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le 18 juillet 2002

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N° 56

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 juillet 2002

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2002 (n° 29),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

--

Examen en commission,
Tableau comparatif,
Etats annexés,
Amendements non adoptés par la commission.

Lois de finances rectificatives.

Voir le numéro : 57


SOMMAIRE

____

Retour à la première partie : Aide-mémoire du projet de collectif pour 2002 ; Exposé général : Les grandes lignes du projet de loi de finances rectificative pour 2002

EXAMEN EN COMMISSION 55

I.- AUDITION 55

II.- EXAMEN DES ARTICLES 67

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1er : Réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 67

Article 2 : Prélèvements institués au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) 85

Article 3 : Equilibre général 103

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 4 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures 107

Article 5 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures 108

Article 6 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures 109

Article 7 : Dépenses en capital des services militaires.- Ouvertures 110

Budget annexe

Article 8 : Dépenses des budgets annexes 111

AUTRES DISPOSITIONS

Article 9 : Ratification de décret d'avance 112

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

Article 10 : Transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz et exonération des droits de mutation dus à raison de ces opérations 113

Après l'article 10 :

- Institution d'un seuil pour l'accès à l'aide publique des partis et groupements politiques 119

- Rapport du Gouvernement sur les instances consultatives ou délibératives placées auprès du Gouvernement ou de la Banque de France 124

TABLEAU COMPARATIF 127

ÉTATS ANNEXÉS 139

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 141


EXAMEN EN COMMISSION

Votre Commission des finances a examiné le présent projet de loi lors de ses séances des 10 et 16 juillet 2002.

I.- AUDITION

Votre Commission des finances a d'abord procédé, dans sa première séance du 10 juillet 2002, à l'audition de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire.

M. Francis Mer, Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, a souligné que le but de ce projet de loi n'est pas de réformer de fond en comble le budget 2002, comme cela a pu être le cas à l'occasion d'alternances politiques précédentes, mais avant tout de restituer la sincérité du budget. Il poursuit un double objet : traduire l'un des engagements politiques les plus marqués du Gouvernement, c'est-à-dire assurer une baisse réelle des impôts des Français, d'une part, et afficher la situation réelle des finances de l'État, telle que l'audit de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse l'a révélée, d'autre part. Sur ce point, il s'agit plus d'un exercice de constatation que d'un acte de création politique, qui est néanmoins indispensable pour deux motifs : tout d'abord, le Gouvernement se doit de proposer à la Représentation nationale une loi de finances exacte, tel est le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle requiert le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative dès lors que l'équilibre initial du budget est « bouleversé », comme cela est le cas pour la loi de finances pour 2002. En second lieu, le projet ouvre des crédits pour un montant proche de 5 milliards d'euros, sans lesquels le fonctionnement normal de l'État aurait été compromis en 2002. A défaut de cette inscription, l'État n'aurait pas pu solder ses dettes, dont certaines sont considérables, notamment dans le domaine social, et des dettes nouvelles seraient apparues en fin de gestion, en raison de diverses sous-budgétisations de la loi de finances initiale.

L'article 1er du projet de loi prévoit une baisse de 5 % du montant total de l'impôt sur le revenu dû en 2002 au titre des revenus de 2001. La méthode choisie est celle dite du « rabais sur facture », retenue tant pour des motifs d'efficacité administrative que d'équité. C'est la technique la plus simple à mettre en oeuvre. Les effets de cette méthode sont équivalents à ceux d'une réduction de 5 % de l'ensemble des taux du barème. Cette réduction s'applique exclusivement aux revenus soumis au barème de l'impôt. Les revenus soumis à prélèvement libératoire, par exemple les intérêts sur placements, ou les revenus soumis à un taux d'imposition forfaitaire, comme les plus-values de cession de titres, ne sont pas concernés. Le Gouvernement a ainsi voulu favoriser exclusivement les revenus du travail et de l'initiative, tels que les salaires ou les revenus des professions indépendantes, qui sont intégralement soumis au barème. La réduction s'applique à l'impôt dû avant réductions ou crédits d'impôt, et avant paiement par l'État de la prime pour l'emploi. Le choix de réduire l'impôt brut plutôt que l'impôt net démontre la volonté du Gouvernement de donner son plein effet à la réduction de 5 %. S'il avait procédé autrement, le gain aurait été, dans bien des cas, moins élevé, voire nul et de nombreux foyers, notamment parmi les plus modestes, n'auraient pas pu profiter pleinement de la mesure.

Les contribuables bénéficieront d'un mois supplémentaire pour payer le solde de leur impôt. Trois cas de figure peuvent être distingués :

- les contribuables non mensualisés devront payer le solde de leur impôt au plus tard le 15 octobre et bénéficieront de la réduction de 5 % sur l'impôt total dû au titre des revenus 2001 ;

- les contribuables mensualisés verront la régularisation de leur imposition effectuée au plus tard à l'occasion du prélèvement d'octobre ;

- l'administration traitera en priorité la distribution des avis adressés aux contribuables non imposables, afin de permettre aux organismes sociaux et aux services publics locaux de prendre en compte la dernière situation de revenus pour l'attribution des aides ou des tarifs réduits. L'envoi des chèques aux bénéficiaires de la prime pour l'emploi sera donc traité prioritairement, très largement réalisé à la fin du mois de septembre et achevé en octobre.

Cette mesure d'allégement bénéficiera à 16 millions de foyers et aura une incidence sur les recettes de l'État de l'ordre de 2,55 milliards d'euros.

D'autre part, l'audit évalue à plus de 14 milliards d'euros les écarts imputables à la révision de la loi de finances pour 2002, hors incidence de l'allégement de l'impôt sur le revenu. Dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2002, les hypothèses de croissance retenues pour 2001 et 2002 étaient respectivement de 2,3 % et de 2,5 %. Ces chiffres se sont révélés trop optimistes, puisque les derniers résultats disponibles font état d'un taux de croissance de 1,8 % en 2001 et de 1,4 % en 2002. Ce dernier chiffre est dû, pour l'essentiel, à la faiblesse de l'activité économique au cours du premier trimestre. D'après la note de l'INSEE du mois de juin, la croissance française devrait retrouver un rythme annualisé compris entre 2,5 % et 3 % à partir du deuxième trimestre. Cette prévision s'appuie sur la fin du mouvement de déstockage par les entreprises et sur la relance de la demande des ménages, qui sera en outre confortée par la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu.

L'audit des finances publiques a révélé une situation des comptes publics très dégradée par rapport aux prévisions. Cette dégradation ne s'explique pas uniquement par le retournement de la conjoncture. En effet, en retenant le point bas de la fourchette présentée par l'audit, soit un déficit de 2,6 % du PIB, apparaît un écart de 1,2 point de PIB avec la prévision initiale, écart qui s'explique pour les deux tiers par des dérapages de dépenses, et seulement pour un tiers par des écarts sur les recettes. Ceci apparaît également sur le budget de l'État. En effet, l'audit a relevé des écarts compris entre 6,9 et 7,4 milliards d'euros en dépenses, et entre 4,6 et 6,8 milliards d'euros sur les recettes. Le dérapage est donc plus prononcé sur les dépenses que sur les recettes. Au total, le déficit budgétaire serait donc majoré d'une somme comprise entre 11,5 et 14,2 milliards d'euros. En tenant compte de ce dernier chiffre, il atteindrait le montant global de 44,6 milliards d'euros. Le Gouvernement propose donc de restituer la réalité de la loi de finances 2002, reconstitution qui s'est opérée ligne à ligne et qui fournit des résultats tout à fait conformes à ceux de l'audit, ce qui en démontre la qualité.

M. Alain Lambert, ministre délégué au Budget a rappelé que les pertes de recettes fiscales et non fiscales, par rapport aux évaluations figurant dans la loi de finances initiale, s'élèvent à 8,6 milliards d'euros. Les recettes fiscales seraient minorées de 5,37 milliards d'euros, exclusivement à cause de deux impôts, l'impôt sur les sociétés et la TVA. En effet, la prévision d'impôt sur les sociétés est de 37,3 milliards d'euros pour 2002, contre une prévision de 39,8 milliards d'euros en loi de finances initiale, soit un écart de 2,5 milliards d'euros, représentant un peu plus de 6% du montant prévu initialement. Pour la TVA, la prévision est de 108,3 milliards d'euros, soit 2,9 milliards d'euros de moins que ce que prévoyait la loi de finances initiale. Le chiffre de la loi de finances initiale impliquait un taux de progression des recettes de TVA de +5,8% par rapport à 2001 ; ce taux est, en réalité, ramené à + 3%.

Les pertes de recettes non fiscales s'élèvent à près de 3,3 milliards d'euros. Les trois principaux facteurs expliquant cette évolution globale sont le report à 2003 du versement de 1,2 milliard d'euros par l'UNEDIC au budget de l'État, la diminution des dividendes versés par les entreprises publiques pour près de 1,7 milliard d'euros, soit notamment la réduction du dividende exceptionnel d'EDF pour 900 millions d'euros et le versement sous forme d'actions et non pas de numéraire du dividende de France Télécom pour 640 millions d'euros et, enfin, l'amnistie des amendes, qui entraîne une perte de 270 millions d'euros.

Grâce à l'amélioration de 1,9 milliard d'euros du fait du moindre prélèvement opéré au profit du budget européen, la réduction nette de recettes figurant au collectif s'établit à 6,7 milliards d'euros. Une fois intégrée la diminution des recettes liée à l'allègement d'impôt sur le revenu, soit 2,55 milliards d'euros, on aboutit donc à une réduction de 9,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

Le volet dépenses du collectif ne traduit aucune priorité politique. Le Gouvernement s'est borné à faire en sorte que l'État puisse continuer à fonctionner normalement et payer ses dettes, en traduisant les résultats de l'audit. En revanche, le budget 2003 intègrera très fortement ses priorités. Le volet dépenses ne retient que 5 milliards d'euros de charges supplémentaires pour le budget général et 1,3 milliard d'euros d'écart négatif sur les comptes spéciaux, là où l'audit prévoyait un dérapage total compris entre 6,9 et 7,4 milliards d'euros. Ceci s'explique par le fait que l'audit raisonne en prévision d'exécution budgétaire, alors que le budget ouvre des crédits. Ainsi, à titre d'exemple, l'audit a identifié des dérapages dus à des consommations de crédits reportés des exercices précédents qui, par définition, ne peuvent pas être ouverts par le collectif, puisqu'ils sont d'ores et déjà ouverts.

Les trois principaux facteurs d'écart par rapport à la loi de finances initiale sont les dépenses du budget général, celles de la protection sociale et la situation des comptes spéciaux du Trésor.

En ce qui concerne le budget général, les ouvertures de crédits s'élèvent à près de 5 milliards d'euros. Leur unique finalité est d'honorer les dettes de l'État, soit qu'il s'agisse de dettes acquises fin 2001, pour un montant de 1,8 milliard d'euros, ou d'empêcher de nouvelles dettes de survenir fin 2002, du fait des sous-budgétisations de la loi de finances initiale. Ces ouvertures concernent au premier chef le secteur social : environ 2,5 milliards d'euros, dont plus de 900 millions d'euros pour les minima sociaux, 220 millions d'euros relatifs à la couverture maladie universelle (CMU) et 445 millions d'euros pour l'aide médicale de l'État. Elles concernent également le secteur de la défense pour un montant d'environ 900 millions d'euros. Enfin, des ouvertures de crédits sont nécessaires pour couvrir les charges de la dette. Ces charges progressent en effet d'environ 650 millions d'euros, essentiellement parce que le déficit de fin d'année sera beaucoup plus important que prévu. En dernier lieu, la traduction budgétaire de nos obligations internationales et le secteur de l'agriculture entraînent des ouvertures de crédit pour 250 millions d'euros chacun. Le besoin de financement du BAPSA est considérable, puisqu'il est évalué à près de 750 millions d'euros, pour une prévision de dépenses et de ressources de 14,6 milliards d'euros en loi de finances initiale, soit un écart de 5 % environ. Cette situation s'explique par trois motifs : 200 millions d'euros de dettes contractées vis-à-vis de la sécurité sociale, les ressources affectées devraient rapporter 250 millions d'euros de moins que prévu et les dépenses de maladie dérapent de près de 300 millions d'euros. Aussi, et afin d'éviter une crise de la protection sociale agricole, le Gouvernement propose, d'une part, de doubler la subvention du budget général, d'autre part de mobiliser les réserves excédentaires de trois organismes : la Mutualité sociale agricole, le Fonds pour les calamités agricoles et la société Unigrains.

Enfin, en ce qui concerne les comptes spéciaux du Trésor, un écart de 1,3 milliard d'euros est constaté sur le compte d'émission des monnaies métalliques.

Au total, le déficit budgétaire s'établira ainsi à 46 milliards d'euros avec des recettes en baisse de 9,3 milliards d'euros, des dépenses en hausse de 5 milliards d'euros et un solde des comptes spéciaux du Trésor déficitaire de 1,3 milliard d'euros.

Au-delà du collectif budgétaire, il convient de maîtriser l'exécution du budget en 2002. Si le collectif n'a pas pu, par construction, prendre en compte l'ensemble des facteurs de dérapage de la dépense, le Gouvernement entend bien éviter d'aggraver le déficit. Aussi envisage-t-il de prendre des mesures de mise en réserve de certains crédits et de stabilisation du niveau des crédits de report. Conformément à la loi organique du 1er août 2001, le Gouvernement communiquera aux Commissions des finances des deux assemblées la totalité de ces mesures. Le prochain budget prendra évidemment pour base de référence la loi de finances pour 2002, complétée par les dépenses reconductibles du présent collectif, qui représentent environ 2,6 milliards d'euros. Un taux de progression de 0,2% en volume sera appliqué à cette base. Compte tenu des mesures de redéploiement envisagées, ceci permettra de financer les priorités budgétaires, notamment la sécurité des Français, la justice, l'aide au développement et une remise à niveau des crédits d'équipement militaire.

Votre Rapporteur général, a souligné que le projet de collectif budgétaire présente deux aspects majeurs : la mise à jour des comptes de l'État, en fonction des conclusions de l'audit, d'une part, et la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu, d'autre part. Sur le premier point, il faut rappeler qu'à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, tous les membres de l'opposition d'alors au sein de la Commission des finances, sans exception, avaient dénoncé l'irréalisme et l'insincérité de ce budget. Ils l'avaient fait notamment en défendant une exception d'irrecevabilité et en saisissant le Conseil constitutionnel sur la base de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Cette dénonciation se trouve aujourd'hui totalement corroborée. S'agissant de la révision à la baisse des recettes, l'audit est venu confirmer les prévisions de l'opposition d'alors. Quand le Gouvernement s'arc-boutait sur des prévisions de croissance des recettes fiscales de 2,5 %, l'opposition parlait de 1,5 %. S'agissant de la sous-estimation des dépenses, l'audit, qui constate un dérapage estimé à 5 milliards d'euros, se révèle encore plus accablant que les prévisions de l'ancienne opposition. Il est regrettable que la Commission des finances n'ait pas pu travailler dès le début de l'année 2002 pour prendre la pleine mesure des ajustements qui étaient nécessaires.

Le second volet du projet, la baisse de l'impôt sur le revenu, est une mesure très simple et très lisible, qui répond de façon tout à fait satisfaisante à ce que l'ancienne opposition proposait en vain, par amendements, depuis 1998.

Il convient de s'interroger, compte tenu des mesures nouvelles, sur les méthodes que le Gouvernement entend employer pour tenir son engagement consistant à ne pas aggraver la situation des finances publiques, au-delà de celle qu'il a trouvée à son arrivée. Comment éviter la dérive des dépenses sociales ? Jusqu'à quel niveau peut-on pratiquer des opérations sur recettes non fiscales ?

M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a apporté les réponses suivantes :

- l'engagement pris par le Gouvernement à Madrid, puis à Séville, vis-à-vis de ses partenaires européens sera tenu, comme l'impose l'appartenance à la zone euro. À cet effet seront prises des mesures de maîtrise de la dépense, qui ne sont pas encore totalement arrêtés à ce stade. Si la conjoncture mondiale se maintient, nos perspectives de croissance doivent permettre de tenir cet engagement sans difficulté ;

- s'agissant des dépenses sociales, et notamment de la CMU, le nombre potentiel des bénéficiaires de minima sociaux a été sous-estimé, même s'il ne l'a pas été volontairement. Grâce aux mesures présentées, la situation devrait se stabiliser. Il en va tout autrement de la question beaucoup plus vaste de la maîtrise des dépenses de santé, qui nécessitera un débat approfondi ;

- nombre d'entreprises ont été surprises par l'ampleur du retournement de conjoncture de la fin de 2001, ce qui peut, partiellement, expliquer que les prévisions de recettes non fiscales se soient révélées beaucoup trop optimistes.

M. Marc Laffineur, après avoir rappelé qu'il avait présenté une question préalable sur le projet de loi de finances pour 2002 pour déplorer son irréalisme et son insincérité, ce qui est aujourd'hui confirmé par les faits, a souhaité connaître le coût et les modalités de financement des mesures prises par le Gouvernement après le vote de la loi de finances, et notamment au cours de la campagne électorale.

M. Didier Migaud a contesté l'idée selon laquelle l'audit aurait révélé une situation jusque-là inconnue. Le président de la République, tout comme M. Alain Lambert lorsqu'il était Président de la Commission des finances du Sénat, ont été tenus parfaitement informés, de manière systématique, de la situation hebdomadaire des finances publiques. Au demeurant, M. Francis Mer témoignant de sa propre expérience d'industriel, tempère les propos polémiques du Rapporteur général en soulignant le caractère imprévu du retournement de la conjoncture mondiale. L'échec de la saisine du Conseil constitutionnel, sur le fondement de l'insincérité budgétaire, dément l'analyse du Rapporteur général. La sincérité est un concept relatif : afficher une prévision de 3 % de croissance pour 2003, c'est bien faire preuve de volontarisme, puisque si ce chiffre est avancé par certains instituts de conjoncture, il est jugé trop élevé par une majorité d'entre eux. Pourquoi, dès lors, retenir l'hypothèse la plus pessimiste lorsqu'il s'agit de tirer les enseignements de l'audit, et l'hypothèse la plus optimiste concernant la croissance future ?

Au début de chaque année, la direction du budget rédige une note spécifique, traditionnellement pessimiste, sur les prévisions d'exécution de l'année à venir. Cette année, la note - qui ne doit pas être confondue avec le document sur les perspectives à l'horizon 2003-2004, qui a provoqué récemment une polémique - paraît indiquer un dérapage prévisible de 2,8 milliards d'euros, soit à peu près le même chiffre qu'en 2001. Comment expliquer alors le décalage entre cette note, dont la diffusion serait bienvenue, et le projet de collectif budgétaire, sinon par une volonté de « noircir le tableau » ? Il serait souhaitable que, par l'intermédiaire du Rapporteur général, la Commission puisse alors avoir connaissance de cette note de la direction du budget.

M. Charles de Courson a estimé que le Gouvernement avait fait oeuvre utile en rétablissant la réalité des comptes, et est convenu avec le Rapporteur général que, si d'une manière générale, l'ancienne opposition avait bien estimé la réalité, elle avait cependant sous-estimé le dérapage des dépenses - hormis le cas du BAPSA -. M. Laurent Fabius comme M. Didier Migaud n'ont pas alors tenu un langage de vérité, sauf peut-être à partir du mois de janvier, où ne fut annoncée qu'une demi-vérité.

Si la mesure de réduction de l'impôt sur le revenu paraît à peu près gagée par l'arrêté d'annulation à hauteur de 2,2 milliards d'euros sur les 2,5 milliards d'euros nécessaires, comment se fera le financement des 13 milliards d'euros de dérive des dépenses restant à couvrir ? S'agira-t-il, comme il faut le souhaiter puisqu'il n'y a pas d'autre issue, d'un gel de crédits, suivi d'une annulation en fin d'année ? La baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu est approuvée par l'ensemble de la majorité présidentielle. Mais une autre mesure est attendue et nécessaire : la baisse des charges sociales salariales jusqu'à 1,4 SMIC. Elle n'apparaît évidemment pas dans le projet de collectif. Figurera-t-elle dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2003, ou dans le projet de loi de finances pour 2003 ?

Le rapport spécial du BAPSA pour 2002 retenait une prévision de déficit pour l'exercice 2001 de 200 millions d'euros, dont l'ordre de grandeur a été confirmé en exécution. Pour 2002, était avancé le chiffre de 200 millions d'euros de déficit, quand la réalité sera plus proche de 550 millions d'euros. Le projet de collectif prévoit quatre mesures ponctuelles pour trouver le total de 750 millions d'euros de déficit ainsi cumulé. Deux d'entre elles - le relèvement de la subvention budgétaire et le prélèvement sur le fonds de garantie des calamités agricoles - ne posent pas de problème. Mais les deux autres sont préoccupantes. D'une part, on peut s'interroger sur les aspects juridiques du prélèvement de 165 millions d'euros opéré sur Unigrains, alors qu'est interdite l'affectation à l'État du produit d'une taxe parafiscale. Est-il compatible également avec la convention du 7 juillet 1983 entre l'État et Unigrains qui prévoit une renégociation obligatoire avant toute modification substantielle ? D'autre part, la mesure consistant à prélever des sommes sur la trésorerie de 41 des 78 caisses de base du régime agricole ne peut être que temporaire et ne règle rien pour l'avenir. De surcroît, elle pénalise les caisses vertueuses, à savoir celles où existent des excédents, comme en Gironde, en Ille-et-Vilaine ou encore dans la Marne, qui ont des taux de recouvrement de l'ordre de 99 %, ce qui est loin d'être le cas dans d'autres départements, comme la Corse. La solution choisie mérite donc débat.

M. Michel Vaxès a relevé une contradiction entre, d'une part, les propos tenus par le Rapporteur général dans un article de presse du 28 juin 2002, selon lesquels le collectif devait dégager 5 milliards d'euros d'économies, afin de ne pas accroître le déficit, et, d'autre part, le projet de collectif budgétaire, lequel prévoit des moins-values de recettes qui ne sont pas compensées par des économies. Les perspectives budgétaires ne sont donc pas claires : y aura-t-il des réductions de crédits, le déficit a-t-il été surévalué ou celui-ci est-il destiné à augmenter ?

S'agissant de la baisse uniforme de 5 % de l'impôt sur le revenu, plusieurs critiques s'imposent. Il convient tout d'abord de constater qu'elle est profondément injuste, puisque seuls les contribuables imposés en bénéficieront et, ce, sans distinguer selon le montant de leurs revenus. Les justifications avancées - la baisse soutiendra la consommation et encouragera les ménages les plus aisés à consommer davantage - mériteraient d'être étayées.

La baisse est, en outre, en contradiction avec la forte croissance des impôts locaux, qui, elle, frappe tous les ménages et qui est due à une explosion des dépenses sociales des collectivités locales, et notamment à la création de l'allocation d'autonomie pour les personnes âgées (APA). Il est par ailleurs regrettable que les lettres de cadrage budgétaire n'aient pas été transmises au Parlement alors que le précédent gouvernement s'était engagé, en mai 2000, à les communiquer.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que la baisse de l'impôt sur le revenu avait pour vocation de soutenir la croissance, mais qu'elle devait être accompagnée d'autres réformes, comme l'harmonisation des salaires minimum et le renforcement du fonds de péréquation destiné au financement du plan d'aide au retour à l'emploi, notamment pour venir en aide aux départements à forte population âgée.

S'agissant du BAPSA, il est choquant de devoir constater maintenant un déficit de plusieurs centaines de millions d'euros. Le principe de sincérité semble avoir été mis à mal dans cette affaire.

En réponse aux différents intervenants, M. Francis Mer a fourni les réponses suivantes :

- il n'y a aucun obstacle à la transmission à la Commission des lettres de cadrage ;

- l'hypothèse de croissance économique retenue pour l'élaboration du collectif budgétaire est réaliste ; si le déficit s'avère moins important que prévu, des marges de manoeuvre supplémentaires seront alors dégagées, dans le cadre des engagements européens de la France, qu'il convient de respecter sans casser la croissance. Pour 2003, celle-ci sera peut-être supérieure à ce qui est prévu mais rien ne permet de l'affirmer pour l'instant. En tout état de cause, le projet de loi de finances pour 2003 ne se fondera, en aucune manière, sur des hypothèses de croissance qui ne pourraient pas être atteintes ;

- 16 millions de ménages bénéficieront de la baisse de l'impôt sur le revenu. Le Gouvernement n'a, sur cette affaire, aucun état d'âme : la baisse augmentera les revenus disponibles des ménages de 0,2 à 0,3 % et conduira à un surcroît de croissance de 0,1 %, dans un contexte où la consommation comme le taux d'épargne (14 %) sont stables. Il ne s'agit nullement là d'un « cadeau », mais d'un élément nécessaire au dynamisme économique.

M. Alain Lambert a, pour sa part, ajouté les précisions suivantes :

- manifestement, et c'est un euphémisme, l'opposition de la précédente législature, a eu plus de chance que la majorité de l'époque dans ses prévisions ;

- les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par la loi de finances rectificative pour 2001 et les mesures de revalorisation de la condition des militaires pèseront, au minimum, à hauteur de 1,4 milliard d'euros sur l'exécution 2002 ;

- si le Conseil constitutionnel a globalement validé la loi de finances pour 2002, il serait normal que sa jurisprudence sur le principe constitutionnel de sincérité budgétaire évolue au vu de l'écart important entre les prévisions et l'exécution budgétaires constaté par le projet de loi de règlement ;

- les notes de la direction du budget laissaient présager les dérapages aujourd'hui constatés. Les propos du Gouvernement ne noircissent donc pas le tableau à dessein et, d'ailleurs, les Français ont rendu leur jugement sur la gestion passée ;

- la baisse des charges est à l'étude dans le cadre de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 ;

- la protection sociale agricole connaît une crise sans précédent. La subvention du budget de l'État au BAPSA doit être augmentée de 290 millions d'euros. Si le prélèvement opéré sur les caisses de mutualité sociale agricole, évoqué par M. Charles de Courson devait être plus réduit, il faudrait alors faire appel au budget de l'État, et donc à l'ensemble des contribuables, dans de plus grandes proportions, ce qui serait encore plus contestable. Il faut noter que la société anonyme « Unigrains » disposait jusqu'à présent de l'affectation d'une taxe parafiscale qui ne lui est plus affectée aujourd'hui. Alors qu'un prélèvement sur cette société au profit du BAPSA de 200 millions d'euros pouvait être envisagé, c'est un montant plus modeste de 165 millions d'euros qui a été finalement retenu pour compléter le financement du budget annexe, dans le parfait respect de l'orthodoxie budgétaire ;

- les propos de M. Michel Vaxès sur la baisse de l'impôt sur le revenu laissent à penser que son groupe aurait dû désapprouver la suppression de la vignette automobile, qui, à l'évidence, n'a pas tenu compte des capacités contributives de chacun, puisque les propriétaires de véhicules luxueux et modestes ont été traités exactement de la même manière. Lorsque la part régionale de la taxe d'habitation a été supprimée, la mesure a bénéficié, par définition, aux ménages qui payaient cette taxe et pas à ceux qui ne la payaient pas. Les 20 % de ménages de la ville d'Alençon qui ne paient pas la taxe d'habitation n'en ont, par exemple, pas profité ;

- si des crédits doivent être annulés, il n'a pas paru raisonnable au Gouvernement de procéder à des annulations rapides, forfaitaires et brutales. Des crédits seront donc mis en réserve et des crédits de report seront stabilisés. Dans cette perspective, le prochain collectif budgétaire devra s'attacher à ne pas dégrader le déficit constaté ;

- il serait nécessaire d'engager une réflexion sur les moyens de réguler le financement de l'APA, dispositif adopté dans l'enthousiasme, mais sans que les moyens nécessaires aient alors été déterminés. Il faut s'interroger sur la possibilité de faire assumer par les familles qui le peuvent et non par la collectivité une partie des charges en cause, notamment par le biais des retours sur successions, solution qui constituerait une mesure de justice.

M. Yves Deniaud a souhaité obtenir des précisions sur le niveau du déficit budgétaire à la fin de cette année, compte tenu des évolutions économiques et des mesures prévues par le Gouvernement. La reconduction prévisible de la baisse de 5% de l'impôt sur le revenu en 2003 se fera-t-elle selon les mêmes modalités qu'en 2002 ?

Compte-tenu du projet de décret procédant à l'annulation de 2,2 milliards d'euros de crédits, Mme Martine Lignères-Cassou s'est interrogée sur l'ampleur des autres annulations de crédits qui seront décidées avant la fin de l'année.

M. Paul Giacobbi a rappelé que le précédent gouvernement avait refusé la mise en place d'un fonds interministériel pour mettre en oeuvre le programme exceptionnel d'investissement décidé pour l'île, demandé par l'ensemble des élus de Corse. Dans la mesure où le Premier ministre a évoqué, dans son discours de politique générale, la mise en place d'une procédure « efficace et unifiée », il a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur la nature de cette procédure.

La nouvelle loi organique relative aux lois de finances a posé le principe de la mise en place d'une comptabilité d'exercice au sein de la comptabilité de l'État. Dès lors, il est essentiel que le Gouvernement précise la méthode qu'il envisage de suivre pour procéder au traitement comptable des engagements de l'État en matière de retraite à l'égard de ses agents, dont la Cour des comptes a chiffré le montant entre 600 et 800 milliards d'euros.

Enfin, il serait souhaitable que les analyses macro-économiques étudiant les effets de la totalité de la baisse des impôts sur le revenu, envisagée par le Gouvernement sur les prochaines années, soient largement diffusées.

M. Michel Bouvard s'est félicité de ce que l'Europe ait reconnu que le rythme des réductions du déficit public dépend étroitement du rythme de la croissance économique. C'est d'ailleurs le reproche que l'on peut faire au précédent Gouvernement de ne pas avoir profité de la forte croissance des dernières années pour réduire les déficits.

Le projet de loi de finances rectificative ne fait que réparer l'insincérité du budget 2002, certaines dépenses ayant même été artificiellement minorées au cours de la discussion devant le Parlement pour financer les besoins en matière de dépenses électorales et les conséquences des décisions prises au profit des policiers et gendarmes. D'ailleurs, en compensant les budgétisations de la loi de finances initiale, le collectif budgétaire ne fait que respecter le sens de la décision du Conseil constitutionnel s'agissant des charges liées à des décisions à venir, dont la prise en compte est renvoyée au collectif.

Les prévisions de recettes au titre des dividendes versés par les entreprises publiques sont réduites, notamment en ce qui concerne EDF et France Telecom. Une information complète sur l'évolution de ces dividendes au cours des dernières années, ainsi que sur celle des prélèvements sur la Caisse des dépôts et consignations serait utile pour évaluer la façon dont ce type de recettes a été, par le passé, utilisé en tant que variable d'ajustement. Enfin, qu'en est-il des dividendes attendus s'agissant d'Autoroutes du Sud de la France ?

Après avoir remarqué que l'audit avait reconnu la difficulté de procéder à des évaluations à mi-année, M. Augustin Bonrepaux a appelé le rapporteur général a plus de modération dans ses appréciations et s'est étonné de ce que le Gouvernement ait retenu l'hypothèse la plus défavorable de la fourchette, c'est-à-dire l'hypothèse la plus alarmiste, pour bâtir le collectif. De même, la dérive des comptes sociaux est délicate à apprécier, l'audit ayant fait observer qu'il était impossible d'évaluer les économies qui pourront être générées par les mesures de bonnes pratiques accompagnant la revalorisation du tarif des visites des médecins. Si la situation financière était aussi difficile qu'annoncée, la première décision du Gouvernement n'aurait pas dû être d'aggraver le déficit budgétaire par la diminution des recettes.

La décision de baisser d'une manière uniforme l'impôt sur les revenus témoigne de la conception injuste que le Gouvernement se fait du principe d'égalité. Il aurait été instructif que le Gouvernement ait fait procéder à l'évaluation de l'effet sur la croissance économique, non seulement de la baisse de l'impôt sur le revenu, mais, à titre de comparaison, d'une augmentation du salaire minimum. Le fait que la prime pour l'emploi ne diminue pas est la moindre des choses, mais la question se pose du nombre de ses bénéficiaires, qui vont profiter d'une baisse de l'impôt sur le revenu. Enfin, il serait équitable que l'information donnée au contribuable à l'occasion du versement du dernier tiers provisionnel précise également l'effet des baisses d'impôt décidées par le précédent Gouvernement.

S'associant aux remarques du Président Pierre Méhaignerie à propos de l'APA, il a rappelé que les présidents des Conseils généraux ne s'étaient pas, à sa grande surprise, mobilisés pour s'opposer à ce texte lors de ses discussions au Parlement.

Le projet de loi de finances rectificative tient compte des effets de l'amnistie en ce qui concerne les pertes de recettes. En revanche, aucune compensation n'est envisagée au profit des collectivités locales, lesquelles qui vont voir diminuer les ressources qu'elles tirent des amendes, alors que celles-ci servent à financer des travaux de sécurité.

M. Éric Woerth s'est également inquiété d'une éventuelle compensation des pertes de recettes des collectivités locales au titre des amendes.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les précédentes lois d'amnistie n'avaient pas prévu de telles compensations.

M. François Grosdidier s'est étonné du « chahut » qui règne au sein de la commission des Finances et qui ne permet pas de profiter au mieux de la présence des ministres. La sous-estimation des charges budgétaires liée au RMI pour 600 millions d'euros, au paiement des loyers de la gendarmerie, ou au remboursements à la SNCF des frais de transport des militaires est particulièrement choquante puisqu'il s'agit de dépenses connues et obligatoires. Une telle faculté de dissimulation volontaire est impensable dans toute structure autre que l'État, qu'il s'agisse d'une collectivité territoriale ou d'une entreprise. Il est indispensable que le Gouvernement et le Parlement réfléchissent ensemble à la façon d'interdire, à l'avenir, de tels comportements.

M. Jean-Pierre Brard a estimé que présenter la baisse de l'impôt sur le revenu comme une « mesure simple pour tous les contribuables » augurait mal de la volonté de sincérité affichée par le Gouvernement. En substituant les notions d'équité et de proportionnalité à celle d'égalité et de progressivité, la démarche choisie par le Gouvernement constitue une véritable régression, puisque 30% de la réduction globale de l'impôt bénéficieront à 1 % des contribuables les plus fortunés. L'indemnité de départ de M. Jean-Marie Messier bénéficiera-t-elle également de cette diminution ?

En réponse aux différents intervenants, M. Francis Mer a apporté les précisions suivantes :

- les décrets d'application de la loi sur la Corse sont en cours de rédaction et apporteront une réponse appropriée à la mise en oeuvre du programme exceptionnel d'investissement ;

- les informations concernant les évaluations macro-économiques des effets de la baisse de l'impôt sur le revenu et sur l'évolution des dividendes et des divers prélèvements sur les entreprises publiques seront naturellement présentées ;

- le fait que la réduction d'impôt soit calculée sur le montant de l'impôt brut à payer permet, effectivement, aux bénéficiaires de la PPE de profiter de la réduction ;

- le principe de progressivité de l'impôt ne s'oppose pas, au contraire, à ce que l'ensemble des tranches d'imposition soit traité de la même façon ;

- il est indispensable que l'État puisse, à terme, présenter un véritable compte d'exploitation ;

- la question du traitement comptable des engagements de retraite de l'État est une question importante, lourde d'enjeux, à laquelle il faudra apporter la meilleure réponse possible, parallèlement à la réponse qui sera apportée au fonds du dossier et qui devrait intervenir à la fin de l'année 2003, conformément aux engagements pris par le Premier ministre.

M. Alain Lambert a apporté les informations complémentaires suivantes :

- le déficit prévisionnel pour 2002 devrait être d'environ 45 milliards d'euros pour l'État, le Gouvernement ayant pris l'engagement de maintenir pour 2002 le déficit de l'ensemble des administrations publiques au niveau constaté par les auteurs de l'audit ;

- un tableau d'ensemble des dividendes prélevés par l'État sera fourni, dans un souci de transparence, aux commissions parlementaires ;

- les annulations prévues dans le projet de décret qui a été transmis sont des annulations pour ordre, qu'il ne faut pas confondre avec les annulations qui pourraient être adoptées avant la fin de l'exercice ;

- le respect du principe de sincérité posé par la nouvelle loi organique se renforcera progressivement au fil de l'élaboration et de l'exécution des lois de finances successives ;

- l'effet de la baisse de l'impôt sur les revenus de 2001 décidée par le précédent Gouvernement s'élève à 2 milliards d'euros, à comparer aux 2,5 milliards d'euros de la mesure proposée aujourd'hui ;

- l'impact sur les finances des collectivités locales des lois d'amnistie n'ont effectivement jamais fait l'objet, dans le passé, de mesures de compensation ;

- malgré l'intérêt que M. Jean-Pierre Brard porte au cas particulier de l'ancien président de Vivendi Universal, la baisse de l'impôt dû en 2002 ne porte naturellement que sur les revenus de 2001.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier

Réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002.

Texte du projet de loi :

Pour l'imposition des revenus de l'année 2001, le montant de l'impôt résultant de l'application des dispositions des 1 à 4 du I de l'article 197 du code général des impôts est réduit de 5 %.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement, il est proposé de réduire l'impôt sur le revenu de 5 % pour tous les contribuables en 2002.

La réduction de 5 % s'appliquerait au montant de l'impôt 2002 (revenus 2001) dû avant imputation des réductions et crédits d'impôt ainsi que de la prime pour l'emploi.

Le coût de la mesure s'élèverait à 2,55 milliards d'€.

Observations et décision de la Commission :

Conformément aux engagements du Président de la République, le Gouvernement propose de mettre en oeuvre une baisse de l'impôt sur le revenu de 5% pour tous les contribuables. Cet allégement a vocation à constituer une première étape dans la politique de baisse des prélèvements obligatoires engagée par le Gouvernement et sa majorité.

I.- Le dispositif proposé : une réduction de 5% de l'impôt sur le revenu
pour l'ensemble des foyers imposables

A.- La nécessité d'alléger la charge pesant sur les redevables de l'impôt
sur le revenu

1.- L'impôt sur le revenu, un prélèvement concentré sur un faible nombre de redevables

a) Le poids des prélèvements obligatoires et de l'impôt sur le revenu en France

Le niveau des prélèvements obligatoires en France est très élevé par rapport à celui des autres pays de l'OCDE.

Sans doute ces comparaisons doivent-elles être relativisées. L'indicateur commun fourni par l'OCDE varie considérablement en fonction, notamment, du caractère public ou privé des dépenses d'assurance maladie et de retraite ainsi que de la qualité des prestations publiques offertes aux citoyens. Ces chiffres permettent donc avant tout de distinguer les principales tendances en termes de poids des prélèvements obligatoires dans le PIB.

Après un maximum de 45,6% en 1999 sur la décennie et malgré une baisse de 0,3% entre 1999 et 2000, la France présente toujours un taux de prélèvements obligatoires bien supérieur à celui de ses principaux partenaires économiques. En 2000, le taux de prélèvements obligatoires en France était de 45,5%, et restait donc plus élevé que les taux italien (42,3%), allemand (37,8%), anglais (37,7%) et américain (28,9%). Le taux prévu pour 2002 est de 44,5% du PIB.

Pour sa part et comme l'illustre le tableau suivant, le rapport de l'impôt sur le revenu sur le PIB est en France comparable, voire même inférieur, à celui des autres pays de l'OCDE : il était en 1999 de 8,1% contre 10,9% en moyenne au sein de l'Union Européenne et 10,1% en moyenne au sein de l'OCDE.

Cependant ces chiffres n'illustrent pas combien le poids de l'impôt sur le revenu peut constituer aujourd'hui un véritable frein à l'initiative et pénaliser le travail.

POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU
(Y COMPRIS CONTRIBUTIONS SOCIALES)
PAR RAPPORT AU PIB (1999)

PAYS

IR/PIB EN %

France

8,1

Allemagne

9,4

Belgique

14

Espagne

6,9

Italie

11,4

Pays-Bas

6,4

Royaume-Uni

10,5

Moyenne UE (15)

10,9

Etats-Unis

11,8

Japon

4,8

Moyenne OCDE

10,1

Source : Statistiques des recettes publiques des pays membres
de l'OCDE 1965-2000. Edition 2001.

b) La charge de l'impôt sur le revenu français est assumée par une minorité de la population : 10% de la population acquitte près de 70% de l'impôt sur le revenu

Au-delà du simple rapport de l'impôt sur le revenu sur le PIB, un examen plus approfondi de ce prélèvement conduit à mettre en évidence les spécificités de l'impôt sur le revenu français.

Ces caractéristiques propres soulèvent de nombreuses difficultés, notamment en termes d'acceptation de cet impôt qui peut être ressenti comme confiscatoire.

_  Un impôt dont le poids s'est alourdi

Le poids de l'impôt sur le revenu pesant sur les foyers français s'est accru depuis le début de la décennie 1990.

Pour les années récentes, l'évolution des recettes fiscales de l'impôt sur le revenu, du nombre des foyers imposables et du montant de leur cotisation d'impôt moyenne a été la suivante :

(en millions)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002 (évaluation)

Recettes fiscales Impôt sur le revenu

290.000 F
(44.210 €)

299.500 F
(45.658 €)

326.000 F
(49.698 €)

346.300 F
(52.793 €)

53.388 €
(350.200 F)

54.005 €
(354.250 F)

(en millions)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Nombre de foyers imposables

14,96

15,42

16,9

17,04

16,9

Non disponible

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Cotisations moyennes d'impôt sur le revenu

19.385 F
(2.955 €)

19.423 F
(2.961 €)

19.290 F
(2.941 €)

20.323 F
(3.098 €)

20.722 F
(3.159 €)

Non disponible

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les recettes fiscales de l'impôt sur le revenu ont crû régulièrement depuis 1997, passant de 44,21 milliards d'euros en 1997 à 54 milliards d'euros (évaluation) pour 2002.

Le nombre de foyers imposables a augmenté de 13% entre 1997 et 2001. La cotisation moyenne s'est quant à elle accrue de 6,9%.

Les recettes fiscales de l'impôt sur le revenu ont augmenté, notamment du fait de la croissance qui a permis une évolution favorable des revenus, ce dont on ne peut que se réjouir.

Cependant, il convient de souligner que, malgré le plan de baisse de l'impôt sur le revenu mis en oeuvre depuis la loi de finances rectificative pour 2000, le poids de cet impôt reste très lourd. Certaines mesures ont par ailleurs tendu à accroître le rendement de l'impôt comme la réduction du plafond des effets du quotient familial.

Mais ces éléments n'expliquent pas en totalité l'évolution de la charge fiscale pesant sur les foyers imposables.

Une cause complémentaire de l'alourdissement tendanciel de l'impôt sur le revenu tient aux modalités de l'indexation des seuils des tranches du barème et des seuils associés. Ceux-ci sont indexés sur l'évolution des prix hors tabac qui est, de manière constante, moins soutenue que l'évolution générale de l'ensemble des prix et celle des revenus.

En conséquence, diminuer la charge de l'impôt sur le revenu qui s'est accrue au cours des années récentes est nécessaire.

_  Une assiette étroite

L'assiette de l'impôt sur le revenu est étroite du fait des exonérations d'impôt et des modalités de calcul de l'impôt qui viennent minorer sa base. Au titre de ces dernières comptent, notamment, la déduction des frais professionnels et l'abattement de 20% sur les traitements, salaires et pensions. Le corollaire de cette assiette est la pratique de taux d'imposition élevés qui contribuent eux aussi au sentiment de pénibilité de l'impôt.

_  Un prélèvement concentré sur un nombre restreint de redevables

Seuls 16,9 millions de foyers sur les 31,9 millions de foyers français étaient imposables en 2001 au titre de leurs revenus 2000. La charge de l'impôt sur le revenu pèse donc sur 53% des foyers.

L'histogramme suivant permet de déterminer la part de l'impôt payée par la moitié la plus modeste des foyers français puis par les 20% suivants et par les trois derniers déciles de la population.

Les 10% des foyers les plus aisés, qui concentrent 33,74% du revenu déclaré, acquittent à eux seuls 68,53% de l'impôt sur le revenu total. L'avant-dernier décile ne supporte que 14,24% de la charge de l'impôt. Le caractère très progressif de l'impôt se déduit également de la très faible proportion (0,99% de l'impôt) acquittée par la moitié la plus modeste des foyers français au sein de laquelle presque tous les foyers sont non imposables.

les 10% de la population aux revenus les plus élevés

les 10% suivants

les 20% suivants

les 20% suivants

les 50% de la population aux revenus les moins élevés

graphique

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il est logique de ne pas exclure du bénéfice de la réduction d'impôt les foyers qui, précisément, assument la plus grande part de la charge de l'impôt sur le revenu. En conséquence, le montant de la réduction sera, en valeur absolue, de plus en plus élevé au fur et à mesure que le montant de l'impôt brut progresse.

2.- Une mesure simple qui s'adresse à l'ensemble des foyers imposables

a) Une mesure lisible

Parce qu'elle est applicable à la seule imposition des revenus de 2001, il n'est pas proposé d'inscrire cette disposition dans le code général des impôts.

Engager une réforme plus complexe de l'impôt sur le revenu en cours d'année aurait soulevé certaines difficultés. En particulier, le délai très court imparti pour mettre en oeuvre la réduction d'impôt était trop difficilement conciliable avec l'élaboration d'une mesure d'architecture complexe.

Afin que l'allégement d'impôt puisse trouver son plein effet psychologique, il était d'ailleurs important qu'il soit immédiatement compréhensible par les contribuables.

b) Une mesure favorable à l'initiative

La concentration très forte de l'impôt sur le revenu sur un nombre peu élevé de foyers a deux conséquences principales.

En premier lieu, l'impôt sur le revenu peut être perçu comme étant confiscatoire, notamment du fait du niveau élevé du taux marginal supérieur. Les personnes imposables à la dernière tranche du barème peuvent hésiter à chercher à accroître leurs revenus parce qu'elles percevraient effectivement moins de la moitié du revenu marginal.

En second lieu, la concentration de l'impôt sur les plus hauts revenus est une des causes de la moindre attractivité du territoire français.

Si les études portant sur les délocalisations de foyers fiscaux ne permettent pas de déterminer avec précision le nombre des contribuables qui décident de quitter la France pour des raisons essentiellement fiscales, il convient de remarquer que dans une Europe où la libre circulation des hommes et des capitaux est la règle, la charge de l'impôt sur le revenu pesant, pour une majeure partie, sur un nombre restreint de foyers ne peut que nuire à la compétitivité de la France.

Le rapport remis en juillet 2001 par notre collègue, parlementaire en mission, Michel Charzat au Premier Ministre Lionel Jospin sur l'attractivité du territoire français jugeait déjà l'impact des différences d'attractivité comme étant indéniable, en termes de recettes fiscales, d'emplois hautement qualifiés et de transfert des centres de décision économique.

Devant ce diagnostic connu depuis de nombreuses années, le présent article propose d'adresser un signal fort en direction des personnes qui seraient susceptibles de choisir leur lieu de domiciliation en fonction de critères fiscaux.

Cette baisse forfaitaire de 5% de l'impôt sur le revenu, parce qu'elle s'appliquera à l'ensemble des contribuables, permettra aussi de rendre le système fiscal français moins pénalisant pour l'initiative et ne pourra que contribuer à maintenir en France les personnels de haute qualité dont les entreprises ont besoin.

B.- Une réduction s'appliquant à l'impôt brut favorable aux contribuables
et centrée sur les revenus du travail

1.- Présentation des étapes de l'établissement de l'impôt brut

Le calcul de l'impôt sur le revenu est une opération complexe. La faible lisibilité de cet impôt ne peut d'ailleurs que contribuer à susciter l'incompréhension à son égard.

L'impôt sur le revenu est établi d'après les résultats d'ensemble obtenus par le contribuable. Le revenu imposable comprend la totalité des bénéfices ou revenus catégoriels. Les règles d'évaluation du revenu sont propres à chaque catégorie d'entre eux. Après abattements et déductions forfaitaires, les revenus catégoriels sont dits nets. La somme des revenus nets catégoriels et des déficits catégoriels détermine le revenu brut global duquel sont déduits les charges déductibles du revenu global et le report déficitaire des années antérieures afin de déterminer le revenu net global. Le revenu net imposable est égal à la différence entre le revenu net global et les abattements en vertu de situations particulières.

Les dispositions des 1 à 4 du I de l'article 197 du code général des impôts s'appliquent au montant du revenu net imposable. Elles consistent en quatre opérations :

l'application du barème (1 du I de l'article 197 du CGI) compte tenu éventuellement :

- du plafonnement du quotient familial (2 du I de l'article 197 précité) ;

- de la réduction d'impôt spécifique aux DOM (3 du I du même article) ;

- de la décote (4 du I du même article). La décote est un dispositif permettant de diminuer l'impôt des contribuables dont la cotisation d'impôt à ce stade du calcul est inférieure à 760 euros. L'impôt est réduit de la différence entre 380 euros et la moitié de la cotisation.

Comme l'illustre le tableau suivant, la réduction de l'impôt sur le revenu serait effectuée sur le montant de l'impôt brut tel qu'il résulte de l'application des dispositions des 1 à 4 du I de l'article 197 du code général des impôts.

IMPÔT SUR LE REVENU :
LES ÉTAPES DE L'ÉTABLISSEMENT DE L'IMPÔT BRUT
ET L'APPLICATION DE LA RÉDUCTION DE 5%

1

Détermination des revenus catégoriels

(y compris charges et abattement de 20%)

2

Somme des revenus nets catégoriels et des déficits catégoriels

 

= revenu brut global

3

- charges déductibles du revenu global

4

- report déficitaire des années antérieures

 

= revenu net global

5

- abattements en vertu de situations particulières

 

= revenu net imposable

6

Application du barème selon quotient familial

7

Plafonnement du quotient familial

8

- décote

 

IMPÔT BRUT : Impôt résultant de l'application de l'article 197 du CGI

9

- réduction forfaitaire de 5%

Source : Etabli d'après le dix-huitième rapport du Conseil des impôts.

2.- Une mesure bénéficiant aux titulaires de revenus du travail

graphique
Modalités d'application de la baisse de 5% de l'impôt sur le revenu

graphique
graphique

graphique

Revenus imposables
au barème progressif

Application des dispositions des 1 à 4
de l'article 197 du CGI

Revenus imposables
à taux proportionnel
(non éligibles à la réduction de 5 %)

graphique

graphique

 

graphique

 

 

 

 

 

 

 

 

graphique

graphique

 

graphique

 

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La réduction d'impôt ne s'appliquerait qu'à l'impôt dû sur les revenus imposés au barème, principalement les salaires et pensions. Les salaires représentent 62,77% et les pensions 22,79% du revenu déclaré.

Les autres revenus intégrés dans le revenu imposable sont, par ordre décroissant de proportion dans le revenu déclaré global, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC : 3,11%), les bénéfices non commerciaux (BNC : 3,11%), les plus-values (2,66%), les revenus fonciers (2,48%), les revenus de capitaux mobiliers (RCM : 2,05%), les bénéfices agricoles (BA : 0,78%), les rentes viagères (0,19%) et les revenus exceptionnels (0,06%).

Le diagramme suivant permet de visualiser la répartition des revenus catégoriels dans le revenu déclaré.

Part des revenus catégoriels dans le revenu déclaré

(en pourcentage)

Revenus exceptionnels

graphique

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les revenus de capitaux mobiliers, parmi lesquels les produits des actions ou parts sociales (c'est-à-dire essentiellement les bénéfices répartis sous forme de dividendes) sont certes compris dans les revenus imposés selon le barème progressif mais ils ne représentent que 2,05% de l'ensemble de ces revenus.

La réduction d'impôt de 5% qui s'appliquerait aux revenus du barème serait donc concentrée sur les revenus du travail, qu'il s'agisse du travail salarié ou du travail indépendant.

En conséquence, les revenus qui ne sont pas imposés au barème ne bénéficieraient pas de l'allégement d'impôt. Il s'agit principalement :

- des plus-values réalisées par des particuliers sur la cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux qui sont taxées au taux proportionnel de 16% auquel s'ajoutent les prélèvements sociaux, ce qui porte l'impôt total pesant sur ces revenus à 26%. Ces revenus se sont élevés à 16,9 milliards d'euros en 2000 ;

- des revenus de produits de placements à revenus fixes (obligations, bons du Trésor...) lorsque leur titulaire choisit le prélèvement forfaitaire qui, lorsqu'il est appliqué, est libératoire de l'impôt sur le revenu. Le taux du prélèvement forfaitaire est de 15% auquel il faut ajouter 10% de prélèvements sociaux, ce qui porte la charge globale d'imposition à 25%. Ces revenus se sont élevés à 5,4 milliards d'euros en 2000. (1)

3.- Un choix favorable aux contribuables

a) Le choix de l'impôt brut comme base de réduction permet d'assurer à tous les contribuables un allégement de 5% de la cotisation d'impôt

Le choix d'une base de réduction large (l'impôt brut) conduit à une baisse d'impôt plus importante que si la mesure avait été appliquée après prise en compte des corrections apportées ultérieurement à cette base (réductions d'impôt et imputations diverses).

La réduction de l'impôt brut bénéficierait ainsi à 15,9 millions de foyers, le montant moyen de l'allégement s'élevant à 169 euros.

Si la baisse de 5% était appliquée au montant de l'impôt net, 15 millions de foyers bénéficieraient d'une réduction moyenne de 153 euros. Les foyers qui ne seraient alors plus concernés par la mesure seraient les foyers les plus modestes dont l'impôt net est nul ou dont l'impôt avant imputation des crédits d'impôt est inférieur à 61 euros (seuil de recouvrement fixé par le 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts).

En outre, les contribuables bénéficiant de réductions d'impôt ou de crédits d'impôts ne sont pas lésés par le mode calcul de l'allégement d'impôt proposé puisqu'ils bénéficient également d'une réduction de 5% de l'impôt brut.

Un foyer devant 300 euros d'impôt brut sur le revenu mais bénéficiant de 85 euros de prime pour l'emploi (crédit d'impôt) doit acquitter 215 euros d'impôt. Si la réduction portait sur ces 215 euros, le montant de la baisse ne serait que de 10,75 euros. La méthode retenue permet de calculer la réduction sur la base de 300 euros, ce qui porte l'avantage à 15 euros.

b) Le choix de ne pas intervenir avant l'application du mécanisme de la décote

Il aurait pu être envisagé de calculer le montant de la réduction avant application de la décote qui permet de diminuer les cotisations d'impôt inférieures à 760 euros.

Une différence de nature existe cependant entre les réductions d'impôt et les imputations diverses, d'une part, et le dispositif de la décote, d'autre part.

En raison des conséquences économiques et sociales des dépenses prises en compte au titre d'une réduction d'impôt ou d'un crédit d'impôt, on peut considérer les dépenses ouvrant droit à un avantage fiscal comme des substituts au paiement de l'impôt dû à la collectivité. Les réductions et crédits d'impôt peuvent donc être considérés comme des modalités de paiement de l'impôt.

En revanche, le dispositif de la décote est quant à lui un élément du calcul de l'impôt qui ne peut donc pas être assimilé à une réduction d'impôt.

C'est la raison pour laquelle il est proposé que la réduction d'impôt soit appliquée à l'impôt brut, c'est-à-dire après la décote et avant réductions.

II.- Près de seize millions de foyers bénéficieraient d'un allégement moyen
de 169 euros

A.- La progressivité de l'impôt ne serait pas modifiée

La progressivité de l'impôt, c'est-à-dire la part de l'impôt payée par les contribuables classés selon leurs revenus serait inchangée au stade de l'impôt brut. En effet, la baisse de 5% concernant l'ensemble des contribuables, la répartition de la charge de l'impôt brut total (qui sera lui aussi diminué de 5%) ne subira aucune modification.

Un contribuable dont l'impôt brut s'élève à 10.000 euros bénéficiera d'une réduction de 500 euros, ce qui portera son impôt avant réductions à 9.500 euros.

Un contribuable dont l'impôt brut serait vingt fois moindre
(10.000/20 = 500 euros) bénéficiera d'une réduction de 25 euros, ce qui abaissera son impôt avant réductions à 475 euros.

475 euros correspondent bien au vingtième de l'impôt avant réductions du contribuable le plus aisé. La progressivité de l'impôt brut est bien inchangée.

B.- Le montant de l'impôt à acquitter serait en moyenne réduit de 169 euros

1.- Effets d'ensemble de la mesure

Comme l'a indiqué le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors de son audition par votre Commission des finances le 10 juillet 2002, analysée en termes de soutien à la croissance, cette mesure devrait générer une augmentation du revenu disponible des ménages comprise entre 0,2 et 0,3%, ce qui, compte tenu des habitudes de consommation et d'épargne des ménages français, devrait avoir un impact positif sur la croissance évalué à 0,1 point et profiter ainsi à tous les Français.

Comme il a été indiqué précédemment, la réduction de 5% du montant de l'impôt brut devrait concerner 15,9 millions de foyers qui bénéficieraient d'un allégement moyen de 169 euros de leur cotisation d'impôt.

D'après les estimations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 76.000 foyers deviendraient non imposables du fait de cette mesure. Le terme de non-imposable étant entendu strictement, cela signifie que ces 76.000 foyers n'auraient, du fait de la réduction d'impôt de 5%, pas d'impôt à acquitter après application de l'allégement de 5% et avant déduction des réductions et crédits d'impôt.

Il convient de relever que le fait d'être non imposable emporte des conséquences importantes puisque les foyers concernés pourront bénéficier, en présentant leur avis de non-imposition, d'avantages accordés notamment par les communes.

2.- Diminution d'impôt pour quelques foyers représentatifs

Afin d'illustrer l'impact d'une baisse de 5% de l'impôt sur le revenu, votre Rapporteur général a retenu les exemples de quelques foyers-types choisis pour leur caractère représentatif.

Les contribuables célibataires, divorcés ou veufs sans enfant à charge imposables représentent 5.738.000 foyers, soit 34% des foyers imposables. Leur revenu imposable moyen est de 13.480 euros.

Les contribuables mariés sans enfant à charge imposables représentent 3.806.000 foyers, soit 22,5% des foyers imposables. Leur revenu imposable moyen est de 26.593 euros.

Les contribuables mariés avec deux enfants à charge imposables représentent 1.684.000 foyers, soit 10% des foyers imposables. Leur revenu imposable moyen est de 34.217 euros.

Les foyers précités constituent donc les deux tiers des foyers imposables.

Les tableaux suivants indiquent le gain attendu de la mesure proposée au présent article pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs sans enfant à charge, mariés sans enfant et mariés avec deux enfants à charge (2).

DIMINUTION D'IMPÔT POUR UN CÉLIBATAIRE, DIVORCÉ OU
VEUF SANS ENFANT À CHARGE

(en euros)

Revenu imposable

Impôt sur le revenu
LF 2002

Impôt après allégement de 5%

Gain en valeur absolue

7.830

IR

37 (a)

35 (a)

2

Prime pour l'emploi (PPE)

440

440

Restitution

403

405

20.000

 

3.370

3.201

169

40.000

 

11.400

10.830

570

(a) Non recouvré.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Pour un célibataire dont le revenu imposable est de 7.830 euros et qui bénéficie d'une prime pour l'emploi d'un montant de 440 euros, la réduction d'impôt aura pour effet d'accroître la restitution.

Pour un contribuable célibataire dont le revenu imposable est de 20.000 euros, la réduction s'élèvera à 169 euros.

DIMINUTION D'IMPÔT POUR UN COUPLE MARIÉ SANS ENFANT

(en euros)

Revenu imposable

Impôt sur le revenu
LF 2002

Impôt après allégement de 5%

Gain en valeur absolue

20.000

1.394

1.324

70

40.000

6.741

6.404

337

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Un couple marié sans enfant dont le revenu imposable est de 20.000 euros bénéficiera d'une réduction de 70 euros. Un couple disposant de 40.000 euros de revenu imposable verra son impôt diminué de 337 euros.

DIMINUTION D'IMPÔT POUR UN COUPLE MARIÉ AVEC DEUX ENFANTS

(en euros)

Revenu imposable

Impôt sur le revenu
LF 2002

Impôt après allégement de 5%

Gain en valeur absolue

20.000

479

455

24

40.000

4.191

3.981

210

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Un couple marié avec deux enfants à charge dont le revenu imposable s'élève à 20.000 euros bénéficiera d'une réduction de 24 euros. Un couple dont le revenu imposable est de 40.000 euros devra acquitter une cotisation d'impôt réduite de 210 euros.

3.- Le cas des bénéficiaires de crédits d'impôt
et notamment de la prime pour l'emploi

Il existe des différences de nature entre une baisse de l'impôt sur le revenu et une éventuelle intervention sur le montant de la prime pour l'emploi. La prime pour l'emploi vise à encourager l'emploi pour les titulaires de bas salaires en se fondant sur l'analyse de la structure du marché du travail français. La baisse de l'impôt sur le revenu tend, elle, à alléger le poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages imposables et s'inscrit dans une démarche visant à soutenir l'initiative.

C'est pourquoi aucun lien n'existe entre le niveau de l'impôt sur le revenu et celui de la prime pour l'emploi. Aussi la baisse d'impôt de 5% n'implique-t-elle pas de réviser le montant de la prime pour l'emploi.

En effet, cette dernière, répondant à une logique propre, peut suivre une évolution différente de l'impôt sur le revenu. C'est la raison pour laquelle la réduction de 5% proposée au présent article ne crée pas de rupture d'égalité devant l'impôt au préjudice des bénéficiaires de la prime pour l'emploi non imposables.

Il convient d'ajouter que l'ensemble des titulaires de la prime pour l'emploi bénéficieront du doublement de la part variable de la prime pour l'emploi (c'est-à-dire de la part dépendant du salaire et du nombre d'heures travaillées) décidé sous la précédente législature et qui n'est pas remis en cause. Le coût total de la prime pour l'emploi accordée au titre des revenus de l'année 2002 s'élève à 2,33 milliards d'euros.

Les bénéficiaires imposables de l'ensemble des crédits d'impôt (parmi lesquels la prime pour l'emploi) verront donc leur cotisation d'impôt diminuée ou le montant de la restitution opérée par l'administration fiscale augmenté.

Les titulaires de la prime pour l'emploi bénéficieront ainsi, comme les autres contribuables, d'une baisse de 5% de leur impôt, le montant de la prime pour l'emploi qu'ils reçoivent n'étant pas affecté par cette mesure.

Pour les titulaires de la prime pour l'emploi demeurant imposables, le gain moyen résultant de la baisse de 5% est évalué à 34 euros.

Le gain moyen des titulaires de la prime pour l'emploi devenant non imposables du fait de la réduction d'impôt de 5% est, lui, évalué à 14 euros.

Le tableau suivant permet d'illustrer le cas d'un contribuable bénéficiant d'une restitution au titre de la PPE qui sera augmentée de 5 euros du fait de la réduction de 5% calculée sur l'impôt brut.

APPLICATION DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT À UN BÉNÉFICIAIRE
DE LA PRIME POUR L'EMPLOI AUQUEL SONT RESTITUÉS 400 EUROS
PAR L'ADMINISTRATION FISCALE

 

Avant la réduction de 5%

Après la réduction de 5%

Impôt brut

100

100

Réduction de 5%

 

-5

PPE

- 500

- 500

Restitution

400

405

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La diminution de l'impôt sur le revenu ne concernera pas les bénéficiaires de la prime pour l'emploi (ou d'autres crédits d'impôt) qui ne sont pas imposables, comme l'illustre le tableau suivant :

CAS D'UN BÉNÉFICIAIRE DE LA PRIME POUR L'EMPLOI NON IMPOSABLE

 

Avant 5%

Après 5%

Impôt brut de

0

0

Réduction 5%

0

0

PPE

- 500

- 500

Restitution

- 500

- 500

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

*

* *

La Commission a examiné deux amendements de suppression présentés respectivement par MM. Augustin Bonrepaux et Jean-Pierre Brard.

Après que M. Augustin Bonrepaux eut indiqué que les membres du groupe socialiste réservaient l'essentiel de leur contribution au débat à la discussion en séance publique, il a précisé que la suppression de la proposition de réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 permettait de tenir compte de la situation des finances publiques nationales telle qu'elle a été présentée par le Gouvernement et sa majorité.

M. Jean-Pierre Brard a affirmé que la réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 constituait une violation de l'article XIII de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 selon lequel la contribution commune nécessaire à l'entretien de la force publique et aux dépenses d'administration « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Il a indiqué que les membres du groupe communiste et républicain s'exprimeraient plus longuement sur ce sujet lors des débats en séance publique.

Votre Rapporteur général a rappelé que la réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002, proposée par le Gouvernement dans le présent projet de loi de finances rectificative, constituait la traduction des engagements pris successivement par le Président de la République au cours de sa campagne électorale et par les candidats de la majorité présidentielle lors des élections législatives. La légitimité et la cohérence de cette disposition s'appuient sur au moins deux éléments :

- le premier tient au fait que l'impôt sur le revenu n'est acquitté en France que par un foyer fiscal sur deux et il est caractérisé par une progressivité très forte, puisque 70% du produit de cet impôt a pour origine l'effort fiscal de seulement 10% des foyers fiscaux. Cette réalité économique et fiscale avait d'ailleurs été décrite par M. Michel Charzat dans son rapport au Premier ministre rendu public au mois de juillet 2001. Il avait notamment relevé que l'excessive concentration de la charge de l'impôt sur le revenu sur un nombre limité de foyers fiscaux avait des effets négatifs sur l'attractivité de notre territoire, et qu'en conséquence, de nombreux cadres supérieurs préféraient exercer leur talent à l'étranger, alors même que la charge de leur formation initiale avait incombé à la collectivité nationale ;

- le second tient à la nécessité de mettre en oeuvre une mesure simple, immédiate et lisible afin de réduire les effets négatifs évoqués et ainsi promouvoir la croissance par un regain de confiance.

Suivant l'avis négatif de votre Rapporteur général, la Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à instaurer une réduction minimale d'un montant de 10 euros de l'impôt dû en 2002, au bénéfice des contribuables dont le montant de l'impôt dû est compris entre 61 et 200 euros. Il a estimé ce dispositif préférable à une réduction uniforme de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 pour les personnes concernées par le montant minimum de perception de l'impôt sur le revenu fixé à 61 euros par l'article 1657 1 bis du code général des impôts. L'allègement de 5% de l'impôt sur le revenu aboutirait en effet à une suppression totale de l'impôt sur le revenu pour les foyers devant acquitter entre 61 et 64 euros d'impôt, puisqu'ils entreraient, du fait dudit allégement, dans le champ d'application du dispositif du minimum de perception. En revanche, les contribuables imposables devant acquitter plus de 64 euros d'impôt ne bénéficieraient pas de ce dispositif et verraient le montant de leur impôt uniquement diminué de 5%.

Votre Rapporteur général a douté qu'un tel dispositif fût opportun. En effet :

- il pourrait atténuer la lisibilité de la réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 ;

- il ne permet pas de régler l'effet de seuil créé par l'existence du minimum de perception de l'impôt sur le revenu, puisqu'aboutissant uniquement à élever ce seuil ;

- l'effet de seuil, que l'amendement tend à éliminer, doit être relativisé. Un tel effet n'existe pas dès lors qu'un foyer fiscal concerné ou qui sera concerné par le minimum de perception bénéficie de la prime pour l'emploi, dont le montant est retranché du montant de l'impôt dû, sans considération du seuil de perception. Or, environ 60% des foyers qui vont entrer dans le champ du seuil de perception bénéficient de la prime pour l'emploi.

La Commission a rejeté cet amendement, après que votre Rapporteur général eut précisé que le dispositif proposé par le Gouvernement maintenait la progressivité brute de l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

*

* *

Article 2

Prélèvements institués au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Texte du projet de loi :

I. Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 165 millions d'euros sur la société anonyme « Union financière pour le développement de l'économie céréalière » (UNIGRAINS).

L'assiette de ce prélèvement est constituée par une fraction du produit du recouvrement et du placement de la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier.

II. Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 130 millions d'euros sur les réserves du Fonds national de garantie des calamités agricoles, institué par le décret n° 79-823 du 21 septembre 1979, dont les avoirs disponibles sont placés auprès de la Caisse centrale de réassurance.

III. Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 161 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricole, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2001.

Le recouvrement de ce prélèvement est assuré par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, par compensation sur les financements qu'elle alloue aux caisses de mutualité sociale agricole.

Exposé des motifs du projet de loi :

1° Il est proposé d'effectuer un prélèvement sur la société anonyme « Union financière pour le développement de l'économie céréalière » (UNIGRAINS). Ce prélèvement est assis sur une fraction du produit du recouvrement et du placement de la taxe pour le financement du secteur céréalier.

2° Il est proposé d'effectuer un prélèvement sur les réserves du Fonds national de garantie des calamités agricoles. Cette situation est rendue possible compte tenu du niveau des réserves du fonds dont la gestion présente des comptes en équilibre depuis cinq années, malgré les importantes calamités agricoles recensées au cours de cette période.

3° Les cotisations sociales des professions agricoles sont assujetties et perçues par les caisses de la mutualité sociale agricole ou les organismes assureurs mentionnés à l'article L.731-30 du code rural, et affectées pour partie au service des prestations et aux dépenses complémentaires qui comprennent, notamment, les frais de gestion du contrôle médical et de l'action sanitaire et sociale. Depuis plusieurs années, les résultats de gestion des caisses ont contribué à la constitution de réserves et reports à nouveau.

Dans le but de contribuer à la réduction du besoin global de financement du régime des prestations sociales des non salariés agricoles en 2002, il est proposé d'affecter au BAPSA le produit de ces prélèvements, soit 456 millions €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de financer le déficit d'exécution du BAPSA (Budget annexe des prestations sociales agricoles) prévisionnel pour 2002, dont le montant s'élève à la somme de 746 millions d'euros (4,9 milliards de francs).

I.- Un déficit d'exécution constaté pour 2001 et prévisible pour 2002

Conformément à l'analyse de notre collègue Charles de Courson, Rapporteur spécial sur les crédits du BAPSA, dans son rapport n° 3320 sur le projet de budget 2002, l'exécution du BAPSA en 2002 et de 2001 fait apparaître d'importantes « impasses » budgétaires d'origine multiple :

- un important report de charges non financées de 2001, chiffré par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2001 à 218 millions d'euros (1,4 milliard de francs), résultant, malgré les suppléments de financement ouverts en loi de finances rectificative pour 2001 (3), d'un effet de ciseau entre des dépenses supplémentaires, principalement de prestations de maladie, et des recettes réduites du fait d'une conjoncture agricole défavorable. Ce transfert de charges s'ajoute, en pratique, à un prélèvement de 25 millions d'euros (165 millions de francs) sur le solde du fonds de roulement du BAPSA. Le déficit d'exécution réel s'est donc en réalité élevé à 243 millions d'euros (1,7 milliard de francs), en intégrant les charges reportées qui auraient été prises en compte dans un cadre comptable fondé sur le principe des droits constatés ;

- et, pour 2002, une situation analogue, et même encore plus dégradée, prévisible dès aujourd'hui, avec un dérapage supplémentaire des dépenses en 2002, et des recettes insuffisantes pour y faire face. Selon les informations communiquées par le Gouvernement en support de l'audit de la situation des finances publiques, réalisé par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, magistrats à la Cour des comptes, à la demande du Gouvernement, le montant des insuffisances de crédits en loi de finances initiale pour 2002 pour équilibrer l'exécution du BAPSA, sans même tenir compte du report des charges de 2001, a été estimé à 530 millions d'euros (3,5 milliards de francs). L'audit a notamment retenu que les prévisions de croissance des dépenses d'assurance-maladie, telles qu'elles sont prises en compte globalement dans le cadre de l'ONDAM, devraient raisonnablement s'élever à 6% en 2002, et non au taux de 3,8% retenu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, par cohérence « normée » avec l'ONDAM.

Les prévisions révisées de recettes et de dépenses pour 2002, proposées au Parlement dans le présent projet, sont, pour leur part, synthétisées dans les deux tableaux suivants. Ceux-ci montrent clairement l'effet cumulatif des recettes en baisse (4) (de 1,6%) et des dépenses en hausse marquée (+3,2%), conduisant à un déficit d'exécution de 746 millions d'euros (4,9 milliards de francs).

PRÉVISIONS DES PRÉVISIONS DE RECETTES DU BAPSA POUR 2002 HORS COMPLÉMENT DE SUBVENTION BUDGÉTAIRE ET PRÉLÈVEMENTS NOUVEAUX

(en millions d'euros)

 

Prévisions de recettes initiales

Ecart sur les prévisions de recettes révisées (*)

Evolution en %

7031.- Cotisations prestations familiales

291

- 7,8

- 2,7%

7032.- Cotisations vieillesse AVA

234

- 7,2

- 3,1%

7033.- Cotisations vieillesse AVA

586

- 15,6

- 2,7%

7034.- Cotisations maladie AMEXA

577

- 14,4

- 2,5%

7049.- Cotisation incluse dans la TVA

5.562

- 183

- 3,3%

7053.- Contribution de la CNAF

243

- 28

- 11,5%

Total du budget

15.368

- 256

- 1,6%

Source : (*) Etat A du projet de loi de finances rectificative pour 2002.

 

ÉVOLUTION DES DÉPENSES PRÉVISIONNELLES EN 2002

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale 2002

Ecart

 

Ecart

(en %)

Charges d'intérêts

45,7

22

+ 48%

Reversement et restitution de TVA

1.108,5

-

-

Prestations maladie, maternité, soins aux invalides

5.463,1

372

+ 7%

Prestations invalidité

64,8

5

+ 8%

Allocations de remplacement versées aux conjoints

15,2

-

 

Prestations d'assurance veuvage

1,8

-

 

Étalement et prise en charge des cotisations des agriculteurs en difficulté

12,2

-

 

Contribution à la modernisation de l'assurance maladie

7,6

-

 

Prestations familiales

590

-

 

Prestations vieillesse

7.945

67,9

+ 0,8%

Contribution aux assurances sociales des étudiants et des praticiens et auxiliaires médicaux

114,3

24

+ 21%

Total des dépenses

15.368

491

+ 3,2%

 

Source : Analyse des crédits ouverts supplémentaires annexée au
projet de loi de finances rectificative pour 2002.

Compte tenu de l'étiage atteint par le fonds de roulement du budget annexe, réduit à 6,7 millions d'euros (44 millions de francs) à la fin 2001, il n'est plus possible de faire appel à celui-ci pour faire face aux échéances financières qui s'imposent. En conséquence, et sans même pouvoir prétendre à reconstituer ce fonds de roulement pour l'avenir, il apparaît indispensable de trouver les moyens de financer les transferts de charges et le déficit d'exécution prévisionnel dès aujourd'hui, sans attendre le projet de loi de finances rectificative de fin d'année, de façon à engager l'action du Gouvernement sur une base assainie.

II.- Les modalités de financement proposées

Sur les cinq dernières années, l'exécution du BAPSA s'est régulièrement traduite par un besoin de financement comblé en fin d'année, de manière alternative ou complémentaire selon les années, soit par prélèvement sur le fonds de roulement, soit par un relèvement de la subvention budgétaire, soit par un supplément de prélèvement sur le produit de la C3S (contribution sociale de solidarité sur les sociétés), soit, pour la première fois en 2001, par un simple report de charges en fin d'exercice.

 

FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA

(en milliards d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001 (a)

2002 (b)

Déficit d'exécution prévisionnel initial, égal à la subvention d'équilibre votée LFI

1,110

1,190

0,747

0,539

0,824

0,271

Déficit d'exécution à financer

1,095

1,070

0,815

0,930

0,250

0,746

- subvention versée à partir de la subvention initialement inscrite

1,015

1,064

0,681

0,539

0,824

0,271

- complément de subvention

-

 

 

0,337

 

0,290

- complément de ressources affectées (C3S, autres)

-

 

 

0,053

0,235


0,456

- prélèvement sur le fonds de roulement

0,080

0,006

0,134

0,080

0,025

-

Montant du fonds de roulement au 31/12/N

0,252

0,246

0,112

0,032

0,007

0,007

Report de charges

 

 

 

 

0,218

 

(a) Sur la base des estimations de la loi de finances rectificative pour 2001.

(b) Sur la base des estimations du projet de loi de finances rectificative pour 2002.

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche,
Rapports sur l'exécution du BAPSA présentés au Président de la République.

A.- La C3S ne permettrait que difficilement de financer le déficit du BAPSA

Depuis 2000, c'est essentiellement par des prélèvements supplémentaires sur le produit de la C3S que le Gouvernement a proposé au Parlement de combler les besoins de financement du déficit d'exécution du BAPSA. Toutefois, en 2002, c'est dès l'origine, c'est-à-dire dès la loi de finances initiale pour 2002, qu'a été prévu un prélèvement plus important que les années antérieures sur le produit de cette taxe, la subvention d'équilibre inscrite au budget général, au sein de la section des charges communes, étant pour sa part réduite.

Pour l'exercice 2002, il est apparu difficile au Gouvernement de mettre de nouveau à contribution le produit de la C3S, compte tenu du mécanisme des affectations successives actuellement en vigueur en application de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale.

Le produit de la C3S est en effet affecté suivant des règles complexes, avec des dispositifs en cascade qui bénéficient successivement :

- au prorata et dans la limite de leur déficit comptable respectif, avant subvention de l'Etat et versements antérieurs de la C3S, à la CANAM (5) et aux deux régimes de vieillesse des mêmes « non-non » (CANCAVA pour les artisans et ORGANIC pour les industriels et commerçants) ;

- pour un montant fixé par la loi de finances de l'année - sans critère de calcul particulier autre que l'opportunité - au BAPSA ;

- pour le solde éventuel des excédents, au FSV (Fonds de solidarité vieillesse) et au FRR (Fonds de réserve pour les retraites), ce dernier étant maintenant juridiquement distinct du précédent en application de l'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. La répartition du solde de la C3S entre FSV et FRR est précisée par ce dernier texte, qui a consolidé dans l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale les différentes ressources qui peuvent être affectées au FRR, en maintenant inchangées, en l'espèce, les deux ressources dont l'évolution est liée à celle de la C3S : une fraction, fixée par arrêté interministériel, du solde du produit de la C3S ; et tout ou partie du résultat excédentaire éventuel du FSV, dans des conditions fixées par arrêté interministériel.

Le solde du produit de la C3S se partage donc entre le BAPSA et le couple FSV/FRR, sans règle de partage fixée par la loi. Or le rapport provisoire sur les comptes de la sécurité sociale, présentés le 11 juillet 2002, montre que les comptes prévisionnels du FSV pour 2001 ne devraient s'avérer qu'à peine équilibrés (avec un déficit de 86 millions d'euros), et devenir, en revanche, en l'absence de correction d'ici la fin de l'année 2002, sensiblement déficitaires cette année (à hauteur de
- 1,3 milliard d'euros).

Aussi est-il apparu nécessaire de trouver d'autres sources de financement, dans le respect des contraintes à la fois d'affectations de recettes sociales, et de la solidarité globale qui régit l'ensemble du régime agricole.

B.- Les modalités de financement proposées

Le financement proposé par le Gouvernement pour boucler le tableau emplois-ressources résumés ci-dessous, repose sur quatre origines différentes.

TABLEAU PRÉVISIONNEL EMPLOI-RESSOURCES DU BAPSA POUR 2002

(en millions d'euros)

Nature des emplois

Montant

Nature des ressources

Montant

Paiement de dettes de la gestion 2001

195

Augmentation de la subvention d'équilibre du budget général

290

Dérapage des prestations prévues en 2002

295

Prélèvements sur divers organismes agricoles

- prélèvement sur Unigrains

- prélèvement sur le FNGCA

- prélèvement sur réserves MSA

456

- 165

- 130

- 161

Pertes de ressources prévues en 2002

256

 

 

Besoin de financement supplémentaire

746

Ressources supplémentaires

746

L'une, la plus importante, est traditionnelle : il s'agit de relever le montant de la subvention budgétaire de 290 millions d'euros, ce qui aura pour effet de porter la subvention d'équilibre inscrite au budget des charges communes pour 2002 à un total de 561 millions d'euros, encore sensiblement inférieur au niveau de la subvention effectivement versée en 2001 (824 millions d'euros).

Les trois autres modes de financement, de montants individuels proches et d'un total de 456 millions d'euros, sont sensiblement plus « innovants », mais reposent tous les trois sur le principe du juste retour à l'agriculture du produit de prélèvements obligatoires opérés sur ce secteur.

1.- Un prélèvement sur la société anonyme Unigrains

Le I du présent l'article prévoit de réaffecter directement au BAPSA, et non au budget général, le reliquat du produit d'une taxe parafiscale, la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier (6), dont l'affectation à Unigrains (en pratique au FSCE - Fonds de solidarité des céréaliculteurs et des éleveurs) a été supprimée à compter de 2001.

Cette taxe parafiscale ne bénéficie plus, depuis 2001, qu'à deux affectataires : l'ONIC (Office national interprofessionnel des céréales) et l'ITCF (Institut technique des céréales et des fourrages), qui se partagent le produit annuel global de 43 millions d'euros à raison respectivement de 46,4% et 53,6%. Elle bénéficiait antérieurement à Unigrains, à hauteur de 8,5% du produit annuel.

Pour garantir le retour du reliquat de cette taxe au monde agricole, le Gouvernement propose de privilégier sa réaffectation, par la loi de finances, directement en recettes du BAPSA, plutôt qu'en mettant en oeuvre la solution normalement prévue par les textes. En l'occurrence, l'article 13 du décret n° 80-854 du 30 octobre 1980 relatif aux taxes parafiscales, qui fixe les normes réglementaires générales applicables à l'ensemble de la parafiscalité, prévoit que le bonus de liquidation est versé au Trésor, c'est-à-dire en recettes non fiscales du budget général (7). L'autre voie consiste, le cas échéant, par un décret en Conseil d'Etat, en une dévolution soit à l'organisme affectataire lui-même, soit à des « organismes poursuivant un objet semblable à celui en vue duquel les taxes supprimées ont été instituées ». Par ailleurs, la convention du 2 juillet 1983 passée entre l'Etat et Unigrains avait pour sa part prévu une renégociation avec l'Etat en cas de changement d'affectation du produit de la taxe.

Dans ces conditions, seul le choix d'une solution législative, inscrite en loi de finances, assure le juste retour agricole du produit de la taxe non utilisé. En l'occurrence, le prélèvement de 130 millions d'euros (852 millions de francs) sur Unigrains ne correspond qu'à une fraction égale environ aux deux-tiers de la partie liquide ou mobilisable dudit reliquat, au sein de l'ensemble des disponibilités de l'entreprise considérée. Ce montant a été calculé de façon à ne pas mettre en difficulté la trésorerie de la société, dans laquelle les fonds issus de la taxe parafiscale et ceux de son activité propre sont mêlés, en application du principe d'unité de caisse.

2.- Un prélèvement sur le fonds national de garantie des calamités agricoles

Le II du présent article propose un prélèvement sur le fonds de roulement du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), dont les comptes annuels font apparaître systématiquement un équilibre, voire un suréquilibre, malgré le financement de sinistres naturels.

Ce fonds a été initialement institué par la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964 organisant un régime de garantie contre les calamités agricoles dont les dispositions sont maintenant codifiées aux articles L. 361-1 et suivants du code rural. L'article L. 361-5 du code rural dispose qu'il est géré par la Caisse centrale de réassurance et qu'il est financé par une subvention de l'Etat et par une imposition de toute nature, la contribution additionnelle sur les primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance dommages souscrites par les exploitants agricoles. Cette contribution a été modifiée pour la dernière fois par l'article 97 de la loi de finances pour 2001, de façon à unifier les taux de la contribution à un niveau unique de 11%.

Le solde du FNGCA au 31 décembre 2001 s'élevait à 273 millions d'euros (1,8 milliard de francs). Avant les mesures proposées par le présent article, le solde prévisionnel à la fin 2002, s'élevait pour sa part, et compte tenu du solde prévisionnel de la fin 2001, à 230 millions d'euros (1,51 milliard de francs), résultant :

en emplois :

- d'hypothèses d'indemnisations égales à la moyenne en francs constants calculée sur la période 1990-1999, soit 125 millions d'euros (820 millions de francs) ;

- de subvention à l'assurance grêle nettes de reversements de 4,6 millions d'euros (30 millions de francs) ;

- de charges d'exploitation de 5,3 millions d'euros (35 millions de francs).

en ressources :

- de contributions annuelles estimées à 77,8 millions d'euros (510 millions de francs) ;

- du produit des placements nets, soit 7 millions d'euros (46 millions de francs) ;

- et de la subvention de l'Etat prévue par la loi de finances pour 2001 de 10,7 millions d'euros (70 millions de francs).

En pratique, les recettes de la contribution, d'un montant annuel relativement stable de l'ordre de 75 millions d'euros (490 millions de francs), permettent de faire face sans tension aux demandes d'indemnisations qui, sur les dernières années, n'ont pas dépassé ce montant. Le produit de la contribution a suffi, en flux, à financer les charges correspondant aux exercices ayant supporté des dépenses liées aux conséquences d'intempéries majeures, comme en 1999, les inondations du Languedoc-Roussillon et les tempêtes de la fin décembre. L'Etat a, dans ces conditions, pu réduire progressivement sa subvention annuelle (114 millions d'euros en 1990), jusqu'à l'annuler en 1999, et ne maintenir qu'un niveau proportionnellement réduit (inférieur à 10 millions d'euros), en 2000 et 2001.

Les produits des placements nets des disponibilités permettent pour leur part de financer les charges d'exploitation.

En conséquence, le fonds a pu dégager un solde permanent de trésorerie, accumulé au fil des ans, malgré la forte diminution de la participation budgétaire. Ce solde est passé de 45 millions d'euros en 1992 à 273 millions d'euros à la fin de l'année 2001.

RESSOURCES ET DÉPENSES DU FONDS NATIONAL DE GARANTIE CONTRE LES CALAMITÉS AGRICOLES

(en millions d'euros)

Années

Contribution additionnelle

Subvention de l'État

Total des ressources supplémentaires pour l'indemnisation

Indemnisations versées

1991

79,04

68,08

147,12

(nd)

1992

91,64

82,75

174,38

(nd)

1993

87,06

35,83

122,88

97,57

1994

88,30

36,05

124,35

71,65

1995

90,54

36,59

127,13

39,64

1996

93,00

38,26

131,26

57,93

1997

85,01

30,49

115,50

64,03

1998

84,57

30,49

115,06

144,83 (a)

1999

84,58

-

84,58

72,67

2000

83,16

7,62

90,78

76,86 (b)

2001

77,75

10,67

88,42

9,21 (c)

(a) Y compris acomptes pour les sinistres de 1998 (nouveau régime de paiement plus rapide).

(b) Près de 73,79 millions d'euros ont été versés au titre des sinistres de 1999.

(c) Au 30 juin 2001 : 4,82 millions d'euros ont été versés au titre des sinistres de 1999.

Source : Caisse centrale de réassurance, rapport spécial de la commission des finances
sur le projet de budget de l'agriculture pour 2002.

Le prélèvement proposé par le présent article, qui consiste d'une certaine manière à réaffecter à la mutualité sociale agricole une partie des excédents des subventions budgétaires versées par le passé au FNGCA, demeure prudent, puisque sensiblement inférieur (130 millions d'euros) aux disponibilités effectives du fonds (proches de 200 millions d'euros), dont il ne remettra donc aucunement en question ni la capacité à faire face à ses missions, ni, a fortiori, sa pérennité.

3.- Un prélèvement sur les réserves disponibles des caisses de MSA

Le III du présent article prévoit un prélèvement sur les réserves et reports à nouveau des caisses de MSA. Le montant total, de 161 millions d'euros (1,057 milliard de francs), serait réparti entre les 78 caisses départementales ou pluridépartementales au prorata direct de leurs réserves et reports à nouveau disponibles respectifs.

Une récente mission d'inspection, commune à l'Inspection générale des finances, à l'Inspection générale de l'Agriculture, ainsi qu'à l'Inspection générale des affaires sociales, a montré que le total des réserves de la MSA s'élevait à 1,8 milliard d'euros (12 milliards de francs).

Ces réserves résultent notamment des excédents de gestion, cumulés sur de nombreuses années, sur le compte de dépenses de fonctionnement de chaque caisse. Le rapport de la mission précitée a conclu qu'un tel niveau de réserves paraissait sensiblement surdimensionné, compte tenu de l'importance des appels au financement budgétaire et à la solidarité nationale, et qu'il convenait de « réfléchir à l'emploi des fonds actuellement excédentaires dans l'institution, en réponse à des besoins collectifs des adhérents, ou en retour vers les contribuables (BAPSA) et les salariés (ACOSS) ».

Sans doute peut-on effectivement s'interroger sur ce montant. Il convient cependant, en tout état de cause, de rappeler que ces réserves sont pour partie inhérentes à l'activité des caisses et sont :

- pour partie immobilisées sous forme d'investissements immobiliers, de prêts sociaux, ou de titres financiers ;

- affectées au provisionnement des restes à recouvrer des cotisations, au sein de la réserve générale. Celle-ci doit, en application de la réglementation demeurer supérieure à une fraction du produit des cotisations (1/16ème ou 1/8ème, selon qu'il s'agit des cotisations techniques ou complémentaires) ;

- pour partie affectées à des missions spécifiques telles que la médecine du travail, l'assurance maladie complémentaire ou le risque accidents du travail des exploitants agricoles.

Seule une partie beaucoup plus limitée correspond effectivement à des placements disponibles liquides, dont la rémunération contribue d'ailleurs au financement des charges de gestion des caisses (8). De plus, le mécanisme prévoit d'exclure de toute contribution les 106 millions d'euros de réserves spontanément mobilisées par les caisses au sein du fonds de solidarité, mis en place dans le courant de l'année 2001 pour financer, au-delà des propres efforts budgétaires de l'Etat, les frais financiers des reports de cotisations sociales des éleveurs bovins.

Ainsi, la somme algébrique des réserves et reports à nouveau effectivement disponibles ne s'élèverait, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, qu'à environ 365 millions d'euros (2,4 milliards de francs). En excluant les caisses à réserves négatives, qui ne peuvent que difficilement être appelées à contribuer alors qu'elles ne respectent déjà pas les contraintes réglementaires portant sur le niveau minimal des réserves, le montant total des réserves effectivement disponibles s'élèverait à 445 millions d'euros (2,9 milliards de francs).

VENTILATION DES RÉSERVES DE LA MSA AU 31 DÉCEMBRE 2001

(en millions d'euros)

 

Caisses

Réserves hors immobilisations

1.091

Réserves techniques

621

Report à nouveau et résultat

776

Mobilisation des réserves pour le fonds de solidarité


106

Solde

365

Solde excluant les caisses avec réserves négatives

446

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En l'occurrence, les réserves mobilisables pour participer au financement de l'exécution du BAPSA ne sont pas précisément déterminées par le présent article, qui se contente d'indiquer qu'il s'agit des réserves et reports à nouveau disponibles à la date du 31 décembre 2001. Leur définition résulte en réalité des articles 2 et 4 du décret du 21 juin 1971 relatif à la gestion financière des caisses de MSA, qui arrête les règles applicables à chacun des types de réserves précités.

Toutefois, compte tenu de l'absence de certains éléments d'information, nécessaires pour rendre les calculs exhaustifs et entièrement fiables, ni le Gouvernement, ni la Caisse centrale de MSA ne se sont estimés en mesure de fournir à votre Rapporteur général, pour l'information du Parlement, un tableau complet et certain des montants des réserves concernées pour chacune des 78 caisses départementales et pluridépartementales de MSA, ni du prélèvement proportionnel qui leur serait applicable en vertu du présent article.

Seule, en réalité, l'enveloppe globale a été concrètement arrêtée, sur la base des données fournies par le rapport d'inspection précité. En l'espèce, et compte tenu des informations précitées, la mesure proposée par le Gouvernement consiste à ne mobiliser, pour les besoins de financement du régime des exploitants agricoles, qu'une fraction de l'ordre de 35% des réserves effectivement disponibles des 65 caisses disposant de réserves disponibles positives.

Cette méthode ne traduit pas une absence totale de concertation et d'information entre le Gouvernement et la MSA. En effet, l'hypothèse d'un prélèvement sur les réserves des caisses de MSA avait été évoquée à plusieurs reprises par les représentants du ministère de l'Agriculture avec les dirigeants de la MSA, notamment lors des deux derniers conseils supérieurs des prestations sociales agricoles, même si le niveau du « curseur » n'avait pas, en l'occurrence, été précisément arrêté. De même, le conseil d'administration de la Caisse centrale de MSA du 6 juin 2002 a pu délibérer des conclusions du rapport d'inspection précité, qui lui avait été transmis.

Quant au mécanisme retenu, il prévoit qu'il reviendra à la Caisse centrale de collecter l'ensemble des prélèvements sur chacune des caisses concernées, par compensation sur les financements qu'elle leur alloue, de façon à réduire au maximum les flux financiers de sens contraire. La CCMSA transférera ensuite, en un mouvement unique, le montant total au BAPSA, et, en pratique, à son agent comptable.

Le mode de calcul du montant individuel par caisse de la contribution à l'effort de solidarité proposé par le Gouvernement, strictement fondé sur la proportionnalité aux réserves disponibles au-delà des minima réglementaires, peut sans doute prêter le flanc à la critique. En effet, il fait porter un effort relatif plus grand sur les caisses qui ont su gérer leurs dépenses de fonctionnement au plus près, et ainsi s'intéresser au résultat de leurs efforts. Inversement, les caisses les moins « vertueuses», en termes de qualité de gestion, sont exonérées de toute contribution. Mais, inversement, ce mode de calcul présente l'avantage de la lisibilité, de la simplicité, et du pragmatisme : il n'est évidemment possible d'opérer un prélèvement que sur des réserves existantes.

III.- Les questions qui demeurent

Le présent article propose une solution nécessaire à un problème incontournable : le financement du considérable déficit d'exécution du BAPSA. Mais cette solution conduit elle-même à au moins trois interrogations à plus long terme.

A.- L'exigence d'un financement pérenne du BAPSA,
assis sur des prévisions réalistes

Il ne saurait raisonnablement faire de doute pour personne que, aussi longtemps que le BAPSA continuera d'exister, il conviendrait de l'asseoir sur des prévisions de recettes et de dépenses un tant soit peu réalistes, et d'éviter de réitérer les pratiques constatées sur les exercices récents.

En effet, compte tenu du niveau minime du fonds de roulement, les règles organiques applicables au cadre budgétaire du budget annexe, qui exigent un équilibre d'exécution à tout moment, interdisent de dépenser plus que les recettes inscrites et réellement recouvrées ne le permettent. En conséquence, à l'avenir, toute insuffisance de ressources du budget annexe en fin d'année ne pourra que se traduire mécaniquement par de nouveaux reports de charges sur l'exercice suivant, et par l'allongement des délais de paiement de certains remboursements ou prestations de maladie.

Pour éviter de voir réapparaître ce type de difficultés, il sera donc nécessaire d'établir des prévisions de recettes et de dépenses qui soient fondées non plus sur des hypothèses délibérément optimistes, voire volontaristes, s'agissant des premières, et, inversement, particulièrement prudentes s'agissant des secondes, mais sur des estimations tout simplement réalistes et vraisemblables.

B.- La nécessité de réduire le taux des prélèvements finançant le FNGCA

L'importance des réserves cumulées sur le FNGCA, compte tenu de la diminution du volume des indemnisations que le produit de la contribution additionnelle suffit à financer, y compris pour les années marquées par une forte sinistralité, et malgré la diminution sensible de la subvention budgétaire, pourrait inciter à réexaminer la pertinence du niveau actuel du taux de 11% de ces contributions additionnelles. Peut-être ce prélèvement obligatoire pourrait-il être revu à la baisse, tout en préservant une marge de prudence dans les prévisions de dépenses.

C.- La question du maintien du cadre comptable du BAPSA

Ainsi que l'indiquait M. Charles de Courson, Rapporteur spécial de votre Commission des finances sur le BAPSA dans son rapport sur le projet de budget pour 2002, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé la possibilité d'établir des budgets annexes par dérogation au principe d'unité et d'universalité du budget de l'Etat. Néanmoins, la rédaction de son article 18 rend plus restrictives que par le passé les possibilités de recourir à ce type de mécanisme, en les limitant aux « seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services », rédaction qui, manifestement, exclut le cas du BAPSA.

L'adoption de la loi organique conduira donc, au plus tard à l'horizon du projet de budget pour 2006, à reposer expressément la question de l'existence du BAPSA, et il paraît difficilement envisageable de prévoir de nouveau l'existence d'un budget annexe, en contradiction encore plus flagrante qu'aujourd'hui avec les règles budgétaires organiques. Le BAPSA est donc, selon toute vraisemblance, appelé à disparaître, au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, c'est-à-dire dès 2006.

Mais la réflexion sur l'opportunité de son maintien jusqu'à cette date pourrait néanmoins gagner à être quelque peu avancée, si l'on considère les inconvénients auxquels le cadre du budget annexe a pu donner lieu à la fin de l'exercice 2001, et pourrait de nouveau le faire à l'avenir, dès lors que les recettes constatées seraient inférieures en fin d'année aux dépenses prévues, et en l'absence de toute reconstitution du fonds de roulement, aujourd'hui quasi nul. En l'absence d'un budget annexe, cadre comptable rigide, le régime social des exploitants agricoles aurait pu continuer à honorer ses dettes et ses engagements, en recourant ponctuellement à l'emprunt, quitte même, si nécessaire, à ce que le Gouvernement autorise par décret le dépassement du plafond prévu par la loi de financement de la sécurité sociale, sous la simple réserve d'une validation de ce dépassement par la prochaine loi de financement.

De même, la suppression du cadre du budget annexe tendrait à imposer de prévoir un mode de financement pérenne du régime, analogue à celui prévu pour les autres régimes sociaux de travailleurs indépendants, qui bénéficie d'un prélèvement sur la C3S à hauteur de leur déficit comptable. La solution prévue par le présent article, qui consiste essentiellement à faire face à une crise de financement immédiate par des ressources non reconductibles, ne paraît pas en effet susceptible de tenir lieu de ligne de conduite permanente pour garantir l'équilibre du régime social.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à substituer au versement d'un montant de 165 millions d'euros, prévu par le présent article, par la société anonyme « Union financière pour le développement de l'économie céréalière » (Unigrains) au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), un versement d'un montant de 117,5 millions d'euros par cette même société, au titre du bonus de liquidation du produit de la taxe parafiscale antérieurement perçue par cette société.

M. Charles de Courson a indiqué qu'il s'agit ainsi de mettre en oeuvre l'article 11 de la convention du 3 juillet 1983 passée entre les pouvoirs publics et la société Unigrains, qui prévoyait qu'une convention réglerait, le cas échéant, les modalités financières consécutive à la suppression de la taxe parafiscale évoquée. Par ailleurs, il s'agit d'imposer à Unigrains le versement du montant réellement dû par cette société, et qu'une expertise privée a pu fixer à 117,5 millions d'euros et non pas à 165 millions d'euros, montant qui relève des méthodes autoritaires traditionnelles de l'administration du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a par ailleurs contesté la méthode du Gouvernement qui consiste à arrêter unilatéralement le montant du versement alors qu'une négociation est en cours avec la société Unigrains sur ce point.

Votre Rapporteur général a souligné la qualité du travail accompli par M. Charles de Courson, Rapporteur spécial du BAPSA, dans le cadre des débats relatifs aux précédents projets de loi de finances. Ce travail a permis de révéler qu'en 2002, le BAPSA souffrirait d'un besoin de financement à hauteur de 746 millions d'euros, 195 millions d'euros constituant le passif constaté pour l'exercice 2001, tandis que 551 millions d'euros relèvent en 2002 d'un déficit concernant notamment les dépenses d'assurance maladie, qu'il convient de distinguer des effets issus de la mise en oeuvre de la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles, dont les premières manifestations financières ne seront constatées qu'en 2003.

Le présent projet de loi de finances rectificative tend à permettre le financement des 746 millions d'euros précités. 290 millions d'euros seraient financés par l'effort de l'ensemble des contribuables. Le solde serait réparti entre un prélèvement de 161 millions d'euros sur la trésorerie des caisses de mutualité sociale agricole, un prélèvement de 130 millions d'euros sur le fonds d'indemnisation des calamités agricoles et le prélèvement de 165 millions d'euros sur la société Unigrains. S'agissant de ce dernier, le présent article propose simplement d'y procéder au titre de la récupération du montant d'une taxe parafiscale, dont la société Unigrains ne bénéficie plus depuis l'année 2000. Il faut d'ailleurs relever que le produit correspondant demeure affecté au financement du secteur agricole.

Après les observations de M. François Goulard et du Président Pierre Méhaignerie, M. Charles de Courson s'est interrogé sur la constitutionnalité du versement à l'Etat d'un produit issu d'une taxe parafiscale.

Votre Rapporteur général a indiqué pouvoir comprendre le mécontentement de la société Unigrains devant la fixation unilatérale par l'administration du prélèvement de 165 millions d'euros. Il a néanmoins considéré qu'il fallait replacer cette question dans la perspective de la suppression des taxes parafiscales, la société Unigrains n'étant plus destinataire du produit d'une telle taxe.

Le Président Pierre Méhaignerie a observé qu'un nombre important de retraités dépendait de la mutualité sociale agricole (MSA). Le Gouvernement a choisi un prélèvement plus facile à mettre en oeuvre à l'égard d'Unigrains que pour d'autres pistes de financement. Il a estimé que le problème constitutionnel n'existait pas réellement puisque Unigrains ne perçoit plus la taxe parafiscale.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à substituer au prélèvement de 161 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricole une majoration de 0,74% à 4,14% du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

M. Charles de Courson a observé que le déficit du BAPSA ne constituait pas un accident puisque son montant déjà élevé en 2001 et 2002 devrait approcher les 700 à 750 millions d'euros en 2003. Le BAPSA a donc besoin d'un financement stable alors que personne ne connaît le montant réel des « réserves et reports à nouveau disponibles » des caisses de MSA. Il existe en fait quatre catégories de réserves et le prélèvement ne pourrait concerner que 41 caisses sur 78, ce qui constitue un découragement à la bonne gestion et une prime à la moins bonne gestion des caisses ne disposant pas de réserves.

Le relèvement de la taxe sur les tabacs proposé par l'amendement permettrait d'obtenir, sur quatre mois, 161 millions d'euros, montant équivalent au prélèvement envisagé par le Gouvernement.

M. Charles de Courson a regretté la méthode brutale employée par le Gouvernement sur ce dossier alors que le dialogue aurait été indispensable.

Votre Rapporteur général a convenu que le prélèvement sur les caisses de mutualité sociale agricole posait plus de problèmes que les deux autres mesures de rendement proposées par l'article 2. Il a réfuté l'analyse selon laquelle il n'y aurait pas eu de concertation en rappelant qu'une mission commune de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'agriculture avait présenté un rapport en début d'année : ce document conclut à l'importance des réserves et à la nécessité de les centraliser. Dans ce contexte, des discussions se sont poursuivies depuis le début du mois de juin et la présidente de la mutualité sociale agricole a été reçue par le ministre de l'agriculture. S'il est vrai que le prélèvement envisagé ne peut affecter que les caisses disposant de réserves, ce qui est peut-être perçu comme une forme de découragement de la bonne gestion, il convient de distinguer une situation d'urgence à laquelle il faut répondre par un prélèvement demeurant à un niveau raisonnable et le souci légitime de ne pas voir céder à la tentation d'un « assèchement » de ces réserves. Il a considéré enfin que le quintuplement du taux de la taxe sur les tabacs proposé par l'amendement serait très déraisonnable, compte tenu de son ampleur. Il a donc souhaité une concertation sur le fond avec la mutualité sociale agricole dans le courant de l'été sur la question d'ensemble des réserves et de leur niveau.

M. Augustin Bonrepaux a considéré que la majorité mettait en évidence ses contradictions par un prélèvement imposé sans concertation. Il a regretté que l'amendement se traduise par une augmentation très forte de la fiscalité indirecte, donc directement préjudiciable aux contribuables. Il a donc proposé de réduire la dépense fiscale au titre de la diminution d'impôt sur le revenu afin de dégager 161 millions d'euros de ressources fiscales en substitution du prélèvement sur les caisses de MSA.

M. Jean-Yves Chamard a regretté que le prélèvement envisagé pèse sur les caisses bien gérées, ce qui constitue un découragement à la bonne gestion pour l'ensemble des organismes de sécurité sociale. Il a observé que le seul moyen de lutter contre le tabagisme consistait à augmenter les prélèvements fiscaux et il s'est donc déclaré en faveur de l'amendement.

M. Hervé Mariton a estimé que l'information de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole n'était pas suffisante, compte tenu du principe d'autonomie présidant à la gestion de chacune des caisses. Il a remarqué que les caisses locales s'insurgeaient contre un prélèvement constituant une pénalisation pour celles qui étaient bien gérées.

M. Yves Censi a observé que le principal problème soulevé par la MSA était celui de l'équité entre les différentes caisses. Il a indiqué qu'un amendement tendant à faire peser le prélèvement sur l'ensemble du réseau était en cours de finalisation.

Votre Rapporteur général a souhaité revenir sur la question des réserves et reports à nouveau en rappelant que, depuis 1971, une réglementation s'appliquait sur le montant minimal des réserves. Selon le rapport conjoint des trois corps d'inspection, le montant des réserves proprement disponibles s'élèverait à 445 millions d'euros. Il s'est déclaré sensible aux arguments portant sur la nécessité d'encourager la bonne gestion des caisses de sécurité sociale, mais il a estimé que le prélèvement envisagé ne porterait que sur une partie des réserves. En vérité, l'inquiétude de la MSA s'exprime surtout à l'égard de perspectives de prélèvements nouveaux. Il convient donc de délivrer un message clair afin d'éviter de nouveaux prélèvements, alors que l'on ne peut priver le BAPSA du prélèvement de 161 millions d'euros.

M. Charles de Courson a estimé que le montant des réserves était très inférieur aux chiffres évoqués et qu'il ne restait en fait que 1,1 milliard de francs, soit environ les 161 millions d'euros du prélèvement envisagé. La disposition proposée constituerait donc un véritable assèchement des réserves des caisses de MSA. Par ailleurs, la suggestion de mutualiser le prélèvement entre les caisses de MSA n'est pas du tout réaliste, car, sur de nombreuses caisses en grande difficulté financière, tout prélèvement est impossible.

M. Jean-Yves Chamard s'est félicité des préoccupations exprimées par ses collègues. Il a suggéré d'adopter l'amendement en l'état, afin d'inciter le Gouvernement à proposer dans les plus brefs délais un financement alternatif au déficit du BAPSA.

M. Hervé Novelli s'est associé aux préoccupations exprimées par votre Rapporteur général, s'inquiétant du caractère fort peu libéral du remplacement d'un prélèvement sur des réserves et reports disponibles par une nouvelle et considérable majoration de taxe.

M. Marc Laffineur a dénoncé l'incompatibilité logique entre l'amende-ment et l'article premier du présent projet de loi. En effet, ce premier article a pour objet de réduire un prélèvement obligatoire quand le deuxième article ainsi amendé conduirait à une augmentation des prélèvements.

M. Michel Bouvard s'est, à son tour, inquiété de la cohérence entre le premier article du projet de loi et l'amendement. Le prélèvement proposé permet de répondre à une situation d'urgence pour le BAPSA dont le collectif ne règle pas le financement dans la durée. Il ne sera pas possible d'échapper au débat à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2003 car la reconduction d'une mesure d'ajustement de ce type ne permettrait pas de résoudre durablement, à l'avenir, le problème du besoin de financement du BAPSA.

M. Denis Merville a rappelé à son tour l'injustice auquel aboutirait la taxation de caisses disposant de réserves, c'est-à-dire celles qui ont été bien gérées, la majoration de la taxe sur les tabacs fabriqués proposée par l'amendement lui apparaissant toutefois très excessive.

Votre Rapporteur général a rappelé que ces mesures exceptionnelles sont motivées par l'urgence de la situation. Il serait inopportun d'augmenter la charge supportée par l'ensemble des contribuables, qui atteint déjà le montant important de 290 millions d'euros. Par ailleurs des raisons financières et juridiques imposeront très vite un débat sur le mode de financement du BAPSA. En effet, tout d'abord, l'ampleur des besoins de financement rend nécessaire un examen approfondi de la question. Ensuite, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit la suppression des budgets annexes à l'horizon 2006. Il conviendra donc de réfléchir aux perspectives de remplacement du BAPSA.

M. Augustin Bonrepaux s'est félicité des remarques faites par M. Charles de Courson. Afin de résoudre les contradictions entre l'amendement et l'article premier du projet de loi, il a proposé un amendement qui, par souci de cohérence, substituerait au prélèvement sur les réserves des caisses du MSA un montant issu d'une réduction équivalente appliquée au montant global de la baisse de l'impôt sur le revenu.

Le Président Pierre Méhaignerie a répondu que la contradiction relevée par M. Augustin Bonrepaux avait été largement débattue et tranchée durant les élections. Il a noté ensuite que l'expérience incitait à ne pas solder les comptes de la précédente législature par une hausse des prélèvements publics qui pourrait compromettre le redémarrage de l'activité. Il a conclu en proposant l'organisation d'une réunion entre des membres de la Commission des finances et des représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie afin d'obtenir l'assurance que le Gouvernement s'engagera en séance publique à proposer un règlement pérenne du besoin de financement du BAPSA dans le prochain projet de loi de finances.

M. Charles de Courson a tout d'abord indiqué que, le Parlement ne disposant pas du droit d'affecter des taxes à des dépenses précises, il n'était possible, afin de réduire le montant du prélèvement sur les réserves et reports des caisses de MSA tout en dégageant les sommes nécessaires à l'équilibre financier du BAPSA, que de majorer une taxe déjà affectée. Seules deux taxes significatives répondaient à cette exigence, la taxe sur les tabacs fabriqués et la taxe sur les produits gras.

Prenant acte des critiques émises par certains de ses collègues sur l'injustice du prélèvement opéré sur les caisses de MSA, ainsi que de la solution proposée par le Président Pierre Méhaignerie, M. de Courson a retiré son amendement.

La Commission a ensuite rejeté l'amendement oral de M. Augustin Bonrepaux et adopté l'article 2 sans modification.

*

* *

Article 3

Équilibre général.

Texte du projet de loi :

L'ajustement des recettes tel qu'il résulte des évaluations révisées figurant à l'état A annexé à la présente loi et le supplément de charges du budget de l'État pour 2002 sont fixés ainsi qu'il suit :

(en millions d'euros)

 

Ressources

Dépenses ordinaires civiles

Dépenses civiles en capital

Dépenses militaires

Dépenses totales ou plafonds des charges

Soldes

A. Opérations à caractère définitif

 

 

 

 

 

 

Budget général

 

 

 

 

 

 

Montants bruts

-11.447

1.640

 

 

 

 

A déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts


-2.149


-2.149

 

 

 

 

Montants nets du budget général

-9.298

3.789

251

908

4.948

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation spéciale

-9.298

3.789

251

908

4.948

 

Budgets annexes

 

 

 

 

 

 

Aviation civile

 

 

 

 

 

 

Journaux officiels

 

 

 

 

 

 

Légion d'honneur

 

 

 

 

 

 

Ordre de la Libération

 

 

 

 

 

 

Monnaies et médailles

 

 

 

 

 

 

Prestations sociales agricoles

490

490

 

 

490

 

Totaux des budgets annexes

490

490

 

 

490

 

Solde des opérations définitives (A)

 

 

 

 

 

-14.246

B.Opérations à caractère temporaire

 

 

 

 

 

 

Comptes spéciaux du Trésor

 

 

 

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Comptes de prêts

 

 

 

14

 

 

Comptes d'avances

 

 

 

 

 

 

Comptes de commerce (solde)

 

 

 

 

 

 

Comptes d'opérations monétaires (solde)

 

 

 

1.300

 

 

Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (solde)

 

 

 

 

 

 

Solde des opérations temporaires (B)

 

 

 

 

 

-1.314

Solde général (A+B)

 

 

 

 

 

-15.560

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2002 des dispositions proposées par le présent projet de loi et de l'arrêté d'annulation du 10 juillet 2002.

Le tableau ci-après présente la situation du budget de 2002 après intervention de ces textes :

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale

Annulations et décrets d'avance

Modifications proposées
dans le présent projet

Total des mouvements

Situation nouvelle

(1)

(2)

Ouvertures

Annulations

Net
(3)

4=(2)+(3)

=(1)+(4)

Charges :

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses ordinaires civiles du budget général (nettes de remboursements et dégrèvements)



219.247

 



3.845



56



3.789



3.789



223.036

Dépenses civiles en capital du budget général


12.154


-14


265

 


265


251


12.405

Dépenses militaires du budget général

37.665

 

908

 

908

908

38.573

Dépenses des budgets annexes 

17.179

 

490

 

490

490

17.669

Solde des comptes d'affectation spéciale


-4

 

 

 

 

 


-4

Total des charges

286.241

-14

5.508

56

5.452

5.438

291.679

Ressources :

 

 

 

 

 

 

 

Ressources du budget général (nettes de remboursements et dégrèvements)


236.632

 

 

 


-9.298


-9.298


227.334

Ressources des budgets annexes 

17.179

 

 

 

490

490

17.669

Total des ressources

253.811

 

 

 

-8.808

-8.808

245.003

Solde des opérations définitives

-32.430

+14

 

 

-14.260

-14.246

-46.676

 

 

 

 

 

 

 

 

Charges :

 

 

 

 

 

 

 

Comptes d'affectation spéciale

4

 

 

 

 

 

4

Comptes de prêts

843

14

 

 

 

14

857

Comptes d'avance

54.645

 

 

 

 

 

54.645

Comptes de commerce (solde)

-186

 

 

 

 

 

-186

Comptes d'opérations monétaires (solde)


-533

 

 

 


1.300


1.300


767

Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (solde)


 »

 

 

 

 

 

 

Total des charges

54.773

14

 

 

1.300

1.314

56.087

Ressources :

 

 

 

 

 

 

 

Comptes d'affectation spéciale

« 

 

 

 

 

 

 

Comptes de prêts

1.217

 

 

 

 

 

1.217

Comptes d'avance

55.541

 

 

 

 

 

55.541

Total des ressources

56.758

 

 

 

 

 

56.758

Solde des opérations temporaires

1.985

-14

 

 

-1.300

-1.314

671

Solde général

-30.445

 

 

 

-15.560

-15.560

-46.005

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Pierre Méhaignerie, votre Rapporteur général et MM. François Goulard, Michel Bouvard et Charles de Courson, tendant à majorer de 800.000 euros l'évaluation du dividende de la Banque de France.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que cet amendement vise à réduire les dépenses publiques, y compris au plus haut niveau, des pouvoirs publics. Il ne s'agit pas de porter atteinte au travail de la Banque de France ni à ses choix. La qualité du travail accompli par le Gouverneur de la Banque de France ne peut être mise en doute et l'on doit rendre hommage à ses déclarations affirmant la nécessité de diminuer les dépenses publiques. L'adoption de cet amendement constituerait un bon indicateur d'une volonté nouvelle tendant à réduire effectivement les dépenses, volonté qui pourrait déboucher sur d'autres diminutions et sur la remise en cause de l'empilement des structures publiques.

M. Michel Bouvard a souligné le caractère particulièrement opportun de cet amendement. Il faut d'ailleurs s'interroger sur le maintien même du Conseil de la politique monétaire, au-delà de la simple diminution de son coût de fonctionnement. Les missions du Conseil de la politique monétaire trouvent aujourd'hui à s'exercer auprès de la Banque centrale européenne et non plus de la Banque de France. De plus, sans méconnaître l'indépendance de la BCE, le Conseil des ministres de l'Union européenne ne reste pas indifférent aux questions de politique monétaire. Il faut désormais se demander si le Conseil de la politique monétaire a encore une raison d'être.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré qu'il était souhaitable d'entendre le Gouvernement à ce sujet.

M. Georges Tron a estimé que la question de fond soulevée par cet amendement doit être élargie à l'existence d'une multitude d'organismes administratifs qui n'ont pas tous la même utilité que le conseil dont il est ici question. Rapporteur spécial du budget des services rattachés auprès du Premier ministre, il a pu constater que trente-sept organismes administratifs sont rattachés audit budget et qu'il conviendrait de réfléchir aussi à leur utilité.

Le Président Pierre Méhaignerie a insisté sur le fait que cet amendement devait être compris comme un signal au regard de suppressions ultérieures d'organismes, de commissions et autres structures, lourdes et coûteuses, dont l'utilité réelle peut être diversement appréciée.

M. Jean-Pierre Brard a rappelé que, sous la présente législature, la majorité d'alors avait présenté un amendement allant dans le même sens, auquel l'actuelle majorité s'était opposé. Au demeurant, personne ne conteste la nécessité de procéder à un certain « toilettage » des organismes concernés.

Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que cet amendement ne constitue aucunement une ingérence du Parlement dans les choix de politique monétaire mais doit être interprété comme un signal.

La Commission a adopté cet amendement.

Un autre amendement de conséquence de M. Charles de Courson, visant, dans les budgets annexes et les recettes des prestations sociales agricoles, à modifier la ligne 7044 et la ligne 7061 « Recettes diverses », est devenu sans objet.

La Commission a adopté l'article 3 et l'état A annexé ainsi modifiés.

*

* *

Elle a ensuite adopté la première partie du projet de loi de finances rectificative pour 2002 ainsi modifiée.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 4

Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 2002, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 3.844.604.696 €, conformément à la répartition par titre et par ministère qui est donnée à l'état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés au titre des dépenses ordinaires des services civils sont justifiés dans l'exposé général des motifs et détaillés, par ministère et par chapitre, dans la partie « Analyse par ministère des modifications de crédits proposées ».

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté sans modification l'article 4 et l'état B annexé.

*

* *

Article 5

Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses en capital des services civils pour 2002, des autorisations de programme et des crédits de paiement supplémentaires s'élevant respectivement aux sommes de 124.565.239 € et de 265.415.015 €, conformément à la répartition par titre et par ministère qui est donnée à l'état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés au titre des dépenses en capital des services civils sont justifiés dans l'exposé général des motifs et détaillés, par ministère et par chapitre, dans la partie « Analyse par ministère des modifications de crédits proposées ».

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté sans modification l'article 5 et l'état C annexé.

*

* *

Article 6

Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert à la ministre de la défense, au titre des dépenses ordinaires des services militaires pour 2002, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme de 808.000.000 €.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cette ouverture de crédits correspond à divers ajustements aux besoins de dépenses de personnel et de fonctionnement des armées et de la gendarmerie :

- opérations extérieures (OPEX) : +380 millions € ;

- revalorisation de la condition militaire : +189 millions € ;

- rémunérations des personnels civils et militaires, hors OPEX : +105 millions € ;

- loyers de la gendarmerie : +68 millions € ;

- apurement de dettes envers la SNCF : +66 millions €.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

*

* *

Article 7

Dépenses en capital des services militaires.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert à la ministre de la défense, au titre des dépenses en capital des services militaires pour 2002, un crédit de paiement supplémentaire s'élevant à la somme de 100.000.000 €.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cette ouverture correspond à un ajustement aux besoins des crédits d'entretien des matériels de l'armée de l'air.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 7 sans modification.

*

* *

Budgets annexes

Article 8

Dépenses des budgets annexes.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, au titre des dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2002, un crédit supplémentaire s'élevant à la somme de 490.900.000 €.

Exposé des motifs du projet de loi :

L'ouverture de crédit proposée correspond à l'ajustement aux besoins des dotations du budget annexe des prestations sociales agricoles.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

*

* *

AUTRES DISPOSITIONS

Article 9

Ratification de décret d'avance.

Texte du projet de loi :

Sont ratifiés les crédits ouverts par le décret n° 2002-143 du 7 février 2002 portant ouverture de crédits à titre d'avance.

Exposé des motifs du projet de loi :

Conformément aux dispositions du 2° de l'article 11 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, il est demandé au Parlement de ratifier le décret d'avance du 7 février 2002.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 9 sans modification.

*

* *

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

Article 10

Transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz et exonération des droits
de mutation dus à raison de ces opérations.

Texte du projet de loi :

I.- L'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) est complété par un VI ainsi rédigé :

« VI.- A compter du 30 septembre 2002, tout ouvrage de transport appartenant à l'État destiné à être reclassé pour relever ensuite du régime de la distribution publique de gaz sera remis en pleine propriété à titre gratuit à l'autorité concédante concernée, sur demande de cette dernière. »

II.- Les transferts de biens effectués en application des II, III et VI de l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) sont exonérés des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et des salaires des conservateurs des hypothèques prévus à l'article 879 du code général des impôts.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les II et III de l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 organisent le transfert à titre onéreux des biens appartenant à l'État formant le réseau français de transport du gaz au profit soit de leur ancien concessionnaire, soit d'un nouvel exploitant.

Il est proposé de compléter ces dispositions pour les cas où les canalisations sont confiées aux collectivités locales qui assurent la distribution publique de gaz. Ces canalisations seraient transférées à titre gratuit aux collectivités concernées.

En outre, il est proposé d'exonérer des droits de mutation et du salaire du conservateur l'ensemble des transferts du réseau de transport de gaz.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'exonérer des droits de mutation les opérations de transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz naturel aux opérateurs qui en sont, jusqu'à la réalisation de ce transfert, les concessionnaires. L'article 81 de loi n° 2001-1276 de finances rectificative pour 2001 du 28 décembre 2001 a en effet organisé la résiliation des concessions en cours et le transfert à titre onéreux des biens constituant ce réseau, au plus tard le 30 septembre 2002, aux concessionnaires qui le demandent.

Cette échéance ayant été fixée par la loi, il importait de prévoir la présente exonération avant cette date pour garantir son plein effet. La préparation de ce transfert ayant mis en évidence l'existence d'une partie marginale du réseau utilisée dans le cadre de la distribution publique de gaz, il est également proposé que l'Etat transfère cette partie de réseau à titre gratuit aux communes et aux groupements de communes concernés en les faisant bénéficier également de l'exonération des droits de mutation. Dans les deux cas, le caractère d'intérêt général et la nature exceptionnelle de ces opérations peuvent justifier l'exonération proposée, pour laquelle de nombreux précédents existent.

I.- La vente programmée du réseau de transport gazier

A.- L'application de la loi de finances rectificative pour 2001

Donnant suite à la possibilité qui leur était offerte par la loi précitée, les opérateurs du réseau de transport de gaz ont exprimé leur souhait d'acheter à l'Etat les ouvrages dont ils sont jusqu'à ce jour les concessionnaires. Il s'agit de Gaz de France (GDF), de Gaz du Sud-Ouest (GSO) (9) et de la société Elf-Aquitaine de réseau (SEAR). Seule, la société Cokes de Drocourt n'a pas fait acte de candidature, étant en cessation d'activité depuis le mois de mars 2002. A l'inverse des autres opérateurs, elle fournissait exclusivement du gaz de cokerie (10) à destination de quelques entreprises localisées dans le périmètre de concession de Mines des Houillères du Bassin du Nord-Pas-de-Calais, sur un réseau de seulement soixante-quatorze kilomètres. Sont donc concernés par la future cession du réseau de transport de gaz 34.174 km de canalisations et leurs ouvrages annexes (11), répartis comme suit : 29.870 km pour GDF, 3.660 km pour GSO et 644 km pour SEAR.

Conformément à ce que prévoyait la loi, une commission spéciale indépendante a été constituée, dont la composition a été fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'économie et des finances en date du 3 janvier 2002. Sous la présidence d'un magistrat de la Cour des comptes, elle a réuni un conseiller d'Etat, un inspecteur des finances ainsi que deux ingénieurs.

Dans le rapport final remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 28 mai 2002, elle a procédé, comme l'exigeait sa mission définie par la loi, à l'évaluation :

- d'une part, du montant des indemnités dues à chaque concessionnaire, du fait de la rupture anticipée des concessions, pour un total de près de 5,44 milliards d'euros ;

- d'autre part, du prix de cession des biens transférables, qui s'élève pour l'ensemble du réseau à près de 5,56 milliards d'euros.

Ces sommes ont été évaluées dans le respect des critères posés par la loi et la jurisprudence en la matière. Ainsi, l'indemnité du concessionnaire a été calculée à partir de la valeur nette comptable des biens en concession, diminuée de la valeur des droits du concédant, tels qu'ils figuraient à la clôture des comptes de la société au 31 décembre 2001, et augmentée du manque à gagner qui résulte de la rupture anticipée de la durée de la concession. Le montant total de 5,44 milliards d'euros d'indemnités s'explique ainsi par la durée moyenne relativement longue des durées des concessions restant à courir, égale à dix-sept ans. Pour sa part, le prix de cession du réseau a été évalué à partir de la valeur brute comptable du réseau réactualisée de l'inflation et amortie en fonction de la durée de vie résiduelle des installations. A partir des données fournies par les opérateurs, la commission spéciale a demandé à l'administration de tutelle de procéder à un audit comptable et technique des concessionnaires, avec la collaboration d'un cabinet de consultants, afin de délimiter les actifs relevant de chaque concession, de procéder aux vérifications comptables et d'évaluer le prix de cession.

Il convient de rappeler que les opérateurs, comme les y obligeait la loi précitée, ont dû verser, lors du dépôt de leur demande d'acquisition des concessions, un acompte égal au montant de la valeur des droits du concédant, tels qu'inscrits dans les comptes arrêtés au 31 décembre 2000. Le total de ces acomptes s'est élevé à près de 188 millions d'euros répartis à hauteur de 175,8 millions d'euros pour ELF, 12,2 millions d'euros pour GSO et 189.000 euros pour SEAR. Lors de la résiliation des concessions et du transfert simultané de propriété des ouvrages concernés, chaque opérateur devra donc acquitter le prix de cession de l'ensemble du réseau dont il est concessionnaire, diminué du montant de son indemnité pour rupture anticipée de la concession et du montant de l'acompte déjà versé. Au total, l'Etat devrait récupérer près de 68 millions d'euros :

(en milliards d'euros)

prix total des cessions

5,56

montant total des indemnités

- 5,44

montant des acomptes versés

- 0,188

 

= 0,068
soit 68 millions d'euros

Il convient enfin d'indiquer que les évaluations de la commission spéciale concernant, tant le montant des prix de cession que celui des indemnités, ont été notifiées à chacun des concessionnaires. Tous ont formellement manifesté leur accord sur ces estimations auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à qui il appartient désormais de les valider définitivement.

B.- L'octroi d'une exonération de droits de mutation

Pour compléter le dispositif prévu par l'article 81 de la loi précitée, le II du présent article propose d'exonérer des droits de mutation les opérations de transfert de propriété précédemment décrites.

1.- De nombreux précédents

Trois opérations relativement récentes peuvent être utilement comparées à l'exonération proposée par le présent article avec laquelle elles présentent de nombreuses similitudes.

Avec la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, c'est l'ensemble des biens immobiliers et mobiliers du domaine public et privé de l'Etat, attachés aux services relevant des anciennes directions de la poste et des télécommunications, qui avait été transféré « de plein droit et en pleine propriété » à la Poste et à France Télécom. Le législateur avait alors expressément prévu, à l'article 22 de cette loi, que l'ensemble de ces transferts, effectués à titre gratuit, ne donnerait lieu à « aucun versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat, ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes ».

De même, l'article 8 de la loi n°97-135 du 13 février 1997, portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » (RFF) en vue du renouveau du transport ferroviaire, a exclu tout versement de salaires ou honoraires au profit d'agents de l'Etat, toute indemnité ou perception d'impôt, tout droit et toute taxe « de quelque nature que ce soit » pour l'ensemble des transferts du réseau de voies ferrées et des autres installations liées à l'infrastructure de ce réseau.

Plus récemment, l'article 70 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276) a prévu d'exonérer de tout droit, taxe, indemnité, salaire ou honoraire au profit des agents de l'Etat, les opérations de transfert de gestion et de propriété d'établissements sanitaires et médico-sociaux des caisses d'assurance maladie au profit des unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie (UGECAM), organismes qui devraient être prochainement créés pour assurer la gestion de ces établissements au profit des caisses d'assurance maladie.

Ces trois exemples démontrent le souhait constant du législateur d'accorder un régime spécifique d'exonération de droits de mutations pour des opérations d'intérêt général revêtant un caractère exceptionnel. On ne saurait de fait mettre en cause l'utilité publique du réseau ferré, du réseau de télécommunications ou, en l'espèce, du réseau de transport du gaz naturel qui dessert plus de 44,1 millions de personnes, soit 75% de la population française résidant dans 7.730 communes.

2.- L'étendue de l'exonération

Le présent article propose d'exonérer les transferts de propriété du réseau de transport de gaz :

- des droits d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière, prévue par les articles 1594A et 1594D du code général des impôts, perçue au taux de 3,60% au profit de chaque département, auxquels s'ajoutent des frais d'assiette et de recouvrement (article 1647-V du même code) ;

- implicitement mais nécessairement, de la taxe additionnelle aux droits précités perçue au taux de 1,20% au profit de la commune (article 1584 du même code) ou du fonds de péréquation départemental (article 1595 bis du même code) ;

- des salaires et honoraires des conservateurs des hypothèques (article 879 du même code), perçus au profit de l'Etat.

En revanche, resteraient dus les droits de timbre, prévus par les articles 899 à 901 du même code, qui frappent les actes notariés des transferts de propriété. Ainsi le choix a-t-il été fait d'exonérer les droits liés à l'opération de mutation de propriété, assis sur la valeur des biens transférés, qui représentent la plus grande partie des droits d'enregistrement ordinairement perçus, en excluant les droits de timbre, qui ont pour seul objet de prendre acte de la mutation et qui sont calculés à raison du nombre de pages de l'acte concerné, à un tarif au demeurant peu élevé (de l'ordre de six euros par page).

Il convient de préciser que ni les pertes de droits d'enregistrement et de taxe de publicité foncière, ni celles de la taxe additionnelle à ces droits ne seront compensées respectivement aux départements et aux communes. Le Conseil d'Etat, dans l'avis qu'il a rendu en assemblée générale le 4 juillet 2002 sur le présent projet de loi, a en effet considéré qu'il n'y a pas lieu d'appliquer, en l'espèce, l'article 1614-5 du code général des collectivités locales, qui prévoit la compensation intégrale de toute modification de l'assiette ou du taux des impôts transférés aux départements ou aux régions, dans la mesure où la présente exonération ne constitue pas une perte de ressources à caractère permanent, en raison de la nature exceptionnelle de l'opération. S'agissant des communes, on peut considérer que la perte de recettes, peu élevée (moins d'1 million d'euros), est largement compensée par la valeur de la fraction du réseau qui sera transférée à titre gratuit à certaines d'entre elles, évaluée à près de 140 millions d'euros.

II.- L'opportunité de déclasser une partie marginale du réseau de transport et de la transférer à titre gratuit aux collectivités locales concernées dans le cadre du régime de la distribution publique de gaz

Lors de l'inventaire du réseau de transport de gaz auquel a procédé la commission spéciale précitée, il est apparu qu'une très faible partie de ce réseau relevait, du fait d'un changement d'usage, du régime de la distribution publique de gaz. Il ne s'agit que de 934 km de canalisations concernant près de 400 communes desservies par le réseau de transport. En conséquence, il est apparu opportun de prévoir, dans le présent article, le déclassement de ces ouvrages et leur transfert à titre gratuit aux communes ou aux groupements de communes concernés afin de régulariser cette situation de fait.

Le I du présent article propose ainsi d'ajouter un dernier paragraphe (VI) à l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 précitée puisqu'il s'agit bien toujours de déclasser le réseau de transport du gaz appartenant à l'Etat. A l'inverse de celle visée dans le reste du dispositif, cette partie marginale du réseau ne sera pas transférée aux anciens concessionnaires, puisqu'elle ne relève plus du réseau de transport, mais aux communes ou groupements de communes, propriétaires de l'ensemble des ouvrages de distribution du gaz, comme l'a souhaité la loi n° 46-628 du 28 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Le second alinéa du I prévoit ainsi de procéder à ce déclassement à partir du 30 septembre 2002, date limite du transfert de propriété du reste du réseau aux anciens concessionnaires au titre du transport, et de transférer cette partie marginale du réseau aux collectivités locales précitées à titre gratuit. S'agissant d'un simple transfert entre deux autorités publiques pour des ouvrages d'une valeur très modeste, la gratuité de l'opération semble ne pas devoir être remise en cause. Par ailleurs, par symétrie avec le transfert des ouvrages de transport aux anciens concessionnaires, et pour que cette opération soit totalement neutre pour les communes concernées, le II prévoit d'exonérer ce transfert des mêmes droits de mutations : droits d'enregistrement, taxe de publicité foncière et salaires des conservateurs des hypothèques.

On notera qu'aucune date limite n'est imposée à la réalisation de ce transfert. Cette précision n'apparaît pas nécessaire. En effet, le déclassement de cette partie du patrimoine de l'Etat interviendra, si le présent projet de loi est entré en vigueur à cette date, le 30 septembre 2002 ; aucun acte de reclassement dans le domaine public des communes concernées ne sera nécessaire, l'intégration de ces biens dans leur patrimoine intervenant ipso facto. Pour cette raison, votre Rapporteur général a présenté un amendement rédactionnel afin de préciser qu'il y aura bien transfert après déclassement sans que n'intervienne aucune procédure de reclassement.

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Votre Rapporteur général a indiqué qu'il s'agissait de préciser qu'aucun acte de reclassement au domaine public des communes ne sera nécessaire pour le transfert à ces dernières d'une partie marginale du réseau de transport gazier, dès lors que la loi autorise le déclassement de ce patrimoine de l'Etat en leur faveur.

M. Charles de Courson s'est demandé ce qui justifiait la différence de traitement entre les entreprises GDF et EDF, le transfert du réseau électrique, d'une valeur de 60 à 70 millions d'euros, ayant été effectué dans le passé à titre gratuit. Il s'est également interrogé sur les raisons expliquant que le transfert d'une partie du réseau de transport gazier au profit des collectivités locales soit opéré à titre gratuit alors que celui effectué au profit des opérateurs de transport le sera à titre onéreux.

Votre Rapporteur général a observé que les relations entre les entreprises publiques et l'Etat dépendent de nombreux facteurs qui peuvent justifier des cessions de biens à titre gratuit ou onéreux, ce choix découlant notamment de la nature et de l'importance de leurs flux financiers, en particulier sous forme de dividendes. Il a rappelé l'attente forte de GDF, principal opérateur de transport gazier, pour devenir propriétaire du réseau, ce qui constitue une première étape à l'ouverture du capital que l'entreprise appelle de ses v_ux. Dans le cadre de cette opération de transfert de propriété, l'exonération des droits de mutation proposée par le présent article ne donne pas lieu à compensation aux collectivités locales, selon une jurisprudence confirmée du Conseil d'Etat en raison du caractère exceptionnel de ce transfert.

S'agissant de la différence de traitement entre les communes et les opérateurs, il a indiqué que l'inventaire de l'ensemble du réseau de transport, dont l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 a décidé le transfert à titre onéreux aux opérateurs qui le demandent, a mis en évidence l'existence d'une partie marginale de ce réseau utilisée non plus dans la cadre du transport mais dans celui de la distribution publique du gaz. Il est donc apparu opportun de transférer à titre gratuit cette partie marginale, qui représente seulement 900 km de canalisations concernant près de 400 communes, à ces communes qui sont, en vertu de la loi, propriétaires du réseau de distribution.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 3) et l'article 10 ainsi modifié.

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Articles additionnels après l'article 10

Institution d'un seuil pour l'accès à l'aide publique
des partis et groupements politiques.

Texte de l'article additionnel :

Avant la dernière phrase du premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« A compter du 1er janvier 2003, l'aide n'est pas versée aux partis et groupements qui ont obtenu un nombre de suffrages inférieur à 1% des suffrages exprimés. ».

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre Méhaignerie, tendant à exclure du versement de la première fraction de l'aide publique prévue par la loi du 11 mars 1988 les formations ayant obtenu moins de 1% des suffrages exprimés.

Les articles 8 à 10 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ont institué une aide publique directe au financement des partis et groupements politiques. Le montant global des crédits inscrits à cet effet dans la loi de finances est partagé en deux fractions égales dont les critères de répartition sont étroitement liés aux résultats des élections législatives.

La première fraction de l'aide publique directe est réservée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale. Toutefois, cette condition ne s'applique pas aux partis ou groupements politiques n'ayant présenté des candidats aux élections législatives que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique quand bien même ils n'auraient présenté de candidat que dans une seule circonscription.

La répartition de cette première moitié de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour des élections législatives par les candidats se réclamant de ces partis, sous réserve qu'ils n'aient pas été déclarés inéligibles en application de l'article L.O. 128 du code électoral. Chaque candidat indique donc, s'il le souhaite, dans sa déclaration de candidature, le parti ou groupement politique auquel il se rattache.

Les élections législatives des 9 et 16 juin 2002 ont donné lieu, pour la première fois, à l'application de la loi n°2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette loi a instauré une modulation de l'aide publique versée aux partis politiques en fonction de l'écart constaté entre le nombre d'hommes et le nombre de femmes présentés par chaque parti à l'occasion des élections législatives. L'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ayant déclaré se rattacher à un parti ou groupement politique ne doit pas être supérieur à 2% du nombre total de candidats. S'il l'est, le parti de rattachement verra le montant de la première fraction de l'aide publique qui lui est attribuée réduit de la moitié de l'écart constaté rapporté au nombre total de ses candidats.

La seconde fraction de l'aide publique est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction, proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de chaque année, y être inscrits ou s'y rattacher.

Le législateur a donc cherché à concilier l'indispensable ouverture de l'aide publique au plus grand nombre possible de partis et groupements politiques
- condition de vitalité de notre démocratie - et la nécessité de réserver cette aide publique aux mouvements susceptibles de représenter de véritables courants d'opinion. Les critères de répartition de l'aide publique entre les différents partis et groupements susceptibles d'y prétendre créent, de fait, deux « filtres » destinés à écarter les associations de complaisance : seuls peuvent prétendre à la première fraction de l'aide publique les partis qui ont présenté des candidats dans 50 circonscriptions au moins ; seuls peuvent prétendre à la seconde fraction de l'aide publique les partis qui sont représentés au Parlement.

A la lumière des multiples candidatures enregistrées pour les élections législatives de 2002, force est de constater que ces filtres sont désormais insuffisants. Il apparaît donc nécessaire de poser une condition supplémentaire pour l'accès à l'aide publique, étant entendu que cette condition a vocation à écarter les comportements parasitaires sans nuire aux véritables mouvements d'opinion.

A cet égard, il convient de rappeler que, dans sa décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990 sur la loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition tendant à restreindre l'accès à la première fraction - donc à la totalité - de l'aide publique aux seuls groupements politiques ayant recueilli plus de 5% des suffrages exprimés. Le Conseil constitutionnel a estimé que le niveau retenu par le législateur était « de nature à entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions » et qu'ainsi, cette condition était contraire aux dispositions combinées des articles 2 et 4 de la Constitution.

En ne rejetant pas le principe d'un seuil, le Conseil constitutionnel a cependant laissé au législateur la possibilité d'établir une condition supplémentaire d'accès à l'aide publique, fondée sur le nombre de suffrages exprimés obtenus par les différents partis et groupements politiques. Il convient aujourd'hui d'utiliser cette latitude, afin de redonner son véritable sens à la candidature à l'élection législative.

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Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que cet amendement vise à combler un vide législatif. Le législateur avait, en 1990, posé le principe selon lequel avaient vocation à bénéficier de l'aide les partis politiques qui auraient présenté au moins 75 candidats et obtenu au moins 5% des suffrages exprimés. Le Conseil Constitutionnel a jugé que ce seuil était excessif et qu'il faisait obstacle à la formation de nouveaux courants politiques. Cependant, le Conseil Constitutionnel lui-même, comme la commission des comptes de campagne, ont constaté, depuis 1990, les effets pervers qu'avait engendrés cette décision et, à plusieurs reprises, souhaité le rétablissement d'un critère lié au seuil de voix obtenues. Si la logique du Conseil Constitutionnel en 1990 était bien compréhensible puisque la démocratie requiert la naissance de nouveaux courants d'opinion, il est choquant que les impôts servent à financer des groupements qui se présentent aux élections uniquement dans le but d'obtenir des financements publics. Cet amendement vise donc à la fois à préserver l'objectif de l'aide publique au financement des partis politiques et à permettre de réaliser une économie pour les finances publiques.

Votre Rapporteur général a rappelé que nombre de nos concitoyens ont fait part de leur étonnement devant le dispositif de financement des partis politiques et ont craint qu'il ne conduise à un gaspillage des fonds publics. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques suggère qu'il faut instaurer un seuil nettement inférieur à 5% des suffrages exprimés pour limiter l'accès des partis et formations politiques à la première tranche de l'aide publique sans risquer la censure du juge constitutionnel.

M. Charles de Courson a indiqué que le Conseil constitutionnel, vraisemblablement, aurait accepté que le seuil de remboursement soit fixé à 3% des suffrages exprimés. Un taux de 1% est une option minimaliste ; il serait opportun de l'augmenter, tout en se gardant d'encourir un risque d'inconstitutionnalité.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que le Conseil constitutionnel avait jugé excessif le seuil de 5% déterminé par la loi de 1990. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a estimé que l'instauration d'un seuil compris entre 2 et 3% des suffrages exprimés permettrait de mettre fin à un certain nombre d'abus en matière d'accès à l'aide publique.

M. Jean-Pierre Brard s'est déclaré favorable à l'amendement, avec un seuil fixé à 1%, ses travaux conduits dans le cadre des enquêtes parlementaires sur les sectes montrant que celles-ci ne sauraient, dès lors, émarger à l'aide publique aux partis politiques.

M. Eric Woerth a souhaité que le taux soit élevé à 2,5% et a demandé si la mesure proposée aurait un effet rétroactif.

M. Pierre Hériaud a considéré que le seuil devait être fixé entre 2 et 3% des suffrages exprimés.

M. Hervé Novelli s'est interrogé sur l'insertion d'un tel amendement dans le présent projet de loi puisqu'il n'y a pas urgence à légiférer et que l'équilibre du budget de l'Etat n'est pas affecté. Il faut, en revanche, s'interroger sur la nécessaire réforme des dispositions législatives organisant le financement des partis politiques, dès lors que, malheureusement, c'est aujourd'hui ce dispositif de financement qui structure l'organisation de la vie politique.

M. Didier Migaud s'est déclaré favorable sur le fond à l'amendement mais a estimé de mauvaise méthode son insertion dans le présent collectif, sa discussion devant naturellement intervenir à l'occasion d'un réexamen de la loi relative à la transparence financière de la vie politique.

M. Jean-Michel Fourgous s'est prononcé pour un seuil fixé à 2,5% des suffrages exprimés.

M. Jean-Yves Chamard, également favorable à un seuil de 2,5%, a souligné qu'à l'occasion de la dernière élection législative, les électeurs avaient perçu combien la multiplication excessive des candidatures était due, pour l'essentiel, à un « effet d'aubaine » provoqué par le dispositif actuel d'aide publique aux formations politiques. Ils attendent un signe fort de l'Assemblée nationale élue pour mettre fin à ces dérives.

M. Jean-Jacques Descamps a considéré qu'il n'y avait pas urgence à légiférer sur ce sujet, aucune élection n'étant en perspective immédiate. Mieux vaut engager une réflexion approfondie sur le financement des partis, voire sur le système électoral lui-même.

Votre Rapporteur général a indiqué que la mesure proposée par le présent amendement n'aurait pas de caractère rétroactif. En revanche, elle s'appliquerait dès 2003, remettant éventuellement en cause certains plans de financement établis en 2002. S'agissant de l'opportunité de légiférer dès maintenant, il convient de donner très vite un signal fort en direction de l'opinion publique pour qui le dispositif actuel n'est pas satisfaisant. Pour autant, l'adoption d'une telle mesure doit se poursuivre par une réflexion plus poussée sur le financement et l'organisation des partis politiques.

M. Marc Laffineur a jugé souhaitable de fixer le seuil à 2,5% des suffrages exprimés.

M. Georges Tron a craint que l'adoption de la présente mesure n'incite à abandonner les réflexions et à repousser à une date indéterminée la nécessaire réforme d'ensemble sur le financement des partis politiques.

Le Président Pierre Méhaignerie, rappelant que le problème est posé depuis 1990, a jugé nécessaire d'inciter le Gouvernement à se saisir de la question cruciale du financement de la vie politique, quitte à reconsidérer le sort du présent amendement, ultérieurement, au cas où le Gouvernement s'engagerait à une réforme de grande ampleur.

M. Michel Bouvard a également considéré que l'essentiel était d'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'une réforme d'ensemble. A ce titre, le présent amendement a pleinement sa place dans le présent projet dès lors que les dernières élections présidentielles et législatives ont montré l'incompréhension et les attentes de nos concitoyens sur ce sujet. Il faut agir dès aujourd'hui afin de ne pas laisser se prolonger plus longtemps les doutes et interrogations sur les détournements du dispositif de financement public des partis politiques. Un seuil de 1% paraît tout à fait justifié car il permet d'éliminer les partis constitués en pure opportunité. Aller au delà risquerait de sanctionner de véritables partis ou mouvements politiques qui contribuent à la vitalité de la démocratie et représentent de véritables courants de pensée.

M. Gérard Bapt s'est également déclaré favorable au seuil de 1%, qui est de nature à éliminer les sectes, sans porter atteinte à l'existence de courants de pensée dont la représentativité ne peut être mise en cause. Il s'est demandé si la présente mesure s'appliquerait aux groupes et mouvements politiques qui auront bénéficié du financement public en 2002.

Votre Rapporteur général a précisé que l'amendement, s'il était adopté, serait effectif dès 2003 puisque la dotation attribuée aux partis et mouvements politiques a un caractère annuel et qu'elle est calculée à partir de la législation en vigueur.

La Commission a adopté un sous-amendement oral présenté par M. Charles de Courson, tendant à préciser que le présent amendement aurait bien un effet sur la répartition de l'aide publique dès 2003.

Elle a rejeté deux sous-amendements oraux présentés par M. Charles de Courson, tendant, le premier, à porter le seuil à 2% des suffrages exprimés et, le second, à demander au Gouvernement un rapport sur le financement des partis politiques avant l'automne 2002.

La Commission a adopté à l'unanimité l'amendement ainsi modifié (amendement n° 4).

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Rapport du Gouvernement sur les instances consultatives ou délibératives placées auprès du Gouvernement ou de la Banque de France.

Texte de l'article additionnel :

Le Gouvernement remettra, avant le 20 octobre 2002, un rapport sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France et les perspectives d'évolution de leur statut et de leurs moyens de fonctionnement.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Pierre Méhaignerie, tendant à prévoir que le Gouvernement devra remettre, avant le 20 octobre 2002, un rapport sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France. Ce rapport devra préciser les perspectives d'évolution de leur statut et de leurs moyens de fonctionnement.

La multiplication d'organismes consultatifs ou délibératifs placés auprès des autorités gouvernementales ou d'institutions particulières est un phénomène ancien. Ces organismes, dont plusieurs ont un fondement législatif et ont été créés sur la volonté expresse des membres du Parlement, sont partiellement recensés dans une annexe au projet de loi de finances de l'année, établie en vertu de l'article 112 de la loi de finances initiale pour 1996. Cette annexe ne présente, en effet, que les organismes placés directement auprès du Premier ministre ou des ministres, excluant ainsi les instances placées auprès d'autres institutions, telles que la Banque de France. Celle qui a été présentée à l'appui du projet de loi de finances pour 2002 comporte pourtant près de 130 pages...

Alors que la loi fait également obligation au Gouvernement de recenser dans l'annexe les commissions ou instances « créées ou supprimées dans l'année », le document présenté en octobre 2001 ne fournit, en termes de « flux », qu'une « liste des commissions créées par un texte publié en 2001 », au nombre de dix-neuf. Peut-être faut-il voir dans l'absence de suppression un indice de l'inertie des structures administratives, maintes fois dénoncée et rarement combattue.

Le Gouvernement a annoncé son intention de relancer le processus de simplification administrative, dont nos concitoyens ont si grand besoin. Il importe que le Parlement apporte sa contribution à cette entreprise positive, en s'appuyant sur un rapport présenté à cet effet par le Gouvernement, à l'automne 2002, afin, le cas échéant, d'en tirer les conséquences lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003. Au demeurant, le travail d'introspection demandé aux administrations pour l'élaboration dudit rapport ne pourra manquer d'avoir, par lui-même, un effet bénéfique.

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M. Georges Tron a souligné que ses travaux de contrôle budgétaire effectués, sous la précédente législature, dans le cadre du rapport spécial sur le budget des services généraux du Premier ministre, montraient qu'il existe plus de quarante organismes placés auprès du chef du Gouvernement. Il a rappelé qu'il avait tenu à dénoncer l'inutilité de certains d'entre eux et qu'il avait demandé inlassablement que le Gouvernement lui-même s'interroge sur l'utilité desdits organismes.

Cette démarche mériterait d'être élargie : les rapporteurs spéciaux devraient systématiquement s'enquérir de la liste des organismes divers financés sur les crédits du département ministériel dont ils analysent le budget, et réfléchir à leur utilité réelle. Par ailleurs, il conviendrait de renforcer le « pouvoir de suite » accordé aux rapporteurs spéciaux, afin que leurs recommandations ne restent pas lettre morte.

M. Denis Merville a estimé que les récentes élections avaient démontré un réel souci de simplification administrative chez les électeurs, ainsi que le souhait de voir les effectifs et les missions de la fonction publique redéployés au profit des véritables attentes des citoyens. Il faut donc aller plus loin que l'amendement, d'une part, en proposant que le rapport du Gouvernement soit déposé chaque année - afin que puisse s'exercer un indispensable suivi - et, d'autre part, en élargissant cette démarche au niveau local. De nombreux organismes sont créés auprès des préfets, dont la mission essentielle semble consister à rédiger des rapports que personne ne lit. Il y a là matière à beaucoup de simplifications et d'économies.

Votre Rapporteur général a souligné que la quasi-totalité des organismes consultatifs locaux avaient un fondement législatif et résultaient d'amendements parlementaires. La simplification administrative passe donc aussi, en partie, par une certaine auto-discipline du Parlement.

La mission d'évaluation et de contrôle pourrait se saisir, chaque année, d'une étude des organismes dont la suppression ou le redéploiement aurait été demandé. Sur la base d'inventaires réalisés dans le cadre de rapports spéciaux - à l'image de la démarche retenue par M. Georges Tron - la mission d'évaluation et de contrôle établirait un rapport annuel sur le processus de disparition des organismes jugés inutiles.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé que les rapporteurs spéciaux devaient se mobiliser sur ce sujet, sensible aux yeux des citoyens et important au regard de la simplification de l'administration. Le rapport demandé au Gouvernement doit être considéré comme le nécessaire soutien à cette mobilisation parlementaire.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5).

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La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2002 ainsi modifié.

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TABLEAU COMPARATIF

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Texte en vigueur

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Texte du projet de loi

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Propositions de la Commission

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PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1er

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1er

Code général des impôts
Article 197

I. - En ce qui concerne les contribuables visés à l'article 4 B, il est fait application des règles suivantes pour le calcul de l'impôt sur le revenu :

Pour l'imposition des revenus de l'année 2001, le montant de l'impôt résultant de l'application des dispositions des 1 à 4 du I de l'article 197 du code général des impôts est réduit de 5 %.

Sans modification.

1. L'impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 4 121 euros le taux de :

 

 

7,5 % pour la fraction supérieure à 4 121 euros et inférieure ou égale à 8 104 euros ;

 

 

21 % pour la fraction supérieure à 8 104 euros et inférieure ou égale à 14 264 euros ;

 

 

31 % pour la fraction supérieure à 14 264 euros et inférieure ou égale à 23 096 euros ;

 

 

41 % pour la fraction supérieure à 23 096 euros et inférieure ou égale à 37 579 euros ;

 

 

46,75 % pour la fraction supérieure à 37 579 euros et inférieure ou égale à 46 343 euros ;

 

 

52,75 % pour la fraction supérieure à 46 343 euros.

 

 

2. La réduction d'impôt résultant de l'application du quotient familial ne peut excéder 2 017 euros par demi-part s'ajoutant à une part pour les contribuables célibataires, divorcés, veufs ou soumis à l'imposition distincte prévue au 4 de l'article 6 et à deux parts pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune.

 

 

Toutefois, pour les contribuables célibataires, divorcés, ou soumis à l'imposition distincte prévue au 4 de l'article 6, qui répondent aux conditions fixées au II de l'article 194, la réduction d'impôt correspondant à la part accordée au titre du premier enfant à charge est limitée à 3 490 euros.

 

 

Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, la réduction d'impôt résultant de l'application du quotient familial, accordée aux contribuables qui bénéficient des dispositions des a, b et e du 1 de l'article 195, ne peut excéder 964 euros pour l'imposition des années postérieures à l'année du vingt-sixième anniversaire de la naissance du dernier enfant.

 

 

Les contribuables qui bénéficient d'une demi-part au titre des a, b, c, d, d bis, e et f du 1 ainsi que des 2 à 6 de l'article 195 ont droit à une réduction d'impôt égale à 570 euros pour chacune de ces demi-parts lorsque la réduction de leur cotisation d'impôt est plafonnée en application du premier alinéa. Cette réduction d'impôt ne peut toutefois excéder l'augmentation de la cotisation d'impôt résultant du plafonnement.

 

 

3. Le montant de l'impôt résultant de l'application des dispositions précédentes est réduit de 30 %, dans la limite de 5 100 euros, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ; cette réduction est égale à 40 %, dans la limite de 6 700 euros, pour les contribuables domiciliés dans le département de la Guyane.

 

 

4. Le montant de l'impôt résultant de l'application des dispositions précédentes est diminué, dans la limite de son montant, de la différence entre 380 euros et la moitié de son montant.

 

 

 

Article 2

I. - Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 165 millions d'euros sur la société anonyme « Union financière pour le développement de l'économie céréalière » (UNIGRAINS).

Article 2

Sans modification.

 

L'assiette de ce prélèvement est constituée par une fraction du produit du recouvrement et du placement de la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier.

 

 

II. - Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 130 millions d'euros sur les réserves du Fonds national de garantie des calamités agricoles, institué par le décret n° 79-823 du 21 septembre 1979, dont les avoirs disponibles sont placés auprès de la Caisse centrale de réassurance.

 

 

III. - Il est institué, pour 2002, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement de 161 millions d'euros sur les réserves et reports à nouveau des caisses de mutualité sociale agricole, au prorata de ces réserves et reports à nouveau disponibles inscrits à leurs comptes financiers au 31 décembre 2001.

 

 

Le recouvrement de ce prélèvement est assuré par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, par compensation sur les financements qu'elle alloue aux caisses de mutualité sociale agricole.

 

Texte du projet de loi

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Article 3

L'ajustement des recettes tel qu'il résulte des évaluations révisées figurant à l'état A annexé à la présente loi et le supplément de charges du budget de l'État pour 2002 sont fixés ainsi qu'il suit :

(en millions d'euros)

 

Ressources

Dépenses ordinaires civiles

Dépenses civiles
en capital

Dépenses militaires

Dépenses totales
ou plafonds des charges

Soldes

A. Opérations à caractère définitif

 

 

 

 

 

 

Budget général

 

 

 

 

 

 

Montants bruts

- 11.447

1.640

 

 

 

 

A déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts

- 2.149

- 2.149

 

 

 

 

Montants nets du budget général

- 9.298

3.789

251

908

4.948

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation spéciale

- 9.298

3.789

251

908

4.948

 

Budgets annexes

 

 

 

 

 

 

Aviation civile

 

 

 

 

 

 

Journaux officiels

 

 

 

 

 

 

Légion d'honneur

 

 

 

 

 

 

Ordre de la Libération

 

 

 

 

 

 

Monnaies et médailles

 

 

 

 

 

 

Prestations sociales agricoles

490

490

 

 

490

 

Totaux des budgets annexes

490

490

 

 

490

 

Solde des opérations définitives (A)

 

 

 

 

 

- 14.246

B. Opérations à caractère temporaire

 

 

 

 

 

 

Comptes spéciaux du Trésor

 

 

 

 

 

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Comptes de prêts

 

 

 

 

14

 

Comptes d'avances

 

 

 

 

 

 

Comptes de commerce (solde)

 

 

 

 

 

 

Comptes d'opérations monétaires (solde)

 

 

 

 

1.300

 

Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (solde)

 

 

 

 

 

 

Solde des opérations temporaires (B)

 

 

 

 

 

- 1.314

Solde général (A+B)

 

 

 

 

 

- 15.560

Propositions de la Commission

___

Article 3

L'ajustement des recettes tel qu'il résulte des évaluations révisées figurant à l'état A annexé à la présente loi et le supplément de charges du budget de l'État pour 2002 sont fixés ainsi qu'il suit :

(en millions d'euros)

 

Ressources

Dépenses ordinaires civiles

Dépenses civiles
en capital

Dépenses militaires

Dépenses totales
ou plafonds des charges

Soldes

A. Opérations à caractère définitif

 

 

 

 

 

 

Budget général

 

 

 

 

 

 

Montants bruts

- 11.446

1.640

 

 

 

 

A déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts

- 2.149

- 2.149

 

 

 

 

Montants nets du budget général

- 9.297

3.789

251

908

4.948

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation spéciale

- 9.297

3.789

251

908

4.948

 

Budgets annexes

 

 

 

 

 

 

Aviation civile

 

 

 

 

 

 

Journaux officiels

 

 

 

 

 

 

Légion d'honneur

 

 

 

 

 

 

Ordre de la Libération

 

 

 

 

 

 

Monnaies et médailles

 

 

 

 

 

 

Prestations sociales agricoles

490

490

 

 

490

 

Totaux des budgets annexes

490

490

 

 

490

 

Solde des opérations définitives (A)

 

 

 

 

 

- 14.245

B. Opérations à caractère temporaire

 

 

 

 

 

 

Comptes spéciaux du Trésor

 

 

 

 

 

 

Comptes d'affectation spéciale

 

 

 

 

 

 

Comptes de prêts

 

 

 

 

14

 

Comptes d'avances

 

 

 

 

 

 

Comptes de commerce (solde)

 

 

 

 

 

 

Comptes d'opérations monétaires (solde)

 

 

 

 

1.300

 

Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (solde)

 

 

 

 

 

 

Solde des opérations temporaires (B)

 

 

 

 

 

- 1.314

Solde général (A+B)

 

 

 

 

 

- 15.559

(Amendement n° 2)

Texte en vigueur

Texte du projet de loi

___

Propositions de la Commission

___

 

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE IER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

opérations à caractère définitif

Budget général

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE IER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

opérations à caractère définitif

Budget général

 

Article 4

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 2002, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 3 844 604 696 €, conformé-ment à la répartition par titre et par ministère qui est donnée à l'état B annexé à la présente loi.

Article 4

Sans modification.

 

Article 5

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses en capital des services civils pour 2002, des autorisations de programme et des crédits de paiement supplémentaires s'élevant respectivement aux sommes de 124 565 239 € et de 265 415 015 €, conformément à la répartition par titre et par ministère qui est donnée à l'état C annexé à la présente loi.

Article 5

Sans modification.

 

Article 6

Il est ouvert à la ministre de la défense, au titre des dépenses ordinaires des services militaires pour 2002, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme de 808 000 000 €.

Article 6

Sans modification.

 

Article 7

Il est ouvert à la ministre de la défense, au titre des dépenses en capital des services militaires pour 2002, un crédit de paiement supplémentaire s'élevant à la somme de 100 000 000 €.

Article 7

Sans modification.

 

Budgets annexes

Budgets annexes

 

Article 8

Il est ouvert au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, au titre des dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2002, un crédit supplémentaire s'élevant à la somme de 490 900 000 €.

Article 8

Sans modification.

Décret n° 2002-143
du 7 février 2002
portant ouverture de crédits
à titre d'avance

Art. 1er. - Est ouvert à titre d'avance sur 2002 un crédit de 13 800 000 euros applicable au compte spécial du Trésor et au chapitre mentionnés dans le tableau annexé au présent décret.

AUTRES DISPOSITIONS

Article 9

Sont ratifiés les crédits ouverts par le décret n° 2002-143 du 7 février 2002 portant ouverture de crédits à titre d'avance.

AUTRES DISPOSITIONS

Article 9

Sans modification.

Art. 2. - Le crédit ouvert à l'article 1er ci-dessus sera soumis à la ratification du Parlement conformément aux dispositions du 2° de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée.

 

 

Art. 3. - Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la secrétaire d'Etat au budget sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

 

 

 

 

 

Loi de finances rectificative
pour 2001
Article 81

I. - Toute concession de trans-port de gaz en cours à la date de publication de la présente loi est résiliée dans les conditions mentionnées aux II et III.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

Article 10

I. - L'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) est complété par un VI ainsi rédigé :

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

Article 10

I. - Alinéa sans modification.

Le titulaire de la concession perçoit une indemnité au titre de cette résiliation anticipée qui est égale à la valeur nette comptable des biens en concession, diminuée du montant de la valeur des droits du concédant tels qu'ils figurent à la clôture des comptes au 31 décembre 2001 et augmentée du manque à gagner sur la durée restant à courir de la concession.

 

 

II. - Les biens de la concession appartenant à l'Etat peuvent être transférés au titulaire de la concession au moment de la résiliation de celle-ci, moyennant le versement à l'Etat d'une somme égale au prix de cession de ces biens déduction faite de l'indemnité due au titre de la résiliation anticipée.

 

 

Le titulaire de la concession doit en faire la demande auprès du ministre chargé de l'énergie dans un délai de trois mois à compter de la date de publication de la présente loi. Il accompagne sa demande du versement d'un acompte égal au montant de la valeur des droits du concédant, tels que figurant dans les comptes arrêtés au 31 décembre 2000.

 

 

Le prix de cession des biens susceptibles d'être transférés au concessionnaire et l'indemnité mentionnée au I sont déterminés par une commission spéciale présidée par un magistrat de la Cour des comptes dont le rôle et la composition sont précisés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'économie et des finances. Pour fixer le prix de cession, la commission spéciale tient compte notamment de la valeur nette comptable des biens à transférer. Les valeurs arrêtées par la commission spéciale sont transmises par le ministre chargé de l'énergie au titulaire de la concession de transport de gaz dans un délai de cinq mois à compter de la publication de la présente loi.

 

 

Le solde éventuel du prix de cession déduction faite de l'indemnité due au titre de la résiliation anticipée est versé par le titulaire de la concession dans le mois suivant la notification par le ministre chargé de l'énergie des conclusions de la commission spéciale. Ce solde est versé au plus tard le 30 septembre 2002. Dans ce cas, la concession est résiliée le jour du paiement de ce solde.

 

 

A la date de la résiliation de la concession, les biens appartenant à l'Etat qui étaient jusqu'alors concédés sont transférés après avoir été, le cas échéant, déclassés.

 

 

Le bénéficiaire du transfert est, à la même date, réputé autorisé au titre du V jusqu'à ce qu'il lui soit délivré de nouvelles autorisations, dans un délai qui ne peut excéder dix-huit mois à compter de la publication du décret mentionné au V. Les dispositions du cahier des charges annexé à la concession de transport en cours, à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, demeurent applicables jusqu'à la date de délivrance aux bénéficiaires de ces nouvelles autorisations.

 

 

III. - Dans les cas autres que celui prévu au deuxième alinéa du II, la concession est maintenue jusqu'à ce que l'autorisation mentionnée au V ait été délivrée à un nouvel exploitant par le ministre chargé de l'énergie. La concession est alors résiliée et l'ancien concessionnaire perçoit l'indemnité due au titre de la résiliation anticipée mentionnée au dernier alinéa du I et fixée en application du troisième alinéa du II. Les biens appartenant à l'Etat sont cédés au nouvel exploitant au prix fixé en application du II après avoir été, le cas échéant, déclassés.

 

 

IV. - Les décisions prises en application des I, II et III peuvent faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant le Conseil d'Etat.

 

 

V. - La construction et l'exploi-tation des canalisations de transport de gaz naturel sont soumises à autorisation délivrée après enquête publique par l'autorité administrative compétente.

 

 

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles l'autorisation précitée peut être délivrée ou refusée et les cas où, en raison de la nature ou de l'importance limitée des travaux projetés, ces derniers peuvent être réalisés sans enquête publique préalable.

 

 

Cette autorisation est délivrée en fonction :

 

 

- des capacités techniques, économiques et financières du demandeur ;

 

 

- de la compatibilité de son projet avec les principes et les missions de service public, notamment la protection de l'environnement ;

 

 

- de la sécurité et de la sûreté des canalisations de transport de gaz naturel, ainsi que des réseaux ou installations qui leur sont raccordés.

 

 

L'autorisation est incessible et nominative. Elle confère à son titulaire le droit d'occuper le domaine public. Les travaux d'installation des ouvrages de transport de gaz naturel ont le caractère de travaux publics.

 

 

Tout bénéficiaire d'une autorisation de transport de gaz naturel exerce ses missions dans les conditions fixées par cette autorisation et le cahier des charges qui y est annexé.
Les servitudes énumérées à l'article 35 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz et la servitude de passage mentionnée à l'article 12 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie s'appliquent aux travaux déclarés d'utilité publique à la demande du pétitionnaire de l'autorisation de transport. Dans les articles 10 et 12 de la loi du 15 juin 1906 précitée et l'article L. 113-5 du code de la voirie routière, après le mot : "concession", sont insérés les mots : "ou autorisation de transport de gaz naturel" et, après le mot : "concessionnaire", sont insérés les mots : "ou titulaire d'une autorisation de transport de gaz naturel".

 

 

 

« VI. - A compter du 30 septem-bre 2002, tout ouvrage de transport appartenant à l'État destiné à être reclassé pour relever ensuite du régime de la distribution publique de gaz sera remis en pleine propriété à titre gratuit à l'autorité concédante concernée, sur demande de cette dernière. »

« VI. - A compter ...

... destiné à relever du régime ...
... de gaz sera, après déclassement, transféré en pleine propriété ...
... dernière. »

(Amendement n° 3)

 

II. - Les transferts de biens effectués en application des II, III et VI de l'article 81 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) sont exonérés des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et des salaires des conservateurs des hypothèques prévus à l'article 879 du code général des impôts.

II. - Sans modification.

 

 

Article 11 (nouveau)

 

 

Avant la dernière phrase du premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

 

 

« A compter du 1er janvier 2003, l'aide n'est pas versée aux partis et groupements qui ont obtenu un nombre de suffrages inférieur à 1% des suffrages exprimés. »

 

 

(Amendement n° 4)

 

 

Article 12 (nouveau)

 

 

Le Gouvernement remettra, avant le 20 octobre 2002, un rapport sur les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France et les perspectives d'évolution de leur statut et de leurs moyens de fonctionnement.

(Amendement n° 5)

ÉTAT A (12)

(Article 3 du projet de loi)

____

Tableau des voies et moyens applicables au budget de 2002.

PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Article 3 et Etat A

« I. Dans l'état A, modifier ainsi les évaluations de recettes :

« I. Budget général

« B. Recettes non fiscales

1. Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier :

« Ligne 110 ″ Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières ″, majorer de 800.000 euros.

« II. En conséquence, dans le tableau de l'article 3, dans la colonne « Ressources » :

- à la ligne « Montants bruts », substituer au montant « -11.447 » le montant « -11.446 »,

- à la ligne « Montants nets du budget général », substituer au montant « -9.298 » le montant
« -9.297 »,

- à la ligne « Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation spéciale », substituer au montant « -9.298 » le montant « -9.297 ».

« III. En conséquence, dans ce même tableau, dans la colonne « Soldes » :

- à la ligne « Solde des opérations définitives », substituer au montant « -14.246 » le montant
« -14.245 »,

- à la ligne « Solde général », substituer au montant « -15.560 » le montant « -15.559 ».

(Amendement n° 2)

ÉTATS B et C

(Articles 4 et 5 du projet de loi)

____

PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Sans modification.

___________________________________________________________________________________

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Article premier

Amendement présenté par MM. Augustin Bonrepaux, Didier Migaud et Jean-Louis Idiart :

Supprimer cet article.

Amendement présenté par MM. Michel Vaxès, Je an-Pierre Brard et Jean-Claude Sandrier :

Supprimer cet article.

Amendement présenté par M. Charles de Courson :

I. - Après les mots « est réduit de 5% », ajouter les mots suivants :

« sans que ce montant puisse être inférieur à 10 euros ».

II. - Les pertes de recettes pour l'Etat sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ».

Article 2

Amendement présenté par M. Charles de Courson :

Remplacer le I de l'article 2 par le texte suivant :

« I. - La société anonyme Unigrains verse au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles une contribution de 117,5 millions d'euros représentant le bonus de liquidation du produit de la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier affectée au Fonds de solidarité des céréaliculteurs et des éleveurs entendu au sens de l'article 13 du décret n° 80-854 du 30 octobre 1980 relatif aux taxes parafiscales ».

Amendement présenté par M. Charles de Courson :

Remplacer le III par la phrase suivante :

III. - L'article 1609 unvicies du code général des impôts est complété par l'alinéa suivant :

« A compter du 1er septembre 2002 et jusqu'au 31 décembre 2002 de la même année, le taux de 0,74% mentionné au premier alinéa est remplacé par le taux de 4,14%. »

Article 3

Etat A

Amendement présenté par M. Charles de Courson :

1°) Dans les budgets annexes et les recettes des prestations sociales agricoles, la ligne 7044 est modifiée comme suit :

7044 Taxe sur les tabacs 161.000.000

2°) Dans les budgets annexes et les recettes des prestations sociales agricoles, la ligne 7061 « Recettes diverses » est remplacée par la ligne suivante :

7061 Recettes diverses 295.000.000.

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____________

N° 0056.- Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002.

1 () Ces revenus ne sont pas représentés sur le schéma de la page 75 car ils n'entrent pas en ligne de compte pour la liquidation de l'impôt, le prélèvement forfaitaire étant libératoire de l'impôt sur le revenu.

2 () Le revenu imposable ici entendu est un revenu salarial déclaré diminué des 10% de déduction forfaitaire ou de la déduction pour frais réels au titre des frais professionnels et des 20% d'abattement forfaitaire.

3 () 1,542 milliard de francs (soit 235 millions d'euros).

4 () La diminution de la cotisation incluse dans la TVA est une diminution nette, et non brute, par souci de simplification. En contrepartie, les prévisions de restitution de TVA demeurent inchangées.

5 () CANAM : Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés.

CANCAVA : Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale.

ORGANIC : Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce.

6 () Dont le régime est aujourd'hui prévu par le décret n° 2000-1296 du 26 décembre 2000.

7 () On peut d'ailleurs s'interroger sur la compatibilité de ce dispositif de niveau réglementaire avec la règle fixée par l'article 4 de l'ordonnance organique du 23 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui, encore en vigueur dans l'attente de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, interdit qu'une taxe parafiscale puisse bénéficier à l'Etat. Cette interrogation est cependant aujourd'hui un peu théorique, car le régime de la parafiscalité est destiné à s'éteindre à la fin de l'année 2003, en application de l'article 63 de la loi organique précitée.

8 () Selon les analyses du rapport d'inspection précité, la gestion de la quasi-totalité des caisses est structurellement déficitaire : la dotation de gestion ne couvre qu'environ 80% des charges de gestion. Le solde ne peut être couvert que par le produit du placement des réserves, et par les résultats bénéficiaires des activités annexes.

9 () GSO est détenue à hauteur de 70% par TotalFinaElf et de 30% par GDF.

10 () Obtenu après extraction et combustion du charbon.

11 () Il s'agit des postes de sectionnement et de coupure permettant les opérations d'interconnexion ou d'arrêt du transit ; des stations de compression, qui permettent de faire circuler le gaz dans les canalisations ; des postes de livraison destinés à la livraison et au comptage du gaz du réseau de transport vers les clients industriels ou vers le réseau de distribution publique et des points d'importation ou d'exportation du gaz.

12 (1) Voir projet de loi n° 29, pp. 38 à 41.


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