécom sera soumis au régime de droit commun en matière d'impositions locales. Ceci conduit à constater une perte de recettes, sur les impôts d'État sur rôle autres que l'IR où les produits de taxe professionnelle et, plus marginalement, de taxe foncière de la société, étaient affectés, d'environ -740 M€ . Par ailleurs, l'abondement par l'État du FNPTP est majoré. Toutefois ces pertes de recettes nettes sont compensées par une baisse du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales, puisque ces dernières se verront désormais reverser le produit des impositions locales acquitté par France Télécom. Sur l'ensemble du budget de l'État, cette opération est donc neutralisée. · Au-delà de ces dispositions du PLF 2003, les mesures décidées ou votées antérieurement au PLF 2003 tendent à l'inverse à augmenter les recettes fiscales nettes de 1,3 Md€ qui provient en grande partie de l'effet favorable sur l'IS et sur les dégrèvements de la baisse de la taxe professionnelle intervenue en 2002. Au total, les recettes fiscales après allégements d'impôts et changements de périmètre s'élèvent à 249,1 Md€, en progression de 6,7 Md€ (+2,76 %) par rapport à la LFR d'été 2002 (ou au montant révisé pour 2002 associé au PLF 2003). Cette marge de progression est en partie absorbée par la progression des prélèvements sur recettes (+2,4 Md€ par rapport à la LFR d'été 2002) : la progression du prélèvement communautaire (+0,8 Md€ par rapport à la LFR) s'explique par la diminution prévisionnelle de l'excédent du budget communautaire en 2002 par rapport à 2001, tandis que celle du prélèvement en faveur des collectivités locales (+1,6 Md€) résulte des facteurs tendanciels d'indexation et des mesures d'allégement de la taxe professionnelle (+1,9 Md€) : allégement de la TP sur les bénéfices non commerciaux (+88 M€ [disposition du PLF 2003]) et mise en œuvre de la dernière tranche de la réforme de la TP (+1.830 M€). Ces facteurs à la hausse sont partiellement atténués par la baisse du prélèvement permise par la normalisation de la fiscalité de France Télécom (-0,8 Md€). Les recettes non fiscales, hors recettes d'ordre, s'inscrivent elles aussi en repli, pour -0,8 Md€, par rapport au collectif d'été 2002 (-1,3 Md€ par rapport au montant révisé pour 2002), à 31,1 Md€. Ce repli résulte de plusieurs facteurs à la hausse comme à la baisse et s'explique assez largement par la baisse des dividendes des entreprises publiques, traduisant la dégradation de la conjoncture. De même, les prélèvements exceptionnels (fonds d'épargne, « 1 % logement », Coface notamment) sont en forte réduction par rapport à 2002. A l'inverse, les mesures de changement de périmètre et notamment la rebudgétisation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat conduisent à majorer les recettes non fiscales attendues de 230 M€. Au final, les recettes nettes du budget général pour 2003 connaîtraient une progression limitée à 3,4 Md€ (1,5 %) par rapport à la LFR 2002.
Charte de budgétisation L'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances fait, à partir du 1er janvier 2005, obligation au Gouvernement de déposer, avec le projet de loi de finances, une « analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l'année concernée ». Par anticipation, le présent projet de loi de finances est accompagné d'une « charte de budgétisation », destinée à rendre possibles les comparaisons de grandeurs budgétaires et fiscales d'un exercice sur l'autre. Tel est l'objet du présent exposé qui présente l'évolution des dépenses et des recettes du budget général de la loi de finances initiale pour 2002 au projet de loi de finances pour 2003, ainsi que les modifications apportées à la structure budgétaire d'une année sur l'autre. 1. Mesure de la progression des dépenses : Le Gouvernement s'est assigné un objectif de progression des dépenses de l'État de 0,2 % en volume dans le projet de loi de finances pour 2003, par rapport aux dépenses de la loi de finances initiale pour 2002 augmentées des dépenses récurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002). L'indicateur de référence pour apprécier le respect de cette règle de comportement est le total des dépenses nettes du budget général en projet de loi de finances 2003, soit 273,5 milliards €. Il équivaut au montant brut des dépenses du budget général (338,9 milliards €), duquel sont traditionnellement soustraites les opérations neutres pour le solde budgétaire que sont les remboursements et dégrèvements (62,4 milliards €) et les opérations d'ordre relatives à la dette publique - les recettes de coupons courus principalement - (3,0 milliards €). Cet indicateur permet de mesurer de façon fiable la progression structurelle des dépenses de l'État. C'est à ce titre qu'il est retenu par le Gouvernement pour rendre compte du respect de l'objectif de progression des dépenses. Il faut souligner que la qualité de cet outil de mesure s'est notablement enrichie depuis la loi de finances pour 1999 avec la rebudgétisation de 6,79 milliards € de dépenses (PLF pour 2003 inclus) liées à la suppression de fonds de concours, comptes de tiers et de comptes d'affectation spéciale.
Les recettes en atténuation des charges de la dette Ces recettes sont de deux ordres : - Les recettes de coupons courus résultent de la technique de l'assimilation appliquée par l'État pour le placement des obligations et bons du Trésor. À des fins de liquidité, l'État émet à plusieurs dates différentes des titres qui présentent des caractéristiques semblables (date d'échéance, taux d'intérêt, date de paiement du coupon, etc.). Cette technique a pour conséquence que les investisseurs peuvent détenir des titres pendant une durée inférieure à douze mois avant le paiement du coupon annuel. Le porteur restitue donc à l'État, dès l'achat, la fraction des intérêts qui correspond à la période de non détention des titres. Payer un coupon « couru » revient pour le porteur à acheter le droit de recevoir un coupon « plein » à la date anniversaire du titre ou à restituer par avance un trop perçu d'intérêts. Cette technique est appliquée communément par les pays étrangers. - Les recettes résultant du placement des liquidités de la trésorerie résultent de la relative rigidité des calendriers d'émission et des durées des instruments d'endettement à court terme.
Les remboursements et dégrèvements d'impôt ont la particularité de figurer à la fois en dépenses et en recettes du budget général. Cette présentation est prévue par l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui place au sein du titre premier des dépenses ordinaires des services civils (le titre I du budget général) la catégorie des « dépenses en atténuation de recettes ». Les remboursements et dégrèvements, en tant que reversements d'imposition, constituent une charge du budget général et sont retracés à ce titre aux charges communes (chapitres 15-01 et 15-02). Mais leur objet étant de venir en atténuation des recettes, ils réduisent les ressources dont dispose effectivement le budget. Cette décomposition des flux, en recettes comme en dépenses, permet d'appréhender la réalité du coût budgétaire de ces mesures d'allégement de la fiscalité. Les remboursements et dégrèvements concernent les impôts d'État comme les impôts locaux, et notamment : - les remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés pour 9,10 milliards € en 2003 (quand le montant des acomptes versés est supérieur à celui de l'impôt effectivement dû au titre du résultat fiscal définitif) ; - les remboursements au titre de la TVA (crédits non imputables et remboursements aux exportateurs) pour 33,00 milliards € en 2003 ; - les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle (cf. plafonnement en fonction de la valeur ajoutée) pour 6,42 milliards € en 2003 ; - le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation, institué par le projet de loi de finances rectificative pour 2000, en fonction du revenu fiscal de référence des redevables moyens et modestes pour 2,69 milliards € en 2003 ; - les restitutions de trop perçu en raison de corrections d'erreurs ou de recours gracieux qu'il s'agisse des impôts d'État ou des impôts locaux. Il faut noter que la compensation d'allégements de fiscalité locale peut prendre la forme soit d'exonération soit de dégrèvement. L'exonération signifie la suppression de la base d'imposition : elle est compensée aux collectivités locales soit sous forme de dotation budgétaire (cf. chapitre 41-55 du budget de l'intérieur portant 1,86 milliard € au titre de la compensation de la suppression des parts régionales des droits de mutation à titre onéreux et de la taxe d'habitation), soit sous forme de prélèvements sur recettes. Le dégrèvement signifie que l'État prend à charge une imposition existante : il y a substitution de contribuable sans suppression de la base d'imposition. Afin de favoriser la lecture du tableau d'équilibre et de renforcer ainsi la transparence des informations budgétaires, la présentation du tableau a été modifiée à l'occasion du PLF pour 2003. Cette modification consiste à faire directement apparaître le montant des charges nettes du budget général, qui, comme il est indiqué ci-dessus, est l'indicateur de référence pour apprécier le respect de la norme de dépense. A cette fin, le montant des recettes en atténuation des charges de la dette est, comme pour les remboursements et dégrèvements d'impôts, déduit des recettes brutes et des dépenses brutes. Ainsi, le montant des charges nettes du budget général peut désormais se lire directement (aux corrections liées aux changements de périmètre près ; cf. ci-après) dans le tableau d'équilibre, alors que les années passées, il fallait déduire du montant des dépenses totales le montant des recettes en atténuation des charges de la dette. 2. La comparaison du total des dépenses de l'État Afin de comparer de façon pertinente la progression des dépenses d'une année sur l'autre, il est nécessaire de mesurer l'évolution sur un périmètre comparable. Il convient à ce titre de retirer du montant des dépenses nettes du projet de loi de finances en cours d'examen les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget général l'année précédente : cette opération consiste à présenter le projet selon la structure de la loi de finances de l'année précédente. A/ Différents types d'opérations budgétaires ont une incidence sur le périmètre des dépenses du budget général de l'État qu'il est nécessaire de neutraliser : N la suppression de comptes d'affectation spéciale ou de procédures d'affectation : cette opération conduit à inscrire sur le budget général des dépenses qui étaient affectées auparavant sur des comptes d'affectation spéciale ; elle augmente optiquement les dépenses du budget général ; il convient donc de retirer les dépenses correspondantes l'année du suppression du compte d'affectation spéciale afin de mesurer le taux d'évolution réelle des dépenses du budget général par apport à l'année précédente. Pour 2003, il n'y a pas de mesure de périmètre à ce titre. _ la suppression de fonds de concours ou de comptes de tiers : cette opération de rebudgétisation modifie le mode de présentation des dépenses de l'État en inscrivant dans le budget 2003 des dépenses qui n'apparaissaient, en 2002, qu'en exécution, ou qui n'étaient retracées dans aucun document budgétaire. _ la suppression ou la rebudgétisation de taxes affectées compensée par le versement d'une subvention de substitution : dans le premier cas, il y a substitution de contribuable ; dans le second, l'opération s'analyse comme une modification du circuit comptable ; la compensation aux collectivités locales d'allégement d'impôts locaux entre dans ce cadre. _ la modification de la répartition des compétences entre l'État et d'autres personnes morales pour l'exercice d'une mission : ces opérations modifient le périmètre d'activité de l'État et il est donc nécessaire d'en neutraliser l'impact en recettes comme en dépenses ; des transferts importants avec les organismes de sécurité sociale, depuis la loi de finances initiale pour 1999, sont intervenus à ce titre. B/ Le tableau ci-dessous présente un recensement par catégorie
C/ Le tableau ci-après présente pour chaque année, depuis le projet de loi de finances pour 1999, la progression des dépenses nettes du budget général
(1) La progression des dépenses entre 2002 et 2003 est déterminée à partir de la loi de finances initiale pour 2002 augmentée des dépenses récurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002). N.B. Les montants des dépenses nettes peuvent varier de manière significative entre le projet de loi de finances (PLF) et la loi de finances initiale (LFI) : l'impact des amendements de majoration de dépenses lors de l'examen du PLF au Parlement a été en moyenne de l'ordre de 0,1 % sur la norme de progression des dépenses. Il faut noter que l'écart de 0,6 milliard € en 2000 traduit notamment une opération de changement de périmètre pour 0,3 milliard € (assujettissement à la TVA de la contribution de l'État aux charges d'infrastructure de RFF). D/ Le tableau ci-après fournit le détail des opérations de changement de périmètre proposées dans le projet de loi de finances pour 2003 :
3. Les recettes : rebudgétisations, débudgétisations et transferts En matière de recettes, le PLF 2003 comporte plusieurs modifications de périmètre qui ont une incidence sur le solde budgétaire : A/ Conséquences de changements de périmètre en dépenses : N Quatre opérations de rebudgétisation de dépenses s'accompagnent de la réintégration au budget général de recettes jusqu'à présent affectées à des tiers : - la suppression, sur le budget l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, du fonds de concours relatif au produit du remboursement des dépenses afférentes au contrôle et à la vérification des opérations effectuées par les sociétés de courses de chevaux induit une inscription en recettes non fiscales d'un produit équivalent, soit 0,7 million € ; - le transfert à l'établissement du Musée du Louvre de personnels titulaires de l'État conduit cet établissement à verser au budget de l'État la taxe sur les salaires et la contribution aux charges de pensions ; cette opération se traduit par une augmentation des recettes de 9,6 millions € ; - la rebudgétisation des dépenses du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), des aides aux départs des commerçants et artisans et du financement du Comité professionnel des distributeurs de carburants (CPDC) conduit à inclure au sein des recettes du budget de l'État la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, affectée jusqu'à présent à l'ORGANIC ; elle devrait représenter en 2003 une recette de 223 millions € ; - l'intégration au budget général de la subvention à l'Institut français du pétrole se traduit par l'intégration de la taxe parafiscale au profit de l'IFP dans la TIPP ; il en résulte un supplément de recettes au budget général d'un montant de 197 millions €. _ Le traitement en remboursements et dégrèvements de l'exonération de taxe professionnelle des armateurs, jusqu'à présent retracée en dépenses, induit une diminution des recettes nettes du budget général : un article du présent projet de loi exonère de taxe professionnelle les armateurs ; en conséquence, les remboursements et dégrèvements au profit des collectivités locales sont accrus d'un montant de 15,5 millions € et les recettes nettes diminuées d'autant. Au total, ces opérations ont une incidence positive sur le solde budgétaire de 414,9 millions €. B/ Un nouveau partage du produit de la taxe sur les conventions d'assurance Pour 2002, conformément à l'article 37 de la loi de finances pour 2002, le FOREC bénéficie de 30,56 % du produit de la taxe sur les conventions d'assurance (établie par l'article 991 du CGI). Un article du présent projet de loi propose de modifier à nouveau la répartition de cette taxe, en portant la part attribuée au FOREC à 44,07 %. Cette modification de la clef de répartition se traduit par l'attribution au FOREC de 660 millions € supplémentaires par rapport à un maintien de la clef 2002. Au total, le produit versé au FOREC atteindrait 2,15 milliards € en 2003. projet de loi de finances pour 2002 n°230 1 : hors remboursements et dégrèvements et hors recettes d'ordre venant en atténuation des charges de la dette. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
