Document  N° 559 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 janvier 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (n° 502) de MM. Jacques BARROT, Patrick OLLIER et Pierre MÉHAIGNERIE tendant à créer une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision, PAR M. Michel DIEFENBACHER, Député. ____ Secteur public. INTRODUCTION 5 I.- LA RECEVABILITÉ JURIDIQUE DE LA PROPOSITION 4 II.- LA SITUATION DU SECTEUR PUBLIC CONCURRENTIEL APPARAÎT SINGULIÈREMENT DÉGRADÉE 6 III.- DES INVESTIGATIONS COMPLÉTANT LES ÉTUDES ET ANALYSES ACTUELLEMENT DISPONIBLES SONT NÉCESSAIRES 9 IV.- QUEL CHAMP D'INVESTIGATION RETENIR POUR LES TRAVAUX DE LA COMMISSION PROJETÉE ? 11 EXAMEN EN COMMISSION 14 ANNEXES 18 Mesdames, Messieurs, Votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a été saisie d'une proposition de résolution (n° 502), demandant la création d'une commission d'enquête portant sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision. Cette proposition, mise en distribution le 26 décembre 2002, est présentée par M. Jacques Barrot, M. Patrick Ollier, Président de la commission des Affaires économiques, et par votre Président, M. Pierre Méhaignerie. I.- LA RECEVABILITÉ JURIDIQUE DE LA PROPOSITION Il résulte des dispositions combinées de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et des articles 140 et 141 du règlement de l'Assemblée nationale, que la recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête est soumise à deux conditions : - les faits ayant motivé le dépôt de la proposition ne doivent pas faire l'objet de poursuites judiciaires ; - la proposition doit déterminer, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion. S'agissant de la première condition, la réponse du Garde des sceaux à la notification de dépôt de la proposition de résolution n'a pas encore été transmise au Président de l'Assemblée nationale. En tout état de cause, s'il apparaissait que des poursuites judiciaires sont en cours, la commission d'enquête proposée pourrait néanmoins mener ses travaux, avec la contrainte consistant à ne pas procéder à des investigations ou à des auditions sur les faits directement concernés. Compte tenu de l'ampleur de la tâche à accomplir pour répondre à l'objectif de la présente proposition, et de la diversité des sujets qui seront à traiter dans l'hypothèse où la commission serait effectivement créée, cet obstacle ne doit pas apparaître comme rédhibitoire. La seconde condition appelle sans doute mérite un examen plus attentif. En l'occurrence, la condition de la compétence des commissions d'enquête est parfaitement satisfaite : la représentation nationale ne peut se voir dénier le droit légitime de s'intéresser aux entreprises publiques et à leur gestion. En revanche, sans doute conviendrait-il de préciser, et il sera revenu plus loin sur ce point, les entreprises publiques effectivement visées. laisser cette page blanche II.- LA SITUATION DU SECTEUR PUBLIC CONCURRENTIEL APPARAÎT SINGULIÈREMENT DÉGRADÉE Le rapport 2002 sur l'État actionnaire, remis au Parlement et au Haut conseil du secteur public, en application de l'article142 (1) de la loi sur les nouvelles régulations économiques, montre de manière dépourvue d'ambiguïté que l'année 2001 s'est traduite par une dégradation massive de la situation financière des entreprises publiques prises dans leur ensemble. Ce rapport ne prend pas en compte la totalité des organismes (2) qui peuvent être qualifiés d'entreprises publiques. Mais, couvrant les vingt principales entreprises publiques, EPIC ou sociétés dont le capital est détenu à plus de 50 % par l'État, et qui ont enregistré un chiffre d'affaires annuel moyen supérieur à 800 millions d'euros, il est néanmoins significatif d'une réalité incontournable. En l'occurrence, après avoir renoué avec un résultat net cumulé positif entre 1998 et 2000, et en dépit d'une nouvelle augmentation du chiffre d'affaires (3), les entreprises publiques ont connu : - un déficit de 10,4 milliards d'euros pour les entreprises des secteurs non financiers, dont 9 milliards d'euros imputables à France Télécoms. Celle-ci a en effet dû mettre en oeuvre une politique de provisionnement massif de certains de ses actifs dépréciés; - un recul des capitaux propres de 13,8 milliards d'euros, à comparer à un niveau de 62,5 milliards d'euros atteint à la fin 2000.Ce recul est pour l'essentiel imputable au déficit mentionné ci-dessus; - une poursuite de l'endettement à moyen et long termes, suivant un rythme plus limité mais encore soutenu (+ 7 % à comparer à + 55 % l'année précédente). Cette poursuite de la croissance de l'endettement provient, pour 30 %, de France Télécom, et pour 53 % d'EDF ; - une augmentation encore soutenue des effectifs des entreprises considérées, à raison de + 4,7 % entre 2000 et 2001, après un taux de + 4,2 % entre 1999 et 2000. Cette évolution résulte à la fois des opérations de croissance externe des entreprises, mais également de l'achèvement de la mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans les entreprises. III.- DES INVESTIGATIONS COMPLÉTANT LES ÉTUDES ET ANALYSES ACTUELLEMENT DISPONIBLES SONT NÉCESSAIRES Le secteur public fait l'objet de nombreuses études et rapports, qui contribuent à éclairer le Parlement : - le rapport précité sur l'État actionnaire compte parmi les sources d'informations les plus précises et les plus à jour. Toutefois, il ne constitue qu'un outil d'information factuel, et ne comprend guère de dimension stratégique, ainsi que le souligne d'ailleurs l'avis du Haut conseil du secteur public transmis au président de l'Assemblée nationale le 26 novembre dernier. Par ailleurs, compte tenu de son caractère nécessairement synthétique, ce rapport ne saurait expliquer les raisons ayant conduit aux difficultés actuelles de chaque entreprise, ni les responsabilités respectivement prises par la tutelle ou la direction des entreprises ; - en application du code des juridictions financières, la Cour des comptes adresse régulièrement aux Commissions des finances des deux assemblées parlementaires les rapports particuliers portant sur les comptes et la gestion des entreprises publiques (4). La Cour publie également des rapports publics particuliers sur différents aspects transversaux concernant une ou plusieurs entreprises publiques (5). Ces rapports, à caractère rétrospectif par nature, permettent d'établir des diagnostics sur la sincérité des comptes et sur la qualité de la gestion. Malheureusement, les moyens matériels et humains de la Cour des comptes ne l'autorisent pas à établir un panorama tenu à jour de manière permanente et exhaustive ; - les pouvoirs de contrôle de votre Rapporteur, en tant que rapporteur spécial de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur le Trésor et les entreprises publiques, lui permettent en principe d'accéder à toutes les informations qu'il juge nécessaires dans le cadre de sa mission de contrôle et d'évaluation, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le rapport spécial sur le projet de budget pour 2003 (6) a d'ailleurs souligné les difficultés traduites par les résultats anormalement dégradés du secteur public. Mais, d'une manière générale et plus encore que pour la Cour des comptes, l'étendue du champ des entreprises publiques ne lui permet pas d'établir un diagnostic complet de la situation, des conditions de gestion et des responsabilités respectives, d'autant que le calendrier très contraint d'examen des projets de lois de finances est difficilement compatible avec le délai de réponse du Gouvernement au questionnaire parlementaire portant sur les entreprises publiques. Ces réponses sont, en effet, traditionnellement tardives et partielles. Par ailleurs, la mission diligentée par le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, sur les thèmes du gouvernement des entreprises publiques et du rôle de l'État actionnaire, confiée à un groupe de quatre personnalités (7) reconnues par la place pour leurs compétences incontestables, - tant publiques que privées -, devrait remettre son rapport dans les jours prochains. Celui-ci devrait aborder les questions du rôle, de la composition et du fonctionnement des conseils d'administration des entreprises publiques, de la représentation de l'État dans ces conseils, ainsi que des procédures de détermination des orientations stratégiques de ces entreprises et de suivi de leur mise en oeuvre. Les recommandations du groupe de travail pourront soit être mises en oeuvre directement par voie réglementaire ou par les entreprises elles-mêmes, soit enrichir le projet de loi sur la sécurité financière qui sera prochainement soumis au Parlement. Sans naturellement épuiser le champ des interrogations légitimes de la représentation nationale sur la dégradation de la situation des entreprises publiques et sur la clarification de ses origines, les conclusions de ce groupe de travail contribueront à éclairer très opportunément, sur certains aspects, les travaux de la commission d'enquête envisagée. Il apparaît donc globalement que, si l'Assemblée nationale peut s'appuyer sur les analyses pertinentes existantes ou prochaines, pour autant, des travaux spécifiques, actualisés et centrés sur les préoccupations propres au Parlement s'imposent. Dans cette perspective, la procédure de la commission d'enquête paraît la mieux adaptée, en raison des pouvoirs d'accès à l'information et de convocation qui la caractérisent, ainsi que de la solennité qui l'accompagne. IV.- QUEL CHAMP D'INVESTIGATION RETENIR POUR LES TRAVAUX DE LA COMMISSION PROJETÉE ? La détermination du champ d'investigation de la commission d'enquête dont il est proposé la création pose une difficulté fondamentale, inhérente à la notion même d'entreprises publiques. En effet, ce concept ne correspond à aucun contour juridique strictement opposable, ou, plutôt, à plusieurs qui peuvent ou non se recouvrir. Les interrogations mentionnées dans l'avis du Haut conseil du secteur public sur le périmètre retenu par le rapport sur l'État actionnaire témoignent d'ailleurs de manière claire de ces difficultés. En l'occurrence, il est difficile d'imaginer que la commission d'enquête envisagée puisse s'intéresser de manière exhaustive à la situation des plus de 1.550 entreprises ou organismes à activité industrielle et commerciale, détenues par l'État, directement ou indirectement, à plus de 50% de leur capital. A contrario, certaines entreprises ne sauraient échapper au champ d'investigation de la commission d'enquête, en raison de l'importance du rôle, tant quantitatif que symbolique, qu'elles ont pu jouer dans les difficultés financières consolidées du secteur public. Tel est notamment le cas de France Télécom, d'EDF, de la SNCF ou encore de RFF... Par ailleurs, les problématiques diffèrent sensiblement suivant que les entreprises considérées appartiennent entièrement au champ concurrentiel (comme France Télécom), remplissent une ou des missions de service public (comme EDF, GDF ou les entreprises de l'audiovisuel public, ...), ont une activité liée à la souveraineté nationale (entreprises d'armement, ...), sont financées intégralement par des ressources publiques (certaines entreprises de l'audiovisuel public), ou sont en situation de monopole ou de quasi-monopole de droit ou de fait (SNCF, ...). En conséquence, il est proposé que la commission d'enquête envisagée concentre a priori ses travaux sur les entreprises examinées dans le cadre du rapport sur l'État actionnaire, qui connaîtraient une situation financière particulièrement dégradée. Il serait en revanche sans doute contreproductif de procéder à une énumération exhaustive, qui pourrait, à l'usage ou en fonction des premiers travaux et auditions, se révéler peut-être inutilement limitative. En particulier, il ne doit pas être exclu d'utiliser les exemples de saine gestion comme points de référence ou, a minima, de comparaison pour le cas des entreprises les plus en difficultés, qu'il s`agisse des questions relatives aux modalités de gestion courante, aux règles de « gouvernance » et de fonctionnement de la ou des tutelles, à l'existence de démarches contractualisées, au mode de responsabilisation des dirigeants, ... Il appartiendra à la commission d'enquête, au lancement de ses travaux, d'éviter plusieurs écueils possibles dans la démarche envisagée et, notamment de : - prévenir une dispersion inutile, - n'écarter aucun cas particulier significatif, - permettre de tirer des conclusions réalistes et générales sur les recommandations possibles pour redresser la situation financière du secteur public, et faire en sorte que les difficultés ainsi constatées ne puissent se reproduire. * * * Au cours de sa séance du 21 janvier 2003, votre Commission des finances a examiné la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (n° 502). Après l'exposé de votre Rapporteur, M. Jean-Claude Sandrier a souligné que cette approche faisait oeuvre d'une transparence, en cohérence avec l'objet des commissions d'enquête. Il a toutefois regretté une certaine ambiguïté dans le périmètre de la commission d'enquête, l'exposé des motifs mentionnant tout à la fois le service public, le secteur public et les entreprises publiques. Le périmètre exact devrait être précisé plus rigoureusement. Par ailleurs, l'exposé des motifs tend déjà à émettre un jugement sur l'objet même des investigations de la commission d'enquête, puisqu'il fait allusion à une « crise profonde des systèmes de prise de décision » ou encore au « pouvoir démesuré de la direction générale ». Il ne faut pas faire peser une suspicion sur le caractère public de la gestion de ces entreprises, dans la mesure où des dérives comparables à celles qui sont ici évoquées peuvent s'observer dans des entreprises privées. Or, l'exposé des motifs préfigure un jugement très ciblé. M. Didier Migaud a souligné l'intérêt d'un contrôle de cette nature, qui relève à l'évidence des missions de l'Assemblée nationale, et notamment de la commission des Finances. Partageant les remarques de M. Jean-Claude Sandrier, il a dénoncé un exposé des motifs particulièrement orienté. Si cette commission d'enquête a pour but véritable, comme l'a récemment indiqué, dans une interview, M. Patrick Ollier, Président de la commission des Affaires économiques, de convoquer deux anciens ministres de l'économie et des finances, cette approche change de nature. L'amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux a donc pour objectif de lever toute ambiguïté sur le périmètre de cette commission d'enquête, qui serait ainsi étendu à une période suffisamment longue. Afin d'éviter toute arrière-pensée, il s'agit d'exclure tout parti pris idéologique qui tendrait à remettre en cause la nature publique des entreprises en cause. Des exemples de dérive peuvent également être trouvés dans le secteur privé, notamment en termes d'emplois et d'image des entreprises françaises. Votre Rapporteur, a précisé que la rédaction actuelle de la proposition de résolution laissait une grande latitude à la commission d'enquête pour déterminer elle-même son périmètre. Il ne s'agit pas d'empêcher la commission d'enquête de s'intéresser à la gestion d'entreprises qui seraient, dès le départ, exclues de son champ. Par le passé, des commissions d'enquête se sont déjà constituées sans aucune énumération limitative des entreprises contrôlées. Il ne faut avoir aucune suspicion sur telle entreprise ou sur tel dirigeant. Mais on ne doit pas pour autant nier que la situation s'est fortement dégradée. Il est souvent rare que des difficultés ou des erreurs de gestion d'une telle ampleur adviennent sans cause identifiable et il appartient à la commission d'enquête d'analyser et de déterminer les responsabilités, ce qui relève précisément de sa mission d'évaluation et de diagnostic. Il faut ainsi avoir le souci de la rigueur et de la précision. Jugeant essentiel d'analyser et de comprendre les dérives intervenues récemment dans la gestion des entreprises publiques, le Président Pierre Méhaignerie a souligné que l'intitulé de la résolution, portant sur la création d'une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision était de nature à préciser l'objet du contrôle. M. Augustin Bonrepaux a ensuite défendu un amendement tendant à préciser que la commission d'enquête doit porter sur la période couvrant les années 1993 à 2002. Le texte actuel de la proposition de résolution se révèle particulièrement restrictif. Or, il convient de se livrer à un examen objectif qui ne se limite pas aux seules dérives observées depuis quatre ou cinq ans. Il faut s'intéresser au rôle de l'État sur une période plus large et avec une approche moins étroite. Sinon, l'Assemblée nationale pourrait donner l'impression qu'elle cherche à dramatiser la situation. Si le groupe Socialiste souscrit à l'ambition de transparence, il est impératif d'étendre la période couverte par les travaux de la commission d'enquête. M. François Goulard a estimé que personne ne cherchait à dramatiser une situation déjà suffisamment grave. Cette commission d'enquête a un but exactement contraire parce qu'il est important de veiller aux intérêts des entreprises en cause et à ceux du pays. Elle n'a donc pas pour but d'attirer l'attention, mais vise à s'interroger sur des dysfonctionnements véritables. Il n'est pas nécessaire de remonter plus loin dans le temps dans la mesure où des commissions d'enquête ont déjà été créées dans le passé sur des entreprises publiques, à l'image notamment de celle relative au Crédit lyonnais. Il convient ici de s'instruire du passé récent pour agir plus efficacement. M. Augustin Bonrepaux a jugé que cette réponse n'était pas acceptable. Si la gestion du Crédit lyonnais a effectivement été examinée par l'Assemblée nationale, aucune commission d'enquête n'a été créée sur la SNCF, Air France ou EDF. Ce type d'argument serait au contraire une preuve de la nature politique de l'opération et d'un manque d'objectivité propre à dénaturer le travail de la commission des Finances. Votre Rapporteur, a indiqué que la rédaction actuelle de la proposition de résolution n'empêchait nullement d'élargir la période au-delà des années 1998 à 2002. D'ailleurs, si des excédents étaient encore observés en 1999 et en 2000, c'est surtout en 2001 qu'une grave dégradation s'est manifestée. M. Marc Laffineur a indiqué que la rédaction actuelle de la proposition de résolution permettait précisément de ne pas limiter le champ couvert par la commission d'enquête. Si des dérives antérieures à 1993 sont mises en évidence, rien n'empêchera la commission d'enquête de s'y intéresser. En restreignant le champ de la commission d'enquête, l'amendement aurait en réalité un effet inverse à celui qu'il recherche. Le Président Pierre Méhaignerie a proposé une réaction intermédiaire tendant à modifier l'article unique en le compétant par la phrase suivante : « au cours des dernières années », ce qui ne réduit pas a priori le champ des investigations et répond au but de l'amendement et aux objections qu'il entraîne. M. Jean-Claude Sandrier a regretté le caractère possiblement restrictif de cette rédaction, qui laisse place à une interprétation subjective. Il faut éviter au maximum de mentionner des dates précises. M. Didier Migaud s'est déclaré sensible à cette proposition de compromis, qu'il a jugé toutefois un peu paradoxale dans la mesure où elle rendrait possible une interprétation inverse au but recherché. Il a, du reste, indiqué qu'il ne voterait pas pour la proposition de résolution en raison d'un exposé des motifs très mal rédigé. Le Président Pierre Méhaignerie, après avoir souligné que les débats de la Commission démontrent à l'évidence que le champ de compétence de la Commission ne couvre pas exclusivement la période de 1998 à 2002 mais peut remonter plus avant, a donc proposé d'en rester au texte initial de la proposition de résolution. L'amendement de M. Augustin Bonrepaux a été rejeté. Votre Commission a ensuite adopté la proposition de résolution, sans modification. * * * En conséquence, la Commission des finances, de l'économie générale et du plan vous demande d'adopter la proposition de résolution dont le texte suit : PROPOSITION DE RÉSOLUTION tendant à la création d'une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision Article unique Il est créé, en application des articles 140 et suivants du règlement de l'Assemblée nationale, une commission d'enquête de trente membres relative à la situation financière des entreprises publiques. I.- PÉRIMÈTRE DU RAPPORT 2002 AU PARLEMENT ET AU HAUT CONSEIL DU SECTEUR PUBLIC SUR L'ÉTAT ACTIONNAIRE - Aéroports de Paris
(ADP), II.- RAPPORTS PARTICULIERS (8) TRANSMIS PAR LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DE 2000 À 2002 Année 2000
Année 2001
Année 2002
_____________ N° 0559 - Rapport sur la proposition de résolution créatn une commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (M. Michel Dieffenbacher) 1 () Le champ du rapport est déterminé par l'article 142 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques : « Au plus tard le 30 septembre de chaque année, le Gouvernement présente au Parlement et au Haut Conseil du secteur public un rapport sur lequel le Haut Conseil délivre un avis remis au Parlement au plus tard le 15 octobre. Ce rapport : 1° Analyse la situation économique, à la clôture du dernier exercice, des principaux établissements publics de l'État qui exercent une activité industrielle ou commerciale et des principales sociétés dont l'État détient, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital. Cette analyse est établie à partir des comptes consolidés, qui figurent en annexe du rapport. Elle a notamment pour objet d'apprécier la situation financière, y compris les engagements hors bilan, l'évolution globale et sectorielle de la valeur patrimoniale et des résultats de ces entreprises ; 2° Retrace les opérations de transfert au secteur privé réalisées en application de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, en distinguant celles fondées sur le titre II de la loi de celles fondées sur le titre III. Il y est également fait état des produits encaissés par l'État en cours d'exercice et de leurs utilisations ; 3° Dresse le bilan par l'État de sa mission d'actionnaire ou de tuteur des entreprises publiques. Ce bilan contient notamment des éléments concernant la politique industrielle et la politique de l'emploi de ces entreprises. » 2 () Le rapport exclut notamment la Caisse des dépôts et consignations, la Banque de France, les sociétés du secteur audiovisuel public, les sociétés d'autoroutes, et les filiales concurrentielles de la Caisse des dépôts.. 3 () + 14 % par rapport à 2000, pour les entreprises du secteur non financier, - les seules pour lesquelles la notion de chiffre d'affaires ait un sens -, contre près de 13 % entre 1999 et 2000. 4 () La liste des rapports particuliers transmis à la commission des Finances de l'Assemblée nationale durant les trois dernières années figure en annexe II au présent rapport. 5 () Par exemple,pour les plus récents : rapport sur l'intervention de l'État dans la crise du secteur financier (2001), sur les industries d'armement de l'État en 2001, sur la politique autoroutière française en 1999, 6 () Rapport n°256- annexe 43 du 14 novembre 2002. 7 () M. René Barbier de La Serre, ancien président du Conseil des marchés financiers, chargé d'animer un groupe de travail comprenant MM. Philippe Rouvillois, inspecteur général des finances, Alain Joly, président du conseil de surveillance de l'Air Liquide et Jacques-Henri David, président de Deutsche Bank France. 8 () À l'exclusion des rapports particuliers sur des associations, des organismes à activité administrative, des offices agricoles ou forestier, ou des établissements publics d'aménagement. © Assemblée nationale |